Проблемы федерализма в современной России

Оглавление. Введение. 3 Глава 1. Сущность федерализма, его генезис и осо бенности в России 1.1 Сущность и понятие федерализма. 6 1.2 Федерация как форма устройства государства. 8 1.3 Модель фе деративных отношений в России на сегодня. 11 Глава 2. Проблемы конституционного выравнивания субъектов РФ 2.1. Принципы федеративной государственности. 14 2.2. Конституционное выравнивание субъектов РФ. 17 2.3. Институт полномочных представителей Президента РФ: функци и и значение . 21 Заключение. 26 Список литературы 29 Введение. Россия в нача ле XXI века пережив ает сложный переходный период в своем эконо мическом и политическом раз витии. Стране приходится одновременно решать ряд серь езных социально-п олитических и экономических проблем, о хватывающих существен ные аспекты общественного, госу дарственного и федеративного устройства России. Нерешенность указанных проблем федерализма России определяет актуальность темы. Любая федерация обладает своеобразными чертами, что отражает специфик у ис торического развития, традиций, культуры народа, социально-этничес кого состава об щества и т.д. Но при всех различиях и особенностях есть пр изнаки, общие для федера ций. Одним из них является разграничение предме тов ведения и полномочий федераль ного центра и субъектов федерации. Формально - юридически наша страна обладает основными признаками федер атив ного государства. Вместе с тем сложившиеся в ней федеративные стру ктуры имеют ряд особенностей, превращающих российский федерализм в вес ьма специфическое явление. 90-е годы ознаменовались формированием новых федеративн ых отношений в России. Выход из острого политического государственного кризиса в известной степени опреде лился подписанием Федеративного Договора, который пре дотвратил развал России по примеру Советского Союза. В последующем Феде ративный Договор стал составной частью новой Конституции, которая пров озгласила федерализм в каче стве одного из основополагающих принципов государственного устройства См.: Конститу ция Российской Федерации. – М., 1993. – С. 4. , принцип разгранич ения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации , а также равноправие субъектов Федерации в отношениях с федеральной властью, что явилось важным шагом по пути п родвижения к реальному федерализму. Потребовался сложный, длительный п роцесс, чтобы субъекты Федерации получили юридическ и равные права. Но говорить о фактическом равенстве субъ ектов Федерации еще рано, так как, прежде всего не заверш ено формирование политико-правовых основ разграничения полномочий. Ко нституция России 1993 г. характеризует ее государственный строй как федера цию. Однако справедливо отмечается в литературе, что «любая конституци я, принятая в переходный период, имеет преимущественно рескриптивный ха рактер. Она не фикси рует наличное государственное устройство, а описыв ает его желаемое (должное) со стояние… Конституция закрепляет только об щие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их доктрин альную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации Варламова Н. Конституци онная модель российского федерализма. // Конституционное право: восточно европейское обозрение. – 1999. - №4. – С.113. . Требует своего решения и проблема выравнивания уровней социально-экон омического развития регионов в Российской Федерации. Разница в уровн е обеспечен ность стандартами социальных благ между субъектами Федера ции сильно различается, что крайне опасно для федератив ного государства. Однако и меющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Фе дерации несоответствия важным положениям федеральной Конститу ции достаточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федер ации, образованных по национальному или территориальному признакам. В р ешении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считают пр авомерным существование нерав ноправного конституционного статуса др угих субъектов Федерации, а в краях и областях ставят вопрос о выравнива нии их статуса с республи ками. Сегодня из 89 субъектов Федерации только 10 обеспечив ают более половины по ступлений в доходную часть федерального бюджета. В то же время многие территории не только не в состоянии перечислять ско лько-нибудь значительные суммы в федераль ный бюджет, но и сами оказываются во все большей зави симости от финансовой под держки центра. В связи с этим должны быть разра ботаны научно-обоснованные про граммы преодоления этих противоречий, п режде всего путем устранения различий в со циально-экономическом разви тии территорий. Мировая практика регулирования федеративных отнош ений не дает стандартных решений, однозначно применимых для России. Тем более что Россия является страной с большим числом субъектов Федерации; их статус, природно-климатические условия, структура эк ономики настолько Так, в конце XIX начале XX века внимание обществоведов и государствоведов привлекала проблема применимости федеративной модели к устрой ству Российского государства в целом. С началом демократических преобр азований российское общество получило возможность не формально , а по сути рассматривать и внедрять в государст венное с троительство идеи федерализма. В связи с этим, заметное место в публикац иях ученых, политиков, публицистов занимают политико-пр авовые вопросы федерализма, вопросы преемственности в развитии российского федерализма, этапы становления и его перспективы. В данной курс овой работе использовались исследования таких авторов, как Д.В.Бадовско го Бадовский Д.В. Система федеральных округов и институт полномочных представителей президента РФ: современное состояние и проблемы развития // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/badik.htm , Л.Карапетяна Карапетян Л. Международная прак тика федерализма и проблемы Российской Федерации. // Федерализм. – 2001. - №1. – С. 67-90; Субъекты Федерации: проблемы выравнивания конституционного ста туса // Полис. – 2000. - №5. – С.15-27. , Ф.Мухаметшина Мухаметшин Ф.Х. Проблемы формирования отношений нового т ипа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. – 1994. - №3. – С.53-67; Принци пы формирования Федерации нового типа. // Федерализм. – 2000. - №2. – С. 31-52. , М.Х.Фарукшина Ф арукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. – Каз ань: Изд-во Каз. университета, 1998. и многих других. Повышенный интерес к проблеме федерализма не является случайным, так ка к уже давно федерализм превращается в важнейшую составную часть мирово й политиче ской жизни. Тем не менее, указанная проблема относится к числу наименее разработан ных в России. До последнего времени имеющиеся по эт ой проблеме публикации по преимуществу рассматривали отдельные вопрос ы отношений власти по вертикали и управления "федеральный центр - субъекты Федерации - местное самоупра вление". И лишь за редким исключением к России подходили как к объекту упр авления , имеющему федеративную природу. В любом случае знаний, полученны х в результате исследований, недостаточно, и это должно стимулировать по иски. Исходя из всего вышеперечисленного, цель данной курсовой работы – комплексное рассмо трение состояния и развития современного этапа федерализма в Российск ой Федерации. Структурно данная работа состоит из введения, двух глав и з аключения. В 1 главе я раскрываю сущность федерализма и его особенности. В о 2 главе я рассмотрела Проблемы конституционного выравнивания субъект ов РФ в современной России и какие существуют дискурсы по этому поводу. Глава 1. СУЩНОСТЬ ФЕДЕРАЛИЗМА, ЕГО ГЕНЕЗИС И ОСОБ ЕННОСТИ В РОССИИ. 1.1. Сущность и понят ие федерализма. Слова «федера лизм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского « feodus », что соотносится с понят ием соглашения, контракта, договора, союза. Следовательно, исходный смыс л федерации или конфедерации заключатся в том, что они создаются и функц ионируют на основе соглашения между субъектами, вступающими в определе нный союз. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанн ого термина существенно изменилось и под влиянием политической практи ки приобрело ряд новых значений. Федерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольн ого волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели. В настоящее время в политологической и правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм. Наприме р, отмечается, что «не существует никакой всеохватывающей теории федера лизма, хотя имеется множества определений «федерализма»… Теория федер ализма еще развивается». «Несмотря на постоянное использование, термин «федерация» является все еще не ясным. Нет общепринятого определения». В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей ве ртикали между федеральным центром и субъектами Федерации: в более широк ом - сочетание сам оуправления и долевого правления через конституционное соучастие во в ласти на основе децентрализации . Классический федерализм означает форму политич еской организации нескольких территориальных или национальных сообще ств, бывших независимыми, но решивших об ъединиться в единое политическое образование . Необходимо отметит ь, что понятия "федерация" и "федерализм " не всегда совпадают. Федерация - это фо рма государственного устройства, предполагающая обра зование единого государства из нескольких государственных образован ий, обладающих определенной юридической и политической самостоятельн остью. Понятие "федерализм" шире и сложнее понятия "федерация" поскольку в ключает в себя не только теорию федеративного государства, но и принципы политической организации, которые позволяют объе динить независимые государства под руководством центрального правите льства, оставляя за каждым из них определенную долю прав. Обращаясь к пон ятию «федерализм», известный американский политолог, специалист в обла сти проблем федерализма профессор Д. Элазар указывает на многозначност ь данного понятия: оно применялось для характеристики нескольких разно видностей политического устройства; федерализм направлен на достижени е как единства, так и разнообразия; федерализм означает как структуру, та к и процесс управления; федерализм является как политическим, так и соци ально-культурным феноменом; федерализм касается и средств, и целей; при п омощи федерализма преследуются как ограниченные, так и широкие цели. Сам Д. Элазар считает наиболее простым такое определение федерализма: самоу правление плюс поделенное управление, то есть управление, разделенное н а два уровня – федеральный и региональный. См .: Elazar D. Exploring Federalism. – Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987. – P.84. Кроме того, в современных условиях федерализм сл едует рассматривать в большей степени как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как поли тико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственны ми и местными интересами. Важнейшие цели федеративного государства: Фед ерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообраз ия интересов отдельных регионов. Федерализм - это по литико-правовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании цен трального правительства. Федерализм является средством демократизации, посколь ку позволяет населению участвовать в политическом процессе на несколь ких уровнях власти. Федерализм представляет собой метод повышения эфф ективности государственного управления. Существует пять исходных принципов федерализма, на кото рых базируются существующие ныне федеративные государства: 1) запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта от Федерации , что гарантирует государству территориальную целостн ость: 2) запрет не од ностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов: 3) свободное передвижение люд ей, товаров и т.п. по всей Федерации, то есть внутренние границы не должны п ревращаться в государственные: 4) верховенство федерального законодательства: 5) единство основ государс твенного строя. 1 . 2 Федерац ия как форма устройства государства Выбор федерац ии как формы устройства государства не может быть произвольным. Он объек тивно детерминирован целой совокупностью жизненных обстоятельств, кот орые получают отражение в политике государственного строительства. Эт и обстоятельства представляют собой социально-экономические и политик о-культурные проблемы, которые требуют от общества разрешения и которые часто легче разрешаются при помощи реализации принципов федерализма. В мировой политологической литературе можно встретить целый ряд не сов падающих между собой точек зрения на причины, ведущие к образованию феде раций. Так, рассматривая федеративное устройство как результат своего р ода сделки между федеральной властью и субъектами федерации, Уильям Рай кер выделил два обстоятельства, побуждающих стороны заключить такую сд елку. Первое – желание политиков увеличить территорию как сферу своего влияния с тем, чтобы либо ответить на внешнюю военную или дипломатическу ю угрозу, либо подготовиться к военной или дипломатической агрессии и ра сширению границ государства. Это, по мнению автора, имеет место тогда, ког да желание расшириться есть, но возможности покорить другие народы и тер ритории отсутствуют. Тогда предлагаются определенные уступки руководи телям тех территориальных образований, которые становятся составными частями нового федеративного образования, что и составляет сущность сд елки. По предположению тех, кто предлагает такую сделку, федерализм явля ется единственным осуществимым средством достижения желаемого расшир ения границ без использования силы. Гораздо более широкую и более точную картину факторов (причин и целей), ст имулирующих образование федераций, представил И. Душасек. По его мнению, в основе создания федеративных государств лежали защита от внешних дав лений, более благоприятные возможности обеспечения внутренней безопас ности и стабильности на всей территории страны в интересах всех граждан , экономические выгоды от более широких рынков и скоординированного пла нирования, сохранение широко разделяемых ценностей относительно федер ации и национального единства. В этом перечне указаны главные причины, п обудившие в той или иной мере к созданию ныне здравствующих федеративны х государств, и цели, к достижению которых при том стремились участники э тих политических процессов. Однако нельзя полностью исключать военно-политические причины образов ания федеративных государств. Они сыграли существенную роль при создан ии, например, СССР и Соединенных Штатов Америки. Но видеть всегда в самом ф акте образования федерации только результат политической сделки означ ает недооценку объективно обусловленного характера формирования феде ративных государств. См.: Карапетян Л. Международная практика федерал изма и проблемы Российской Федерации. // Федерализм. – 2001. - №1. – С. 69. Собственно российский опыт не содержит доказательс тв возможности конструктивного сосуществования этносов в условиях реа льной федерализации. К тому же и хроническая неспособность ряда национа льно-территориальных образований обеспечить хотя бы минимально приемл емый уровень даже не благосостояния, а выживания своего населения требу ет не федеративных, а патерналистских решений. О каком федерализме – т.е. равноправном разделении ответственности и обязанностей уровней власт и может идти речь в отношении регионов, бюджет которых почти на 100% формиру ется за счет дотаций федерального центра. Да и чеченская трагедия может быть понята не только как следствие просчетов в федеративном строитель стве, но и как результат неконтролируемого разрушения системы жестко це нтрализованного управления. Итак, федерализм стал в России действительной конституц ионной нормой лишь 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референд уме одобрили текст своего нового Основного закона. Весьма показате льны результаты голосования по проекту новой Конституции 12 декабря 1993 г., п олученные в республиках, завязавших в 1992-1993 эксклюзивные юридические отно шения с федерацией. Если в 1991 г. все они ходили в политических противниках Б .Н.Ельцина, недодав ему голосов на президентских выборах, если во время ап рельского референдума 1993 г. лишь Татарстан встал на поддержку президента России, то картина голосований по Конституции выглядит уже совершенно и наче. Если результат в целом по России составлял 58,4%, то вклад Татарстана в этот результат был 74,8%, Якутия перевалила за половину – 55%, в два раза по сра внению с 1991 г. нарастила голоса Тыва, приличный результат был в Карелии, за 80% дали несколько автономий. То есть почти все республики и автономии, спо лна вкусившие суверенитета или повысившие свой статус проявили лояльн ость по отношению к новой Конституции. См.: Королев С.А. Генезис российского прос транства и проблемы федерализма. // Россия и современный мир. – 2001. - №33. – С. 136. Причина была проста. Безусловно, принятая 12 декабря 1993 г. Конституция была основана на регионально-политическом компромиссе. Все проблемы, порожд енные Федеративным договором, перешли в нее. Во-первых, в отличии от многих конституций федеративных государств, в ро ссийской отсутствовал институт федерального вмешательства. Позднее эт о создало юридические и политические проблемы при осуществлении федер альными силами военной операции в Чечне, порождало трудности в некоторы х регионах, власти которых откровенно пользовались своей полной безнак азанностью. Во-вторых, российская конституция содержала такую тяжелую юридическую и административную проблему, как “совместное ведение”, порождавшее тру дности при решении многих практических проблем в регионах. Чтобы компен сировать этот дефект была введена практика подписания между властями ц ентра и субъекта федерации отдельных двусторонних соглашений о разгра ничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектам и. Не удивительно, что первый такой договор был подписан с Татарстаном (фе враль 1994 года). Однако заключение договоров оставляло открытым вопрос мех анизмов осуществления совместных предметов ведения и полномочий. Полн остью отсутствовали меры взаимной ответственности. В-третьих, конституция заморозила проблему сложносоставных субъектов федерации. Например, в состав Тюменской области входят обладающие всеми правами субъектов федерации Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автоном ные округа; в состав Пермской области входит Коми-Пермяцкий автономный о круг и т.п. Общим счетом семь субъектов федерации включают в свой состав д евять других субъектов федерации. Это беспрецедентное, нелепое обстоят ельство приводит к разным негативным последствиям. Конституция нас ледовала многие черты централизованного государства. В частности, сохр анились централизованные судебная система и правоохранительные орган ы. Однако и здесь не обошлось без противоречивого компромисса: руководит ели региональных отделений федеральных структур власти назначались с согласия руководства регионов. Вместе с постоянной нехваткой средств ф едерального бюджета на содержание региональных отделений указанное вы ше обстоятельство ставило эти отделения в зависимость от региональных властей. В результате федеральные полномочия плавно перетекали в регио нальные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а з начит и сам фундамент федерации. 1.3. М одель федеративных отношений в России на сегодня. Оценивая состо яние федеративных отношений на современном этапе можно отметить следу ющее: во-первых, пико вая точка разрыхления целостности государства пройдена еще а 1998г., точнее в тот момент, когда правительство Е. Примакова и региональные руководит ели после августовского кризиса доказали готовность и способность уде ржать ситуацию под контролем и не допустить эскалации сепаратистских н астроений. Именно тогда заговорили о восстановлении вертикали власти, о необходимости создания механизма федерального вмешательства. И загово рили об этом первыми Е. Примаков и Е. Строев. Вскоре были приняты два важне йших закона – о порядке разграничения полномочий Федерации и ее субъек тов и об общих принципах организации органов власти субъектов Федераци и. Положения этих законов, хотя и недостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакхан алии и законодательному своеволию субъектов Федерации. Для предотвращ ения эскалации сепаратистских настроений в некоторых территориях сыгр ал свою роль и жестокий опыт первой чеченской войны – войны позорной, но тем не менее показавшей миру готовность России платить и требовать стра шную цену за охранение своей целостности; во-вторых, в 1993-99 гг. федеративное строительство принесло и крупнейшие дост ижения: создание в регионах демократических институтов, их проверка и за крепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механ измами управления экономическим и социальными процессами; адаптация р егионов к требованиям рыночной экономики – отсюда, кстати, и высокие ци фры роста региональных экономик в 2000 г. Не будь всего этого, неизвестно, что стало бы с Россией в тот период, когда федеральный Центр был практически недееспособен, а легитимация главы государства и гаранта Конституции б ыла равна нулю. Наконец, в тот же период в процесс федерализации в массово м порядке включились «русские» регионы, что обеспечило относительную « деэтнизацию» федеративного процесса и, следовательно, уменьшило аффек тивную и увеличило рациональную составляющую в нем (этнизм, как известно , всегда и неразрывно связан с аффектом, с опасностью превращения нормал ьного для политики конфликта интересов в губительный конфликт ценност ей). Реальное развит ие федерализма в стране оказалось намного сложнее, противоречивее и под час сочетало в себе элементы едва ли не всех вариантов одновременно. Важ но иметь в виду, что и после принятия Конституции 1993 года, становление феде рализма происходило главным образом за счет реальной политической пра ктики, на основе существовавшего баланса политических сил, часто вопрек и конституционным положениям или благодаря правовому несовершенству и противоречивости самой Конституции РФ. После региональных выборов 1996-1997 годов глав исполнительной власти и закон одательных собраний регионов были сформированы принципиально новые ор ганы взаимодействия с Центром, которые в значительной мере, хотя и не полностью, определяют с егодня картину федералистских отношений в России. Их особенности можно определить следующим образом. Власть в субъектах Российской Федерации (законодательная и исполнител ьная) в ходе сложной и противоречивой эволюции обрела, наконец, подлинно легитимный характер – она стала полноправной и в очень значительной ме ре независимой от кадровой или какой-либо иной административной практи ки Центра. Это перевело сложные взаимоотношения федеральный Центр – су бъекты Федерации из сферы командно-административной политики в сферу п равовую и политико-договорную – т.е. в сферу единственных основ, на котор ых только и могут строиться федералистские отношения в рамках единого государства Выборный характер исполнительной и законодательной властей в субъекта х Российской Федерации (что при слабости судебной власти и в Центре, и, осо бенно, на местах означает юридически возможную, но крайне трудно реализу емую смену региональных властей по воле Центра), полномочное представит ельство этих властей в Совете Федерации, становление региональных цент ров силы и финансово-промышленных групп интересов – все эти факторы уси лили независимость регионов от Центра и предопределяют сегодня необхо димость формирования Центром новой стратегии взаимоотношений с регионами, новые принципы федер алистских отношений. Сутью такой политики в современных условиях и с кон структивным "заделом" на будущее может быть только полная и окончательна я замена властно-патерналистской составляющей (абсолютный диктат цент ра) составляющей правовой (четкое конституционное распределение и разг раничение полномочий центр – регионы) и финансово-экономической (решен ие проблемы бюджетного федерализма). Всё сказанное выше даёт достаточные основания считать сегодняшнюю мод ель федеративных отношений в России как ещё не сложившуюся систему. Характер развития определяется как целенаправленной политикой центра (к сожалению, не всегда концептуально, организационно и кадрово продума нной, последовательно и постоянно проводимой), так и за счет возрастающи х инициатив регионов, интересы которых далеко не всегда согласуются с по литикой центра. В оценках ряда политиков и экспертов произошедшие качественные измене ния изначально трактовались и всё ещё трактуются сегодня с позиций откр овенного, хотя, как представляется, мало чем обоснованного алармизма. Пр евалируют оценки типа "окончательная дезинтеграция России", "реальная уг роза конфедерализации страны", "новая волна сепаратизма" и т.п. Отсюда соот ветствующие выводы и рекомендации, наиболее типичны из которых: - выборы 1996-1998 гг. привели у росту политической и экономической неуправляем ости регионов (естественен вопрос: а кто, собственно, и как, и почему, и на ка ких законодательных, и конституционных основаниях, должен управлять); - выборы продемонстрировали необходимость выравнивания статусов разли чных субъектов Федерации; - назрела необходимость в разработке нового Федеративного договора. Анализ всего хода становления пореформенных федералистских отношений в России не во всём позволяет согласиться с оценками и рекомендациями та кого рода и прежде всего с их категоричностью, ригоризмом, но, несомненно, заставляет задуматься над перспективами как в случае пессимистическог о, так и сравнительно оптимистического варианта экономического развит ия страны в ближайшие годы. Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более выс окую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшес твовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы разви тия, однако в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашн ие трудности, так и перспективы поступательной федералистской динамик и. Пожалуй, единственным бесспорным моментом в развитии российского феде рализма является сужение инвариантности этого развития при сохранении достаточно высокой степени открытости реально оставшихся вариантов: "м ягкий" тип федерализма, опирающийся на бюджетном кодексе и приоритетнос ти федерального права, и вариант асимметричного (республики, края, облас ти) развития страны, с опять же закрепленными правом и ограниченными бюд жетным кодексом полномочиями. Это означает лишь то, что перспективы росс ийского федерализма как никогда зависят от политической и нормативной практики самого разного уровня и характера, от способности сил, определя ющих развитие федерализма, адекватно реагировать на эту практику и дейс твовать соответствующим образом. Подтверждением тому могут служить как позитивные преобразования после дних лет, так и непростительные промахи федералистского строительства, последствия которых не только сказываются до сегодняшнего дня, но и в ря де случаев, похоже, обрели необратимый характер. Таким образо м, анализ федеративного устройства РФ позволяют сделать вывод, что для Р оссии федерация является наиболее эффективной и жизнеспособной формой объединения народов, территорий, наиболее приемлемой ф ормой экономического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразован ий, установления подлинно равноправных и стабильных отношений между су бъектами Российской Федерации, а также между центральн ой и местной властью, способствует урегулированию проб лем межнациональных, межреспубликанских, "межвластных" взаимоотношени й. Глава 2. ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ВЫРАВНИВАНИЯ СУБЪ ЕКТОВ РФ. 2.1. Принципы федеративной государственности. Одним из осново полагающих принципов федеративной государственности принципов федер ативной государственности в соответствии с теорией и практикой мирово го федерализма является равенство прав образующих любую федерацию суб ъектов . Это равенство должн о распространяться на все субъекты Федерации и реализовываться как в от ношениях отдельных субъектов Федерации с Центром, так и в отношениях суб ъектов Федерации друг с другом. Существование же любых форм асимметричн ости в федеративных отношениях должно иметь под собой серьезную истори ческую и (или) социально-экономическую основу. Российская Федерация в этом смысле несколько отличается от ряда других федераций. Природа современной российской федеративной государственн ости в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными орган ами государственной власти и органами государственной власти субъекто в Российской Федерации. Базовым документом, заложившим принцип разгран ичения предметов ведения и полномочий, является Федеративный договор (д оговоры), содержание и положения которого вошли в Конституцию Российско й Федерации. В Конституции Р оссийской Федерации имеются и такие положения, кото рые содержат явные противоречия и дают возможность для их противо речивого толкования в пр оцессе практической реализации . К их числу отно сится разный конституционный статус субъект ов РФ. Так, часть 1 стат ьи 5 ус танавливает ра вноправие всех субъектов Федерации (республик, краев и др.), а часть 2 той же статьи определяет ст атус республик как государств, имеющих свою конституцию, в отличие от др угих субъектов. Такое несогласование со здает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравнопра вия субъектов с неизбежными в заимными конфликтами между ними, как и с федеральными органами. Далее, ча сть 1 статьи 66 устанавливает: «Статус ре спублики определяется Конституцией Российской Федерации и конституци ями республик». По нашему мнению, статус республики и иных субъектов Фед ера ции должен быть определен только в Конституции Федерации и соответс твен но закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и др угих субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значитель ной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уста вов) ряда субъектов Федерации Конституции Российской Федерации. Наиболее существенные отступления от федеральной Конс титуции имеются в конституциях Республики Татарстан, Республики Тува и Чеченской Республи ки. Так, в статье 50 Конституции Республики Татарстан, в нарушение части 1 статьи 66 Конституции Российской Федер ации, устанавливается, что она «само стоятельно определяет свой государ ственно-правовой статус». Противоречит статье 65 Конституции Российской Федер ации о нахождении Татарстана в соста ве Российской Федерации статья 61 Конституции Республ ики Татарстан, в кото рой она провозглашается как «суверенное государст во, субъект международно го права, ассоциированное с Российской Федерац ией — Россией на осн ове Дого вора о взаимном делегировании полномочий и пре дметов ведения». Аналогич ное положение содержится в преамбуле Констит уции Чеченской Республики, где даже нет упоминания о том , что она является субъектом Российской Феде рации. В ней Чеченская Респу блика провозглашается «самостоятельным суве ренным государством» и о бъявляется «равноправным субъектом в системе ми рового содружества на ций», в то время как, согласно части 1 статьи 65 Консти туции Российской Федерации, Чеченская Республика на ходится в ее составе. Противоречит Конституции Российской Федерации статья 1 Конститу ции Республики Тува, которая «признает свое нахождение в составе Россий ской Федерации на ос нове Федеративного договора» и право республики на свое самоопределен ие и выход из состава Российской Федерации. В консти туциях ряда республ ик имеются положения, не соответствующие Конститу ции Российской Федер ации по предметам ведения. Так, в Конституциях Рес публик Татарстан (пунк т 3, статья 89), Саха (Якутия) (статья 69), Башкор тостан (пункт 3, статья 88), Чеченской (пункт 2, статья 62), Тува (пункт 1, статья 93), Ингушетия (пункт 3, статья 54) при определении вопросов веде ния законодательного органа либо президента устанавливается их право оп ределять и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику республики. В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституци ей Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных за к онов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей в республиках, регулирования прав человека и гражданина, по другим вопро сам, отнесенным к ведению Российской Федерации. См.: Аналитический обзор конституций рес публик, входящих в состав Российской Федера ции. // Российская Федерация. - 1994. - № 21. – С. 18— 27; Федеральное ус тройство: реализация Конституции Российск ой Федерации. - М., 1995. - С. 6— 15 и др. Какие же субъек ты могут быть полноправными в Федерации? Субъекты Федерации должны отве чать минимум двум основным критериям: должны иметь одинаковое обществе нно– политическое устройство, а также являться территориально самодос таточными, способными обеспечить потребности населения или за счет соб ственных ресурсов, или за счет межрегионального обмена. Соответствие эт им критериям демонстрируют субъекты федерации развитых стран. Хотя даж е в этом случае основной проблемой остается бюджетный федерализм, так чт о даже в “сытой”, по нашим меркам, ФРГ есть свои “богатые” и “бедные” земли . А значит, в соответствии с федеральными законами часть доходов из “бога тых” земель изымается для передачи “бедным”, выравнивая общеэкономиче ское положение в государстве. Российская беда заключается в том, что из 89 субъектов Федерации (считая Че чню– Ичкерию) принципу территориальной самодостаточности не отвечают 79. Только 10 территорий РФ можно отнести к “богатым”. Причина проста. Федера ция в России строилась бессистемно, она просто вышла из недр того госуда рства, которое существовало в России 75 лет. В итоге российские территории развивались неравномерно в экономическом, социальном плане и сейчас си льно отличаются друг от друга. Понятно, что Федерация обязана перераспределять деньги в пользу “бедны х” территорий. С этим никто и не спорит. Но непонимание многих руководите лей субъектов Федерации вызывает неравные “правила игры” для различны х дотационных территорий. Одни получают больше, другие — меньше, хотя им еют право на большее. Все это приводит к крупным спорам и раздорам в проце ссе утверждения федерального бюджета и его исполнения. В Конституции РФ записано, что все субъекты Федерации равноправны. Но по жизни получается так, что некоторые “равнее”. Ярким примером этого являются перекосы в бю джетном федерализме. На данном этапе (да и в обозримой пер спективе) невозможно равенство субъектов Федераци и, даже если бы такая идея была провозглашена конституционно. Они не равн ы хотя бы по этниче ским особенностям, численности населения, размерам т ерритории, экономи ческому потенциалу и т.д. В «мировоззренческой основ е» Конституции Рос сийской Федерации также нет идеи равенства народов, ибо на данном этапе их развития (да и в обозримом будущем) оно (равенство) н е может быть до стигнуто по тем же объективным причинам. Поэтому в Консти туции Рос сийской Федерации устанавливается не равенство, а равноправи е субъек тов Федерации. Дословно пункт 4 статьи 5 Конституции Российской Феде рации гласит: «Во взаимоотноше ниях с федеральными органами государст венной власти все субъекты Росс ийской Федерации равны». Это означает, что конституционно закрепляется равноправие народов и как следствие это го равноправие представляющих их субъектов Федерации. Следовательно, речь идет о том, что понятие «раве нство» и «равноправие» — не тождест венны. 2.2. Конституционн ое выравнивание субъектов РФ. Провозглашенн ое Конституцией равноправие всех субъек тов РФ предполагает предостав ление им равных возможностей реализации всех политических, социально-э кономических и иных прав народов и каж дой личности. В этой связи примеча тельно также положение Концепции го сударственной национальной полит ики РФ о том, что совершенствование федеративных отношений «призвано ре ализовать на практике конституци онные принципы федерализма, особенно равноправия всех субъектов». А это во многом зависит не только от самих с убъектов Федерации, но в не меньшей мере от организации власти в едином ф едеративном государстве. В качестве обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации нек оторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной с труктуре федерализма — территориальной. Более того, в этом усматривается гарантия у крепления Российского государства и предотвращения его дезинтеграции . В целом со здается дилемма: или «национальная» или «территориальная» о рганиза ция федеративного государственного устройства. Тем самым в общ ество привносится мысль, будто национально-государственная организаци я ока залась в противоречии с территориальной и в отличие от последней я вляет ся дезинтеграционным фактором, а потому должна быть преодолена. Обычно ссылаются на территориальную организацию федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но очевидно, что подобную органи зацию невозмож но механически переносить на Россию, где исторически су ществовали комп актно проживающие веками на данной территории разные народы. Даже в досо ветской России, независимо от того, как назывались их административные у стройства (губернии, ханства и т.д.), они фактически представляли собой нац ионально-территориальные образования. Позднее ряд народов приобрел ст атус национально-государственных образований вне России или в ее соста ве. А после принятия в 1990 году Декларации о го сударственном суверенитете РСФСР и соо тветствующих деклараций авто номий в составе РФ их конституционный ста тус повысился, некоторые из них были провозглашены республиками. Полити ко-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в РФ нашло отра жение в дополнении к Конституции РФ и в Федеративном договоре, подписанн ом 31 марта 1992 года. В этом смысле уч реждение округов было давно назревшим решением. Образование округов ка к раз и явилось результатом осознания на государственном уровне соотве тствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием закон ности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы тер риториальных подразделений федеральных органов исполнительной власт и. Округа восстанавливают нору управляемости. Их образование, очевидно, является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президен тской власти, приближения федерального аппарата управления к субъекта м Федерации, к населению. Одновременно активизируется процесс деконцен трации полномочий федеральной исполнительной власти (Правительства) п осредством перестройки и оптимизации системы территориальных структу р федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Появляется и возможность повысить на уровне округов эффектив ность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции. Оптимизировать взаимодействие региональ ных и муниципальных уровней управления. Однако пока этот процесс только- только начинается и часто остается не подкрепленным ни политической во лей, ни юридическими нормами. Федеральные округа в перспективе должны стать административной и терр иториальной структурой, на уровне которой возможны организация эффект ивной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем г осударственной политики в области регионального развития. Округ в связ и с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями как для осущес твления государственного управления, так и для реализации интересов и п отребностей территорий. В политическом плане, очевидно, что реформа имеет целью создание более у правляемой политической и организационно-мобилизационной региональн ой инфраструктуры, единого правового пространства. В политической сфер е полпреды в настоящее время концентрируют свои усилия на работе по прив едению регионального законодательства в соответствие с федеральным, р азрешении политических конфликтов на региональном уровне, контроле за ходом региональных выборов. Одновременно развитие системы округов создает ряд пр едпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональны ми элитами. Можно ожидать, что субъекты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепят свои федеральные политические позиции, ув еличат «политический вес». Одновременно могут несколько ослабнуть пол итические позиции ряда признанных лидеров губернаторского корпуса, чь и города не получили «столичного» статуса. Подобные регионы превращают ся в своеобразные «подавленные» региональные центры. В экономическом плане новые столичные регионы могут в пер спективе получить дополнительные инфраструктурные преимущества над д ругими субъектами федерации. К таковым относятся: - приоритетное фина нсирование и приоритетное рассмотрение проблем на правительственном и президентском уровне; - приоритетное разв итие инфраструктуры (дороги, телекоммуникации и т.д.); - возможность конце нтрации финансовых потоков за счет концентрации в них налогоплательщи ков (в том числе в связи с их перерегистрацией в центрах округов), а также б анковских систем регионов. В целом, в разных округах и в применении к разным субъектам Федерации в развитии институт а полномочных представителей наблюдаются совершенно противоположные тенденции. В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать как система «федерального вмешательства» в региональные поли тические процессы, расстановку сил местной элиты, как инструмент ограни чения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними. В д ругих случаях и в других субъектах Федерации может наблюдаться прямо пр отивоположная ситуация: аппараты полпредов формируются из людей губер наторов, быстро интегрируются и поглощаются местной элитой, происходит дальнейшее сращивание федеральной и региональной бюрократии. Здесь ги потетическая система федерального вмешательства постепенно эволюцио нирует в систему регионального лоббизма в Центре, когда полпреды и их ап параты превращаются в новый и высокоэффективный канал лоббирования . В результате, один и тот же политич еский, управленческий институт выполняет по отношению к разным региона м и в зависимости от ситуации, политической конъюнктуры совершенно разн ые задачи. Бесспорно, республики в составе РФ отличаются от други х субъектов Федерации тем, что, как отмечалось, они наделены статусом гос ударств и правом иметь свою конституцию. Следовательно, главная опасность для сохранения единой и неделимой Рос сийской Федерации кроется не в количестве и равноправии статуса субъек тов Федерации, а в политико-правовом (конституционном) и фак тическом их н еравноправии. Поэтому целостность Российской Федерации в подлинном ее смысле как многонационального государства зависит от кон ституционны х гарантий обеспечения равноправия ее субъектов, всех наций (народов) и н ациональных меньшинств. В сегодняшней Российской Федерации 21 национально– госу дарственное, 11 национально– территориальных и 57 административно– терр иториальных образований – субъектов федерации. Российская Федерация состоит из различных субъектов федерации, которые отличаются друг от др уга по целому ряду существенных признаков. Очень много споров среди росс ийских политиков и ученых о том, что субъекты федерации не должны быть ра зличными. Надо тут же подчеркнуть, что они не могут быть одинаковыми. Имен но их регионально– территориальные, климатические, национально– куль турные и прочие различия и образуют субъекты федерации. Но эти различия являются показателями множества и ни в коем случае не являются помехой о беспечения единства. Российская Федерация состоит из национально– г осударственных образований (республик), национально– территориальных образований (автономные области и автономные округа), а также администра тивно– территориальных образований (края и области). Почти все они подпи сали Федеративный договор. Татарстан подписал отдельный двусторонний договор с федеральным центром. Чеченская Республика не подписала пока д оговор с федеративными органами власти. Но, как было зафиксировано еще в Федеративном договоре, субъекты федерации, которые не подписали подобн ые договоры, входят в состав федерации в соответствии с Конституцией. Та ким образом, все субъекты Российской Федерации должны функционировать в рамках Конституции Российской Федерации и в силу этого соблюдают един ые правила игры во всех сферах общественной и государственной жизни. Соо тветственно, их положение одинаково, их права одинаковы. И в рамках полно мочий субъектов федерации они сохраняют огромные пространства для уче та своих особенностей и проявления своей самобытности. Кроме того, вопро с равноправия субъектов федерации у нас решается не в отношениях между н ими, а характером отношений каждого из субъектов федерации с федеральны ми органами власти в точном соответствии с Конституцией Российской Фед ерации, “во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны“. Эта важнейшая формула Федеративного договора имеет принципиальное значен ие для развития нашей федерации. И в рамках своих полномочий субъекты фе дерации могут свободно и всесторонне взаимодействовать друг с другом п о горизонтали. Взаимоотношения между субъектами федерации в этом плане свободны от диктата федеральных органов власти. Это огромное пространс тво для разработки и осуществления региональной политики. Таким образом, симметричный конституционный стат ус и равноправие субъектов Федерации являются взаимосвязанными принци пами образования и функционирования федеративного государства. При не продуманном поощрении асимметрия может усугубить неравенство субъект ов и, как следствие неравенство граждан России, межэтнические противоре чия, поставив под угрозу целостность общества и государства. Однако глав ная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации к роется не в установлении симметричного конституционного статуса субъе ктов Федерации, а в консервации существующей асимметрии, составляющей п олитико-правовую основу фактического неравноправия между ними. В этом п лане создание семи федеральных округов можно считать первым этапом нач авшегося укрупнения ныне существующих 89 субъектов Федерации. Субъектам и Федерации станут равноправные регионы (с историко-географическими на званиями), представляющие собой моно- и многонациональные сообщества, об ъединяющие ряд областей национально-территориальных образований. 2.3. Институт полномочных представителей президен та РФ: функции и значение. Фактически инс титут представителей Президента был введён распоряжением президента Р СФСР Б.Ельцина «Об утверждении Временного Положения о представителях П резидента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округа х, Москве и Ленинграде» от 31 августа 1991 года №33-рп. Затем был преобразован Ук азом Президента Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 765 в институт предс тавителей Президента Российской Федерации. Затем данный институт был з акреплён в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, а 5 февраля 1993 года в Указах Президента Российской Федерации «О полномочно м представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации» №186 и «О полномочном представителе Президента Российской Фе дерации в регионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года №696 Возникшие в 1991 г. новые демократически е властные институты не создали надежных проводников своего политичес кого влияния, положившись поначалу на существующую исполнительную вер тикаль и на неокрепший институт представителей Президента на местах. Ко гда были разрешены выборы глав субъектов Федерации, центральные властн ые институты утратили важнейший рычаг политического воздействия на пе риферию. В период президентства Б.Ельцина отношения Москвы и регионов х арактеризовались постоянным нарушением взаимных обязательств и неск ончаемым торгом друг с другом. Игра в федеративные отношения продолжала сь, но отказ от неуклонного соблюдения Конституции и отсутствие прочно й нормативной иерархии вызвали в государстве заметные тенденции к расп аду. Утрата цен тром возможности непосредственного воздействия на прин ятие субъектом РФ каких-либо решений сделала неэффективным механизм, к онтролирую щий соблюдение Конституции субъектами Федерации и, конкрет но, их руководителями. Указом президента Ельцина был создан институт пол номочных представителей Президента, которым вменялось в обязанность н е только информиро вание главы государства о процессах, происходящих на местах, но и контроль над ходом реализации в них федеральных программ, на д использованием фе дерального имущества и средств федерального бюдже та. Однако дефицит кадровых и финансовых ресурсов блокировал эффектив ную деятельность данного института Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторст во в Российской системе территориального управления // Полис.- 2000. -.№5. – С.23. . Указ Президент а РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Фе деральном округе» определяет в качестве основных задач деятельности н ового института контрольно-политические. К их числу может быть отнесено и представление Президенту регулярных докладов о социальном и экономи ческом положении в округе. Важнейшей задачей полномочных представителей являет ся и создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общ ества, «обратной связи» между Президентом и народом. Институт полпредов , в этом смысле, должен соответствовать своему названию, то есть представ лять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его и мени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, кото рые они не в состоянии решить сами. Но представляется, что магистральной линией развития округов все же станет их трансформация в центры управле ния территориальным развитием, прежде всего – экономическим. Образова ние округов позволяет решать сложные экономические вопросы на уровне, а декватном их масштабу. А значит, здесь могут быть сосредоточены права и р есурсы, соразмерные решаемым проблемам. В частности, полномочным представителям может быть пе редана большая часть функций координации и контроля за реализацией гос ударственной социально-экономической политики, использования федерал ьного имущества, контроля за использованием средств федерального бюдж ета. На уровне округов может вестись разработка специальных мер и програ мм по привлечению внешних инвестиций, технологическому перевооружению производств, созданию точек роста и центров инноваций, развитию малого предпринимательства, возрождению села. Другие варианты развития округов, в рамках которых основн ой акцент делался бы на усилении их правоохранительных и контрольных фу нкций или же реализовывалась бы стратегия создания управленческих окр угов разного типа (экономические, судебные, школьные, электоральные, мил ицейские, военные, налоговые, прокурорские и т.д.), не совпадающих с границ ами субъектов Федерации и с границами округов иного типа, - представляют ся менее предпочтительными. В настоящее время весьма разнятся и подходы полпредов к решению социально-экономических задач, так же как неравноценно и внима ние, уделяемое каждым из них этим вопросам. В Северо-Западном округе пред почтение отдается поиску внешних инвестиций и реализации инфраструкту рных проектов, в Южном и Дальневосточном – комплексным программам соци ально-экономического развития. В Сибири на первый план выдвигаются отра слевая интеграция и инвентаризация ресурсов, а также инвестиционных пр оектов. В Центральном регионе особое внимание уделяется проблемам экон омической безопасности и борьбы с экономической преступностью, а также выделяется задача развития предпринимательства. Во многом близкий под ход и на Урале, хотя в последнем случае аппарат полпреда также уделяет вн имание отдельным отраслям экономики, крупным финансово-промышленным г руппам регионального масштаба. Приволжский округ считается «лаборатор ией нового опыта». Однако ситуация вокруг полномочных представителей Пре зидента сегодня действительно очень не простая. Прежде всего, э то относится к функции «координации», которая и возникает-то только в ус ловиях раскоординированности работы в регионах, прежде всего, Правител ьства РФ и его территориальных органов, Прокуратуры и т.д. То есть эта функ ция возникает тогда, когда на технологическом уровне нет четкости как в разграничении полномочий, так и в алгоритмах взаимодействия тех, кто дол жен обеспечивать это «по должности». Таким образом, введение института п олномочных представителей в этом плане, с одной стороны, — реализация п резидентской функции по обеспечению согласованной деятельности федер альных органов государственной власти на уровне региона, а с другой — ф актическое признание недоработок Правительства, Прокуратуры и, в некот ором смысле, прямое вмешательство в их компетенцию. Однако как и Пр езидент РФ, на самом деле выполняющий помимо роли главы государства и фу нкции главы федеральной исполнительной власти, так и полпреды, не ограни чиваясь задачами координирующей власти, уже сейчас вынуждены постепен но брать на себя и функции исполнительной власти по самому широкому круг у проблем. Так, полпреды подключаются к координации различных региональ ных социальных и экономических программ, в том числе и на уровне межокру жных отношений. Участие в этих программах предполагает и решение сложны х финансовых проблем. Вполне логичны м представляется и включение полпредов в предбюджетную подготовку. Но э тим дело, очевидно, не ограничится. Полпреды попытаются расширить свое в лияние в бюджетном процессе. Сначала своими рекомендациями они постара ются перераспределить бюджеты в рамках округа. Имея в виду их нынешний с татус и полномочия, результат такого вмешательства будет зависеть от то го, какие отношения у полпреда сложились с губернаторами. То есть опять г лавную роль будет играть не фактор политико-правовой системы, а личные р есурсы полпредов и глав субъектов Федерации. Вопрос о доста точности определенных положением о представителях Президента экономи ческих функций необходимо рассматривать исходя из содержания экономич еской политики, то есть конкретно и технологически. Поэтому в качестве к ритериев предлагается использовать, как минимум, два — целесообразнос ть и технологическую возможность. Под целесообразностью подразумевает ся содержательная способность представителя Президента оказывать реа льное конструктивное влияние на повышение эффективности исполнения те х или иных функций государственного регулирования экономических проце ссов развития регионов. Под технологической возможностью подразумеваю тся организационные, методологические, кадровые и, наконец, финансовые р есурсы для конструктивного воздействия на экономические процессы в ре гионах округа. При этом речь должна идти о вполне конкретных функциях эк ономического управления. Одной из важне йших проблем, которые сегодня стоят перед полномочными представителям и Президента, является приведение в соответствие федеральному законод ательству законодательства субъектов Федерации. В Администрации Прези дента эту проблему пытались разрешить давно. И Минюст, и Генпрокуратура в течение многих лет раз в квартал присылают сводки имеющихся противоре чий. На сегодняшний день количество нормативных правовых актов в субъек тах Федерации перевалило уже за 300 тысяч, причем более 70 тысяч не соответст вуют федеральному законодательству. Таким образом, перед полпредами ст оит чрезвычайно сложная неформальная задача. Еще одна запутанная проблема — договоры и соглаш ения о разграничении полномочий с субъектами Федерации. Ее предполагае тся решать только после того, как будет приведено в порядок законодатель ство и прочие нормативные акты. Кроме того, в соответствии с законом о раз граничении полномочий, их содержание должно уйти в содержание договоро в как таковых. Договор, если он сохраняется, должен превратиться в толсты й том и подписываться Президентом. То есть фактически все договоры (а их с егодня 46) подлежат пересмотру. Таким образом, спустя два года и договоры, и дополнительные соглашения к ним станут просто незаконными. И что с ними делать — пока неясно. В результате возникнет множество коллизий. Необходимо также отметить, что концептуальная не определенность института полномочных представителей — в значительно й мере следствие, отображение неопределенности в другом концептуально м вопросе: об общей схеме, «архитектуре» системы государственной власти , и прежде всего в части схемы взаимодействия Федерации и ее субъектов. С учреждением федеральных округов некоторые наблюдатели напрямую связ ывают угрозу роста регионального сепаратизма, но уже на новом, «окружном » уровне. Ситуация, действительно, возникает несколько противоречивая. С одной стороны, полпреды как раз и поставлены для того, чтобы этот сепарат изм искоренить. Но, с другой стороны, перспективы роста сепаратистских т енденций в этом контексте исключать тоже нельзя. Дело в том, что деление с траны на огромные федеральные округа приведет к перестройке не только ф едеральных ведомств, но и естественных монополий, которые станут выстра иваться в соответствии с окружной системой. «Связьинвест» уже перестра ивается, РАО «ЕЭС» вплотную подошло к реструктуризации. Таким образом, первые годы существования нового ин ститута показали недостаточность наделения представителей Президент а в федеральных округах только координирующими функциями, как это сформ улировано в нормативных документах. Уже сейчас полпреды в силу разных об стоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных орган ов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе г осударственного аппарата современной России, с другой, являются весьма значительными. Да и нормативные акты о полпредах содержат в себе много н еясностей и противоречий. Нужно преодолеть это несоответствие между пр авовым положением и тем, что реально уже существует на практике. Четко пр описанное законодательство о полпредах должно фиксировать и регулиров ать то, что сложилось или складывается в политической реальности. Если в ообще отказаться от решения этой задачи, через какое-то время он умрет ес тественной смертью, даже если будет продолжать формально функциониров ать. Просто реальное влияние полпредов на региональные политические, хо зяйственные и социальные процессы станет постепенно нулевым. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Сейчас Росси я проходит нелегкий путь становления федеративной государственности через многослойную федеральную систему, при которой субъекты Федераци и при формальном равенстве оказались по многим параметрам фактически н еравны. Потребуется сложный, длительный процесс, чтобы субъекты Федерац ии получили равные права. Еще рано готовить о фактическом равенстве субъ ектов Федерации, так как прежде всего не завершено формирование соответ ствующей вертикали исполнительной власти. Федерализм представляет собой универсальный инструмент организации государства, который отвечает как критериям целостности и единства, так и широкой самостоятельности субъектов Федерации, федерализм для Росси и это оптимальная, наиболее отвечающая размером, сложному региональном у и многонациональному составу страны, форма государственного устройс тва. Это более современное политическое средство урегулирования, децен трализации государственной власти и широкого демократического участи я народных масс в построении могущественной державы. Таким образом , федеративное устройство представляет собой лучши й способ политического развития многонациональной России , переживаю щей сложный этап глубоких общественных преобразований , установле ние подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Рос сийской Федерации , между центральной и местной властью. Между тем в общественном сознании федерализм по-пр ежнему остается однородной и статичной системой, а основные различия в у стройстве федеративных государств сводятся к их федеративному или кон федеративному характеру. Под напором сегодняшних про блем на второй пла н отходит такая черта современного федерализма, как его многообразие. Фе дерация может объединять как равноправ ных субъектов, так и политико-те рриториальные единицы, различа ющиеся по своему статусу, размеру, эконо мическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, м онархии, объе динения княжеств, а некоторые унитарные государства насто лько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто. О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире сущест вуют разны е, зачастую противоположные мнения. Федерализм рас сматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формиров ания государства с сильной централь ной властью. В то же время подчеркив ается двойственность данного процесса: федерализм определяется и как т ечение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном госу дарстве, теряющем контроль над частью своей терр итории». См.: Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституцио нные пределы и поря док осуществления // Полис. 1993. С. 159. Природа совреме нной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ве дения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На современном этапе преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов федерации во всех федеративных государствах мира. Демократи ческое реформирование РФ возможно лишь на базе всестороннего учета нау чной теории федерализма и международной позитивной практики. По мнению большинства политиков и ученых, первостепенное значение имеет установ ление симметричного конституционного статуса ее субъектов. Решение эт ой проблемы требует выработки единых конституционных принципов и крит ериев их образования как гарантии упреждения от субъективизма и волюнт аризма в процессе укрупнения субъектов Федерации и их количественного сокращения, осуществления соответственно этому изменений администрат ивно-территориального устройства государства. В этом смысле Указ Прези дента Российской Федерации по созданию федеральных округов можно расс матривать как одно из решений проблем реформирования РФ. В общественном мнении он воспринимается как важный шаг в направлении преодоления суще ствующих конституционно-правовых противоречий на федеральном уровне и в субъектах Федерации. В процессе осуществляемых преобразований созда ются предпосылки для последующего решения стратегической задачи посте пенного перехода к новому административно-территориальному устройств у государства, усиления роли федеральной власти в сфере вертикального у правления и оптимизации федеральных отношений. Указ о федеральных окру гах – это попытка вынести надзорные органы из регионов, где они неизбеж но оказываются в зависимости от местных властей. Важнейшей задачей полн омочных представителей является создание эффективных механизмов взаи модействия государства и общества, «»обратной связи» между Президенто м и народом. То есть институт полпредов должен соответствовать своему на званию: представлять Президента Российской Федерации на конкретной те рритории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не в состоянии решить сами. Однако следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов проводилась без учета эконо мического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, потребует уточнения количества и состава федеральны х округов. Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной зада чей может стать изменение принципов их образования и организации. В заключении следует сказать, что необходимо уравнять в правах все респу блики, а также создать механизм разумного и оптимального сочетания феде ральных и республиканских интересов, потому что наращивание договоров и иного неравноправия рано или поздно развалит Федерацию. И Россия либо создаст цивилизованную федерацию, либо на 2-3 года увязнет в межнациональ ных конфликтах. Между тем нельзя рассчитывать на быстроту и легкость про ведения радикальной реформы федеративного устройства Российской Феде рации. Обеспечить реализацию конституционных норм, устранить все проти воречия и пробелы законодательства, укрепить федеративное устройство России – только таким образом можно упрочить стабильность Российской Федерации, ее целостность, ее единство и увести от угрозы распада. Список литературы Источники: 1. Кон ституция РФ. – М., -1993. - 63с. 2. Кон ституция Республики Татарстан 1992 г. // http :// www . tatar . ru 3. Ука з Президента Российской Федерации «Об утверждении положения о предста вителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной обла сти, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» от 15 июля 1992 год а № 765 // http://law.optima.ru/View.html?0=46757&1=1 4. Ука з Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Прези дента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации» от 5 феврал я 1993 года № 186 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 17.01.1995 №53) // htt p://law.optima.ru/View.html?0=46759&87=2 5. Указ Президента Российской Федера ции «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в ре гионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года №696 // Российская газета. – 1997. - 16 и юля. – С.2. 6. Указ П резидента Российской Федерации « О полномочном представителе Президен та Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года №849 // Российс кая газета. - 2000. - 16 мая. – С.2. 7. Указ П резидента Российской Федерации «О внесении дополнения и изменения в по ложение о полномочном пред c тавителе Президента Российской Федерации в федеральном окр уге, утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849» от 30 января 2001 года // http://www.pfo.ru/main/?id=1827 Литература: 8. Аналитический обзор конс титуций, входящих в состав Российской Федерации. // Российская Федерация. – 1994. - №21. – С. 18-27. 9. Атономов А.С. Федеральные округа и п олномочные представители прези дента РФ // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/avtonomov.htm 10. Бадовский Д.В. Система феде ральных округов и институт полномочных представителей президента РФ: с овременное состояние и проблемы развития // http :// www . niiss . ru / Publications / Seminar / polpred / badik . htm 11. Безруков А.В. Проблемы взаимодейст вия Российской Федерации и её субъек тов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. - 2001. - №1.- С.110-117. 12. Безру ков А.В. Укрепление властной вертикали как средство реформирования росс ийского федерализма. // Основы государства и права. – 2001. - №5. – С. 92-96. 13. Варла мова Н. Конституционная модель российского федерализма. – Конституцио нное право: восточноевропейское обозрение. – 1999. - №4. – С. 111-115. 14. Вильчек М.И. О ключевых про блемах становления института полномочных представителей президента Р Ф // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/vilchek.htm 15. Дианов М.А. Полномочия полпредов должны быть прописа ны предельно четко // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/diano.htm 16. Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространс тво российского федерализма // По лис. - 2000. - №5.-С.104-108. 17. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государст венного пространства России. // Полис. – 2000. - №5. – С. 32-53. 18. Карапетян Л. Международная практик а федерализма и проблемы Российской Федерации. // Федерализм. – 2001. - №1. – С . 67-90. 19. Карап етян Л. Субъекты Федерации: проблемы выравнивания конституционного ста туса // Полис. – 2000. - №5. – С.15-27.