Экологическая оценка и рассмотрение альтернатив

Рассмотрение а льтернатив 1. Экологическая оценка и рассмотрение ал ьтернатив Анализ и сра внение различных вариантов осуществления намечае мой деятельности является одним из важных элементов экологической оценки . Соответствующие требования содержатся в большинстве национальн ых систем ЭО . Так , например , американское П оложени е об экологической оценке утвержда ет , что “раздел , посвященный обсуждению альтер натив , составляет центральную часть 41 итогового документа ЭО” (Council of Environmental Quality, 1978). Под альтернативами в контексте ЭО понимают взаимоисключающие способы до стижения цели 42 . Рассмотрим в качестве примера ситуацию , когда развитие экономики региона приводит к недостатку электроэнергии . Решить эту проблему можно различными способами . Эт о могут быть , например , мероприятия по сбе режению и более эффективному использ овани ю энергии , строительство электростанции того или иного типа (тепловая , атомная или гидр оэлектростанция ), импорт энергии из другого ре гиона . Возможны и различные комбинации этих подходов (например , сочетание программы энергос бережения и строительство Т ЭС меньш ей мощности ). Эти способы могут существенно отличаться по своим техническим и экономич еским характеристикам , характеру и масштабу в оздействия на окружающую среду . Обоснованный выбор между ними осуществляется на основе всех этих факторов . Строго го воря , необходимость рассмотр ения альтернатив в ходе принятия решений вообще не связана с экологической оценкой . Принятие оптимального решения в любых усло виях невозможно без такого рассмотрения . В определенном смысле принятие решения и пре дставляет собой в ыбор между вариант ами 43 , и от того , насколько качественно эти варианты выбраны и проработаны , насколько тщательно определен ы последствия их осуществления , насколько пра вильно осуществлено их сравнение , и зависит качество конечного результата . Если инициато р деятельности в ходе ее планирования действительно не рассматривает никаких альте рнатив , то результат , скорее всего , будет н еудовлетворительным и с его собственной точки зрения . Поэтому в той или иной форме рассмотрение альтернатив в связи с намеч аемой д е ятельностью имеет место п рактически всегда . Однако во многих случаях такое рассмотрение является неформальным и несистематическим . В частности , исходный круг рассматриваемых вариантов оказывается произвольным , случайным . Выбор между наиболее принципиальн ы м и альтернативами , определяющий хара ктер намечаемой деятельности в целом , осущест вляется при этом на ранних стадиях проект ного цикла , без какого-либо участия заинтересо ванных сторон , не документируется . При этом выбор предпочтительного варианта , скорее все г о , осуществляется лишь исходя из собственных интересов инициатора деятельности , на основе экономических и технических крит ериев . Поэтому цель включения рассмотрения альте рнатив в процесс ЭО состоит в том , что бы сделать их оценку и сравнение системат ически м и доступным для заинтересованных сторон , а также обеспечить учет экологиче ских критериев при выборе оптимального вариан та . Своевременное рассмотрение альтернатив созда ет одну из наиболее очевидных возможностей для использования результатов ЭО при приня т ии решений . Это — возможность выбора предпочтительного варианта на основе их сравнительной оценки . Кроме того , рассмотрение альтернатив игра ет важную роль и в оценке значимости и приемлемости воздействий . Оно позволяет сра внить уровень воздействий не толь ко с тем или иным стандартом или пороговой величиной , но и с воздействиями при дру гих вариантах осуществления намечаемой деятельно сти . Некоторые альтернативы , например вариант отказа от деятельности (см . ниже ), или вариа нт , предусматривающий осуществление наилуч ших доступных мер по охране окружающей ср еды , могут специально включаться в рассмотрен ие как “точка отсчета” для оценки различн ых типов воздействия . Таким образом , качествен ное выполнение экологической оценки предполагает рассмотрение всех принципиа л ьных альтернатив и достаточно глубокую проработку нескольких из них . Однако решение о принципиальном подходе к достижению цели — далеко не единс твенное решение , принимаемое в ходе планирова ния намечаемой деятельности , хотя и одно и з важнейших . Принятие ра зличных решений происходит на всем протяжении проектного ц икла , причем спектр возможных вариантов посте пенно сужается , и предметом рассмотрения стан овятся более частные решения . С этими реше ниями также связаны соответствующие наборы ал ьтернатив . Так , посл е того , как оп ределен принципиальный тип объекта , могут быт ь рассмотрены различные варианты его размещен ия , важнейшие характеристики (например , будет л и ТЭС использовать в качестве топлива уго ль или природный газ ). Наконец , предметом р ассмотрения становятс я конкретные детал и проекта , различные подходы к уменьшению и предотвращению выявленных воздействий . Анализ и сравнение воздействия на окружающую сред у , связанного с осуществлением различных вари антов на каждом из этих уровней , способств уют достижению общи х целей экологич еской оценки . Если в процессе дальнейшего выполнения ЭО выясняется , что осуществление проекта по выбранной технологии или на выбранной пл ощадке может привести к недопустимым последст виям , целесообразно , пересмотрев принятое решение , вернуть ся к ранее отвергнутым альтер нативам . При этом их сравнение , проведенное ранее , способно облегчить такой пересмотр р ешения . Разумеется , для того , чтобы обеспечить реальное рассмотрение альтернатив при принят ии решений нескольких уровней , экологическая оце н ка должна происходить параллельно с процессом планирования и проектирования , при тесном взаимодействии соответствующих испо лнителей . Другим вариантом является поэтапное проведение экологической оценки . Следует отметить , что возможности рассмот рения альтер натив в ходе ЭО отдельных проектов до некоторой степени ограничены . В наибольшей степени характер проекта и связанных с ним воздействий определяется в ыбором между альтернативами “верхнего уровня” — принципиальными подходами к достижению цели . Однако принц и пиальное решение такого рода принимается , как правило , до начала работы над проектом и , следовательно , до начала ЭО . Поэтому , например , альтернат ивные варианты решения энергетической проблемы рассматриваются уже в ходе ЭО проекта электростанции определенн о го типа . Бе зусловно , рассмотрение принципиальных альтернатив на этом этапе оправданно , особенно в то м случае , если оно не ранее . Целесообразно и возвращение к решению о принципиальном типе объекта , если анализ ал ьтернатив показывает , что выбра н ный вариант является экологически неблагоприятным . Однако на практике такой пересмотр решения нередко представляет трудности и связан с существенными издержками . Поэтому такое расс мотрение альтернатив “задним числом” , после п ринятия соответствующего принц и пиального решения , является не вполне своевременным . Преодолеть эти ограничения призвана стратегиче ская экологическая оценка (СЭО ) — ЭО план ов и программ , а также тесно связанный с ней “принцип ярусности” , который подразум евает проведение экологической оц е нки и , соответственно , рассмотрение альтернатив н а нескольких уровнях по мере детализации принимаемых решений . 2. Возможные типы альтернатив С некоторой до лей условности можно выделить следующие основ ные типы альтернатив , которые могут рассматри ваться в х оде экологической оценки . Отказ от деятельности (“ No Action Option ” ). Рассмотрение этой альтернативы предполагает описание состояния окружающей с реды в случае полного отказа от намечаемо й деятельности . Строго говоря , этот вариант не является “альтернативо й” в смысле приведенного выше определения , поскольку подраз умевает отказ от достижения цели . В то же время его рассмотрение очень важно с методической точки зрения — оно позвол яет задать “базовую линию” , с которой можн о сравнить выгоды и издержки , связанн ы е с различными вариантами осуществления намечаемой деятельности . Рассмотрение этого варианта также важно для принятия решения о возможности осуществления намечаемой деятель ности в целом . Требование или рекомендация о рассмотрении альтернативы “отказа от д е ятельности” приняты во многих на циональных системах ЭО . Принципиально различные подходы к достижению цели. Примером може т служить обсуждавшийся выше выбор между мероприятиями по энергосбережению , сооружением эл ектростанции и импортом энергии из другого ре гиона . Различные площадки для осуществ ления намечаемой деятельности. Возде йствия , создаваемые намечаемой деятельностью и , что особенно важно , значимость этих воздейс твий существенно зависят от места ее осущ ествления . Значительная часть конфликтов , возника ющих вокруг намечаемой деятельности , связ ана именно с выбором места ее осуществлен ия . Поэтому очень важным является своевременн ое рассмотрение вариантов размещения с участи ем заинтересованных сторон . Хотя наличие необ ходимой инфраструктуры , рельеф местнос т и , характер почв и другие факторы могут существенно ограничивать свободу выбора вариантов , рассмотрение нескольких альтернативных площадок возможно практически в любом сл учае . В ряде национальных систем ЭО принят о специальное требование о рассмотрении вар и антов размещения объекта . К этому же типу можно отнести различные варианты прокладки путей сообщения и коммуникаций (дорог , трубопроводов , линий электропередачи и т.п .) Масштаб намечаемой деятельности в значительной мере определяется ее целью , и существен ное его изме нение может фактически означать отказ от достижения цели . Тем не менее , в некоторых ситуациях могут быть рассмотрены варианты осуществления деятельности , различающиеся по эт ому показателю . Это может быть , например , в ыбор между сооружением одно й или двух взлетно-посадочных полос для нового аэ ропорта . Варианты размера и емкости полигона для размещения отходов , масштаба предполагае мых работ по разработке полезных ископаемых также могут быть предметом сравнительного рассмотрения в процессе ЭО . К эт о й же группе можно отнести и выбор между сооружением нескольких небольших объек тов или одного крупного . Альтернативы намечаемой деятельности В связи с ЭО проекта расширения аэропорта г . Торонто (Канада ) были рекомендованы для рассмотрения следующие альтер нативы (основной вариант предусматривал сооружение двух новых взлетно-по садочных полос ): 1. Более эффективное использование существую щих сооружений аэропорта . 2. Направление транспортного потока в дру гие аэропорты региона . 3. Сооружение одной дополнител ьной ВП П (вместо двух ). 4. Сооружение нового аэропорта в дополнен ие к существующему . 5. Сооружение нового аэропорта вместо сущ ествующего . 6. Комбинации всех или нескольких перечис ленных вариантов . Источник : Wood, C., 1995. Различные тип ы производстве нного процесса и оборудован ия. Это широкая группа альтернат ив , которые могут рассматриваться на различны х этапах проектного цикла . С одной стороны , к этой группе можно отнести варианты типа объекта (ГЭС , АЭС или тепловая элек тростанция ). С другой стороны , в нее в ходят и варианты конкретного производственного процесса , реализуемого в одном из цехов . План площадки , размещение и конструкция объектов в некоторой степени определяют воздействие намечаемой деят ельности . Так , например , производственные здания могу т быть большей или меньшей выс оты (с чем связано большее или меньшее визуальное воздействие ). Значимость выбросов за грязняющих веществ может существенно зависеть от того , расположен ли цех , вносящий в них основной вклад , ближе к жилым кварт алам или дальше от них . Режим функционирования объекта также может влиять на величин у и значимости воздействий . Так , режим экс плуатации объекта может предусматривать движение тяжелых грузовиков только в рабочее врем я или круглосуточно . Время строительства може т быть выбр ано так , чтобы не созда вать препятствий для миграции животных или нереста рыб . Наконец , следует упомянуть различные варианты смягчения воздействий . Они рассматриваются тогда , когда первон ачальный прогноз воздействий уже выполнен , и перед проектировщиками и исполнителями ЭО встает задача их уменьшения или пол ного предотвращения . К этой группе могут о тноситься как альтернативы , относящиеся к пер ечисленным выше типам (варианты производственного процесса или режима функционирования объекта ), так и варианты сп е циальных м ероприятий , например строительство очистных соору жений того или иного типа. 3. Рассмотрение альтернатив в национальных системах ЭО Требование рассмот рения альтернатив в той или иной форме содержится в большинстве национальных систем ЭО . В различн ых системах такое расс мотрение является обязательным для определенных этапов или определенных типов альтернатив . Распространенным “минимумом” требований в этой области является необходимость описания расс мотренных альтернатив в итоговом документе эк ологич е ской оценки (ЗВОС ). Законодательство федерального уровн я в США содержит довольно д етальные требования к рассмотрению альтернатив в ходе экологической оценки проектов , относ ящиеся к нескольким этапам ЭО (Counci of Environmental Quality, 1978). (Напо мним , ч то предметом ЭО в США являю тся , прежде всего , крупные проекты , осуществляе мые федеральными агентствами .) Самым ранним этапом ЭО , к которому относится требование о рассмотрении альтернати в , является этап определения необходимости по лномасштабной ЭО . Докуме нт , который готови тся по результатам этого этапа (Environmental Assessment), должен содержать краткую характеристику альтернатив и их предполагаемого экологического воздействи я . Хотя это требование сопровождается некотор ыми оговорками , на практике этот до к умент часто содержит краткий анализ а льтернатив . На этапе прогноза воздействий , при под готовке итогового документа ЭО , необходимо “т щательно исследовать и объективно оценить все разумные альтернативы” . Все альтернативы дол жны быть рассмотрены в объеме , до стато чном , чтобы обеспечить возможность их сравнен ия . В тех случаях , когда существует очень большое или бесконечное количество альтернат ив , необходимо рассмотреть “разумное количество вариантов , отражающих полный спектр альтернатив ” . Исключение из рассмот р ения каки х-либо альтернатив должно сопровождаться кратким обоснованием такого решения . Специально отме чается , что предметом рассмотрения должны быт ь любые альтернативы , “осуществимые с техниче ской и экономической точки зрения , а также здравого смысла” , а н е только те , “которые являются желательными с точки зрения инициатора деятельности” . Альтернатива отказа от деятельности должн а быть рассмотрена даже в том случае , если в реальности такой отказ невозможен ( например , уже принято законодательное решение об осуществлении намечаемой деятельности ). В таком случае , эта альтернатива , как уже отмечалось , должна служить “точкой отсчета” , с которой могут сравниваться различные вар ианты достижения цели . Особо отмечается , что должны быть рассмотрены и те альтернативы, осуществление которых не находится в юрисдикции агентства-инициатора деятельности . Это могут быть , например , варианты , осуществление которых входит в компетенцию другого агент ства или требует дополнительного финансирования . Предполагается , что если они с в язаны со значительно меньшим воздействием , это может повлечь изменение решений , леж ащих в основе намечаемой деятельности (вплоть до решений , принятых законодательной властью ). Наконец , нормативные акты требуют обязате льного рассмотрения альтернатив , описа нных в итоговом документе ЭО , при принятии о кончательного решения об осуществлении намечаемо й деятельности . В документе , отражающем принят ое решение (Record of Decision), должны быть перечислены расс мотренные альтернативы , а также факторы , котор ые учитыва л ись при выборе предпоч тительного варианта . Обязательно должна быть указана “экологически предпочтительная” альтернатива , даже если принято решение об осуществлен ии другого варианта . В Нидерландах , как уже отмечалось выше , Комиссия по ЭО формирует для кажд ого проекта официальные рекомендации по выполнению экологи ческой оценки (Scoping Guidelines). В этом документе , в ча стности , указывается , какие альтернативы целесообр азно рассмотреть . Хотя эти рекомендации не носят обязательного характера , как правило , он и выполняются в процессе ЭО . З аконодательство специально требует рассмотреть “ альтернативу , в которой использованы наилучшие доступные возможности для охраны окружающей среды” . В Нидерландах также опубликовано оф ициальное руководство по рассмотрению альтер н атив (Wood, C., 1995). Канадское законодательство различает “альтернативы” намечаемой деятел ьности и “альтернативные средства” осуществления намечаемой деятельности . Под альтернативами понимаются “функционально различные способы” дос тижения цели . “Альтерн ативные средства” — способы достижения цели “методами сходного технического характера , или функционально сх одными” . Например , для проекта тепловой электр останции в качестве “альтернативных средств” могут рассматриваться различные варианты размеще ния ТЭС , с ооружение нескольких небол ьших станций вместо одной крупной , расширение существующей ТЭС . В качестве “альтернатив” может рассматриваться сооружение электростанций другого типа , мероприятия по энергосбережению , импорт энергии из других регионов . Канад ское з аконодательство требует обязатель ного рассмотрения “альтернативных средств” ; “альт ернативы” же могут быть рассмотрены по ре шению инициатора деятельности или министерства охраны окружающей среды по согласованию с инициатором (Wood, C., 1995). Законодательс тво Новой Зеландии требует включать в и тоговый документ ЭО “описание любых возможных альтернативных площадок и методов для ос уществления деятельности” в том случае , если существует вероятность , что намечаемая деяте льность окажет “любое значительное негатив ное воздействие на окружающую среду” (Wood, C., 1995). Таким образом , экологическая оценка , котор ая используется в качестве инструмента планир ования и принятия решений , а не просто “обоснования” намечаемой деятельности , должна с необходимостью включать рас смотрение аль тернатив и определение мер по смягчению в оздействий . Ключевым моментом является сравнение различных альтернатив и оценка результативно сти и эффективности мер по снижению возде йствий . Литература : " Экологическая оценка и экологическая эксперти за " Авторы : О.М.Черп , В.Н.Виниченко , М.В.Хотулёва , Я.П.Молч анова , С.Ю.Дайман