Финансовые основы местного самоуправления по законопроекту комиссии Козака

Ф инансовые основы местного самоуправления согласно законо проекту комиссии Козака Проект нового з акона "Об общих принципах организации местног о самоуправления в Российской Федерации " мног о ругали , причем не всегда по делу . Одн ако важнейший вопрос о финансовых основах местного самоуправления в дискуссии почти не затрагив ался , поэтому имеет смысл у делить ему специальное внимание . Можно выделить 4 главных принципа , на ко торых базируется финансовое состояние местного самоуправления , исходя из проекта нового за кона и уже действующего финансового законодат ельства (Бюджетного кодекса , Налогового кодек са и др .) Первый принцип : сохранение за каждым уровнем налоговой систем ы своего перечня налогов . Например , к феде ральным налогам отнесены НДС (налог на доб авленную стоимость ), акцизы , единый социальный налог , налог на прибыль и др ., к ре гиональным – транспортный налог , налог на игорный бизнес и др ., к местным – н алог на наследование и дарение , налог на рекламу и др . Предполагается , что каждый уровень публичной власти финансирует отнесен ные к его ведению расходы за счет "сво их " нал о гов . Но , учитывая , что в нашей стране доходная база разных террит орий различается в десятки и сотни раз , эта система в чистом виде не смогла бы существовать : какие-то муниципальные образов ания оказались бы совершенно без средств , а другие получали бы неоп р авданно большие доходы за счет промышленных объе ктов , построенных еще при Советском Союзе на средства всей страны . Поэтому выстраиваетс я система дотаций и субвенций . Второй принцип : все самые "доходные " налоги становятся федерал ьными , что-то перепадает ре гиональным власт ям , и уж совсем символические налоговые ис точники отдаются местному самоуправлению . А п отом собранные на территориях средства возвра щаются туда уже в виде дотаций и субв енций . Таким образом , ситуация , когда из 89 с убъектов федерации 80 явл я ются дотационн ыми , а из более чем 12 тысяч муниципальных образований только 400 являются донорами , абсолютн о искусственна . Чтобы уж совсем откровенно не "гонять деньги туда-сюда ", вводятся прямые отчисления от федеральных налогов в реги ональные и местные б юджеты . Но ког да говорят , что , допустим , половина НДС иде т в федеральный бюджет , а половина – в региональные , не надо забывать , что НДС остается федеральным налогом (!), доходами от которого федеральный центр делится с други ми уровнями бюджетной системы . Недостатки закрепления за каждым уровнем бюджетной системы своего перечня налогов состоят в следующем . Во-первых , формируется экономически неоправданно большой перечень налог ов , взимаемых в стране . У каждого уровня бюджетной системы должны быть хотя бы си м волические , но "свои " налоги . Да и 4 – 5 экономически оправданных налогов , с учетом необходимости выстраивания системы дота ций и субвенций , на три делятся с труд ом . Во-вторых , инвесторам сложно определить сра внительные преимущества налогового режима в р азли ч ных субъектах федерации и мун иципальных образованиях . Региональные власти взим ают одни налоги , а местные власти совершен но другие , и нужно еще разбираться , что лучше : высокие региональные налоги , но низки е местные или низкие региональные , но высо кие местн ы е . В связи с этим снижается конкуренция между различными субъектам и федерации и муниципальными образованиями за привлечение инвестиций и пропадают стимулы к расширению доходной базы за счет с нижения налоговых ставок . В-третьих , происходит разделение муниц и пальных образований на бедные и богатые и закрепление нера венства их стартовых возможностей . Например , ч тобы повысить налоговую базу (привлечь инвест иции , создать новые рабочие места ), можно с низить налоговые ставки , но чем беднее мун иципальное образовани е , тем тяжелее и х снижать . В результате богатые муниципальные образования становятся еще богаче , а бедн ые – еще беднее . И наконец , из-за отсу тствия внутренней территориальной конкуренции за инвестиции существует опасность более быстро го роста налогового бр е мени по всей стране и снижения инвестиционной привлек ательности российской экономики в целом . Отличие положений проекта нового закона , подготовленного комиссией Козака , от действующ его законодательства в том , что механизм р аспределения дотаций и субвенций между м униципальными образованиями предлагается сделать несколько более прозрачным , чем это имеет место сейчас . Непосредственным следствием такого нововведения будет повышение независимости м естного самоуправления от региональных властей . При этом , однак о , упускаются из виду принципиальные недостатки существующей сист емы дотаций и субвенций , а именно : 1) закрепл яется дотационный статус подавляющего большинств а муниципальных образований ; 2) формируется связанн ая с этим перераспределительная психология ме ст н ых властей ; 3) снижаются стимулы к повышению эффективности расходов местного бю джета (Зачем повышать эффективность расходов , что не всегда однозначно воспринимается насел ением , когда проще добиться увеличения субвен ций , что в любом случае будет положитель н о воспринято избирателями ?); 4) в связ и с названными факторами возникает опасность торможения рыночных институциональных изменений на муниципальном уровне . По этому поводу хотелось бы заметить : федеральный центр д олго боролся , да и сейчас борется , с пр оиз в олом региональных властей , а те перь сам создает почву для появления вмес то 89 региональных князей нескольких тысяч муни ципальных баронов с совершенно нерыночной пер ераспределительной психологией . Как следует из законопроекта , третий , если не принцип , то з аметный элемент финансовых основ местного самоуправлен ия , – введение т ак называемых " отрицательных транс фертов ". В случае , если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образовани я в расчете на душу населения превышает в 2 и более раза средний урове нь по соответствующему субъекту федерации , могут быть предусмотрены обязательные субвенции из бюджета данного муниципального образования в региональный фонд финансовой поддержки в раз мере до 50% выявленной разницы . Тут сразу же следует сказать о четвертом принципе – ежегодное перераспределение трансфертов на основе расчетных данных по бюджетной обеспеченности за отчетный период . Что из этого получится ? Во-первых , полно го выравнивание бюджетной обеспеченности так и не произойдет . Во-вторых , будут подорваны стимулы к расширению доходной базы для успешных муниципальных образований . В-третьих , сохранится влияние субъективных факторов при определении методики расчетов и определении базовых показателей , используемых в расчетах . В-четвертых , есть опасность , что п р оизойдет политизация процесса расчета меж бюджетных трансфертов . И наконец , в-пятых , будет подкреплена тенденция к формированию перерас пределительной психологии местных властей . В итоге мы можем получить не местн ое самоуправление , а нижний уровень бюрократ ической системы , ощущающий постоянную нехв атку денег , постоянно скандалящий из-за распре деления финансовых потоков или пытающийся дог овориться втихую , увлеченный выбиванием денег , а не оптимизацией имеющихся расходов . Подобно е местное самоуправление может преврати ться в такой же тормоз экономического раз вития страны , каким была крестьянская община XIX века . Альтернатива данному варианту есть . Прежде всего , надо отказаться от принципа , согла сно которому для каждого уровня налоговой системы существует свой п еречень налого в . Например , в такой классической федерации , как Швейцария имеется небольшой перечень н алогов для всей страны . Один и тот же налог может взиматься федеральными властями и кантонами . Ставки налогов , установленные федеральными властями и власт я ми кантонов , просто суммируются и взимаются ка к один налог . Благодаря этой системе легко определить , в каком из кантонов наиболее низкие налоги , территориальная конкуренция к антонов за инвестиции достаточно высока , и , как следствие , в Швейцарии один из са м ых низких в Европе уровней нал огообложения . Как это может выглядеть в Ро ссии ? Возьмем для иллюстрации подоходный нало г . Устанавливается , что максимальная федеральная ставка подоходного налога – 4%, максимальная региональная ставка подоходного налога тоже 4 %, а максимальная местная ставка п одоходного налога – 5%. В сумме – знаменит ые 13%, но в отдельных регионах региональная составляющая может быть всего 1%, и то же самое можно сказать про муниципальные обра зования . При этом будет отчетливо видно , г де налог и взимаются по максимуму , а где они низкие . Второе , что следует сделать , – это обеспечить всем муниципальным образованиям равны е стартовые возможности по увеличению своей доходной базы за счет снижения налоговых ставок . Для этого определяется средний ур ове нь доходной базы местного самоуправлен ия на душу населения по соответствующему субъекту федерации и устанавливается правило , в соответствии с которым в бюджет муници пального образования перечисляются не все дох оды от того или иного местного налога (взиман и я местной ставки общего д ля всей страны налога ), а только та его доля , которая соответствует средней доходной базе местного самоуправления на душу нас еления по соответствующему субъекту РФ . Средс тва , превышающие указанную долю , зачисляются в региональный ф онд финансовой поддерж ки местного самоуправления . При этом , если местные органы власти снижают или повышают местную ставку налога , то определенная ране е доля не изменяется . Например , если в городе N. налоговая база в 10 раз больше , чем в среднем по данном у региону , то в его бюджет поступает лишь 10% от собранного местного налога , а остальные 90% идут в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований . Но при этом мест ные налоговые ставки устанавливаются муниципальн ым образованием самостояте л ьно . Так , если в этом году налоги в городе N в зимались по ставке в 7% и было собрано 70 млн . рублей , то в местный бюджет поступило 7 млн . рублей , а в региональный фонд фи нансовой поддержки муниципальных образований – 63 млн . рублей . Если на следующий год н алоговая ставка будет увеличена д о 10%, то доходы бюджета города N. увеличатся д о 10 млн . рублей . Но тогда и в региональн ый фонд финансовой поддержки придется перечис лить уже не 63 млн . рублей , а все 90 млн . Можно поступить по-другому : снизить ставку до 5 % , и тогда в региональный фонд финансовой поддержки надо будет перечислить только 45 млн . рублей . Но тогда и собств енные доходы сократятся до 5 млн . Получается , что если не хочешь кормить других , – думай , как оптимизировать свои расходы . По предложенной сх еме и богатые , и среднеобеспеченные муниципалитеты оказываются в равных стартовых условиях . Но и у бедных муниципальных образований должны быть не меньшие стимулы снижать ставки местных налогов , чтобы разрыв между богатыми и бедными муниципалитетами не ув е личивал ся , а , наоборот , сокращался . Поэтому региональны е фонды финансовой поддержки муниципальных об разований должны перечислять в бюджеты бедных муниципальных образований разницу между пост упающими в их бюджеты доходами от местных налогов и теми доходами, которые мог ли бы у них быть , если бы доходная база в этих муниципальных образованиях соо тветствовала (в пересчете на душу населения ) средней по данному региону . Таким образом , они получают равные возможности с более обеспеченными муниципальными образован и ями по увеличению своей доходной базы за счет снижения местных налоговых ставо к . Например , в городе Х . доходная база в пересчете на душу населения в два р аза ниже , чем в среднем по региону . Есл и не предоставлять этому муниципальному образ ованию субвенций и дотаций , то муниц ипалитет будет просто вынужден устанавливать максимальные ставки местных налогов , чтобы об еспечить минимальный бюджет . Если же компенси ровать городу Х . низкую доходную базу , то он окажется в равных стартовых условиях со среднеобеспеченны м и и богатыми муниципальными образованиями . И вот тут встает третий принципиальный вопрос : как определять имеющиеся у муници пальных образований доходы от налоговых посту плений . Если брать за основу фактические д оходы , то муниципалитеты теряют стимулы расши рять свою доходную базу . Как уже го ворилось , проект нового закона "Об общих п ринципах организации местного самоуправления в РФ " предполагает использовать расчетные величин ы бюджетной обеспеченности , но нет никакой уверенности , что на процедуру определения расчетных величин не будут влиять какие-либо субъективные факторы . Поэтому наше предложение состоит в том , чтобы все-таки использовать фактические показатели , но не за истекший финансовый год , а 3 – 7-летней давности . Например , власти города Х . снизи ли в 2 р аза все местные налоги , привлекли , таким образом , на свою территорию инвестиции и , соответственно , расширили свою налоговую базу . Но в межбюджетных отношен иях это увеличение доходной базы будет уч итываться не сразу , а не ранее чем чер ез три года , притом ч а стично . В полном объеме – только через 7 лет . А вот увеличение доходов без увеличения до ходной базы можно фиксировать сразу . Например , в городе Р . в полтора раза повысились ставки местных налогов , соответственно в краткосрочном плане увеличились доходы бю д жета . Это увеличение должно отразиться и на межбюджетных отношениях . Если муниципа льное образование – донор , то большая , по сравнению с предыдущим периодом , часть до ходов , собранных на территории этого муниципа льного образования должна поступить в региона л ьный фонд финансовой поддержки , ес ли муниципальное образование – реципиент (по лучает дотации ), то из регионального фонда финансовой поддержки оно получит меньшую сум му средств . Смысл всей предлагаемой схемы в том , чтобы поощрять муниципальные образования оптимизировать свои расходы , за счет этого снижать ставки местных налогов , благодаря с нижению ставок увеличивать доходную базу и , в конечном счете , получать больше средств на нужды муниципального образования . Игорь Петров , слушатель МВШСЭН , март 2003 г.