* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.
Прокурорский надзор как самостоятельная пра вовая дисциплина включает в себя прежде всего знания об осно вополагающих прин ципах организации и деятельности российской п рокуратуры , выработанных и получивших даль нейшее развитие в Конституции РФ и других з аконодательных актов по вопросам укрепления з аконности и право п орядка , обеспечения принципов социальной справедливости , охраны прав и законных интересов граждан , усиления прокурор ского надзора в РФ . Прокурорский н адзор рассматривается как одна из форм го сударственной деятельности , обеспечивающей точ ное и единообраз н ое исполнение законов в стране , как одно из условий соблюдения конституци онных гарантий по охране прав и законных интересов граждан.
При рассмотрении данного вопроса раск рываются полномочия , компетенция , акты прокурорско го надзора по устранению устано вленных нарушений за кона, их классификация и предъявляемые к ним требования . По казаны особенности деятельно сти прокуроров по традиционно сло жившимся от раслям надзора и иным основным направлениям дея тельности органов прокуратуры , указанных в Законе Р Ф «О прокуратуре РФ».
Главное в деятельности прокуроров — это повышение эффек тивности осуществляемого надзора , его действенность и резуль тативность . Поэтому мы дадим понятие эффективности п рокурорского надзора , определим его критерии и пути повыше н ия . При освещении отде льных сторон деятельности прокуроров делается ссылка на соответствующие приказы и указан ия Гене рального прокурора РФ , которые носят открытый характер , по этому их в полной мере мы буд ем использовать в данной работе . Выводы и реком ендации , содержащиеся в данной р аботе , основаны на положительном опыте работы органов прокуратуры по различ ным ее нап равлениям .
При рассмотрении вопроса «Прокурорский надзор в РФ» необхо димо иметь в виду , что в связи с правовой реформой и зменяется и совершенствуется законодательство о прокурорском надзоре . Законотворческая работа будет проводиться и далее . В историче ски обозримый период , на основе и во исполн ение вновь прини маемых законов будут перераб атываться и действующие приказы Г е нерального прокурора РФ руководящего хара ктера по тради ционно сложившимся отраслям на дзора и основным направлениям деятельности ор ганов прокуратуры . Поэтому правильное и полно е представление об организации и деятельности прокуратуры можно иметь только с у четом вновь принимаемых законов и под законных актов.
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ
Понятие “прокуратура” происходит от л атинского ( procure ) – что означает - забочусь , обеспечиваю , предотвращаю. Юридический энциклопедический словарь . М . 1984 С .302.
При создании этого органа идея со стояла отнюдь не в карательном его предна значении , а в обеспечении справедливости и законности . Предназначение прокуратуры в Греции и в странах Востока состояло , во-первых , в надзоре за исполнением пред писаний государственной власти , а во-вторых , в осуще ствлении обвинения в суде.
В европейских странах впервые прокура тура возникает во Франции в XIY веке , причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный , карательный орган.
К XIY веку в евр опейских странах , в особенности в Испании , уже твердо сформиров ался процесс инквизиционный , пришедший на мес то процессу публичном , гласному , состязательному . Это явилось побудительным мотивом для тран сформации основ организации и деятельности пр окуратуры.
Прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России и до настоящего врем ени эталоном прокуратуры Западных стран.
Основателем органов прокуратуры и про курорского надзора в России по праву счит ается Петр 1. Период XYI и начала XYI I веков был отмечен значительным ростом преступности , должностных преступлений , казнокрадства и вз яточничества , что вызвало историческую потребност ь создания государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями . Указом Пет ра 1 от 2 марта 1711 года в Р о ссии учреждается фискальная служба.
Со временем Петр 1 убедился в неэфф ективности службы фискалов . Указом от 12 января 1722 года Петр 1 учреждает прокуратуру Российской империи (Эта дата – 12 января – прово зглашена Указом Президента Российской Федер ации от 7 июля 1996 года “Днем прокуратуры ” ).
Введение должности генерал-прокурора было произведено указа ми Петра I в 1722 году . Ему предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената , а впоследствии и всех иных государственных органов . При обнар ужении нарушения за кона он был обязан предло жить исправить ошибку , а в случаях неподчинения генерал-проку рор имел право «протестовать и оное дело остановить».
Постепенно прокуроры стали занимать важно е место в государст венной службе . Стал ск ладываться пр окурорский корпус . Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сен ат . Они осуществ ляли контроль за деятельность ю центральных и местных учреждений , докладыва ли генерал-губернаторам о выявленных недостатках . Обна ружив нарушение , прокурор сначал а устно предлагал устранить его , а пр и неподчинении устному распоряжению мог прине сти письменный протест в орган , нарушивший закон , а далее в соответствующую колле гию или в Сенат . Принесение протеста на н езаконный акт приостанав ливало его действие . Если с ведения о нарушениях закона поступали к вышестоящему прокурору , то он обязан был принять меры к быстрому и правильному рассмотрению дела.
Примерно в это же время помимо це нтральной создается и губерн ская прокуратура , начало которой положили прокуроры надв орных судов . Но с созданием Министерства ю стиции (1802 г .) министр юсти ции стал одновременно занимать должность генерал-прокурора , а гу бер нская прокуратура стала превращаться в орган юстиции на местах.
Это стало возможным в известной мере потому , что не существовало единого законодательс тва об организации и деятельности прокуратуры .
В 1864 г оду прокуратура получает полномочия по надзор у «при судебных местах» . Учреждение судебных установлении от 20 ноября 1864 года вверяло пр окурорский надзор в суда х обер-прокурорам , про курорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокур ора . В это время появляются основы организ ации прокуратуры как базирующегося на иерархи ческой дисциплине , едино-начального и независимого от местных , а д министративных и судебных органов института.
Совокупн ость полномочий прокуроров конкретизировалась ус та вами уголовного и гражданского судопроизводств а . Так , по Уставу уго ловного судопроизводства прокуроры осуществляли наблюдение за де ятел ьностью судебны х следователей , могли прис утствовать при всех следственных действиях , д авать указания следователю , контролиро вать взятие под стражу обвиняемого , требовать дополнител ьного рас следования (ст . 278 — 287 Устава ). По ок ончании предварительного следствия прокур о р давал заключение о предании обвиняе мого суду , излагая его в форме обвинительн ого акта.
Обвинительный акт прокурор направлял в суд . Участвуя в судеб ном разбирательстве , п рокурор выступал в суде с обвинительной р ечью . После вынесения приговора он имел пр а во на принесение апелляцион ного или кассационного протеста.
Судебные уставы урегулировали лишь вопрос ы деятельности про курора в суде . Элементы общего надзора , присущие прокурорскому надзору в дореформенный период , были «забыты» . Од нако в послереформенное время законодатель пытался вернуться к этим проблемам , указа в на то , что обязанности , возлагаемые на прокуроров помимо их участия в суде , мо гут быть определены в других законодательных актах — особых уставах и положениях . Но практических шагов в этом нап р ав лении предпринято не было.
В подобном виде российская прокуратура просущество вала до 1917 года . 20 декабря 1917 года Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена . Ее деятельность не возобновлялась бо лее четырех лет . Однако первые годы существо вания советской власти показали насущную необходим ость создания единого органа , осущест вляющего надзору за соблюдением законов.
Требования по соблюдению революционной законности явились актуальными с первых дн ей существования только что созданного со циалистического государства . Основная тяжесть в надзоре была возложена на рабоче-кресть янскую инспекцию (РКИ ), а также на НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции ) с его местными органами в системе губисполкомов . Фу нкции по надзору за соблюдением законо в выполняли также и органы ВЧК , пока они в 1922 году не были преобразов аны в органы главного политического управлени я . Полномочия ВЧК по охране законности был и переданы судебным органам.
Постановление ВЦИК о принятии “Положе ния о прокурорском надзоре” 28 мая 1922 года было подписано председателем ВЦИК М.И.Калинин ым и секретарем ВЦИК М.И.Енукидзе . С этого дня ведут отсчет органы советской прокур атуры.
С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный госуд арственный орга н . В каждом из суверенн ых государств были образованы самостоятельные прокуратуры , возглавляемые генеральными прокурорам и . Наступил период децентрализации органов пр окуратуры , вводится “двойное” подчинение прокурор ов – Генеральному прокурору суверенного го с ударства и высшим органам госуда рственной власти.
В центральных и местных органах п рокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей . По сообще нию Генерального прокурора РСФСР на 1 января 1992 года недокомплект кадров пр окуроров и следователей составил 1200 человек. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом государстве” Журнал “Государство и право” 1998 № 5 С .81.
Существенно снизились престиж , авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укреплен ия законности и правопорядка . Зам етно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей . Значительно ухудшили сь раскрытие и расследование преступлений.
В целях успешного проведения в жи знь Закона “О прокуратуре Российской Федераци и” Г енеральный прокурор РФ издал ряд приказов руководящего характера , в том чи сле и от 11 марта 1992 года “О задачах орга нов прокуратуры , вытекающих из Закона РФ “ О прокуратуре Российской Федерации” и № 20 от 28 мая 1992 года “Об организации надзора и управле н ия в органах прокуратуры РФ” . В них определены цели прокурорского надзора на современном этапе , тактика и методика деятельности органов прокуратуры по различным отраслям прокурорского надзора , а также формы прокурорского реагирования на установленные на р ушения закона.
Важной вехой в истории прокуратуры является принятие 18 октября 1995 года Федерального Закона “О прокуратуре Российской Федерации” , в котором нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры на с овременном этапе.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ Ф ЕДЕРАЦИИ
1. Кон ституционные основы деятельности прокуратуры
Органи зация и деятельность прокуратуры как федераль ного ор гана государства , осуществляющего надзор за исполнением за ко нов , должна быть точно и полно урегулирована нормами феде раль ного законодательства . Основные компоненты пр авовых основ де ятельности прокуратуры определены в ст . 3 Федерального закона о прокуратуре . В ней установлено , что организация и порядок дея тел ь ности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяют ся Консти туцией РФ , федеральным законом о прокуратуре и дру гими федеральными законами , международн ыми договорами Рос сийской федерации.
Согласно Констит уции России деятельность органов прокура туры в субъектах Федерации в определенной мере регламентиру ется Конституциями и уставами (основными законами ) этих субъ ектов Федерации . В случаях , предусмотренных Федеральным законом о прокуратуре , деятельность прокуратуры регу лируется указа ми Президента РФ.
В пределах своей компетенции Генеральный прокурор РФ также регулирует различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры путем п ринятия приказов и иных норматив ных правовых актов.
В соответствии с Конституцией РФ , прок уратура и законода тель ство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российск ой федерации (п . «о» ст . 71). Поэтому все и ные способы и средства нормативной регламента ции каких-либо аспектов орга низации и деятель ности прокуратуры РФ в случае их противор е чия , несоответс т вия закону недействи тельны и не подлежат приме нению , приостанавли ваются или отменяются в установленном по рядк е.
В ст . 129 Конституции РФ определены только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов ф едерации . Согласно этой статье , прокуратура РФ составляет еди ную централизованную систему с подчинением нижестоящих про куроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Генераль ный прокурор РФ назначается на должность и осво бождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ . Про куроры субъектов РФ назначаются Генераль ным прокурором РФ по согласованию с ее субъек тами . Таким об разом , в соответствии с Конс титуцией РФ сделано лишь одно ис ключение и з правила (п . «о» ст . 71), когда законодательством субъ екта Федерации должно быть определено , с какими органами влас ти суб ъектов Федерации и в каком порядке произв одится такое согласование . Следовательно , законода тельство (конституции и ус тавы (основные законы ) субъектов Федерации в части , о пределен ной Конституцией РФ только по вопрос у согласования с Генераль ным прокурором РФ назначения предлагаемой им кандидатуры прокуро ра субъекта Федерации , относится к составу правовых основ деятельности прокуратуры РФ.
Конституциями , уставами (основными законами ) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единооб разно . Так , в соотв етствии с Уставом Ставропольского края проку рор края назначается на должность Генеральным прокурором РФ по согласован ию с Государственной Думой и губернатором края (ст . 71); по Уставу Курганской области — прокур ор области назна чается Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государствен ной власти области (ст . 130); в Липецкой област и — по согласованию с обл а ст ным Собранием депутатов и администра цией обл асти (ст . 143). В Уставе (основном законе ) Оренб ургской области определено , что прокурор обла сти назначается Генераль ным прокурором РФ (п . 2 ст . 92).
2. Ф едеральный закон «О прокуратуре Российской Фе дерации»
В соответствии с ч . 5 ст . 129 Конституции РФ полн омочия , орга низация и порядок деятельности пр окуратуры РФ определяются федеральным законом . Федеральный закон о прокуратуре в дейст ву ющей редакции принят Государственной Думой 18 о ктября 1995 г . (подписан Президентом РФ 17 ноября 1995 г .), опубликован и введен в дейс твие 25 ноября 1995 г . Федеральным законом , принятым Государственной Думой 23 декабря 1998 г . в Зако н о прокуратуре РФ внесены изменения и дополнения
Федераль ный закон о прокуратуре содержит осн о вные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звенье в . В нем определяется понятие прокуратуры kbi единой федеральной централизованной системы органов , осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Ко н ституции Российской Федерации и исполнен ием законов , действующих на территории Россий ской Федерации.
Тем самым подчеркивается , что прокуратура , являясь федеральной системой , обеспечивает н адзор за исполнением не только фе деральных законов , но в равной мер е и зак онов субъектов Федера ции , принятых и введенны х в действие в установленном порядке.
Закон определяет принципы организации и деятельности про куратуры (ст . 4), функции прокур атуры (ст . 1, 8, 9, 31). В нем содер жится совокупность норм , характеризующи х прокуратуру РФ ка к систему ; определяются составляющие ее звень я : Генеральная про куратура (ст . 14), прокуратуры с убъектов Федерации и приравнен ные к ним прокуратуры (ст . 15), прокуратуры городов и районо в , приравненные к ним прокуратуры (ст . 16); опр ед е ляются полномо чия прокуроров разл ичных уровней прокурорской системы по ру ково дству подчиненными органами прокуратуры (ст . 17,18,19).
В самостоятельных разделах закона содержа тся нормы , харак теризующие отдельные виды (отр асли или подфункции ) прокурор ско го надзор а , например , гл . 1 разд . III Закона «Надзор за исполне нием законов» ; гл . 2 этого раздела : «Н адзор за соблюдением прав и свобод челове ка и гражданина» ; гл . 3 «Надзор за исполнени ем за конов органами , осуществляющими оперативно-р озыскную дея тельн о сть , дознание и предварительное следствие» ; гл . 4 «Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений , исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудитель ного характера , админи страциями мест содержания задержанных и заклю ченных под стражу» . В каждой из этих глав имеется норма , определяющая специ фику предмета прокурорского надзора в со отве тствующей сфере правовых отношений , а также статьи о кон кретных полномочиях прокуроров по установлению правонаруше ний , их проверке и принятию ме р воздействия (напри мер , вынесе ние протеста , представления прокурора , вынесение постановле ния , предъявление требовани й прокурора и т.д .). В разделе IV со держатся нормы , регулирующие общие условия участия прокуро pa в рассмотрении дел судами . Подчеркивает с я , что прокурор со гласно процессуальному законодательству вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса , если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интере сов общества и государства.
Полномочия прокурора , участвующего в судебном рассмотре нии дел , определяются процес суальным (уголовно-процессуальным , гражданско-процессуальны м , арбитражным процессуаль ным ) законодательством.
Законом определено , что в системе Гене ральной прокуратуры РФ образуется Главная во енная прокуратура (ГВП ), возглавляемая заме стителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.
Военные прокуроры и следователи поощряютс я и несут ответ ственность в соответствии с Законом о прокуратуре РФ и Дисцип линар ным Уставом Вооруженных Сил РФ . Право поощрения и на ложения дисциплинарного взыскан ия имеют только вышестоящие прокуроры и Г енеральный прокурор РФ . Численность военнослу жащи х и лиц гражданского персонала в органах военной прокура туры определяется за счет и пропорционально чис л енности Воор у женных Сил РФ , других войск и воинских формирований.
3. Р егламентация деятельности органов прокуратуры ин ыми федеральными законами
Процес суальное положение прокурора , его полномочия , право вые средства их реализации в различных судебных инст анциях при рассмотрении уголовных , гражданских , арбитражных дел , дел об административных правонарушениях регламентируются соответ ственно Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР , Гражданско-процессуальным кодексом РСФСР , Ар битражным процессуаль ным кодексо м РФ , Кодексом РСФСР об административных право наруш ениях.
Наиболее систе матизированная и детализированная совокуп ность н орм об организации , полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей прокурату ры содержится в Уголовно-процессуальном кодек се РСФСР . Согласно ст . 25 УПК прокурор обязан во всех стадиях уголовного судопрои зводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона , от кого бы эти нарушения ни исходили.
Особенности пр окурорского надзора в сф ере таможенных от ношений регламентируются также Таможенным к одексом РФ — надзор при использовании ме тода контролируемой поставки при ввозе , вывоз е или транзите наркотических средств или психотропных веществ (ст . 227, 228, 248).
Отдельные норм ы , преимущест венно определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров в соответствующ их сферах пра вовых отношений , содержатся в Кодексе законов о труде , а также в некоторых иных кодифицированных законодательных актах.
Нормы о пр окурорском надзоре за исполнением законо в пре дусматриваются в тех или иных федера льных законах , регулирую щих различные сферы п равовых отношений . Тем самым законода телем по дчеркивается повышенная значимость прокурорского надзора в связи с соответствующим видом д еятельности государст венных и и ных органов , в соответствующих сферах правовых от ношений . Хотя в принципе таких упоминаний и не требуется , по скольку общие предметы ведения прокуратуры , функции и полно мочия про куроров определены в Федеральном законе о прокурату ре . Тем не менее , подче р кивая особую значимость для охраны пр ав и свобод человека и гражданина , обществ а и государства тех или иных видов де ятельности , законодатель счел необходимым специ ал ьно указать на возложение на прокуратуру надзора за исполне нием законов . Об этом и меется прямое указание в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст . 21); Феде ральном законе «О внешней разведк е» (ст . 25); Федеральном зако не «Об учреждениях и органах , исполняющих уголовные наказа ния в виде лишения свободы» (п . 5 ст . 38); Законе «О федеральных органах правительст венной связи и информации» (ст . 22), в ряде иных законов.
Специаль ными федеральными законами регламентируются за да чи , полномочия и порядок деятельности прокуро ров в отдельных сферах правовых отношений , ввиду специф ики которых прокурор являе тся , по существу , единственным «внешним» гаран том закон ности . К их числу относится , напр имер , Федеральный закон «О со держании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совер ше нии преступлений» . В нем , в частности , оп ределено , ч т о подозре ваемые и обв иняемые содержатся в следственных изоляторах временного содержания (ст . 7). Для содержания под стражей подозре ваемых и обвиняемых могут использоваться учреждения , испол няющие наказания . Перечень таких тюрем и исправительных уч р ежд е ний согласовывается с Генеральным прокурором РФ (ст . 10 Закона ). В ряде слу чаев действия администрации этих мест должны действовать только с согласия прокурора . Например , в камеры для несовершеннолетних мог ут быть помещены взрослые , которые впервые привле ч ены к ответственности за нетяжкие преступления (ст . 33 Закона ) и др . С согласия соответствующих прокуроров при нал ичии указанных в законе условий в местах содержания осуж денных под стражей вводится режим особых условий.
4. М еждународно-правовые основы де ятельности прок уратуры
Состав ной частью правовых основ организации и д еятельности прокуратуры служат международные дог оворы РФ . Здесь имеются в виду нормы э тих договоров , конвенций , касающихся непосредст ве нно прокуратуры , например , порядка исполнения пору чений , прямого указания на прокуратур у как на субъект соответствую щих правоотноше ний , либо это вытекает из общих положений до говоров , когда исполнитель определяется со гласно компетенции прокуратуры , устанавливаемой ф едеральными законами . Между народное п ор учение об уголовном преследовании направляется через Генеральную прокуратуру и как процес суальный документ особого рода должно содержа ть обязательные реквизиты , опреде ляемые междунаро дными договорам см ., например , ст . 73 Мин ской конвенции 1993 г.
. Следует учитывать , что в международных договорах Российской Федерац ии об оказании правовой помощи и о пр авовых отношениях по гражданским , семейным и уголовным делам либо прокурор прямо назы вается как субъект соответствую щих правоотношени й , либо , как прав и ло , в этих договорах содер жится норма , разъясняющая , что при обозначении различных ком петентных органо в государства используется собирательный тер мин «учреждения юстиции» . Под такими учреждениям и имеются в виду суды , прокуратура , нотари альные органы и и ные учрежде ния , к компетенции которых относятся гражданские , семейные и уголовные дела , принятие по ним решений надлежащим органом согласно росси йскому законодательству см ., например , п . 2 ст . 1, ст . 4 Договора между Российской Федер ацией и Эстонской Ре с публикой о прав овой помощи и правовых отношениях по граж данским , семейным и уголовным делам от 26 ян варя 1993 г . и др.
). В таких договорах , как правило , содержится норма , определяющая порядок сношений через Министерство юстиции РФ и Генераль ную прокур атуру РФ.
Другие учреждения , к компетенции которых относятся дела гражданские (в том числе трудовые , жилищные ), семейные и уго ловные , направляют просьбы о правовой помощи через учрежде ния юстиции , включая прокуратуру см ., например , п . 3 ст . 2 Дого в ора об оказании правовой помощи между Российской Федера цией и Республикой Молдова ( СЗ РФ . 1995. № 20. Ст . 1766.
. В двусторонних международных договорах такого типа обычно содержится норма , определяющая порядок сношений . Например , в названном договоре с Мо лдовой ст . 4 определяет , что при оказании правовой по мощи учреждения Договаривающихся Сторон связываю тся друг с другом через Ми нистерство юст иции РФ и Генеральную прокуратуру РФ и Минис терство юстиции и прокуратуру Республики Молдова . В таких до говорах содерж ится также норма , в соответствии с которой поми мо оказания помощи по конкретным гр ажданским , семейным и уголовным делам Генерал ьная прокуратура РФ и прокуратура или ино й соответствующий орган другой Договаривающейся Стороны предоставляют друг другу по просьбе информацию о действующем или д ействовавшем в их государствах законодательстве и о вопро сах его применения учреждениям и юстиции.
5. У казы Президента Российской Федерации по вопро сам деятельности прокуратуры
В переходный период из-за отсутствия законов либо в соответ ствии с определенным в законе порядком регламентации осущест вляется нормотворчество с помощью указов Президента Р Ф . На период до принятия соответствующих з аконов прокуроры руко водствуются в своей дея тельности указами , соответствую щ ими К онституции РФ , а также указами , создающими правовой меха низм действия конкретных норм з аконов . Так , полномочия проку роров , основные н аправления и формы координации ими деятель но сти правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентирую т ся Положен ием о координации , утвержденном Президентом Р Ф . О подобном порядке принятия названного Поло жения содержится прямое указание в ст . 8 Закона о прокура туре РФ.
Аналогич ным образом в Законе о прокуратуре РФ решается вопрос о классных чинах прокурор ских работников . Так , в ст . 41 определено , что прокурорам и следователям , научным и педагоги ческим работникам научных и образов ательных учреждений сис темы прокуратуры присваив аются в соответствии с занимаемыми ими до лжностями и стажем работы классные чи н ы . В Законе уста новлено , что порядок присвоения классных чинов определяется Полож ением о классных чинах прокурорских работнико в , утверж даемым Президентом РФ (п . 2 ст . 41). Так ое Положение утверждено Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г ' СЗ РФ . 1997. № 27. Ст . 3185.
.
Трудовые отношения прокурорских работников регулируются законодательством Российской федераци и о труде и Законом о прокуратуре , в который Федеральным законом от 23 декабря 1998 г . внесены нормы , регламентирующие эти отношени я.
На прокур атуру не может быть возложено выполнение функ ций , не предусмотренных федеральным законом «О прокуратуре Российско й Федерации» (ст . 3). Тем самым подчеркивается феде ральный характер прокуратуры как целостно й государственно-правовой структуры . Вместе с те м из предмета ведения прокурату ры иными законами или иными нормативными пр авовыми актами , не могут быть изъяты возло женные на нее функции , не могут быть с ужены сферы правовых отношений , в которых в соответствии с законами осуществляется прок урорский надзо р , другие функции прок уратуры.
6. Н ормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации
Соглас но Закону о прокуратуре Российской Федерации Гене ральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений пр окуратуры приказы , указа ния , распоряжения , положения и инструкции , рег улирующие во просы организации деятельности систе мы прокуратуры Россий ской Федерации и порядо к реализации мер материального и соци ального обеспечения указанных работников (п . 1 ст . 1 7 ).
Регулиру емые данными актами вопросы охватывают все важ нейшие аспекты организационной деятельности системы прокура туры . В комплексе с организ ационными вопросами Генеральному прокурору предо ставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских ра ботников , предусмотренных Законом о прокуратуре Российской Федерации . Приказы Генерального прокурора относятся к катего ри и ведомственных нормативных актов . Они основы ваются на по ложениях Конституции РФ , Федераль н ого закона о прокуратуре и д ругих федеральных законов , международных договоро в Россий ской Федерации . Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым , основопола гающим вопросам организации деятель ности системы прокуратуры и порядка реализации мер м атериаль ного и социального обеспече ния ее работников . В качестве таковых могу т выступать общие вопросы организации надзора и управле ния в органах прокуратуры ; вопр осы организации работы по над зору за исп олнением законов ; вопросы об организации надз ора з а исполнением законов органами , осуществляющими оперативно-розыскную деятельность , следствия и дознания ; об организации надзор а за исполнением законов на транспорте и др . Приказом Генерального прокурора РФ (№ 34, 1997) разг раничены сферы ве дения террит ориальных и специализированных прокуратур ; на прокуроров субъектов Федерации возложена координация дея тел ьности правоохранительных органов и специализиро ванных прокуратур , дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов Федерации , решаются и друг и е организационно-право вые в опросы.
Указания , как правило , регулируют более узкие напр авления деятельности органов прокуратуры . В ч астности , они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением зако нов о приватизации , о внешнеэкономической дея тельности и др . Указания могут издаваться на основе обобщения материалов про курорской и следственной практики , результатов конкретных про верок.
Распоряжения связаны в основном с реа лизацией мер разового или краткосрочного хара ктера . С помощью положен ий регламен тируют ся статус структурных подразделений центрального аппа рата Генеральной прокуратуры , наиболее к рупных специализиро ванных прокуратур ; порядок реа лизации мер материального и со циального обес печения прокурорских работников . Инструкции опре д еляют процедуру осуществления отдель ных видов деятель ности , в частности , организац ии делопроизводства , статистическо го учета , поряд ка хранения документов и др.
Некоторые указан ия Генерального прокурора РФ , данные в ус тановленном законом порядке , по свое й обязательности выходят за пределы прокурорской системы . Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и д ознания , не тре бующим законодательного регулирова ния , являются обязательны ми для исполнения вс еми органами предварител ь ного следств ия и дознания независимо от их ведомствен ной принадлежности (п . 2 ст . 30 Закона о прокур атуре РФ ). При этом имеются в виду не указания по конкретным уголовным делам , к оторые также обяза тельны для исполнения , а указания общего , принципиального ха ракт ера . Названные указания — результат обобщени я практичес кой деятельности правоохранительных о рганов по применению за конов в процессе расследования преступлений ; они направлены на совершенствование данной деятельности , на повышен ие гарантий обеспеч е ния законности , прав и свобод граждан.
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОК УРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Общ ие принципы организации и деятельности прокур атуры Российской Федерации
Системообразующими элементами организации и деятель нос ти органов прокуратуры являются положенные в их основу прин ципы . В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала , опред еляющие сущность и предназначение прокурорской системы.
Основные принципы организации и деятельности прокурат уры закрепл ены в ст . 129 Конституции РФ . В ч . 1 указанной статьи и в п . 1 ст . 4 Закона о прокуратуре РФ называются прин ципы единства прокурорской системы , ее центра лизации и как одно из ее прояв лений — подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоя щим и Генеральному прокурору РФ.
Принцип единства означает , что все тер риториальные и специ ализированные прокуратуры , де йствующие на территории Рос сийской федерации , составляют единую систему . Поэтому созда ние и деятельность на ее территории органов прокуратуры , не в хо дящих в единую с истему прокуратуры РФ , не допускаются (п . 3 с т . 11 Закона о прокуратуре РФ ). Каждый прокур ор действует на соответствующей территории ил и в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единой федеральной системы . Ка ж дый прокуро р наделен в пределах своей компетен ции е диными полномочиями и правовыми средствами их реализа ции . Так , любой прокурор , от районн ого до Генерального , вправе и обязан реаги ровать на выявленный незаконный правовой акт , при нятый органом , на кото р ый распространяется его компетенция . Для устранени я таких нарушений используются одни и те же пра вовые средства : внесение протеста , представления и др . Такие акты имеют одина ковую обязательную юридическую силу и подлежа т исполнению соответствующими орган а м и и должностными лица ми . Действие принципа единства проявляется также в том , что в ышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей , принять на себя исполнение обязаннос тей нижестоящего про курора , изменить или отменить любое его решение , кроме случаев , специально предусмотренных в законе.
Центра лизация системы органов прокур атуры проявляется в том , что нижестоящие п рокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ . Генеральный проку ро р РФ назначает на до лжность прокуроро в субъектов Федерации по согласованию с о рганами власти этих субъектов . Прокуроры горо дов и районов , прокуроры специализированных п рокуратур назначаются на должность только Ген еральным прокурором . Не зависимо от порядка на значения все про к уроры освобождаются от должности Генеральным прокурором ; они подчинены и подот четны ему . Вышестоящие проку роры руководят деятельностью нижестоящих и ос уществляют контроль за нею . Приказы , указа ния , распоряжения , положения и инструкции , которые издает Ге неральный прокурор по вопр осам организации деятельности сис темы прокуратур ы , обязательны для исполнения всеми работни ка ми органов и учреждений прокуратуры (п . 1 ст . 17 Закона о прокуратуре РФ ).
Принцип независимости органов прокуратуры состоит в т ом , что все свои функциональные решения и действия (по осуществле нию надзора , рас следования преступлений и др .) каждый прокурор и следователь осуществляют только на осн ове закона , материалов проверок и расследован ий , проводимых в соответствии с требова ниями по л ноты , всесторонности и объекти вности их проведения , и внутреннего убеждения.
Воздействие в какой-либо форме федеральны х органов государ ственной власти , органов гос ударственной власти субъектов Феде рации , органов местного самоуправления , политических парт ий , других общественных объединений или их представителей на про курора или следова теля с целью повлиять на принимаемое им ре шение или воспрепятствовать его деятельност и влечет установлен ную законом ответственность (дисциплинарную , административ ную , а т акже меры различного характера , применяемые в судебном порядке ) П орядок и условия осуществления защиты определ яются федеральным законом «О государственной защите судей , долж ностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» .
Принцип гласности озн ачает открытость деятельности о рганов прокуратуры , доступность ее для гражда н , средств массовой ин формации . Посредством ре ализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры . В порядке обратной связи обеспечение пр и нципа гласности повы шает уровень информированности населения о состоянии закон ности и деятельности прокуратуры по обеспечен ию прав и свобод
граждан и как одно из следствий — позволяет им обращаться в органы прокуратуры . При этом граждане , средства массов ой ин фор мации сообщают об известных им фактах пра вонарушений . В результате последовательное соблюд ение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности.
Норматив ное ограничение принципа гласности в деятельн ости органов прокуратуры опре деляется кон ституционными требова ниями , а также нормами ф едерального законодательства . Согласно ч . 1 ст . 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неп рикосно венность частной жизни , личную и семей ную тайну» . В п . 2 ст . 4 Закона о прокурат уре говорится о з а конодательстве РФ , о государ ственной и иной специально о храняемой законом тайне . Перечень сведений , от носимых к государственной тайне , установлен З ако ном РФ «О государственной тайне» (ст . 5) Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г . № 1203 утвержден Пе речен ь сведений , отнесенных к государственной тайн е. . Существуют различные виды служебной тайны — следственная , тайна сове щательной комнаты в суде , нотариальная , врачеб ная и т.п . Специально охра няемыми законом являются коммерческая тайна и ее различные р азновидности : банковская (ст . 857 ГК РФ ), тайна страхования (ст . 946 ГК РФ ), а также военная тайна.
Разглаше ние охраняемой законом тайны влечет установле нную законом материальную (в судебном порядке ), дисциплинарную или уголовную ответственность (ст . 183 У К — незаконное получение и разглашение сведений , составляющих коммерческую или банков скую тайну ; ст . 283 УК — разгла шение государственной тайны ; ст . 310 УК — ра зглашение данных предварительного следствия и др .).
На о рганы прокуратуры возложена обязанность инф ормиро вать властные структуры Федерации и ее субъектов , а также орга ны местного самоу правления и население о состоянии законности . Это связано со спецификой надзорной и следственной деятельнос ти органов прокуратуры , в результате которой она осведом л ена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отно шений , а та кже с тем обстоятельством , что прокуроры о существля ют координацию деятельности правоохранитель ных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую и нфо р мацию . Такая информация представл яется органам власти и местного самоуправлени я и по отдельным видам правонарушений или их группе в правовой форме путем вне сения представлений прокурором или следователем по уголовному делу.
Одно из проявлений этого принцип а — ежегодное представле ние Генеральным прок урором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии за конности и правопо рядка в стране и о проделанной работе по их укреплению . Ниже стоя щие прокуроры представляют такую информацию о р ганам власти субъектов Федерации , местного самоуправления . Все про куроры предста вляют информацию средствам массовой информа ции , выступают на страницах печати , а также с лекциями и докла дами перед населением.
Принцип политической независим ости (внепартий ности ) про курорских работников сформулирован в п . 4 ст . 4 Закона о прокуратуре РФ . Он состоит в том , что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений , п реследующих по литические цели , и принимать уч астие в их деятельности . Соз дание и деятельность общественных объединений , преследующи х поли тические цели , и их организаций в органах и учреждениях проку ратуры не допус кается.
Еще одной конкретизацией принципа независимости явля ется недопустимость совмещения прокурорскими раб отника ми своей деятельности с иной оп лачиваемой или безвозмездной деятельнос тью . Совме щение с оплатой устраняет экономическую , мате риаль ную независимость прокурорского работника . Б езвозмездное со трудничество с властными , коммерче скими и иными структурами , ос о бенн о связанное с выработкой и принятием реше ний , норма тивных и иных актов , также спосо бно повлиять на объективность и принципиально сть последующих действий прокурорского работ ника по устранению правонарушений . Исключение сос тавляет преподавательская , н а учная и творческая деятельность , которая может осуще ствляться на договорной , контрактной или разо вой , эпизодической основе с т . 4 Закона о прокуратуре РФ .
Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правопр именени я . Особое значение соблюдение законности имее т для деятельности государственного аппарата , органов власти всех уровней , органов местного самоуправления . Для прокуратуры принцип зако нности выступает главенствующим в ее деятельн ос ти , поскольку она н а правлена на обеспечение исполнения законов . Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства зако на , единства и укрепления законности.
Принцип законности в деятельности прокуратуры означа ет , что деятельность эта направляется на н еуклонное соблюдени е законов и иных п равовых актов всеми органами государства , орг анами местного самоуправления , должностными лицам и , гражданами и их объединениями , иными су бъектами правоприменения , а также на соответс твие законов и иных нормативных актов объ ективным потреб н остям регулирования о бщественных отношений . Послед нее требование обесп ечения законности для прокуратуры несколь ко осложнено , поскольку согласно Конституции РФ 1993 г . Гене ральный прокурор РФ не наделен пр авом законодательной иници ативы . Такими возможн о стями обладают ряд прокуроров су бъек тов Федерации в соответствии с их ко нституциями или уставами (основными законами ) в соответствующем законодательном (пред ставительном ) органе . В целом прокурорская система реа лизует эту задачу согласно полномочиям по у частию в правотворческой деятельност и (ст . 9 Закона о прокуратуре РФ ). Законность в дея тельности прокуратуры означает также ее направленность на обеспечение верховенства закона и иерархичности права , соблю дение установленных Конституцией и законом прав и свобод граж дан , установленного по рядка поддержания законности в деятель ности правоохранительных органов.
Принцип законности проявляется в том , что различные аспекты организации и деятельно сти органов прокуратуры должны быть урегулиро ваны в законодательн ом порядке наиболее полным и точ ным образом . Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер , так как ее основной функцией является надзор за испол нением законов.
Принцип законности означает обеспечение ее требовани й в де ятельности самих органов прокурат уры . Этой задаче способствует совокупность но рм , составляющих требования к лицам , назначае м ым на должности прокуроров и следователей , касающиеся их профессиональных и моральных качеств , уровня образования , ряда возрас т ных цензов для лиц , замещающих должно сти прокуро ров , а также порядок назначения на должности , аттестации проку рорских работник ов.
2. В нутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры
В деятельности органов прокуратуры используются в качес тве организационных , определяющих н ачал зональный и предметный принципы.
Зональ ный принцип означает такую организацию работы , когда весь объем работы , возложенный на структурные подразде ления , расп ределяется между оперативными работниками по тер риториаль ным зонам.
В про куратурах субъектов Федерации в состав зоны в зависи мости от объема работы включают ся прокуратуры одного или не скольких районов и городов . Прокурор отдела (управления ), за ко торым закреплена соответствующая зона , в пределах компетенции п рокурора области и применительно к определенной отрасли над зора , контролирует исполнение законов , приказов и указаний Ге нерального прокурора РФ , изуч ает в этих целях состояние закон ности в регионе и организацию работы органов про куратуры . Для этого он с и стематиче ски знакомится со статистикой , планами ра боты , докладами , обобщениями , обзорами и т.д . На основе анализа он вносит предложения о направлении городским и районным про курорам указаний об устранении недостатков и о совершенствова нии работы ; участ в ует в проведении проверок работы прокуратур , входя щих в зону , и оказывает практическую помощ ь ; изучает по ложительный опыт и предлагает его для распространения ; контро лирует выполнен ие данных им указаний ; принимает участие в работе по повышению квалифика ц ии прокуроров и следователей районных (городски х ) прокуратур , дает им индивидуальные зада ния ; поддерживает постоянные контакты с зональны ми прокуро рами других подразделений данной п рокуратуры.
На основе зо нального принципа организации работы осущест вляе тся прокурорский надзор : на разрешение жалоб , заявлений и обращений граждан и организаций ; на участие в кассационной инстан ции по делам , рассмотренным судами соответств ующих районов , и т.д . Поэтому зональный про курор располагает обшир ной и всегда свежей и нформацией о состоянии законности в регио не , об организации работы в горр айпрокуратурах своей зоны , что позволяет осущ ествлять квалифицированное руководство ниже стоящими органами.
Наряду с з ональным в органах прокуратуры применяется пред метный принцип . Термин «предметный принцип» происходит , по существу , от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы , когда критерием распределения обя занностей между прокурорами служат сферы правового регулиро вания , т.е . определенные груп п ы законов и иных нормативных актов , надзор за и сполнением которых осуществляет прокуратура . для подразделений и должностных лиц , не осуще ствляющих над зор за точным и единообразным исполнением законов , в качестве предмета ве дения выступают основные участк и их деятельности.
Предметн ый принцип организации работы преследует цель со средоточить усилия всех структурных подра зделений на решении важнейших , приоритетных з адач , стоящих перед органами проку ратуры в целом . Применение этого принципа позволяет накапли вать , обобщать и реализовывать инф ормацию по определенной проблеме укрепления з аконности и исполнению конкретных за конов.
В органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип организации работы ; когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные «предметы ведения» . Т акой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важ ных , приори тетных на данном этапе сферах правовых от ношений.
Независимо от того , как организуется работа в структурном подразделении — при четком разграничении зонального и пред метного принципов или при их сочетании , не изменным остается требование взаимного обмена информацией , особенно между про к ypopaми одног о отдела (управления ), с тем , чтобы у ка ждо го из них были исчерпывающие сведе ния об объектах их надзора.
Решение вопроса о распределении обязанностей в с труктурном подразделении органа прокуратуры согл асно зональным и пред метным принципам оформл яется письменным распоряжением на чальника подраз деле ния.
В распоряжении о распределении обязанност ей могут быть ука заны кроме зон и при оритетных предметов ведения также кон кретные органы , объекты соответствующего (областного , кр аево го , республиканского ) уровня , надзор за ис полнением законов в деятельност и которых закреплен за тем или иным прокурором под разделения.
ФУНКЦИИ И НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНО В ПРОКУРАТУРЫ
1. Понятие и система функций органов прокуратуры
Правил ьное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов , разд еления и взаимодействия властей предопределяется точным установлением состава функций , необ хо димых для выполнения возложенных на прокурату ру задач.
Ключевой правовой категорией , которая раскрывает и объясня ет содер жание , структуру и пред елы деятельности прокуратуры , как и иного органа , являются ее функции.
Закон о прокуратуре РФ содержит указа ние на функции в ряде норм . В ст . 1, определяя понятие прокуратуры , Закон раскрывает его через основную функцию — надзор з а и сполнением законов . При этом подчер кивается , что «прокуратура Российской Федера ции выполняет и иные функции , установленные ф едеральными законами (п . 1 ст . 1).
В другой норме определяется , что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено вы полнение функций , не предусмотренных федеральными законами» (ст . 3).
В п . 2 ст . 1 Закона о прокуратуре РФ содержится , по существу , перечень основных функций прокуратуры.
Основы ваясь на общих положениях государственно-правовой теории , понятие функции п рокуратуры м ожно сформулировать как такой вид ее деят ельности , который предопределяется социаль ным пре дназначением прокуратуры , выраженным в ее зад ачах ; ха рактеризуется определенным предметом веде ния ; направлен на ре шение этих задач и требует использов а ния присущих ему полномо чий и правовых средств . Названные элементы , характеризующие Функцию , находятся в строгой взаимозависимости . Их изменение , Уточ нение , прежде всего в части задач прокурат уры , сфер прояв ления ее деятельности , должно неизбежно влечь н еобходимую кор рек тировку в остальных частях функциональной хар актеристики . Наиболее подвижной и очевидной с оставной частью функции являются полномочия п рокуратуры и правовые средства их осущест вле ния , которые придают ей требуемую выраженност ь и логичес к ую завершенность и которые должны иметь четкую и полную п равовую форму.
Важнейши м условием эффективности деятельности прокура тур ы служит внутренняя взаимосвязанность и взаим ообуслов ленность функций . Такая взаимообусловленност ь , естественно , вытекает из е динства з адач обеспечения законности и правопо рядка.
Главная функция прокуратуры , предопределившая необходи мость ее создания , — надзор за исполнением законов . Она за крепляется в ст . 1 действующего Закона о прокуратуре РФ . В за висимости от сфер правовых отношени й , в которых осуществля ется деятельность прок уратуры (сферы исполнительно-распоря дительной деятель ности органов управления , органов предвари тельног о следствия , правосудия , исполнения и др .), н адзорная функция подразделяется на подфункции , кажд а я из которых со храняет вс е структурные части функции , наполняя их р азличным содержанием . Наиболее заметны различия в особенностях пред мета надзора , в процеду рах его осуществления , объеме и харак тере полномочий прокуроров и правовых последствий примене н ия соответствующих им прав овых средств . К числу таких под функций от носятся :
• на дзор за исполнением законов федеральными мини стерст вами и ведомствами , представительными (зако нодательны ми ) и исполнительными органами субъекто в Российской Фе дерации , орган ами местного самоуправления , органами воен ного управления , органами контроля , их должностными ли цами , а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов ;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж данина федеральными министерствами и ведомс твами , представи тельными (законодательными ) и испо лнительными органами субъектов Российской Федера ции , органами местного само управления , органами военного управления , органами кон троля , их должностными лицами , а также органами управле ния и рук о водителями коммерческих и некоммерческих ор ганизаций ;
• надзор за исполнением законов органами , осуществляющи ми оперативно-розыскную деятельность , дознание и п редва рительное следствие ;
• на дзор за исполнением законов администрациями о рганов и учреждений , исполняющих наказание и применяющих на значаемые судом меры пр инудительного характера , админи страциями мест сод ержания задержанных и заключенных под стражу.
В сф ере рассмотрения дел судами прокурор участвуе т во всех видах судопроизводства и во всех суде бных инстанциях . Законом выдел ена задача опротестовывать противоречащие закону реше ния ,' приговоры , определения и постановле ния судов . В этом про является специфичность надзорной деятельности в сфере судо производст ва . Прокуратуры осуществляют надзор не з а судами , которые , естественно , независимы при отправлении правосудия , однако деятельно сть судей подчиняется закону , требованиям ко т орого должны соответствовать судебные решения . Это требова ние характерно и для других сфер деятельности . Прокуроры осу ще с твляют надзор , например , не за должнос тными лицами орга нов управления , а за зак онностью принимаемых ими правовых актов.
Поэтому сущность надзора состоит в де ятельности прокурора по проверке соблюдения з аконов , установлению правонарушений , их правовой оцен ке , а также в требовании (предло жении ), обра щенном к компетентным органам и должностным лицам , о приня тии мер к уст ранению выявленных нарушений . Исключение со ставля ют сферы правовых отношений , в которых , в связи с их со ответствующей спецификой , п рокур о р полномочен непосредст венно в осстановить нарушенную законность (отменить незак он ное решение следователя и т.п .).
Надзорные функции (подфункции ) прокуроров находятся в системной взаимосвязи и обусловле нности . В совокупности над зорные функции сост авляют единый прокурорский надзор , осу ществ ляемый от имени Российской Федерации на в сей ее терри тории.
Все названные признаки самостоятельной фу нкции характер ны для осуществляемого прокуратуро й уголовного преследования за совершение прес туплений . Ее основное с одержание состоит в следующих полномочиях прокурора : возбудить уголовное дело о любом преступлении и поручить производство расследования со ответствующ ему следователю , органу дознания либо независ имо от подследственности в установленном поря дке принять ра с следо вание по дел у о любом преступлении к своему производс тву ; пору чить расследование любого дела следо вателю прокуратуры.
Расследо вание преступлений тесно связано с функциями надзо ра , оно нередко возникает по его результатам либо , наоборот , ре зультаты ра сследований служат помимо иных источников све де ний поводом для проведения прокурорских пр оверок в порядке надзора.
Самостоятельной функцией служит координация прокурату рой деятельности правоохранительных ор ганов по борьбе с пре ступностью . Она сост оит в обеспечении согласованной , взаимоувя з анной деятельности правоохранительных органов , ос уществляе мой каждым из них в соответствии со своими целями и задачами , полномочиями и средствами их реализации.
Другой самостоятельной , но тесно связанно й с надзорно й , функцией прокуратуры яв ляется участие ее в правотворческой де ятельн ости . Эта функция заключается в том , что прокурор , уста навливая в ходе реализации с воих надзорных и иных полномочий необходимост ь совершенствования действующих нормативных прав овых ак т ов , вправе вносить в з аконодательные органы и орга ны , обладающие пр авом законодательной инициативы , соответст вующего и нижестоящего уровней , предложения об изме нении , дополнении , отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
В отличие от функций существует понятие : основные направле ния деятельности орган ов прокуратуры . Эти понятия тесно между со бой связаны , но четко различаются . Прокуратура не должна и не может подменять деяте льность других государственно-правовых структур п о обеспечени ю законности , с одинаков ой интенсивнос тью осуществлять надзор за исп олнением всех законов , во всех сферах прав овых отношений . В этом и нет необходимости . Здесь должны быть правильно выбраны прио ритеты , от обеспечения ко торых в решающей степени зависит со с тояние законнос ти и пра вопорядка в районе , городе , субъек те Федерации , в стране в целом.
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР )
Надзор за исполнением законов и законностью правовых ак тов традиционно именуется общим надзором.
Являясь родоначальником специальной прокурорской д еятель ности , общий надзор в отличие от др угих отраслей призван содей ствовать обеспечению законности в сфере государственного уп равле ния . Исходя из этого его свойства , общий надзор можно счи тать звеном , цементи р ующим российскую государственность , спо собом согласования интересов Российской Федерации и субъек тов , ее составляющих.
Нормы , определяющие предмет общего надзор а прокуратуры демократического правового государ ства , его объекты , правомо чия , акты объединен ы в разд . 3 Закона о прокуратуре , со стоящем из двух глав : «Надзор за исполнени ем законов» и «Надзор за соблю дением пра в и свобод человека и гражданина» . Выделен ие специ альной главы , посвященной охране прав и свобод человека и граж данина , отражает реаль н ые позитивные изменения в обществе , усиление правозащитной функции про куратуры . Выделение гл . 2 разд . 3 Закона о про куратуре не ведет к появлению новой самос то ятельной отрасли надзора . Скорее это подотр асль.
Предмет общего надзора в соответствии со ст . 21 Закона о про куратуре состав ляет :
1) н адзор за соблюдением Конституции Российской Ф едерации ;
за ис полнением законов , действующих на территории Российской Федерации , Федеральными министерствами , государственными комитетами , службами и иными федеральны ми органами исполнит eльн oй власти , представительными (законодательными ) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации , органами местно го самоуправления , органами военного управления , органами контроля , их должностными ли ц а ми , органами управления и руководителями коммерческих и не коммерческих организаций ;
2) н адзор за соответствием федеральным законам пр авовых актов , издаваемых всеми перечисленными выше органами и их должностными лицами.
Определя я относимость к предм ету надзора подз аконных актов , необходимо руководствоваться следу ющими положениями :
1) подза конные нормативные акты должны исходить от высших органов государственной власти . Президен та РФ главой государства , Правительства РФ — высшей исполнительной властью ;
2) среди многочисленных подзаконных актов , издаваемых Презид eнт oм РФ и Правительс твом РФ , в предмет надзора входят толь-
ко но рмативные правовые акты , адресованные неопределен ному кругу лиц , рассчитанные на длительное применение ;
3) акты должны быть изда ны по специальному полномочию ;
4) в указах Президента РФ и постановлениях Прав ительства РФ должен быть зафиксирован механиз м реализации закона . Нередко в самом текст е закона содержится прямое указание на на правле ние подзаконного регулирования . Без знания подзаконных актов подчас нельзя однозн ачно ответить на вопросы , имеет ли место нарушение закона и кто за него ответ ствен.
Анализ надзорной практики позволяет выделить нескол ько самостоятельных , отличающихся друг от дру га однотипностью ре шаемых задач , напр авле ний или подотраслей , в частности :
1. Надзо р за законностью в сфере государственного строитель ства . Имеются в виду правоотношения , обусловленные федератив ным характером устройства Российской Федерации , разграниче нием предметов ведения (это бюджетный, налоговый федера лизм , разграничение государственной собственности по уровням управ ления , особенностям природопол ьзования территорий и т.п .).
2. Прокурорский надзор за соблюдением пол итических прав и свобод граждан . Правозащитна я деятельность прокуратуры на дан ном уч астке охватывает общественные отношения , связанны е с реализацией законодательства об обществен ных объединениях ; о выборах в органы госуд арственной власти и местного самоуправ ления ; о референдуме.
3. Прокурорский надзор за соблюдением соц иальн ых прав граждан предполагает включен ие в сферу прокурорского внима ния охрану трудовых прав граждан , права на безопасные условия труда , пенсионное обеспечение , охрану материнства и детства , особое попечение со стороны государства инвалидов , престарелых , и н ых категорий граждан , в том ч исле временно оказавшихся в трудных жизненных условиях (безработные , вынужденные пере селенцы ).
4. Прокурорский надзор за исполнением зак онов , направлен ных на реализацию экономической реформы , с одной стороны , включает в себ я защиту экономических прав и свобод граждан : свободный выбор сферы приложения п редпринимательского ин тереса , беспрепятственность го сударственной регистрации , ис пользование льготных условий для занятия определенными видами д еятельности , а с другой — напра в лен на защиту общезначимого интереса , охрану прав потребителей продукции и услуг предпри нимателей , исполнение ими обязанностей перед государством в форме платежей в бюд жет и во внебюджетные фонды , исключение во зможности занятия запрещенными видами деятел ь ности , иных форм противоправной а ктивности , подрывающих экономическую безопасность страны.
5. Прокурорский надзор за исполнением при родоохранного за конодательства призван содействовать обеспечению реализации принятой в Российской Федерации концепции эконо мического безоп асного устойчивого развития . В ее основе р еализация гаран тий прав человека на чистую , здоровую и благоприятную для ныне живущих и будущих поколений природную среду . Слож ные взаи мосвязи природы и человека в кон ечном счете опосредуются раци ональным пр иродопользованием , выполнением специальных ме роприят ий , исключающих или минимизирующих вред окруж аю щей природной среде , сопровождающий производств енную актив ность людей.
Самостоятельным направлением является общий надзор за за конностью в адм инистрат ивной деятельности органов милиции , существенно затрагивающий права и свободы граждан , в том числе в связи с применением мер административной ответственности , осуществлением л ицензионно-разрешительной деятельности.
Выделение самостоятельных направл ений в рамках одной от расли надзора помогает не упустить при планировании ак туальные во просы законности , правильно распределить силы и средства работников , осуществляющих надзор , ввести специализа цию и др.
При этом необходимо иметь в виду , что на всех э тапах проку рорской деят ельности , вне зависимости от проверяемого воп роса , преследуется цель наиболее полного выяв ления нарушений зако нов , виновных лиц , обстоят ельств , способствующих правонарушающему поведению , пресечение противоправных деяний . Одна из о с обенностей общего надзора состоит в преимущественно профи лактическом воздействии , стремлении не допустить перерастания правонару шений в более общественно опасные формы.
Под полномочиями прокуроров понимается совокупность прав обязанностей . В ст . 22 Закона о прокуратуре права прокурора отделяются от обя занностей , и это вытекает из социальной 'с ущности прокурорского надзора . Прокурор не то лько вправе воз будить по обнаруженным призна кам преступления уголовное Дело , он обязан поступить так , а не иначе по зак о ну.
Инициати вный характер деятельности прокуратуры побуждает цэи реализации прокурором предоставленного е му права к ответ ному обязывающему поведению других органов и лиц . Неисполнени e законных т ребований прокурора влечет административную отве тственность.
Рассмотр им эти полномочия прокурора и обязанности других органов и лиц применительно к з адачам :
а ) выявления нарушений за кона и обсто ятельств , им способствующих ;
б ) к реагированию на установленные нар ушения , т.е . восстановлению нарушенного права , у стран ению или снижению вредоносности обст оятельств , способствующих правонарушениям.
Эти полномочия соотносятся с компетенцией проку ратур сообразно их месту в единой федеральной централизован ной системе органов , осуществляющих надзор за исполнением действующ их на территории Российской Федерации з аконов.
В связи с выполнением полномочий по выявлению нарушений закона и обстоятельств им способствующих , на основании п . 1 ст . 22 Закона о прокурату ре прокурор вправе :
- беспрепятственно входить на тер риторию и в поме щения органов , надзор за законностью деятельности которых он о существляет .
- знакомиться с материалами , характеризующими интимные сто роны жизни людей , с конфиденциальной информац ией , сведениями , составля ющими коммерческую или служебную тайну , если этого требуют и нтересы охраны законности , возникает потребность исследова ния обстоятельств , прямо влияющих н а решение вопроса о возбуж дении уголовного дела , применении иных мер ответственности . Г енеральный прокурор , подчиненные ему прокуроры вправе истребова т ь приказы , инструк ции , распоряжения , постановления , иные акты , изд аваемые министерствами , ведомствами для провер ки на предмет соответствия их закону ;
- праве зн акомиться с материалами проверок , осу ществленных органами контроля , потребовать предоставлени я статистической информации , иных сведени й , обратившись к руководителям поднадзорно го объекта с устным и письменным требованием о предоставлении документов ;
- рассмот рени е и разрешение заявлений , жалоб и иных обращений , в которых содержатся сведения об ущемлении прав и законных интересов не только отдельных граждан (что само п о себе существен но ), но и целых групп населения : трудовых коллективов крупных предприят ий ; определенных категорий плательщиков налогов ; лиц , пострадавших от экологических катастр о ф , техногенных аварий , требующих незамедлительного вмешательства прокурора.
Ценным источником информации о состоянии законности вы ступают средства массовой инфо рмации . Излагаемые в них факты не только подлежат правовой оценке , но и нуждаются в специаль но й проверке , сопоставлении с иными сведениями , характеризую щими искажение смысла или грубое попрание закона
Законом предоставлено прокурору право тре бовать от руково дителей и других должностных лиц , перечисленных в п . 1 ст . 21 Закона о прокуратуре , провед ения проверок по в опросам , входя щим в их компетенцию и инте ресующим прокурора , а также реви зий деятельно сти подконтрольных или подведомственных им ор га низаций . Закон , предоставляя прокурору данное право , определил это как единое полномочие , хотя оба де й ствия различаются.
Проверка и по смыслу , и по объему выполняемой работы обыч но проводится по частному поводу , когда не во зникает необходи мости в исследовании довольно значительного числа документов , производственно-хоз яйственных операций , т.е . того , что принят о называть ревизией.
Ревизия хозяйственной деят ельности находит свое прикладное значение в качестве одной из форм привлечения специ альных познаний , для собирания фактических да н ных о допущенных правонарушениях.
Действенным средством обнаружения прав онарушений высту пают проверки , проводимые прокурором лично , и предназначены для устра нения право нарушений . Поводом к прове дению п роверок служат сообщения , заявления , поступившие в ор ганы прокуратуры и требующие принятия мер прокурорского ре агирования.
В теории и на практике различают несколько видов прокурор ских проверок : целевые ; комплексные ; сквозные ; совместные.
По объему решаемых задач проверки дел ятся на целевые и ком плексные , Целевые пр оверки нацелены на проверку конкретного сообщ ения или отдел ьного нормативного акта , а комплексные — на всестороннее исследова ние одной или нескольких групп вопро сов , например исполнение законов о приватизации.
Сквозные проверки , как правило , проводятся тогда , когда воз никает необходимость прослед ить исполнение з аконодательства сверху вн из , в рамках единой правовой сферы , одного ведомства— от федерального уровня до го родов и районов . К проведению таких провер ок прибегают в случаях , когда необходимо с оставить це лостное представление с исполнением определенной гру п пы зако нов , а также тогда , когда иным способом нельзя вы яснить , какой уровень исполнительной власти н е обеспечил надлежащее испол нение закона (нап ример , целевое использование средств централи " зеванного государственного кредита ).
Совместными называют про верки , осущес твляемые с участием контролирующих органов . С овместные действия проводятся в рамках коорди нации деятельности правоохранительных органов по самостоятельным планам и при руководящем воздействии про курора . Субъекты координации вы полняют свойств е нные их ком петенции задачи . Проверки с участием специалистов — это над зорное действие , при котором пр окурор , используя предоставлен ное законом право , привлекает специалиста для решения чисто надзорных задач . В данном случае специалист выполняет задание прокурора.
Вторая группа полномочий прокурора касает ся реагирования прокурора на выявленные наруш ения закона и служит средством восстановления нарушенных прав , устранения способствующих н арушениям обстоятельств . Они регламентируются в п . 2, 3 ст . 22 Закона о про куратуре РФ . Р ечь идет о принесении протеста на противо речащий закону правовой акт , о возбуждении уголовного дела или производ ства об админи стративном правонарушении .
В случае причинения имущественного вреда прокурор обраща ется с иском в суд в за щиту интересов государственных , коопер а тивных органов , общественных организаций.
Из средств профилактической направленности , принимаемых прокурором , сегодня можно выделить предостережение о недопустимости нарушения з акона , представление прокурора , которое имее т сложную правовую природу и одновременно служит устранению и предупреждению нарушений закона , и заключение прокурора на проект правового акта.
Действующим законодательством заключение про курора не предусмотрено , но оно имеет широ кое распространение н а прак тике . Заключен ие представляет собой официально выраженную п рокурором оценку проектируемого действия и св язано с участием прокурора в правотворческой деятельности органов представи тельной власти.
Руководствуясь интересами законности , прокуро ры часто по обращении соответствующих о рганов предварительно знакомятся с проектом н ормативного акта и оценивают его с точки зрения соответствия действующему законодательст ву , выражая свое мне ние в заключении.
Полномочия прокуроров по общему надзору , как и по дру гим отраслям надзора , реализуются с помощью актов прокурорского надзора.
Протест приносится на незаконный правовой акт в орган или должн остному лицу , его издавшим , и содержит тре бование устра нения нарушения закона.
Прокурор или его заместитель вправе с амо стоятельно решить вопрос о выборе формы реагирования на противоречащий закону н ормативный акт : принести протест или , как указано в п . 1 ст . 23 Закона о прокуратуре , обратиться в суд с заявле ниями о призна нии нормативных актов недействительными Постанов ление Пленума Ве рховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г . № 5 «О не которых вопросах , возникающих при рассмотр ении дел по заявле ниям прокуроров о приз нании правовых актов противоречащими закону». .
Представление как акт прокурорского надзора — - это обраще ни е прокурора к органу или должностному лицу с требованием об уст ранении причин и у словий , способствующих правонарушающему поведению.
Постановление прокурора вы носится при необходимости возбуждения произ водст ва об административном правонарушении или воз буж дения уголовного дела.
| Предостережение о недопустимости нарушени я закона пред ставляет собой специально предупредительное средство прокурор ско го надзора.
Необходимость его применения обу словлена самим характером деятельности прокуратуры , напр ав ленно й как на пресечение нарушения закона , так и на воспитание должностных л иц и граждан в духе добросовестного испол нения своих конституционных обязанностей , строгог о следования веле ниям законодателя.
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗ ОР
ЗА СОБЛЮДЕНИЕ М ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИ НА
Правозащитная функция органов прокуратуры — одно из зве ньев правозащитного механизм а в государстве , реализующегося специальными правовыми институтами.
Прокурорский надзор в данном случае с лужит дополнительной гарантией справедливого рас преде ления социальных возможнос тей , защиты политических , экономических , культурных и иных прав гражданина и человека.
Согласно Закона о прокуратуре весь пр авозащитный потенциал прокуратуры подчинен решен ию главной задачи : обеспечению верховенства з акона , единс тва , укрепления законности , защ иты прав и свобод человека и гражданина , а также охраняемых законом интересов общес тва и государства.
Функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина обособлена в специальную главу Закона (ст . 26, 27).
Прин ципиально важным для определения предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является ч . 3 ст . 55 Конституции , устанавливающая , что «права и свободы чело века и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного стро я , нравственности , здоровья , прав и закон ных интересов других лиц , обеспечения обороны с траны и без опасности государства».
Все иные ограничения прав и свобод не основаны на законе и требую т безотлагательного реагирования со стороны прок урора.
Защита прав и свобод человека и г ражданина присутствует во всех без исключения надзорных мероприятиях . Свобода личности , бла гоприятные материальные условия , возможности твор ческого самоутверждения без их материализац ии в законе — не более чем фикция.
Главным принципом , определяющим содержание надзорной деятельности , служит принцип формальн ого юридического равен ства , трансформирующийся в равенство прав , равенство обязан ностей , равен ство перед законом и судом.
Обязанность государства , а следовательно , его органов защи щать права и свободы гра жданина от своеволия в обществе , вбира ющего в себя не только образцы правомерного поведения , но и ложно понятые , подчас наме ренно искаженные ценности , испове дуемые узк ими группами граждан , пытающихся корпоративную мораль противопоставить общественной , не говоря уже о крайних формах индивидуального эго изма.
В предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входят конституционные права и свободы , т. е . права . относящиеся к каждому человеку и гражданину . Эти права равны и едины для всех ; они фиксируются в Конституции.
Следуя общепринятым принципам и нормам международного права , традиционно конституционные права делят на три группы :
личные , политические и социально-экономи ческие . Эта классифи кация воспроизведена и в Декларации прав и свобод человека и гражданина.
Право на жизнь , охрану государством до стоинства личности , неприкосновенность личности , ж илища , частной жизни образуют так называемые личные пр ава , охраняемые всеми отрасл ями над зора с учетом специфики предмета каждой . Посягательства на лич ные права гражда н в виде причинения телесных повреждений , вреда здоровью , достоинству образуют элементы уголовно наказу емых деяний , и их защита с редствами п рокурорского надзора реа лиз уется чаще всего за пределами общенадзорной отрасли.
Политические права и свободы граждан связаны с наличием гражданства Российской Фед ерации и реализуются в рамках , уста новленных действующим законодательством.
Содержание надзо рной деятельности в данном случае опреде ляется следующими исход ными положениями :
1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации явля ется ее многонациональный народ ;
2) народ реализует свое право участия в управлении общи ми делами как неп осредственно , так и через представителей.
Формой непосредственного участия граждан в управлении слу жат референдумы , проводимые п о различным вопросам , имеющим существенное зн ачение для жизни граждан , населяющих соответ с твующие территории.
К числу политических относится право избирать и быть избран ным в органы госуд арственной власти и местного самоуправления Ф едеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г .; Федерал ьный закон «О выбо рах Президента Российской федерации» от 17 мая 1995 г .; Федеральный закон «Об основных гаран тиях избирательных прав граждан Российской фе дерация» от 6 декабря 1994 г.
. Оптимизации задач по демо кратическому переустройству способ ствует и сп ользование гражданами России права на объедин ения во всех сферах общественного бытия з а исключением религиозных и коммерческих форм Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 14 а п реля 1995 г .
. Статья 31 Конституции РФ за крепила право граж дан проводить митинги , демонстрации , шествия и пикетирования.
Цель надзора — обеспечить правовыми средствами единообраз ное исполнение законов о выборах на всех стадиях избирательного про цесса , как в период подготовки , проведения избирательных кампаний , та к и при под ведении их итогов , с тем чтобы вовремя пресечь нарушения законодательства , не допустит ь в последую щем признание выборов недействит ельными по указанным причи нам.
Заметно активизировалась в последнее врем я деятельность об щественных объединений. Их влияние ощутимо в организации Я проведен ии выборов , в осуществляемых политических и социально-экономических преобразованиях.
Свобода собраний , митингов , уличных шестви й предоставляет ся гражданам Конституцией для выражения политической и соци альной по зиций Указ Презид ента Российской Федерации от 25 мая 1992 г . «О порядке организации и проведения митингов и уличных шествий , демонстраций и пикетиров ания».
.
Нормативной основой реализации этого поли тического права граждан служит Надзорные полн омочия пр окурора сводятся к тому , чтоб ы граж данами и органами исполнительной власт и соблюдался уведоми тельный порядок их орган изации , не допускалось использование шествий , демонстраций в целях , противных интересам общ ества и государства , не вводилось дополнитель н ых ограничений при осуществлении политического волеизъявления.
Социально-экономические права человека и гражданина каса ются важнейших сторон жизни о бщества и индивида.
Провозглашенную в ст . 7 Конституции Российс кой Федерации политику государства , направле нную на создание условий , обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие чел овека , пока следует рассматривать как перспек тиву развития общества , стремление приблизиться к стандартам индустриально развитых стран , обеспечивающих новое качество жизни.
В этих целях недопустимо возвышение интересов одних за счет других , отступление от провозглашенны х Конституцией принципов.
Защита социаль но-экономических прав основана на конститу ционном нормировании основных прав . В законодательст ве за креплен такой режим экономической деятельности который по зволяет обеспечить облада ние каждым гражданином конституционно признанным и правами , среди которых право на свободно е использование своих способностей и имуществ а для занятия лю быми незапрещенными видами деятельности и корреспондирую щая им обязанность органов государственной регистрации не чи нить препятствий в становлении предпр инимательства.
Группу конституционных прав и свобод образуют право свобод но избирать род деятель ности и профессию (ч . 1 ст . 37 Конститу ции ); право частной собственности на имущест во , его всемерную охрану со стороны госуда рства (ст . 35, 36); свобода объединения граждан , в том числе для предпринимательских целей (ст . 30); по ощрение со стороны государства свободной конкуренции и огра ничение мо н оп олистической деятельности (ст . 34).
Государство гарантирует минимальный размер оплаты труда , устанавливает государственные пен сии , обеспечивает общедо ступность и бесплатность дошкольного , основного общего и сред него профессионального образования . Осуще ствляется государст венная поддержка семьи ,' материнства , отцовства и детства , инва лидов , пенсионеров и пожилых граждан , развитие системы соци ал ьных служб (ст . 38 — 44). К социально-экономическим правам от носятся также право на охрану здоровья , право на б лагоприятную окружающую среду (ст . 42).
Задачам охраны социально-экономических прав граждан долж но отводиться приоритетное значен ие в надзорной деятельности.
Генеральный прокурор РФ ориентирует проку роров на охрану законных интересов прежде всего больших групп населения , на вме шательство в наиболее неблагоприятные сферы о бщественных отношений , такие , как трудовые пра воотношения , пенсионное обеспечение , защита прав престарелых и инвалидов.
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ , ОСУЩЕСТВ ЛЯЮЩИМ И ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Прокурорский надзор за исполнением законо в органами , осу ществляющими оперативно-розыскную деятельность , — новое на правление в работе органов прокуратуры . Только после того , как 13 марта 1992 г . был принят Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российско й Федерации» Вед омости Съезда народных депутатов РФ и Вер ховного Совета РФ . 1992. № 17. Ст . 892. , появилась необходимая правовая основа для прокурорског о надзора в этой сфере деятель ности госу дарственных пра воохранительных органов . Неско лько раньше этого закона был принят Закон о прокуратуре Российской Федерации , согласно которому одним из направлений прокурор ского надзора стал надзор за исполнением закон ов органами , осу ществляющими оперативно-розыскную де я тельность , дознание и предваритель ное следствие . Таким образом , надзор в сфе ре опера тивно-розыскной деятельности юридически п редставляет собой часть указанного направления прокурорского надзора . Вместе с тем надзор за исполнением законов органами , ведущи м и оператив но-розыскную деятельность , имеет свою специфику в части объек тов , пр едмета , полномочий и организации.
Осуществление надзора за исполнением зако нов в сфере оперативно-розыскной деятельности (ОРД ) предполагает прежде всего знание прокуро рами ее с одержания и нормативной осно вы . Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995 г. СЗ РФ . 1995. № 33. Ст .3349 (далее : Закон об ОРД ) определяет ее как вид де ятельности , осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов , уполномоченными на то
законом в пределах их компетенции пос редством проведения опе ративно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни , здоро вья , прав и свобод человека и гражданина , собственности , обес печения безопасности общест ва и государства от преступных по сягательств.
Задачами оперативно-розыскной деятельности яв ляются : выяв ление , предупреждение , пресечение и раскрытие преступлений , а также выявление и установление лиц , их подготавливающих , со верш ающих или совершивших ; ос уществление розы ска лиц , скры вающихся от органов дознания , следствия и суда , уклоняющихся от уголовног о наказания , а также розыска без вести пропавших ; до бывание информации о событиях или действиях , создающих угро зу государственной , военной , экономичес к ой или эколо гической безопасности Российской Федерации (ст . 2 Закона «Об оператив но-розыскной деятельности» ).
Органы , осуществляющие оперативно-розыскную де ятель ность , в пределах своих полномочий вправ е также собирать дан ные , необходимые для принятия сл едующих решений :
• о допуске к сведениям , составляющим государственную тайну ;
• о допуске к работам , связанным с эксплуатацией объектов , представляющих повышенну ю опасность для жизни и здоро вья людей , а также для окружающей среды ;
• о допуске к участию в опера тивно-розыскной деятельности или допуске к ма териалам , полученным в результате ее осу ществ ления ;
• об установлении или поддержании с лицом отношений со трудничества при содействии , подготовке и проведении опе ративно-розыскных мероприятий ;
• по вопро сам обеспечения безопасн ости органов , осуществля ющих оперативно-розыскную деятельность ;
• о выдаче разрешений на частную дет ективную и охранную деятельность.
Руководствуясь этими указаниями закона , п рокурор , осущест вляющий надзор в сфере операт ивно-розыс кной деятельности , должен следить за тем , чтобы она не выходила за св ои пределы . Не менее важно учитывать и указания закона о том , какие государст венн ые органы наделены правом на оперативно-розыс кную дея тельность . К таким органам относятся : органы внутр е нних дел ; ор ганы федеральной службы безопасности ; Федеральные ор ганы на логовой полиции ; органы федеральной по граничной службы РФ ; таможенные органы РФ ; органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ.
Наиболее широкая сфера оперативно-розы скной деятельности приходится на оператив ные подразделения органов внутренних дел . Эти подразделения имеются в структуре милиции . Для мили ции оперативно-розыскная деятельность — одна из основных функций . Право милиции на оперативно-розыскную деятельность закреплено в Законе РСФСР «О милиции» (п . 16 ст . 11). Согласно ст . 8 этого Закона оперативн о-розыскные меры принимаются для решения таки х задач криминальной милиции , как предупрежде ние , пресечение и раскрытие преступлений , по делам о которых обязательно п роиз водство предварительного следствия ; розыск лиц , скрывающихся от органов дознания , следствия и суда ; уклоня ющихся от исполнения уголовн ого наказания ; без вести пропав ших граждан.
Оперативно-розыскная деятельность в исправите льных учреж дениях уголовно -исполнительной сис темы Министерства юстиции РФ проводится в целях обеспечения личной безопасности осуж ден ных , персонала исправительных учреждений и ин ых лиц : выяв ления , предупреждения и пресечения готовящихся и совершаемых в этих учрежде ниях преступлен и й и нарушений уст ановленного порядка отбывания наказания ; розыска в установленном порядке °сужденных , уклонивш ихся от отбывания наказания , совершив ших побе г ; содействия в выявлении и раскрытии прес туплений , ^вершенных осужденными до прибытия в исправител ь ное учреж дение.
Органы Федеральной службы безопасности (Ф СБ ) осуществляют оперативно-розыскные мероприятия : по выявлению , предуп реждению , пресечению и рас крытию шпионажа , террористичес кой деятельности , о рганизованной преступности , коррупции , не законног о оборота оружия и наркотических сред ств , контрабанды и других преступлений , дознан ие и предварительное следствие по вторым отнесено законом к их ведению , а также по выявлению , предупреждению , пресечению и р аскрытию деятельности незаконных вооруженных фор м ирований , преступных групп , отдель ных лиц и общественных объединений , ставящих своей целью насильственное изменение конституцио нного строя Российской федерации Ст . 10 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации » от 3 апреля 1995 г . // СЗ РФ . 1995. № 15. Ст . 1269.
.
Компетенция оперативных подразделений Федера льной служ бы налоговой полиции определяется с учетом требований ст . 11 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции , из кот орого следует , что операт ивно-розыскная де ятельность федераль ных органов налоговой полиции ограничивается решением задач , связанных с раскрытием налоговых преступлений В ред . Федерального закона от 17 декабря 1995 г . «О внесении изменении и дополнений в Закон Российской Федерац ии «О федеральных органах налоговой п олиции» и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // СЗ РФ . 1995. № Ст . 4973.
.
Оперативно-розыскная деятельность таможенных органов в со ответствии со ст . 224 Таможенного кодекса РФ проводится в целях выявления лиц , под готавливающих , совершающих или с овершив ших преступления , производство дознания по которым отнесено к компетенции указанных органов . Это дела о контрабанде , о нару шении таможенного законодательства России , об уклонении от уп латы таможенных платежей , дел а о незаконном экспорте товаров , научно-технической информации и услуг , используем ых при создании вооружения и военной техн ики , оружия массового уничтожения.
Все остальные государственные органы , упо лномоченные зако ном на ведение оперативно-розыскн ой деяте льности , могут осуществлять ее только для решения тех задач , которые п оставлены перед ними соответствующими законами и другими правовыми актами.
Содержание оперативно-розыскной деятельности составляют оперативно-розыскные мероприятия . Их ис черпывающий пере чень дан в ст . 6 Закона об ОРД . Одна из задач прокурорского н ад зора состоит в выявлении и предупреждении случаев проведения оперативно-розыскных мероприя тий , не предусмотренных зако ном , и в слеже нии за тем , чтобы оперативно-розыскные органы действовали в пределах своей комп етенции.
Задачи прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности тесно связаны с его предметом.
Пред метом прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гр ажданина , порядка выполнения оперативно-розы ск ных мероприятий , установленного законами и но рмативными ак тами , принятыми в развитие этих законов , а также законность ре шений , прин имаемых органами , осуществляющими оперативно-розыскную деятельность П риказ Генерального прокурора РФ № 48 от 9 авг уста 1996 г , «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-ро зыскной деятельности» .
Оперативно-розыскная деятельность не должна нарушать кон ституционные права и свободы ч еловека и гражданина . Исключе ние составляют с лучаи , оговоре нные в Конституции РФ . Т ак , про возглашая право каждого на тайну п ереписки , телефонных перего воров , почтовых , телегр афных и иных сообщений , ч . 2 ст . 23 Кон ституци и РФ предусматривает ограничение этого права только на основании судебного решения . Пр оведе н ие оперативно-розыск ных мероприятий , затрагивающих конституционные права граж дан , при отсутствии постановления судьи , является нарушением не только норм Закона «Об о перативно-розыскной деятельности» , но также ч . 2 ст . 23 Конституции РФ.
При проведении пр оверок прокурорам необходимо обращать внимание на то , как соблюдаются другие права и свободы человек а и гражданина , провозгла шающее право на частную собственность и запрещающее лишать гр ажданина его имущества иначе как по решен ию суда
Наибольший объем в р аботе прокуро ра по надзору за исполне нием законов орг анами , осуществляющими ОРД , занимает провер ка соблюдения установленного порядка приведения опе ративно-розыскных мероприятий.
Правовой порядок проведения оперативно-розыск ных меро приятий определяется о бщими и специальными правилами , свой ственными только к онкретным видам этих мероприятий . Общими прав илами порядка проведения оперативно-розыскных мер оприя тий являются наличие для этого основани й , предусмотренных за коном , и возможность прим енения техниче с ких и других средс тв , не наносящих ущерб жизни и здоровью людей и не причиняющих вред окружающей среде (ст . 7 и ч . 3 ст . 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» ).
К основаниям проведения оперативно-розыскных мероприя тий закон относит :
- наличие возбужденного уголовного дела ;
- ставшие известными органам , осуществляющим оперативно-розыскную деятельность , сведения :
а ) о признаках подготавливаемого , совершае мого или совер шенного противоправного деяния , а также о лицах , его подготавливающ их , совершающих или совершивших , если нет достаточ ное данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела ;
б ) о событиях или действиях создающих угрозу государственной , военной , экономической или экологической безопасности Российской Феде рации ;
в ) о лицах , скрывающихся от орган ов дознания , следствия и суда или уклоняющ ихся от уголовного наказания ;
г ) о лицах , без вести пропавших , и об обнаружении неопознанных трупов ;
- поручения следователя , органа дознания , указания прокурор а или определения суда по уголовным делам , находящихся в их производстве ;
- запросы других органов , осуществляющих оперативно-розыскную деятельность ;
- постановлени е о применении мер безопасности в отношен ии защищаемых лиц , осуществляемых уполномоченными на то государственными о рганами в порядке , предусмотренном законодательством РФ ;
- запросы международных правоохранительных организаций и п равоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Р Ф.
Помимо выяснения вопроса о том , имелось ли к акое-ли бо из перечисленных оснований для проведения оперативно-розыскного мероприятия , прокурор обращ ает внимание на соблюдение порядка , который определен для него законом.
Прокурор не в праве давать оценку тому , как организ овано то или иное оперативно-роз ыскное мероприятие , целесообразности избранной тактики его проведения , достаточности задействовавшихся сил и средств . Однако прокурор не долже н оставлять без внимания факты явной прот ивозаконной тактики проведения оперативно-розыскного мероприятия , наприм е р использование для организации засады или наблюдения кв артиры без согласия на то ее владельца.
Помимо перечисленного выше , в предмет прокурорского надзора входит законность решений , принимаемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий . Речь идет о юридически значимых решениях , которые облекаются в фор му постановления и порождают правовые последс твия (возникнове ние , изменение и прекращение о перативно-розыскных правоотно шений ).
Анализ Федерального закона «Об оперативно -розыскной дея тельности» позво ляет сделать вывод , что в предмет прокурорского надзора входит законность следующих решений :
о заведении и прекращении дела операт ивного учета (ст . 10);
о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыск ных мероприятий (ст . 8, 9, 15);
о представлении результатов оперативно-р озыскных меро приятий органу дознания , следователю или в суд (ст . 11);
об уничтожении материалов , отражающих рез ультаты опера тивно-розыскных мероприятий ; проведенных на основании судеб ного решения (ст . 5);
о рассекречивании сведе ний об исп ользованных или использу емых при проведении оперативно-розыскных мероприятий силах , средствах , источниках , методах , планах и результатах опер ативно-розыскной деятельности , о лицах , внедренных в организованные преступные группы , о неш татных негл а сных сотрудниках органов , осуществляющих ОРД , о лицах , оказывающих им содействие на конфиденциальной основе , а также об организации и тактике про ведения оперативно-розыскных мероприятий (ст . 12).
Прокурорский надзор не распространяется н а законность ре ше ния судьи , содержащееся в постановлении об удовлетворении ходатайств а органа , осуществляющего оперативно-розыскную де ятельность , о контроле почтово-телеграфной корресп онденции , о прослушивании телефонных переговоров , о снятии информации с технических кан а лов связи , об обследовании жилища .
При осуществлени и надзора за исполнением законов органами , осуществляющими оперативно-розыскную деятельность прокурор может использовать ряд полномочий , о пределенных Фе деральным законом «О прокуратуре Российской Федераци и» и другими закона ми . В приказе Генерального прокурора РФ № 48 (1996) говорится , что прокуроры , уполномоченные на осуществле ние надзора за исполнением законо в органами , осуществляющими ОРД , вправе :
а ) знакомиться с документами , содержащими сведения об ос но ваниях , порядке и решениях оперативно-ро зыскных мероприятий ;
б ) давать письменные указания об осуще ствлении по уголовным делам оперативно-розыскных мероприятий , о расширении их ком плекса л ибо требовать их прекращения ;
в ) отменять необоснованные постано вле ния органа дознания (следователя ) о возбуждени и уголовного дела , вынесенные в соот ветствии с п . 6 ч . 1 ст . 108 УПК РСФСР на основани и оперативно-розыскных материалов ;
г ) направлять в суд жалобы , проверка которых относится к ис ключительной компетенци и судей ;
д ) требовать письменные объяснения от должностных лиц , осу ществляющих оперативно-розыскную деятельность и допустив ших нарушения закона при проведении оперативно-розыскных мероприятий ;
е ) опротестовать противоречащие закону пр иказы и указания руков одителей органов , осуществляющих оперативно-розыскную Деятельность ;
ж ) вносить представления по поводу выя вленных нарушений закона должностными лицами этих органов и требовать от руково дителей отстранения их от дальнейшего ведения опер ативных раз работок.
При обнаружении признаков преступления пр оверку прово дить в соответствии с требования ми ст . 109 УПК.
Основные усилия прокуроров в сфере на дзора за исполнением законов органами , осущес твляющими оперативно-розыскную дея тельность , должны направляться на ра скрываемость преступлени й и розыск скрывшихся обвиняемых . Это глав ные задачи , стоящие перед органами внутренних дел , Федеральной службой безопас ности и налоговой полицией.
При осуществлении надзора за оперативно-р озыскной деятель ностью по делам , приостан овленным производством в связи с не известнос тью местопребывания обвиняемого , прокурор проверя ет : было ли заведено розыскное дело ; объяв лен ли розыск ; разосла ны ли соответствующие задания ; нет ли оснований для проведения каких-либо оперативно-розыскных м ероприяти й , направленных на получение информации о местопребывании скрывшегося обви няемого.
Прокурорская проверка соблюдения законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельно сти всем оперативным подразделением проводится в случаях получения данн ых о распр осраненности нарушений закона при производстве оперативно-розыскных мероприятий или непринятии их по многим делам о тяжких и особо тяжких преступлениях , оставшихся нераскрытыми . Эти данные могут появиться в результате проверки материалов конкрет н ых дел оперативного учета ; анализа статистических п ока зателей , отражающих работу уголовного розыска , подразделений борьбы с экономическими прест уплениями , налоговой полиции ; изучения уголовных дел.
Актами прокурорского надзора за исполнени ем законов орган а ми , осуществляющими опер ативно-розыскную деятельность , явля ются :
- письменные указания о проведении оперативно-розыскных ме р оприятий ;
- письменное требование об отмене незаконного постановления , принятого при проведении оперативно-розыскной деятельно сти ;
- представлени е об устранении выявленных нарушений закона ;
- протест , принесенный в связи с признанием противоречащ им закону нормативного акта , изданного в с фере оперативно-розыск ной деятельности ;
- возбу ждение уголовного дела в отношении должност ных лиц органов , осуществляющих оперативн о-розыскную деятельность или сотрудничающих с ними на конфиденциальной основе , при обнаруже нии признаков совершения ими преступления в процес се проведения оперативно-розыскных меропри ятий.
ПРОКУРОР СКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ , ОСУ ЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИ Е
Надзор за исполнением законов органами дознания и предвари тельного следствия занимает ведущее место в системе надзорной деятельности п рокуратуры , направленной на обеспечени е з акон ности в сфере борьбы с преступностью . При всей важности опера тивно-розыскных мер в обнаружении и раскрытии преступлений , они играют вспомогательную роль в решении этих задач . Основ ная — принадлежит органам п редварительного расследования , ко торы е ежегодно рассматривают и разрешают миллионы з аявле ний и сообщений о преступлениях , направл яют в суды сотни тысяч уголовных дел с обвинительными заключениями , создавая необхо дим ые условия для судебного разбирательства и осуждения пре ступников.
Российск о е уголовно-процессуальное законодательство д еталь но регламентирует деятельность органов дозн ания и предваритель ного следствия , сводя к минимуму возможность их собственного усмотрени я , чреватого произволом и нарушением прав участников уголовного процесса. Успешное расследование преступлений предполагает использование органами предварительного рассле дования мер уголовно-процес суального принуждения (задержания ; заключения под стражу в качестве меры пересечения ; приво д лиц , не желающих являться для участия в следственных действиях ; отстранение обвиняемого от должности и ограничения раз личных конституционных прав граждан , вовлекающихс я в сферу предва рительного расследования ). Пре дупреждение , пресечение и устра нение любых на рушений закона , совершенных органа м и дознания и предварительного следствия , — задачи прокурорского надзора . Сущность его состоит в действиях , призванных обеспечить ст рожайшее соблюдение органами предварительного ра сследования требований закона , начиная с моме нта поступления к ним заявле ни й (сообщений ) о преступлениях и до окончания дознания и пред варительного следствия с составлением обвинительного заключе ния или поста новления о прекращении уголовного дела либо о на правлении дела в суд для примене ния принудительных мер меди цинского хар а ктера к душевнобольным гражданам , соверши вшим общественно опасные деяния.
Сущность прокурорского надзора характеризуется также его предметом , которым в наиболее обобщенном виде можно считать исполнение законов ор ганами дознания и предварительного след стви я . В ст . 29 Закона о прокуратуре Росс ийской федерации кон кретизируется предмет надзор а за исполнением законов органами , осуществля ющими дознание и предварительное следствие , в кото рый входят соблюдение прав и свобод человека и гражданина ; ус тановленног о порядка разрешения заявлений и сообщен ий о со вершенных и готовящихся преступлениях ; порядка проведения расследования ; законности решений , принимаемых указанными органами.
Значение предмета данного направления про курорского надзо ра определяется тем , что деятельность органов дознания и предва ри тельного следствия затрагивает многие из конс титуционных прав и свобод человека и граж данина , а также другие предусмот ренные уголов но-процессуальным законом права и интересы ли ц , вовлеченных в сферу уголовно-проце с суальной деятельности . Ни одно другое направление прокурорского надзора не включает в себя необходимость проверки законности и обоснованности столь большого числа действий и решений поднадзорных органов.
Указание закона о надзоре за исполнен ием законов орг анами , осуществляющими доз нание , следует понимать как указание , кото рое распространяется на любую их процессуальную деятельность.
Дознание является основным , но не един ственным видом дея тельности органов дознания . В предмет прокурорского надзора входят и сполнение законов органами дознания при регистрации , рассмотрении и разрешении заявл ений (сообщений ) о преступле ниях , при досудебн ой подготовке материалов в протокольной форме , при выполнении поручений следователей о производстве следственных и розыскных действий и указаний об оказании им содействия при производстве отдельных следстве нных действий.
Особенность прокурорского надзора в уголо вно-процессуальной сфере состоит в том , что он касается законности действий и Решений конкретных субъектов уголовного п роцесса , а ими могут быть не только органы дознания , но и лица , осуществляющие до знани е , и начальники органов дознания Статья 117 УПК РСФСР .
В сф еру рассматриваемого направления прокурорского н адзо ра входит деятельность любых органов доз нания , независ имо от их ведомственной принадлежности (милиции , уголовно-исполнительной систе мы , ФСБ , ФСНП и т.д .).
Равным образом прокурорский надзор распространяется на все следственные органы в лице след ователей прокуратуры , органов внутренних дел , ФСБ и ФСНП . Посколь ку право вести предвари тельное следствие предоставлено законом не только следователям , но и прокурорам (и х заместителям , помощникам ), начальникам следственн ых подразделений (их заместителям ) органов вну трен них дел , ФСБ и ФСНП , то законность действий и р е шений этих лиц по уголовным делам также входит в пред мет прокурорского надзо ра , определенного ст . 32 Закона о прокуратуре . Данное направле ние прок урорского надзора включат в себя и соблюд ение требова ний законов начальниками следственны х подразделений у к азан ных выше о рганов при осуществлении ими процессуального кон троля за деятельностью подчиненных следовател ей.
Задачи прокурорского надзора в сфере деятельности органов дознания и предварительного следствия носят двоякий характер и равно значны по своему значению . Первая , четко сформулирован ная в ст . 25 УПК , состоит в своевременном принятии предусмотрен ных законом мер к устранению всяких нарушений закона , от кого бы они ни исходили . Вторая задача заключается в принятии мер , направленн ых на выполнение ор г анами дознани я и предваритель ного следствия требований за кона (ст . 2 УПК ) о быстром и полном раскр ытии преступлений , об изобличении виновных , о создании условий для справедливого наказания каждого лица , совершивше го преступление.
Полномочия про курора при осуществлении надзора за исп олнением законов органами дознания и предвари тельного следствия определены уголовно-процессуальным законодательством , и состоят из его проце ссуальных прав и обязанностей . Эта связь в рамках понятия «полномочия» объясня ется те м , что права прокурора при налич ии оснований для их реализации становятся его обязанностями . Так , обнаружив незаконное задержание гражданина органом расследования , пр окурор не только вправе , но и обязан о свободить его из-под стражи.
Используя полн омочия , пр окурор устраняет выявленные им на рушения закона в деятельности указанных органов , предупрежда ет возможность таких наруш ений , следит за состоянием дознания или сл едствия по конкретным уголовным делам , обеспе чивая свое временность , полноту и объективность расследования.
Основным средством устранения допущенных органом дозна ния (лицом , производящим дознание ) или следователем наруше ний закона является отмена прокурором их незаконных и необо сно ванных постановлений (п . 2 ч . 1 ст . 211 УПК ).
Каждое постановлен ие содержит то или иное процессуальное решение следователя , органа дозн ания или лица , производящего дознание . Отмена постановления прокурором означает признание принятого решения незаконным и , как правило , необоснованным . Любое необоснованное постановлени е — незаконно , поскольку оно вы несено при отсутствии соответствующего основания , преду смотренного законом .
Прокурору предоставлено право самому возб уждать уголовное дело , отказывать в его во збуждении и приостанавливать по нему производ ство , если следовате ли или органы дозн ания , при наличии предусмотренных законом осн ований , сами по каким-либо причи нам этого не сделали.
В целях устранения допущенных нарушений закона прокурор вправе давать письменные указания о расследовании преступле ний (в с лучаях , когда следователь или лицо , произ водящее дозна ние , возбудив уголовное дело либ о получив его в свое производст во , не приступает по каким-либо причинам к расследов анию ); об избрании , изменении или отмене ме ры пресечения , о правильной квалификации прес тупления ( п . 3 ч . 1 ст . 211 УПК ).
Письменные указания прокурора о производс тве отдельных следственных действий и розыске лиц , совершивших преступле ния , направлены гла вным образом на обеспечение полноты , все сторо нности , объективности и своевременности расследов ания (п . 3 ч . 1 ст . 211 УПК ).
В эти х же целях прокурор обладает правом :
а ) уч аствовать в производстве дознания и предварит ельного следствия и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные дейст вия или расследование в полном объеме по лю бому де лу (п . 5 ч . 1 ст . 211 УПК );
б ) продлевать срок расследования и сро к содержания под стра жей в качестве меры пресечения в случаях и порядке , установле н ных законом (п . 7 ч . 1 ст . 211 УПК );
в ) возвращать уголовные дела органам д ознания и предвари тельного сл едствия со своими указаниями о производстве дополни тел ьного расследования (п . 8 ч . 1 ст . 211 УПК );
г ) изымать от органов дознания и п ередавать следователю любое дело , передавать его от одного органа предварительного расслед о вания другому в целях обеспече ния н аиболее полного и объектив ного расследования (п . 9 ч . 1 ст . 211 УПК );
д ) от странять лицо , производящее дознание , или след ователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия , если ими допущен о нарушение закона при расследовании дела (п . 10 ч . 1 ст . 211 УПК ).
В целях обеспечения быстроты и полнот ы расследования уго ловного дела , находящегося в производстве самого прокурора или следов ателя прокуратуры , прокурор в соответствии с п . 4 ч . 1 ст . 211 УПК вправе поручать органа м дознания ис полнение постановле ний о задержании подозреваемых , об обыске , выемке и производ стве других следственных действий , о приводе , заключении под стражу , розыске лиц , совершивших преступления , а также давать указания о принятии необходимых мер для раскрытия п р еступле ний и обнару жения лиц , их совершивших.
В целях предупреждения нарушений закона прокурор наделен правом санкционировать ряд решений либо действий следователя и орга на дознания , а также давать согласие на прекращение уголов ного дела в связи с освобо ждением от уголовной ответственности.
Санкция прокурора представляет собой разр ешение на приме нение некоторых мер процессуа льного принуждения и производство ряда следст венных действий принудительного характера наибол ьшей степени затрагивающих конституцион ные права че ловека и гражданина.
Прокурор у принадлежит также право давать согласие на пере дачу дела в суд для применения принудительных мер медицин ского характера (с т . 406 УПК ), утверждать обвинительное заклю чение .
Прав овыми актами прокурорского надзора в ст адиях возбужде ния уголовного дела и предвари тельного расследования являются :
постановл ение , письменное требование , письменное указание , санкция (отказ в даче санкции ), письменное согласие на проведе ние конкретных действий или принятие решений (отказ в этом ), представление.
Все эти акты прокурорского реагирования различаются по форме и содержанию.
Только постановление прокурора имеет достаточно четкую проц ессуальную форму , а содержание определяется п редметом надзора . Постановление состоит из вв одной , описательной и резо лютивной частей . Во вводной части указывается место и время составления ; должность , классный чин ( воинское звание ) прокуро ра . В описательной час ти указывается , какие материалы или уго ловное дело (его номер и другие данные ) про в ерены и в связи с чем ;
характер нарушений закона ; каким должностным лицом оно допу щено . В резолютивной части формули руется решение прокурора.
Постанов ления принимаются в стадии возбуждения уголов ного дела , в стадии предварительного расследо вания и нередко после того , как угол овное дело прекращено.
В ст адии возбуждения уголовного дела основными ак тами про курорского надзора являются : постановлени е об отмене постанов ления об отказе в возбуждении уголовного дела ; постановление об отмене постановления о возбу ждении у головного дела . Указания на эти акты проку рорского реагирования на выявленные наруше ния закона органами дознания и предварительного следствия (сле дователями ) в начальной стадии уголовного процесса содержатся в ст . 116 УПК . В соответствии с норма м и этой статьи прокурор в случае необоснованности отказа в возбуждении уголовного дела отмен яет своим постановлением постановление органа дознания или следователя и возбуждает угол овное дело . Постановление про курора об отмене постановления о возбуждении у г ол овного дела выносится при условии , что по нему не произведено ни одного следственн ого действия . При наличии такого постановлени я про курора уголовное дело считается не имевшим места и исключается из регистрации , утрачивая свой номер.
В ста дии предварител ьного расследования постановл ения про курора могут отменять любые незаконн ые постановления следова телей , лиц , производящих дознание , начальников органов дозна ния о привлечении в качестве обвиняемого , о приме нении , измене нии меры пресечения , приостановл е нии и прекращении уголовно го де ла и др.
Письме нные указания носят произвольн ую форму , но в каж дом из них приводит ся адресат ; содержание того , что прокурор предписывает сделать по делу (провести те или иные следственные или розыскные действия , проверить к онкретную версию , предъ явить обвинение , переквалифицировать действия , инкримин ируе мые обвиняемому , и т.д .).
Письменные требования содержат наименование документов , м атериалов уголовного дела , которые запрашивает прокурор для изучения.
Представление проку рора выносится им по конкретным случа ям нарушения закона следователем (лицом , производящим дозна ние ) или по результатам специальной проверки материалов , по ко торым б ыло необоснованно отказано в возбуждении угол овного дела , за определенный период времен и ; обнаружения многочис ленных случаев укрытия от учета заявлений (сообщений ) о пре ступлениях , необоснованно прекращенных или приостановленных дел . В представлениях не тол ько предлагаются меры по устранению выявленны х нарушений закона , но и может одноврем е нно ставить ся вопрос о привлече нии виновных должностных лиц к ответствен нос ти . О принятых мерах прокурор предлагает у ведомить его в установленный законом срок.
Своеобразными актами прокурорского надзора на стадии пред варительного расследования явля ется дача санкции (на арест , от странение от должности и др .) или отказ в са нкционировании . Дача и отказ в даче санкци и осуществляются соответствующей резолю цией прок урора . Приказ Генерального прокурора РФ № 31 (1997) предписывает прокурорам мотивировать отка з в даче санкции на постановлении сл едователя или в отдельном документе , поскольк у это решение может быть проверено вышест оящим прокурором.
Согласие прокурора (на прекращение уголов ного дела по нере абилитирующим основаниям , на продление срока дознания или предварит ельного следствия и т.д .) также дается в виде резолюции на постановлении органа рас следования . Отказ в даче согласия дол жен быть мотивирован и изложен в письменном в иде.
Утверждение прокурором обвинительного заключ ения являет ся особым актом надз ора и облекается в форму резолюции.
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗ ОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕ М ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИ И , ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ И НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА , АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТ РАЖУ
Сущнос ть данного направления прокурорского надзора со стоит в слежении за законностью деятельнос ти администра ций пенитенциарных и других учр еждений -' и органов , свя занной с исполнением наказаний или назначенных судом мер принуд ительного характера , а также администраций мест содер жания задержанных и заключенных под стражу по исполнению соответствующих р ешений органов уголовного судопроизвод ства.
К по днадзорным прокурорам органам и учреждениям , осу ществляющим указанные функции , относятся :
1) исправи тельные учреждения уголовно-исп олнительной сис темы Министерства юстиции РФ ( исправительные и воспитатель ные колонии , тюрьмы , лечебные исправительные учреждения , ис правитель ные центры и арестные дома );
2) уголовно-исполнительные инспекции органов внутрен них дел ;
3) дисциплинарные воинские части и гауптв ахты воинских гар низонов.
Значение и задачи этой отрасли прокурорского надз ора опреде ляются предметом , сформулированным в ст . 32 Закона о прокура туре РФ . В предмет надзора входят :
- законность нахождения лиц в мест ах содержания задержан ных , предварительного заклю чения , исправительных и иных орга нах и уч реждениях , исполняющих наказания и меры прину дитель ного характера , назначаемые судом ;
- соблюдение установленных законодательством Российской Фе дерации прав и обязанностей задержанных , заключенных под стражу , осужденн ых и лиц , подвергнутых мерам принудительного характера , порядка и условий их содержани я ;
- законность исполнения наказания , не свя занного с лишением свободы.
Приведенное законодательное опре деление предмета проку рорского надзора подчеркивает особенности задач указанного на правления деят ельности прокуратуры . Прокуроры , прежде всего , должны проверять законность пребывания граждан в местах со держания под стражей и друг их учреждениях , в котор ы х они нахо дятся вопреки их воле , в принудительном порядке.
Важной составляющей частью предмета прокурорского н адзо ра является соблюдение установленных федерал ьным законода тельством прав и обязанностей з адержанных и заключенных под стражу , осужденн ых и л иц , подвергнутых мерам принудите льного характера . Каждая категория названных лиц обладает определен ным кругом прав и должна выполнять возложенные на них законом обязанности , связанные с пребыванием в со ответствующем уч реждении.
Значение прокурорского над зора за исполнением законов ад министрациями вышеназванных органов и учреждений определяется , прежде всего , тем , что в них (т.е . органах и учреждениях ! находятся граждане , изолированные от общества , чья личная не прикосновенность и другие права подвергнут ы определе нным ог раничениям . Возможности этих граждан в отстаивании своих прав и законных интере сов намного меньше по сравнению с возмож ностями находящихся на свободе . А возможности нарушений прав этих граждан со стороны администрации органов и учреждени й напротив , намного больше , чем лиц , находящих ся на свободе.
В пр едмет прокурорского надзора входит соблюдение обязан ностей осужденных , содержащихся под стра жей , подозреваемых и обвиняемых и других л иц , т.е . прокуроры должны следить за тем , обеспечивает ли администрация учреждений выполнение содер жащимися в них лицами свои х обязанностей.
Структурным элементом предмета прокурорского надзора , оп ределенного ст . 32 Закона о прок уратуре РФ , является соблюдение порядка и условий содержания задержанных , заключен ных под стражу , осужденных и лиц , подвергнутых мерам принудительного характера .
Слож ность задач , которые необходимо решать при осуществле нии надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений , исполн яющих наказание , обусловила надел ение про куроров обширными полномочиями , носящими властно-р аспоря дительный характер . Их перечень содержится в ст . 33 Закона о прокуратуре РФ . Одни из этих полномочий позволяют прокурорам вы являть нарушения законов , их причины . К та ким полномочиям относят с я :
право посещать поднадзорные учреждения и органы ;
опрашивать задержанных , заключенных под с тражу , осужден ных лиц и лиц , подвергнутых мерам принудительного характера ;
знакомиться с документами , на основании которых эти лица задержаны , заключены под страж у , осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера , а также с опер ативными мате риалами ;
проверять соответствие законодательству РФ приказов , распо ряжений , постановлений администрации поднадзорных органов и учреждений ;
требовать объяснений от до лжностных лиц.
К полномочиям прокурора по устранению выявленных наруше ний законов и предупреждению возможности их совершения в Дальнейшей д еятельности администрации поднадзорных органов и Учреждений относятся следующие :
немедленное освобождение своим пост ан овлением каждого со держащегося без законных оснований в учреждениях , исполняю щих наказания и меры принудительного характера , либо в нарушение закона подвергнутого задержанию , пред варительному заключению под стражу или помеще нного в судебно-психиатриче с кое учреж дение 1 В соответствии с п .2 ст .33 Закона о прокуратуре РФ указанное постановление имеет право в ынести не только прокурор , но и его за меститель. ;
требование от администрации создания усло вий , обеспечивающих соблюдение прав задержанных , заключенны х под стражу , °сужденных и лиц , подвергнутых мерам принудительного харак т ера ;
внесение протестов и представлении ;
отмена дисциплинарных взысканий , наложенных в нарушение закона на лиц , заключенных под стражу , осужденных ; немедлен ное освобождение их сво им постановлением из штрафного изоля тора , помещения камерного типа , карцера , одиночной камеры , дис циплинарного изолятора ;
возбуждение уголовного дела или производс тва об администра тивном правонарушении.
Постановления и требования прокурора отно сительно исполне ния установленных законом порядка и условий содержания задер жанных , зак люченных под стражу , осужденных , лиц , подвергну тых мерам принудительного характера либо пом ещенных в судебно-психиатрические учреждения , подл ежат обязательному испол нению ад м ини страцией , а также органами , исполняющими приго воры судов в отношении лиц , осужденных к наказанию , не связан ному с лишением своб оды.
Актами прокурорского надзора в сфере надзора за исполнени ем законов администрациями органов и учреждений , исполняю щих наказан ие и назначаемые судом меры принудительного харак тера , администрациями мест содержания з адержанных и заклю ченных под стражу являются :
1) письм енные требования (относительно создания условии , обеспечивающих права лиц , возможность выполнен ия ими св ой обязанностей , устранения в ыявленных нарушений закона и др .);
2) постановления (об освобождении из-под с тражи , об отмене дисциплинарного взыскания , об освобождении из штрафного изолятора и др .);
3) проте сты и представления , которые должны отвечать общим требованиям , установленным законом для этих средств прокурор ского реагирования.