Финансовая основа местного самоуправления

Реферат на тему ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Станов ление местного самоуправления в формах , отвечающих общедемократическим станда ртам и принципам , признанным в цивилизованн ом мире , - одна из наиболее актуальных про блем для России . По Закону СССР от 9 апреля 1990 года "Об общих нача лах местного само управления и местного хозяйства в СССР " система местного самоуправления охватывала местн ые Советы , органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитет ы микрорайонов , домовые , уличные , к ва ртальные , сельские комитеты и другие органы ), а также местные референдумы , собрания , сходы граждан , иные формы непосредственной демократии . Первичным территориальным уровнем м естного самоуправления признавался сельсовет , по с елок (район ), город (район в городе ). Закон предоставил союзным и автономн ым республикам право самостоятельно определять и другие уровни . Отметим характерные особенности Закона . Во-первых , понимание важности четк ого закрепления понятий , принципов и за дач местного самоуправления , структуры органов и их системы , характера взаимоотношений м ежду представительными и исполнительными органам и как по вертикали , так и по горизонт али управленческих отношений . Все это необхо димо было сделать для раскрытия и разъяснения идей местного самоуправления тем миллионам работников местных Советов , которые и должны были реализовывать новый Закон , ломать старые стереотипы деятельности местных Советов на основе новых требований и новых подходов . Во-вторых , уяснение того обстоятел ьства , что провозглашенные Законом независимость и самостоятельность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основу в виде бюджетных и внебюджетных сред ств , средств иных орг анов территориального самоуправления , природных ресурсов местного самоуправления , коммунальной и иной собственности , объектов местного хозяйс тва . Коммунальная собственность призвана была составить основу местного хозяйств а и включала имущество , создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств , а та кже передаваемое безвозмездно республиканскими , с оюзными органами и иными субъектами . При э том предприятия м местного хозяйства обеспечивалось преимущественное право пользования местными природными и материально-техническими ресурсами . Местные Советы получили право ставить вопрос о передаче в коммунальну ю собственность предприятий и учре ж дений , принадлежащих другим собственникам , но имеющих важное значение для обеспечения населения коммунально-бытовыми и социально-кул ьтурными услугами. Взаимоотношения с предприятиями , расположенн ыми на территории местного Совета, след овало определять на основе договора . Все предприятия должны были вкладывать свои сре дства в формирование местного бюджета , переда вая часть прибыли (дохода ), и не могли изменять свои планы в части , определенной договором с мест н ым Советом . Закон закреплял права местного самоуправления в области планирования и м атериально-технического обеспечения . Местные Советы получили право самостоятельно разрабатывать и утверждать планы социально-экономического разви тия тер ритории в пределах своих полн омочий , исходя из имеющихся материально-финансовы х ресурсов , максимального использования местных возможностей и резервов производства . Мате риально-техническое обеспечение местного самоуправл ения и объектов местного хозяйства переводилось на договорные отношения с учетом полной экономической самостоятельности уч астников хозяйственной деятельности , а также могло осуществляться путем оптовой , розничной торговли в установленном порядке . Централизованно распределяемые материальные ресурсы должны были выделяться в объеме , обеспечивающем выполнение плана и исполнение бюджета . Органы местного самоуправления в первые получили право организовывать и внеш неэкономические связ и , участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соответствии с требованиями действующего закон одательства . Закон не регламентировал во всех дет алях полномочия органов местного самоуправления различных уровней , не разграничивал сфе ры деятельности представительных и испо лнительных органов по горизонтали , не закреп лял нормативы формирования доходной части ме стных бюджетов - эти и другие вопросы при звано было отразить республиканское законодатель ство . С принятие м Конституции РФ 1993 года и Федерального закона РФ от 12 августа 1995 года "Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации " [1] начинается , по сути , новый этап в разви тии и правовом регулировании мест н ого самоуправления . Закон не случайно назван "Об общих принципах ...", поскольку в соответствии с Конституцией РФ , Федеративным договором , отдельными договорами между Российс кой Федерацией и некоторыми субъектами в ее составе [2] правовое устан о вление общих принципов организации местного самоуп равления отнесено к совместному ведению федер альных органов и органов субъектов Федераци и . Последним на основе закрепленных в феде ральном законе общих принципов организации ме стного самоуправления с учетом истори ческих , национальных , местных условий и тради ций предстоит разработать в этой сфере свою законодательную базу . Важную часть право вого регулирования возьмут на себя в пр еделах своей компетенции и органы местного самоу п равления , прежде всего в решении вопросов местного значения. Законодательным органам субъектов Федерации в ходе законотворческой деятельности в сфере местного самоуправления предстоит преодоле ть большое искушение , вызываемое подчас нескр ываемым же ланием некоторых краевых , облас тных руководителей так определить компетенцию муниципальных образований на своей территор ии , чтобы основной объем властных полномочий и средств подчинения остался все-таки в руках именно краевых , областных ор г анов . Проведенные в ряде регионов Рос сии телевизионные обсуждения , радиодебаты , посвящ енные анализу содержания нового Закона , свид етельствуют о проявлении этой тенденции и на низовом уровне , в частности о большо м стремлении и районных ( городских ) руководителей перераспределить в свою польз у полномочия сельских , поселковых муниципальных образований , оставить за собой право , как и раньше , все распределять , утверждать , о бязывать , указывать . Законодательным органам субъ ектов Ф едерации придется проявить т вердость , с тем чтобы сохранить в полном объеме действие на своей территории норм Федерального закона . Вместе с тем нельзя игнорировать и рассуждения , в частности , о том , что мун иципальные образования должны обладать орган изационным , финансовым , экономическим суверен итетом на своей территории . Проблема суверен изации всей внутренней жизни России в ус ловиях неразрешенности ее на федеральном уро вне чрезвычайно болезненна. Стремление к обособлению , замкнуто с ти местной жизни не согласуется ни с Конституцией РФ , ни с новым Федера льным законом. Самостоятельность в решении населен ием вопросов местной жизни неадекватна обосо бленности . Новый Закон исходит из необходимос ти преемственности в главном - всесторон него укрепления и совершенствования организации местного самоуправления в самых различных формах и на различных уровнях , упроч ения материально-финансовой базы , гарантии прав и свобод гражда н на участие в решении вопросов местной жизни . Эти идеи наглядно проявились , в частности , в процессе правового регулирован ия финансово-экономической основы местного са моуправления , естественно с учетом определенных уточнений и дополне ний , базирующихся на накопленном опыте функционирования органов самоуправления . Так , если по Закону о местном самоуправлении 1991 года экономическую базу местного самоуправления составляли природные ресурсы (земля , ее недра , воды , леса , р а стительный и животный мир ), муни ципальная и иная собственность , служащая ист очником получения доходов местного самоуправл ения и удовлетворения потребностей населения соответствующей территории [3], то новый Закон сделал вес ь ма важные уточнения , включив , например , природные ресурсы в стру ктуру муниципальной собственности. Финансовые ресурсы местных сообществ дол жны быть соразмерны полномочиям , предусмотренным Конституцией или законом . Это стержневая идея для обеспечения нормального фун кционирования местного самоуправления . На протяж ении всех лет существования советской власти достижение подобного уровня финансовой осн овы деятельности местных органов власти и управления было несбыточн о й мечтой . Задачи , стоящие перед ними , всегда и намного превышали реальные возможности Советов [4]. Правда , и условия работы тоже были и ными . Практически все направления деятельности местных Советов находились под жестким ко нтролем вышестоящих органов и должнос тных лиц . Собственная , местная инициатива поис ка новых , кроме бюджетных средств , источников финансирования тех или иных проектов воспринималась нередко чуть ли не как по дрыв основ существовавшего строя . Реформирование вс ей системы местной жизни на принципах самоуправления , самоорганизации , самообеспечения , напротив , предлагае т активную работу по расширению сферы ф инансирования , поиску новых источников финансово й подпитки программ и планов на мес т ном уровне . Бюджет был и остается финансов ой базой местного самоуправления. Бюджетные и имущественные права , предоставленные Федеральным законом от 12 авгус та 1995 года муниципальным образованиям и их органам , дают возможность составлять , рассматри в ать , утверждать и исполнять местные бюджеты , распоряжаться муниципальными предприятиями и получать от них доходы . Наличие у каждого муниципального образования местного бюджета укрепляет его экономическую самостоятельность , активизирует х озяйственную деятельность , позволяет развива ть инфраструктуру на подведомственной территории , выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов . Таким образом , местные бюджеты можно охарактеризовать как совокупность экон оми ч еских отношений , способствующих территориальному перераспределению национального до хода государства , обеспечивающих создание финансо вой базы местного самоуправления [5]. Государство как бы гарантирует определенный уровень ж изни населения , стабильность функционир вания системы управления всеми процессами ж изнеобеспечения на территории муниципального об разования . Федеральный закон от 12 августа 1995 года закрепляет в финансовой сфере мест ного самоуправления ряд принцип иально ва жных положений : а ) наличие местного бюджета как соста вной части самого понятия муниципального обр азования наряду с выборными органами самоу правления и муниципальной собственностью ; кроме того , местные финансы - необходимый ко мпонент экономической основы местного са моуправления ; б ) самостоятельность формирования , утверждени я и исполнения местных бюджетов , контроля за их исполнением органами местного самоу правления ; в ) определение основных источников формир ован ия доходной части местных бюджетов ; г ) самостоятельность в распоряжении средс твами местных бюджетов органами местного само управления ; д ) невозможность изъятия вышестоящими орг анами остатков сумм превышения доходов над расходами местных бюджетов на кон ец отчетного года ; е ) установление раздельного регулирования в местных бюджетах финансирования решений по вопросам местного значения и осуществления отдельных федеральных полномочий , полномочий субъектов Федерации , если таковые переданы в ведение му ниципального образования ; ж ) закрепление обязанностей госу дарства обеспечивать муниципальные образования м инимальными местными бюджетами для покрытия минимально необходимых расходов , которые опреде ляются законодательством субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности : з ) гарантирование государством на полнения доходной части местных бюджетов пут ем закрепления данным законом , законом субъек та Федерации на долговременной основе доходны х источников ; и ) гарантирование государством обеспечения удовлетворения жизненных потребностей населения по предметам ведения муниципального образовани я на уровне не ниже минимальных государст венных социальных стандартов ; к ) компенсация государств енными орга нами убытков (в виде уменьшения доходов или увеличения расходов муниципальных органов ), вызванных выполнением решений государственных органов ; л ) самостоятельность установления представит ельными органами местного самоуправления видов и размеров местных налогов и сборов , а также льгот по их уплате ; м ) сохранение института самообложения населения и самостоятельности расходования этих средств для решения вопросов местного з начения ; н ) распространение на органы местн ого самоуправления права получения на основе закона платы , в том числе в натуральной форме , от пользователей добываемых на территории муниципального образования приро дных ресурсов ; о ) предоставление представительным органам местного самоупр авления права образовыв ать в соответствии с законодательством Россий ской Федерации целевые внебюджетные фонды ; п ) установление мер по расширению уч астия органов местного самоуправления в кред итных отношениях (право выпуска муниципальных займов и лотерей , получения и выдачи кредитов , создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений ). Как видим , ныне речь не идет о полном финансовом обеспечении со стороны о рганов государственной власти полномочий , закреп ленных Фе деральным законом за муниципаль ными образованиями и органами местного само управления . Государство может гарантировать лишь минимально необходимый уровень такой обеспеч енности . Поэтому органам местного самоуправления необходимо самим изыскива т ь возм ожности для финансового покрытия расходов , ко мпенсация которых не предусмотрена доходной ч астью местных бюджетов . Новый Федеральный закон лишь в общи х чертах закрепляет полномочия органов местн ого самоуправления в бюджетном процессе , п ередавая конкретное регулирование этого в опроса в ведение субъектов Федерации и н а нижестоящий уровень . Так , в ст . 40 Устава города Москвы [6] содержится четкое указание о том , что к ведению Думы относится рассмотрение проекта бюджета города , у т верждение бюджета , контроль за е го исполнением , рассмотрение и утверждение от чета об исполнении бюджета города . Для осу ществления контроля за исполнением бюджета Ду ма создает Контрольно-счетную палату Москвы . К ведению городской администрации относ и тся составление проекта бюджета , предста вление его в Думу , исполнение бюджета , пр едставление Думе отчета об исполнении бюдже та . В процессе исполнения бюджета изменения в него могут вносить Дума по предст авлению мэра или мэр самостоятел ь но в пределах резервного фонда , свободных бюджетных средств в порядке , установленном законом города . Самостоятельность органов местного самоуправ ления в финансовой сфере означает , в част ности , что при составлении проекта бюджета , утверждении и исполнении бюджета не допускается вмешательство иных органов , за ис ключением случаев , предусмотренных законодательством Российской Федерации . Самостоятельность органо в местного самоуправления определяется также наличием собственных источн и ков до ходов бюджета . Местные бюджеты содержат доходную и расходную части . Расходы бюджета разде ляются на бюджет текущих расходов и бюдже т развития . В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инновационной и инвестиционно й деятельности . В бюджет текущих расходов включаются все другие ра сходы , не вошедшие в бюджет развития . В бюджете может предусматриваться и резервный фонд , который используется администрацией для финансирования непредвиден н ых р асходов . Отчет о расходовании резервного фон да включается в отчет об исполнении бюдже та . Доходная часть местных бюджетов состоит из закрепленных и регулирующих доходов , а также дотаций , субвенций , заемных средств . К закрепленным относятся доходы , полностью или в твердо фиксированной дол е (в процентах ) на постоянной или долговр еменной основе в установленном порядке посту пающие в местный бюджет [7]. В число основны х закрепленных доходов местных бюджетов вхо дят местные на л оги , сборы и шт рафы , поступления от сдачи в аренду муници пального имущества , государственная пошлина , пост упления от приватизации имущества , от местных займов и лотерей , часть прибыли муниципал ьных предприятий , учреждений и организаций . С пециф и ка закрепленных доходов в том , что эти средства поступают непосредствен но в местный бюджет , что отражается в действующем законодательстве . К регулирующим доходам относятся доходы , которые поступают в местные бюджеты в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам , утвержд аемым в установленном порядке на следующий финансовый год для сбалансирования доходов и расходов местного бюджета . В число ре гулирующих доходов входят отчисления от федер альных налогов и налог о в субъект ов Федерации в соответствии с нормативами , установленными федеральными законами , законами субъектов Российской Федерации и закрепленным и на долговременной основе , финансовые средст ва , переданные органами государственной власти о р ганам местного самоуправления д ля реализации отдельных государственных полномоч ий , дотации , субвенции , трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законо м [8]. Отнесение средств к тому или иному виду доходов имеет как теоретичес кое , так и практическое значение . Развит ие закрепленных доходов повышает прочность ф инансирования социально-бытовой сферы местного са моуправления , расширяет возможности для выделения части сверхплановых средств . Объем этих доходов в принципе должен определя ться величиной расходов , которые финансируются в первоочередном порядке , и прежде всег о это содержание учреждений социально-бытовой инфраструктуры . В местных бюджетах средства , выделяемые на финансирование первоочередн ых расхо дов по содержанию социально-культурных учрежден ий в городах , например , составляют в сре днем 55-60 процентов . Значит , в общем объеме доходов в городских бюджетах удельный вес закрепленных доходов не должен быть меньш им. Однако реально при росте расходов удельный вес закрепленных доходов на протя жении многих лет имеет тенденцию к снижен ию (с 28,4 процента в 1960 году до 23,2 процента в 1989 году ). Если сравнивать по видам местных бюджетов , то в сельских бюд ж етах закрепленные расходы составляли 10, а в городских - 30,5 процента [9]. Следовательно , перед муниципальными образованиями стоит задача принять меры к увеличению закрепленных доходов , имея в виду более эффективное использование каждого исто чника этих доходов . В частности , должна возрастать роль местных налогов и сборов : налога на имущество физических л иц , земельного налога , налога на рекламу , н алога на перепродажу автомобилей , вычислительно й техники и персональных компьютер о в , сбор с владельцев собак , сбор з а выдачу ордера на квартиру и др . [10]. Вместе с тем нельзя не отметить и определенную остроту проблемы увеличения дох одов местных бюджетов через местные налоги и сборы . По данным Правительства РФ на 1 декабря 1 995 года в Российской Федерац ии насчитывалось около 150 видов федеральных , ре гиональных и местных налогов и сборов ! Ку да уж больше ? 12 октября 1995 года газета "Моско вский комсомолец " сообщила о том , что в подмосковном Воскресенске распоряже н ие м главы администрации города был введен новый налог с частных лиц - налог с п окупки , что привело к удорожанию всех тов аров на 5 процентов , поскольку именно этой суммы не хватало администрации города для решения некоторых городских про б ле м . Оказалось , что местных финансистов вдохнови л такой способ пополнения доходной части местного бюджета по примеру Лотошинского и Шаховского районов той же Московской обла сти , где этот налог взимается уже более двух лет . По протесту прокурор а в Воскресенске налог был отменен . Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных дох одов вызывает необходимость повышения роли р егулирующих источников доходов , наделения местн ых бюджетов средствами из вы шестоящих бюджетов . Доля регулирующих источников в до ходах местных бюджетов достигает 3/4 средств ме стных бюджетов . В сельских бюджетах эти с редства составляют около 90 процентов [11]. Ясно , чт о такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоя щ их органов подрывае т принцип самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере . Ранее уже неоднократно высказывали сь предложения о необходимости разработки и принятия на законодательном уровне норматив ов мин имальной бюджетной обеспеченности , что упрочило бы хоть на минимально гара нтированном уровне стабильность и самостоятельн ость местных бюджетов [12]. Но даже с приняти ем в 1991 году Закона о местном самоуправлен ии эти нормативы так и не были разработаны . Новый Федеральный закон вновь закрепляет требование о разработке нормативов минимальной бюджетной обеспеченности . В соц иальной сфере теперь должны действовать так же и минимальные государственные социальные стандарты , обес п ечение достижения уро вня которых должно гарантировать государство [13]. Что касается используемого в настоящем Законе понятия минимального бюджета , то впервые оно было введено Законом РФ от 15 апреля 1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и и спользованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной влас ти республик в составе Российской Федерации , автономной области , автономных округов , краев , областей , городов Москвы и Санкт-Петерб у рга , органов местного самоуправления ". Законодатель установил , что расходна я часть минимального бюджета исчисляется по нормам и нормативам , устанавливаемым вышест оящим представительным органом власти на ос нове закона и имеющихся сред ств , а доходная часть минимального бюджета должна покрывать гарантируемые вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы . При недостатке доходов расходы покрываются дотаци ями и субвенциями [14], выделяемыми по решению вышесто я щего представительного органа власти . Так , в Москве за счет дотаци й покрываются расходы на развитие метро , на социальные нужды . Федеральный закон от 12 августа 1995 года об общих принципах организ ации местного самоуправления в Рос с ийской Федерации (ст . 36) установил , что в доходы местных бюджетов зачисляются также и трансфертные платежи , что означает пе редачу органам местного самоуправления права владения именными ценными бумагами (акциями и др .), осуществляемую, как правило , при помощи передаточной надписи (индоссамент а ). В условиях бурного развития рынка цен ных бумаг подобная мера укрепления местных бюджетов представляется вполне оправданной . Законодательное закрепление возможно стей органов мес тного самоуправления объ единять средства местных бюджетов , расположенных на территории муниципального образования пр едприятий на развитие социально-бытовой инфрастру ктуры детерминирует постановку вопроса о мест е объединения этих средств . Первый о п ыт правового решения этой проблемы бы л зафиксирован в Законе "Об общих начала х местного самоуправления и местного хозяйст ва в СССР " (ст . 19). Внебюджетные фонды - именно такой стала форма объединения под эгидо й местных Советов привлеченных с ред ств - вошли составной частью в общий объем финансовых ресурсов местных органов власти того времени . Хранились средства внебюджетны х фондов на специальных счетах , открываемых в учреждениях банков , изъятию не подлежал и и расходовались по ус м отрению местных Советов вместе с бюджетными ср едствами на строительство , расширение , ремонт и содержание на долевых началах объектов социальной и производственной инфраструктуры , а также на природоохранные мероприятия . Анало гичные полож е ния , касающиеся внебюдже тных фондов , содержались и в Законе 1991 год а "О местном самоуправлении в РСФСР " (ст . 46). Закон закрепил источники формирования вне бюджетных фондов , создаваемых местными Советами и местной администрацией : дополни тельные доходы и сэк ономленные финансовые ресурсы , полученные за счет осуществления мероприятий по решению экономических и социальных проблем ; добровольные взносы и пожертвова ния граждан , предприятий , учреждений и организ аций ; до ходы от местных займов и м естных денежно-вещевых лотерей , аукционов ; штрафы , взимаемые за получение предприят иями необоснованной прибыли в связи с за вышением цен (тарифов ) на продукцию (работу , услуги ); штрафы за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование пр иродных ресурсов с условием дальнейшего ис пользования этих сумм штрафов на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий ; штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия , а также платежи , компенсирующие причиненный уще рб , с использованием сумм штрафов и плат ежей на восстановление и поддержание указанн ых объектов ; 50 процентов выявленных проверками сокрытых или заниженных доходов предприяти й немуниципальной собственности , а также 50 проценто в от суммы штрафов , налагаемых на них ; выявленные проверками сокрытые или зан иженные доходы предприятий муниципальной собстве нности , а также штрафы на них ; доходы от реализации бесхозяйн ого и конфискованного имущества ; иные внебюджетные средства . Определенные поправки в порядок формирования внебюджетных фондов были внесе ны Законом РФ от 15 апреля 1993 года . Было установлено , что право принимать решение об образовании целевых внебюджет ных фондов принадлежит представительному органу местного самоуправления . Средства целевых в небюджетных фондов находятся на специальных счетах , открываемых местной администрацией , изъяти ю не подлежат и расходуются согласно цел евому н азначению , определяемому утвержд енным представительным органом местного самоупр авления положением о фонде (ст . 22 указанного Закона ). Органам местного самоуправления запр ещается направлять во внебюджетные фонды пла тежи , подлежащ и е зачислению в бюдж ет . В соответствии с этим Законом внебю джетные фонды стали формироваться за счет добровольных взносов и пожертвований граждан и предприятий на соответствующие цели , сумм штрафов в природоохранной сфере и сумм штрафов (платежей ) за нарушение законодате льства об охране объектов историко-культурного наследия . Как видим , произошло сужение базы внебюджетных фондов по сравнению с пре дыдущими законодательными актами . Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Р оссийской Федерации ", регламентируя правовое поло жение внебюджетных фондов , дает лишь отсылочн ую норму о том , что представительные орга ны местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях , установленных законодатель ством Российской Федерации . Из этого следует два вывода : во-первых , законодатель счел возможным сохранить и пока не менять поря док , касающийся внебюджетных фондов , закрепленный рассмотренным Законом РФ от 15 ап р еля 1993 года ; во-вторых , правовое регулировани е в этой сфере остается только на фед еральном уровне . Правовые акты некоторых субъектов Федер ации , в частности Москвы , весьма скупо ре гламентируют отношения , относящиеся к сфере в небюджетных фондов. Устав города Москвы [15] определяет , что решения об образовании вн ебюджетных фондов города принимает Дума по представлению мэра (ст . 41). Она же утверждает положения о каждом из них , заслушивает отчеты об использовании фондов . Управление фондами о существляет правительство Мо сквы , иные органы городской администрации на основе утвержденных Думой положений . Что касается источников внебюджетных фонд ов , то Устав относит к ним все суммы денежных средств целевого назначения , не за численных в соответствии с законодательств ом в доходы республиканского бюджета РФ и городского бюджета . Эта формулировка предст авляется более предпочтительной , так как факт ическое уменьшение базы пополнения внебюджетных фондов , закрепленное в Законе о т 15 июля 1993 года , искусственно занижает и возможности тех органов местного самоупра вления , которые в состоянии существенно поп олнить внебюджетные фонды , не ограничиваясь только суммами штрафов в природной сфере или в с ф ере охраны памятников исторического и культурного наследия . Образование внебюджетных фондов Уставом города Москвы предусмотрено и для городских районов . "Финансовые ресурсы районов могут включать в себя также средства внебюджетных фондов... ", гласит ст . 42 Устава . Устав города Москвы не раскрывает механизм формирования , управления и использования вн ебюджетных фондов районов . В районах же п ринятие своих уставов не предусмотрено . Значи т , при формировании внебюджетных фондов район о в следует руководствоваться Законом РФ от 15 июля 1993 года [16]. Наряду с внебюджетными фондами некоторы е органы местного самоуправления образуют и валютные фонды , состоящие из отчислений о т валютной выручки предприятий муниципальной собственно сти , а также предприятий иных форм собственности по нормативам , устанавлив аемым законодательством Российской Федерации . Фед еральный закон "Об общих принципах организаци и местного самоуправления в Российской Феде рации " не содержит указаний о в а лютных фондах , но это не значит , чт о образование валютных фондов теперь запреще но . По моему мнению , это упущение закона . Ясно , что далеко не все органы м естного самоуправления в состоянии иметь так ие фонды , но в праве их создания нельз я отказать тем , кто может это себе позволить . В частности , в Уставе города Москвы отмечается , что валютный фонд город а образуется Думой по представлению мэра . Фонд представляет собой сумму денежных средст в в иностранной валюте , используемых для расч е тов с иностранными партнерами в соответствии с законодательством (ст . 41). Таким образом , анализ предыдущего и действующего законодательства показывает , что идеи местного самоуправления последовате льно наполняются реальным со держанием , п озволяющим надеяться , что с укреплением эконо мической и финансовой базы местное самоуправл ение сможет объединить на своей основе на селение городских и сельских поселений , иных территорий , где такое самоуправление организ овано , улучшить качество и формы жизни , послужить одним из гарантов реализац ии конституционных прав и свобод граждан на участие в решении государственных и ме стных дел . Примечания . 1 Собрание законодательства РФ , 1995, № 35, ст . 3506. 2 См .: ст . 72 Конституции РФ ; п . "м " ст . 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными орга нами государственной власти Российской Федераци и и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Конституция (Основной Закон ) Российской Федерации - России (Приложение : Федера тивный договор ). - М ., 1992, с . 84; п . 20 ст . 3 Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и вза имном делегировании полн о мочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан " // Российская газета , 1994, 17 фев раля . Примечательно , что новый Федеральн ый закон впервые раскрывает содержание понят ия "вопросы местного значения ". Предыдущи е законодательные акты тоже оперировали поня тиями "вопросы местного значения ", "вопросы мес тного самоуправления ", но объем и содержание их в полной мере не регламентировались . 3 См . ст . 36 Закона РСФСР "О местно м самоуправлении в РСФСР " // Российская газета , 1991, 1 августа . 4 Например , доля местных бюджетов в государственном бюджете СССР всегда была нев ысока , а начиная с 1960 года неуклонно снижа лась . В 1960 г . - 19,7 процента , 1970 г . - 18,6, 1980 г . - 16,1, 1985 г . - 15,9, 1989 г . - 16,5 процента (см .: Поляк Г . Б . Финансы местных Советов . - М .: Финансы и ста тистика , 1991, с .35). 5 См .: Поляк Г . Б . Указ . раб ., с . 27. 6 См .: Устав города Москвы // Московская правда , 1995, 18 июля. 7 См .: Поляк Г . Б . Указ раб ., с . 36-37; Фадеев В . И . Муниципальное право Р оссии . - М ., 1994, с . 82. 8 См . ст . 36 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местног о самоуправления в Российской Федерации "; ст . 1 Закона Р Ф "Об основах бюджетных п рав и прав по формированию и использован ию внебюджетных фондов представительных и ис полнительных органов государственной власти рес публик в составе Российской Федерации , автон омной области , автономных округов , краев, областей , городов Москвы и Санкт-Петербурга , о рганов местного самоуправления // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совет а РФ , 1993, № 18, ст . 635. 9 См .: Поляк Г . Б . Указ . раб ., с . 40-41. 10 См .: Закон РФ "Об основах налог овой системы в Российской Федерации " // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ , 1992, № 11, ст . 527; 1992, № 34, ст . 1976; 1993, № 23, ст . 824. 11 См .: Поляк Г . Б . Указ . раб ., с . 46. 12 См .: Местное самоуправление : росс ийский вариант . - М ., 1993, с . 54-55; Фадеев В . И . Указ . раб ., с . 105. 13 См . ст . 37 Закона РФ "Об общих пр инципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ". 14 Понятие дотаций - сумм , выделяемых из бюджета вышестоящего уровня для формиро вания минимального бюджета муниципального образ ования , а также субвенций - сумм , выделяемых на определенный срок и на конкретные ц ели для выравнивания социально-экономического раз вития муниципальных образований , дано в Закон е РФ от 1 5 апреля 1993 года . 15 См .: Московская правда , 1995, 18 июля . 16 См .: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ , 1993, № 18, ст . 635.