Основные теории местного самоуправления

Основные теории местного самоуправле ния Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с воз никновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованн ой формы управления, разработкой теоретических концепций местного сам оуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципал ьную деятельность. Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципа льных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправлени я уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: по лисной демократии античного мира, городским и сельским общинам среднев екового сословного государства. Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закла дывался для них уже в средние века. Средневековые города с их администра тивным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у фе одальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма. Конституционное движение, то лчок которому в европейских странах дала Великая французская революци я, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере вы сшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило зада чу преобразования местного управления по новому типу, свободного от сил ьной бюрократической опеки центральных органов власти. Требование пос ледовательного проведения начал местного самоуправления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового го сударства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому го сударству эпохи абсолютизма. Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральн ых органов власти в условиях демократического, правового государства п ринципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант на зывал государством произвола. Поэтому вполне естественно, что местное с амоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в с истеме государственной власти, становится лозунгом политических движе ний и правовых реформ XIX века. Известно, какое большое влияние оказали на теорию и практику конституци онного развития европейских государств французские конституции XVIII век а, а также бельгийская конституция 1831 г., сыгравшая значительную роль в рас пространении идей местного самоуправления в европейских странах. Бель гийская конституция 1831 г. содержала специальную статью, посвященную общи нному управлению,, и, что очень важно, наряду с законодательной, исполните льной и судебной властями признавала власть четвертую — муниципальну ю. Идеи организации общинного управления, нашедшие отражение в бельгийск ой Конституции, были выражены ранее французом Турэ, который в 1790 г. обоснов ал их в своем докладе по законопроекту о реформе местного управления в Н ациональном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблем ы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое р азвитие в различных теориях местного самоуправления: а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниц ипальному управлению; б) понятие о делах государственных, которые передаются государством орг анам местного самоуправления. В первой половине прошлого века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятелв, ист орик и литератор. В своем знаменитом сочинении “Демократия в Америке”, д ве первые части которого были опубликованы в 1835 г., он писал: “Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, ч то и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без о бщинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие ст расти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь в идимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественн ого организма, рано или поздно вновь появится на поверхности”'. Значител ьный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германс кая юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местног о, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию е стественных прав общины). В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенн ые, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимос ть ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систе му ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из францу зского и бельгийского права. Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государств а, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, э та теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признан ия общины естественно сложившейся органической корпорацией, по сущест ву независимой от государства. Права общины на самоуправление априорны м путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая своб оду и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневе ковых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодал ьного государства. Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала о рганизации местного самоуправления: а) избираемость органов местного самоуправления членами общины; б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дел а и дела, препорученные ей государством; в) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, о тличными по своей природе от дел государственных; г) органы местного самоуправления — органы общин, а не государства; д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетен цию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пре делов своей компетенции. 1 Токвиль А Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. С. 65. Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие зако нодательства первой половины XIX века, найдя свое отражение и в положениях бельгийской Конституции 1831 г. об особой “общинной” власти, а также в разра ботанной франфурт-ским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержа вшей статьи об особых основных правах общин. Хотя данная Конституция так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим докумен том. Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для т еории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обос новать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоупр авляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправл ения, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не со ответствовало действительному положению вещей. На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоупр авления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления), которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местн ыми сообществами. Однако обосновывая основной признак местного самоуп равления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотч уждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хо зяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Сам оуправление, согласно общественной теории, — это заведование делами ме стного хозяйства. “Общественная теория, — писал дореволюционный госуд арство-вед Н.М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставле нии местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохр анении за правительственными органами заведования одними только госуд арственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из прот ивоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало тольк о свои собственные интересы”'. Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода ч астноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворите льными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частно правовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединени я. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинен ие органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека. Практика также показала, что органы с амоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти ( принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нел ьзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел г осударственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение к оторых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут счит аться чисто общественными и противополагаться государственным вопрос ам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные нало ги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отлич аются от местных задач государственного управления. Данные вопросы пре дставляют интер ес не только с точки зре ния местного населения, но и государства. Н а основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, пол учает свое развитие государственная теория самоуправления, основные п оложения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального го сударственного управления местное самоуправление осуществляется не п равительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтерес ованных в результате местного управления. Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемы е органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государс твенные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обус ловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросо в на местном уровне. При централизованном государственном управлении, п остроенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновник и лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от м естного населения, которому не подконтрольны. Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местног о самоуправления расходились, что послужило основанием для формирован ия двух основных направлений в рамках общей государственной теории сам оуправления — политического (Гнейст) и юридического (Штейн). Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных л иц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного сам оуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мн ению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него — источник средств су ществования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экон омического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенно стях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей. Гнейст полагал, опираясь на опыт английского местного самоуправления, ч то самоуправление на местах осуществляется почетными людьми из среды м естного населения, на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местн ого самоуправления, однако, не получили широкой поддержки. Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, чт о они являются не непосредственными органами государства, а органами ме стного сообщества, на которое государство возлагает осуществление опр еделенных задач государственного управления. Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъе ктами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в ю ридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местн ого самоуправления от государственных органов, которые действуют от им ени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от госуда рственных собственных интересов. Поэтому между государством и его орга нами немыслимы юридические отношения. Общественная и государственная теории местного самоуправления имели с воих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земск ую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправл ения получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. В. Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русско й общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного са моуправления от государства, за необходимость равного участия в выбора х всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоупр авление бюрократическому государственному порядку управления, приход ил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою ос обую цель и особую сферу деятельности. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работа х таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразо в, Н.И. Лазаревский. Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентра лизованного государственного управления, где действительность децент рализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной с тороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее на селением. По мнению Н.И. Лазаревского, государственная власть является с овокупностью полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламен та, и органов самоуправления'. Основные теоретические положения о природ е и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в труда х Токвиля, Штейна, Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе современн ых воззрений на муниципальные органы, их место в демократической систем е управления обществом. Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное упр авление как относительно децентрализованную форму государственного у правления на местах. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не явл яются нерегулируемым “государством в государстве”, но выступают в каче стве местных политических единиц с относительно большой независимость ю, которая вписывается в общую систему государства'. Финские ученые, подч еркивая связь местного самоуправления с государственной организацией , вместе с тем отмечают: “Между тем в правовой теории не нашлось общего мне ния в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в г осударстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление выдан о государством в законодательстве, и коммуны таким образом не обладают с уверенным правом на управление своей территорией как государство. Друг ие придерживаются той позиции при которой коммуна и государство равноп равны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что тр адиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовате льно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, к оторый дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальн ый субъект общественного правления”2. Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных фу нкций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муници пального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осущес твляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местны х интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государ ственной администрации. В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществлен ие муниципалитетами одной из оснйвных своих задач: предложение услуг св оим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей му ниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жител ей коммуны. Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муници пальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эв олюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей безре волюционной трансформации современного общества в социалистическое. С оциал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были р аспространены в свое время и в России. Так, профессор М.Д. За-гряцков писал в 1917 г.: “Современные классовые буржуазные государства создают юридическ ие формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юриди ческих форм наиболее совершенной является самоуправление”. Понятие местного самоуправления Понятие “местное самоуправление” отражает комплексное и многообразно е явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его иссле дованию. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве: а) основы конституционного строя; б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значен ия; в) формы народовластия. Местное самоуправление как основа конституционного строя Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местном самоупра влении составляет одну из основ любого демократического строя. “Принци п местного самоуправления, — гласит статья 2 Хартии, — должен быть призн ан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны”. Конституция Российской Федерации, определяя российское государство ка к демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находя щие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на закон одательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом м ногообразии, а также местном самоуправлении. Конституция Российской Фе дерации признает и гарантирует местное самоуправление в статьях 3, 12, 130— 133 и др. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон “Об о бщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федер ации” от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: “Местное самоуправление ка к выражение власти народа составляет одну из основ конституционного ст роя Российской Федерации”. Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя предс тавляет собой основополагающий принцип организации и осуществления вл асти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционным и принципами определяет систему демократического управления в нашей с тране. Признание местного самоуправления в качестве одн ой из основ конституционного строя предполагает установление децентра лизованно й системы управления, закрепление иных (нежели в условиях цент рализации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных ор ганов государственной власти, органов государственной власти субъекто в Российской Федерации и органов местного самоуправления. К онституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в к ачестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует орган изационную обособленность местного самоуправления, его органов в сист еме управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Кон ституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входя т в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной систе мы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и пол ностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающе й отчеты и имеющей право отмены их решений. Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих п олномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоупр авления в качестве основы конституционного строя, одного из главных при нципов организации и осуществления управления страной, предполагает в ыделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоу правления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением. Конституция Российской Федерации не дает исчерпываю щего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. О сновываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Федеральны й закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Росс ийской Федерации” от 28 августа 1995 г. определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государстве нной власти Российской Федерации и органов государственной власти суб ъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. В соответствии со статьей 16 Конституции Российской Федерации положения статей 3 и 12 главы 1 Конституции Российской Федерации, гарантирующие местн ое самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установле нном Конституцией. Никакие другие нормы Конституции не могут противоре чить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1 Конс титуции Российской Федерации. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения Статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении определяет местно е самоуправление как право и реальную способность органов местного сам оуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответст венность важной частью публичных дел в интересах своего населения. Таким образом, Европейская Хартия о местном самоуправлении, связывая ме стное самоуправление с правом органов местного самоуправления на само стоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает прежде всего на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но в месте с тем Европейская Хартия устанавливает, что это право осуществляе тся не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямог о участия граждан в реализации функций местного самоуправления. Российское законодательство признает основным субъектом права на само управление население городских и сельских поселений. Статья 130 Конститу ции Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление обесп ечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значени я, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В месте с тем Конституция Российской Федерации исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы пря мого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоу правления. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправл ения в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г., развивая конституционные п оложения, закрепил: “Население городского, сельского поселения независ имо от его численности не может быть лишено права на осуществление местн ого самоуправления” (ст. 12). Это право население может реализовать путем образования самостоятельн ого муниципального образования, на территории которого будет осуществ ляться местное самоуправление. При этом в соответствии со статьей 61 Феде рального закона “Об общих принципах организации местного самоуправлен ия в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. отсутствие муниципальной соб ственности на данной территории не может служить основанием для отказа в образовании нового муниципального образования. Конкретный порядок о бразования муниципальных образований, их объединения, преобразования или упразднения должен устанавливаться законом субъекта Российской Фе дерации. Признаваемое Конституцией Российской федерации, а также Федеральным з аконом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Росс ийской Федерации” право населения на осуществление местного самоуправ ления предполагает также и другие формы его реализации. К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относится прежде в сего территориальное общественное самоуправление, под которым закон п онимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части террит ории муниципального образования (это может быть и территория поселения, не являющегося муниципальным образованием, и территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждо го гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоупра вления. Это право закрепляет статья 3 Федерального закона “Об общих прин ципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г. Согласно данной статье Закона граждане имеют равные права н а осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и чер ез своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к ре лигии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы мест ного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, прав о обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам мес тного самоуправления. Признавая право населения на осуществление местного самоуправления, г осударство признает самостоятельность местного самоуправления в пред елах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые у словия для осуществления данного права. Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формам и собственности муниципальную собственность — экономическую основу р еализации права населения на местное самоуправление. Государство признает право населения на самостоятельное определение с труктуры органов местного самоуправления. Изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоупр авление, допускается с учетом мнения населения соответствующих террит орий. В соответствии со статьей 9 Федерального закона “Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. федеральные органы государственной власти, органы государственной в ласти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, ор ганизационные, материально-финансовые условия для становления и разви тия местного самоуправления и оказывают содействие населению в осущес твлении права на местное самоуправление. Данный Федеральный закон отно сит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации , органов государственной власти субъектов Российской Федерации приня тие государственных программ развития местного самоуправления. Местное самоуправление — форма народовластия Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов); б) чер ез органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоупра вление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму на родовластия, содержится в федеральном законе “Об общих принципах орган изации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. Статья 2 данного Закона гласит: “Местное самоуправление в Российской Фед ерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федера ции самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления в опросов местного значения, исходя из интересов населения, его историчес ких и иных местных традиций”. Это определение позволяет выделить основные черты, характеризующие ме стное самоуправление, его место в системе народовластия. 1. Прежде всего надо отметить, что местное самоуправ ление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Учитыв ая, что согласно статьям 1 и 12 Федерального закона “Об общих принципах орг анизации местного самоуправления в Российской Федерации” местное само управление осуществляется на территории муниципальных образований (го родов, поселков, станиц и др.), особым субъектом местного самоуправления я вляется население муниципального образования. Определение муниципаль ного образования дается в статье 1 Федерального закона “Об общих принцип ах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, согла сно которой “муниципальное образование — городское, сельское поселен ие, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселени я, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным з аконом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имее тся муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы мест ного самоуправления”. Н аселение муниципального образования осуществляет местное самоуправл ение непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местн ого самоуправления. 2. Местное самоуправление занимает особ ое место в демократическом механизме управления обществом и государст вом. Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются соста вной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местно е самоуправление и государственная власть в Российской федерации тесн о взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа. Значительная ча сть деятельности местного самоуправления представляет собой решение в опросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, фин ансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответстви и со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделятся отдель ными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении госуд арственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осущес твлять контроль за их реализацией. Однако Федеральный закон “Об общих пр инципах организации местного самоуправления в Российской федерации” з апрещает осуществление местного самоуправления органами госдуарстве нной власти и государственными должностными лицами (ст. 14), а также образо вание органов местного самоуправления, назначение должностных лиц мес тного самоуправления органами государственной власти и государственн ыми должностными лицами (ст. 17). Местное самоуправление это, конечно, не “государство в государстве”. Но вместе с тем местное самоуправление не может быть отнесено исключитель но к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление — эт о не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопрос ов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципал ьная власть и власть государственная — это формы публичной власти, влас ти народа. 3. Местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местно го значения. Перечень этих вопросов дан в статье 6 Федерального закона “О б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации” от 28 августа 1995 г. К ним относятся вопросы непосредственного обес печения жизнедеятельности населения муниципального образования. Пере чень вопросов местного значения, который содержится в статье 6 федеральн ого закона, не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправ е принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам ме стного значения законами субъектов Российской федерации, а также вопро сы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муницип альных образований и органов государственной власти. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органо в местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, п ринятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расп оложенными на территории муниципального образования предприятиями, уч реждениями и организациями независимо от их организационно-правовых ф орм, а также органами местного самоуправления и гражданами. 4. Одно из ключевых понятии, характеризующих сущность местного самоуправ ления как форму организации и осуществления власти — самостоятельнос ть. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государств ом (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народо м принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в орг анизационной обособленности местного самоуправления, его органов в си стеме управления обществом, государством. Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вмест е с тем его гарантией является признаваемое государством право на финан сово-экономические ресурсы, необход-мые для осуществления функций мест ного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов мест ного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующи х демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю мес тного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами мес тного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действу ющих законов. 5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфик у как формы осуществления власти, является собственная ответственност ь муниципальных образований. Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны н аселения за органами и должностными лицами местного самоуправления и и х ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и у словия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами му ниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправл ения в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. предусматривает ответстве нность органов местного самоуправления и должностных лиц местного сам оуправления перед государством. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городс кого самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах историческог о развития российской государственности'. Особое место в истории развит ия местного самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происходит за мена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и вол остелей специальными органами самоуправления: губными и земскими учре ждениями. В 30-е годы XVI века в уездах появились губные учреждения, которые д ействовали первоначально наряду с наместниками. Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойни ков и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных о рганов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, с лужилые люди, крестьяне, т.е. все население уезда. Выборы проходили на всеу ездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследст вии они были заменены целовальниками, до 4 человек). Избирался также губно й дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение — губ ную избу. В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские уч реждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участ ия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы д ействовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлял ась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (цело вальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских влас тей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, э кономическое. Осуществляли они и судебную власть. См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М„ 1995. В XVII веке местное управление бюрократизируется: устанавливается систем а приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправ ления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводс кой системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, перво начально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешив аясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начал ьником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь п ри Петре I. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельнос ть в финансовой и экономической деятельности. Начала земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бу рмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская п алата была одновременно органом местного общинного управления г. Москв ы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управлен ия городами государства. В городах действовали земские избы под председ ательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недво рянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были зам енены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения гор одского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбо р податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в произ водство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение реш ений суда. Антагонизм между бюрократическими структурами управления, с одной сто роны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде, с друго й стороны, наблюдался еще при жизни Петра I. При преемниках Петра I упраздн яются магистраты и единственными носителями власти на местах делаются губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выб орных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам. Для эпохи Петра I было характерно усиление государ ственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над де ятельностью общества. И наряду с этим через всю реформу Петра проходят п остоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность ме стных обществ. Но лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII века, были за ложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местно го управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учр еждений в 1864 г.' Основы системы местного управления были установлены в так их актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, н о не земском, а исключительно сословном. Е катерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций ( “сословных обществ”), предоставив им известные права “по внутреннему уп равлению сих обществ”, а также возложив на эти организации осуществлени е большинства задач местного управления. Сословным обществам было предоставлен о право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, го родской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уезд ные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администра ции и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления со словными делами учреждались должности предводителей губернского и уез дного дворянства. Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широким и полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Значительная ч асть дел была передана “приказам общественного призрения”, состав кото рых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий). Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоящие из вы борных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. Для суда над крестьянами учреждались в уездах “ нижние расправы” и “верхняя расправа” в губернии. Кроме того, в губернии образовывался “совестный суд” из выборных от всех трех сословий, которы й должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеждению. По жела нию сторон в этот суд могло быть направлено любое гражданское дело. См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. — Спб., 1907. С. 198— 206; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX— XIX ст. Исторический оч ерк. Птг., 1917. С. 47— 91. В городах, кроме магистратов, за которыми была оставлена судебная функци я, были созданы “общая городская дума” и ее исполнительный орган — “шес тигласная дума”. Общая городская дума являлась представительным орган ом и состояла из выборных от каждого из шести разрядов городских обывате лей. Шестигласная дума, как постоянно действующая управа, избиралась общ ей городской думой. Однако надо иметь в виду, что многие сферы городского управления находились в ведении государственных органов управления: г ородничего, полицмейстера. В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана. Под его п редседательством действовал нижний земский суд, в который также входил о два заседателя, избираемых уездным дворянством. Однако “наличность в числе губернских и уездных учреждений того времен и выборных, — по мнению дореволюционного государствоведа Н.И. Лазаревск ого, — еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления... существенно независимое положение в ыборных органов по отношению к органам коронным; выборность представля ет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует ил и по крайней мере при известных условиях может гарантировать действите льную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением”. Естественно, что ни о какой самостоятельности и н езависимости земского капитана-исправника, например, по отношению к губ ернатору, губернским чиновникам не могло быть и речи. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осущ ествить децентрализацию управления и развить начала местного самоупра вления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалев ский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пун ктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, котор ым бюрократия вынуждена была подчиниться. Положением о губернских и уез дных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избира емые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право б ыло обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном на чале. Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а ) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими общес твами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съез дах. При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съе зде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовал и: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или су дом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранц ы, не присягнувшие на поддан^ио России. Не могли быть избираны в гласные: г убернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и у ездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции. Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром внутренни х дел. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездн ыми земскими собраниями из своего состава. Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и содержания н е полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских упра в зависело от земского собрания. Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. К ним относились: 1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружен ий и путей сообщения, содержащихся за счет земств; 3) меры обеспечения народного продовольствия; 4) заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей; 5) попечение о развитии местной торговли и промышленности; 6) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении; 7) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданск ого управления; участие в делах о почтовой повинности; 8) расклад тех государственных денежных сборов, разверста-ние которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения; 9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о зе мских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребно стей и др. Земские учреждения имели право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать дог овори, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства. Организация городского самоуправления определялась Городовым положе нием от 16 июня 1870 г. и была основана по сути на тех же принципах, что и земское самоуправление. Города были выделены в особые единицы управления еще Петром I, который пр едпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII века были полностью дезорганизованы. П о сути Екатерина II жалованною грамотою на права и выгоды городам Российс кой Империи от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление. В по лицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейским орган ом являлся правительственный чиновник — городничий. Но эта реформа не о беспечила органам городского самоуправления действительной самостоя тельности по отношению к центральной администрации. В 1862 г. разделение в п олицейском отношении и городов и уездов было отменено: города были подчи нены уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург, О десса и некоторые другие города имели градоначальников, которые пользо вались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870 г. бы ли созданы органы городского самоуправления: городская дума и городска я управа. Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной пр авительственной администрации, однако свою деятельность они осуществл яли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутре нних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и по рядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и конт ролю правительственных органов. Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государс твенное управление; 2) земское, городское самоуправление. Разработчики П оложения 1864 г., как и Городового положения 1870 г., находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя зе мские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от госу дарственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы мест ной жизни. Свое теоретическое обоснование в России земская и городская реформы на шли в работах таких сторонников концепции общественного самоуправлени я, как В.Н. Лешков, А.И. Васильчи-ков и др. При Александре III были пересмотрены и Положение о з емских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследов али прежде всего цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Эта причина, побудившая к пересмо тру ранее принятых Положений, предельно ясно была сформулирована в объя снительной записке к проекту нового земского положения, составленному под руководством графа Д.Толстого. В объяснительной записке указывалос ь, что “главные причины существующего неустройства в земстве заключают ся в обособленности земских учреждений от установлении правительствен ных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естес твенным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потреб ностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству с амостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюд а происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительстве нных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм”. Выдвига лось предложение признать земское дело делом государственным. Т акой подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления со ответствовал получившей распространение в литературе, научных и общес твенных кругах России в последней трети XIX века государственной теории с амоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изме нений положений о земском и городском самоуправлении. В результате в земстве было увеличено з начение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа из бранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под ко нтроль правительственных чиновников не только с точки зрения законнос ти своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Н.М. Коркунов, оценивая новые По ложения, отмечал: “Никакого органического, внутреннего единства земско го и правительственного начала новое Положение не установило. Только ра вновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в см ысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет един ства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной тол ько окраской”. Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе но вых Положений 1890 г. и 1892 г., включала следующие структурные элементы. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и г убернская земская управа. Губернское земское собрание состояло, под председательством губернско го предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное ли цо), из гласных. Численность гласных колебалась от 29 до 62 человек. Кроме тог о, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий гос ударственным имуществом и др.). Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней. Губернатор мог п родолжить сессии на срок действительной необходимости. Губернатор так же давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собраний, котор ые, однако, могли обсуждать лишь те вопросы, которые указывались в пригла шениях. Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число членов могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до шес ти), избираемых губернским земским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право уча стия в земских избирательных собраниях, т.е. те, кто обладал активным изби рательным правом в уездные земские собрания. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступлени я на государственную службу, т.е. по общему правилу только дворянин или ли цо с высшим образованием. Земским собранием из гласных, а также вообще из лиц, обладающих правом уч аствовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для зав едования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству. Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учи теля, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее п редседателем. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с с остоящими при ней учреждениями. Земское собрание состояло из земских гласных, а также членов по должност и (председателя управления государственных имуществ, городского голов ы уездного города и др.). Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Пре дседательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дво рянства. Способ избрания уездный земской управы был тот же, что и земской губернской управы. Для осуществления своих задач земским органам было предоставлено прав о облагать население денежными сборами, а также устанавливать в некотор ых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по пре провождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). З емские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на п раво торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям. Органы городское самоуправления включали: городскую думу под председа тельством городского главы. В состав городской думы кроме выборных глас ных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духо вного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления явл ялась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов ( в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управ е городской голова, который так же, как и члены управы избирался городско й думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными от раслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, о бладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Сро к полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, изб ираемых на три года, был четыре года. Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была прово дить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года. Компетенция органов городского самоуправления в общем была та же, что и компетенция земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей на селения, издание обязательных для местных жителей постановлений по воп росам противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли устанавлив ать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости и ли одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений тр актирного промысла и др. Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надз ор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должн ости членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право н е утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, согласие губерн атора требовалось на принятие на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму. Земские и городские управы были подотчетны представительным органам с амоуправления: земским собраниям и городским думам. Вместе с тем губерна тор имел право производить ревизию управ и всех подчиненных им учрежден ий и требовать объяснений от управ по поводу тех или иных выявленных нар ушений. Губернатору предоставлялось право принимать жалобы на действи я управ. Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления в соответствии с Положением о земских учреж дениях (1890 г.) и Городовым положением (1892 г.), считались состоящими на государс твенной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение ордено в и на ношение мундира. Председатели и члены земских управ, городские гол овы и члены городских управ могли подвергаться дисциплинарным взыскан иям, налагаемым постановлениями губернского по земским и городским дел ам присутствия. Некоторые взыскания (например, удаление от должности) на лагались по представлению губернских по земским и городским делам прис утствий постановлениями Совета министра внутренних дел, утверждаемых министром. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского самоуправления, предст авлять их к награде. Специальным органом административного надзора за земскими и городским и органами самоуправления являлись губернские по земским и городским д елам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городс ким делам присутствии губернатор. В состав этого органа входили: предвод итель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной па латой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернс кого земского собрания из числа гласных. Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало воп росы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности д олжностных лиц земского и городского самоуправления и другие дела, связ анные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор вправе был пр иостановить решение губернского по земским и городским делам присутст вия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Прав ительствующий Сенат с представлением об отмене решения губернского пр исутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение. Контроль губернатора за деятельностью земских и г ородских органов самоуправления проявлялся также в том, что ряд постано влений, принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора. Другие постановл ения могли быть опротестованы губернатором как по мотивам незаконност и, так и нецелесообразности в губернское по земским и городским делам пр исутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, то оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат. Н а уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крес тьянского самоуправления. Органами сельского общества являлись с ельский сход и сельский староста. Ведению сельского схода подлежали пре жде всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, прием членов общества, вопросы о семейных разделах и др. Кроме того, на сходе выбиралис ь должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебн ых магазинов, сельский писарь и др.), заслушивались их отчеты, а также осущ ествлялась раскладка податей и повинностей, установление мирских сбор ов (на общественные расходы) и др. Сельское общество являлось хозяйствен ной единицей. Волость же представляла собой административную единицу. Т ерритория волости состояла из земель одного или нескольких сельских об ществ. В волостях насчитывалось в среднем 20 000 человек. На волостном управлении лежала забота об исполнении повинностей, возло женных на крестьян, надзор за сельскими должностными лицами и помощь мес тной полиции. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное пра вление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица. Волостной сход состоял из крестьян, избранных от каждого сельского обще ства, входящего в состав волости, по одному от десяти дворов. Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост всех обществ, входящих в состав волости. Волостное правление являлось со вещательным органом при волостном старшине. Сотские и десятские являлись низшими органами общей полиции и состояли в полном распоряжении становых приставов и урядников. Волостной старшина исполнял решения волостного схода, а также законные требования земских начальников, судебных следователей, местной полици и. Волостной старшина выступал как исполнительный орган “всех установл енных властей”, которые в пределах своих полномочий возлагали на него вс евозможные поручения. Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники'. Положение о земских начальниках было введ ено в 1889 г. Особенностью правового статуса земских начальников являлось т о, что они выступали и как судебные, и как административные органы. Положе ние установило особый порядок назначения земских начальников: они назн ачались министром внутренних дел по совместному представлению губерна тора и губернского предводителя дворянства. Земский начальник утверждал в должности волостных старшин, вправе был о тстранить от должности всех сельских и волостных должностных лиц. Он про верял списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах, и мог допол нить их по своему усмотрению. Положение 1889 г. предоставляло также земском у начальнику право подвергать крестьян за неисполнение его законных тр ебований аресту не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления — аресту не свыше семи дней и штрафу. Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после фе вральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправл ение на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере н е удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г. См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Админи стративное право. Ч. I. Спб. 1910. С. 270— 274. § 4. Организация местной власти в советский период Характер и направленность процессов организации власти на местах в Рос сии коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликви дацию старых органов местного самоуправления. Конечно, сразу одним удар ом ликвидировать органы земского и городского самоуправления было нел ьзя, особенно в тех районах, где новые органы власти — Советы — только ещ е создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал' даже специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат мест ного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен по сле того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Бр естского мира вышли из состава советского правительства. К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправлени я оказались упраздненными. Ликвидация старых органов самоуправления п роводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные орган ы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, “дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой”. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализац ию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, в ступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарс кой диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централ изованным. В основу организации власти на местах был положен принцип единства сист емы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их испо лнительные комитеты выступали как местные органы государственной влас ти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.