Бюджет России

Сущность бюджетных отношений, их структура и состав. Исторический опыт и практика формирования бюджетных систем в различны х странах, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой, свидетел ьствуют о том, что несмотря на разнообразие бюджетных моделей, все они фо рмировались под влиянием поиска оптимального взаимодействия между бюд жетами разного уровня, которое обеспечивало бы финансовую самостоятел ьность каждого субъекта власти в едином государстве. В России этот проце сс начался одновременно со становлением демократического государства и является одним из ключевых факторов экономического и политического р азвития страны. Одной из важнейших особенностей России является наличи е в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого понят ия, как федерализм в отношениях между центральным органом власти и орган ами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграни ченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизации и децентрализации. Однако приходится констатировать, что бюджетный феде рализм в России в условиях перехода к рыночной экономике в полной мере е ще не реализован. Особое беспокойство вызывает то обстоятельство, что не смотря на предпринимаемые меры по внесению соответствующих изменений в механизм межбюджетных отношений, острота противоречий между федерал ьным центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. А при существенном недовыполнении доходной части бюджета, и прежде всего федерального, ста новится все более ясным, что любые изменения в межбюджетных отношениях н е могут привести к решению вопроса достаточности финансовых ресурсов н а всех уровнях бюджетной системы. Несовершенство бюджетной системы РФ обусловливает необходимость ее да льнейших преобразований, что связано также с необходимостью более полн ой реализации Программы развития бюджетного федерализма в России и про ведения реформы местного самоуправления. Современное бюджетное устрой ство было предопределено в 1993 г. принятием Конституции РФ, где все крупные административно-территориальные образования получили статус субъект ов РФ. «Субъекты Федерации» получили статус государственно-правовых об разований, в результате чего отношения с ними перешли на договорную осно ву, им был предоставлен суверенитет в областях, не отнесенных к компетен ции Федерации. Первичное разграничение полномочий закреплено именно К онституцией РФ. В нем зафиксировано три уровня компетенции: вопросы веде ния и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместног о ведения. Местное самоуправление не является государственной властью и определена сфера его компетенции. Все субъекты провозглашены равнопр авными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами госуда рственной власти. Конституция содержала элементы неопределенности ста туса субъектов Федерации: особое положение в некоторых вопросах заняли автономная область и автономные округа, входящие в состав субъектов Фед ерации; не полностью урегулированы вопросы разделения полномочий межд у федеральным и региональным уровнем, нечетко определены предметы веде ния всех уровней власти; федеральному правительству было предоставлен о право заключать с регионами двусторонние соглашения. Все это создало п редпосылки для возникновения асимметрии в межбюджетных взаимоотношен иях в Российской Федерации. Так, из состава субъектов выделились республики с особым статусом: Татар стан, Башкортостан, Якутия, имеющие привилегии по нормативам отчислений от регулирующих налогов. Фактически они вообще не перечисляли поступле ния в федеральный бюджет. Вопрос с особым статусом республик не решен до настоящего момента. Другим проявлением неравноправия субъектов в отно шениях с Федерацией являются сложносоставные субъекты, т.е. в составе те рритории которых находятся автономные округа (Тюменская область). В этом случае в бюджет такого субъекта РФ поступает дополнительная сумма за по льзование недрами, составляющая половину от федеральной доли. В 1998-2001 года х предпринимались активные попытки ввести в бюджетную систему экономи ческую асимметрию. В этот период 15 субъектов Федерации, называвших себя р егионами-донорами, претендовали на особый бюджетный статус. Сложившаяс я ситуация вызвала множество споров; основным аргументом было то, что не региональные власти платят налоги в федеральный бюджет, а налогоплател ьщики. С территории всех субъектов Федерации поступают налоги в федерал ьный бюджет, т.е. все субъекты в чем-то доноры и в чем-то реципиенты, посколь ку получают средства из него в виде финансовой помощи или на прямые расх оды федеральных ведомств на соответствующей территории. Благодаря фед еральному казначейству, появилась возможность точно отслеживать геогр афию федеральных расходов. Все вышесказанное говорит о сложности и мног оуровневости бюджетной системы РФ. В составе факторов, определяющих построение бюджетной системы страны, с ледует выделить форму государственного устройства (федеративная или у нитарная) и политический режим (демократический, тоталитарный, либераль но-демократический и т.п.). Структура бюджетной системы повторяет структ уру государственно-территориальных образований, являясь производной о т формы государственного устройства и административно-территориально го деления. Анализ уже пройденного Россией короткого отрезка пути в обла сти бюджетных преобразований позволяет утверждать, что: Избранное в середине 1990-х гг. направление реформиров ания бюджетной системы страны на принципах бюджетного федерализма был о выбрано правильно. Некоторые негативные последствия и противоречия, дающие о себе знать в х оде развития бюджетной системы РФ, связаны не с ошибками в выборе самой м одели бюджетного федерализма, а с половинчатыми, непоследовательными м ерами по ее реализации. Необходимо искоренить порочную практику осуществления бюджетных прео бразований, когда ежегодно из крайности в крайность меняются подходы и н аправления развития бюджетной системы страны. Нельзя игнорировать накопленный отечественный опыт строительства бюд жетной системы страны, когда под видом новаций предлагаются подходы к по строению бюджетной системы, не обусловленные ни историческими традици ями, ни особенностями государственного устройства России. К основным условиям, призванным реально реформиров ать бюджетную систему России в соответствии с принципами бюджетного фе дерализма, следует отнести: - определение оптимальной структу ры бюджетной системы РФ; - урегулирование отношений между Ц ентром и субъектами РФ, представляющими различные государственно-терр иториальные образования, а также между субъектами РФ, одни из которых на ходятся на территории других; - решение вопроса о правовом стату се низового звена бюджетной системы; - законодательное закрепление раз ного статуса за муниципальными образованиями различного типа; - четкое определение содержания и правовое закрепление в Бюджетном кодексе РФ принципа самостоятельност и каждого бюджета в рамках бюджетной системы РФ: - уточнение и корректировку правов ых норм Бюджетного кодекса РФ и положений Программы развития бюджетног о федерализма на период до 2005 года, отражающих основы бюджетного федерали зма в России. Последовательная и полная реализация принципов бю джетного федерализма в современной России осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств. Это крайне усложняет решение чисто п рактических задач, связанных с реализацией бюджетного федерализма. Но у сложнение задач вовсе не означает невозможности их решения, а потому не должно вести к отказу от их решения и выдвижению принципиально иных зада ч. Другое дело, что усложнение задач требует более тонкого и взвешенного подхода к разработке бюджетной политики, более четкого правового осмыс ления соответствующих бюджетных процессов, более обоснованного измене ния бюджетного механизма формирования и расходования бюджетных средст в на разных уровнях бюджетной системы страны. На практике же сегодня происходит централизация на федеральном уровне такого объема бюджетных средств, который приводит к дефицитности больш инства региональных и местных бюджетов. Распределение доходов по звень ям бюджетной системы РФ в сегодняшнем его виде нельзя признать оптималь ным, так как из года в год снижается доля доходов консолидированных бюдж етов субъектов РФ в общем консолидированном бюджете страны. Необходимо отметить, что современное построение среднего уровня бюджетной систем ы РФ не лишено ряда противоречий, основные из которых можно выделить: Неурегулированность отношений между Центром и с убъектами РФ, представляющими различные государственно-территориальн ые образования. Конституционное признание за республиками в составе РФ, краями, областя ми и т.д. единого статуса – субъекта Федерации и особое закрепление прин ципа равноправия субъектов РФ дало правовые основания отказа от ранжир ования видов бюджетов в рамках регионального уровня бюджетной системы РФ, так как в настоящее время сохранение статуса «край», «область» являе тся формальным проецированием исторически сложившегося состава Росси йской Федерации, ибо ранг субъекта РФ несет принципиально иное значение , нежели это предусмотрено статусом образования административно-терри ториальной децентрализации. Асимметричность положения республик, крае в, областей и т.д. может затрагивать только атрибутивные характеристики в организации их деятельности. В частности, в отличие от иных субъектов Р Ф, республики обладают правом на собственную конституцию, республиканс кое гражданство, государственный язык, все виды государственной символ ики и т.д. Между тем, учитывая, что Россия – государство с конституционно-договорн ой формой федеративных отношений, структура бюджетной системы РФ требу ет поправок исходя из реального положения субъектов РФ в своих взаимоот ношениях с федеральным центром и между собой. Практика подписания индив идуальных соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий м ежду отдельными субъектами РФ и федеральным центром не была лишена прим еров предоставления особых, индивидуальных режимов зачисления федерал ьных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ. Так, три республики – Татар стан, Башкортостан и Якутия – ввели фактически особый статус еще в 1991-1992 гг . В отличие от других регионов они фактически не перечисляли налоговые п оступления в федеральный бюджет. Заключенные в составе договоров о разг раничении полномочий и предметов ведения соглашения по бюджетным и нал оговым вопросам лишь легализовали индивидуальные отношения трех назва нных республик с Федерацией (первый договор был подписан в феврале 1994 г. с Т атарстаном, в том же году договоры были подписаны также с Кабардино-Балк арией и Башкортостаном, в 1995 г. – с Северной Осетией, Якутией, Бурятией, Удм уртией). Соглашение «О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан» было подписано 15 февраля 1994 г. 15 февраля 1999 г. истека л 5-летний срок действия соглашения с Татарстаном. Между российским и рес публиканским руководством велись сложные переговоры по поводу подписа ния нового документа. В итоге 18 марта 1999 года соглашение все же было заключ ено. В соответствии с названным документом для реализации делегированн ых Российской Федерацией полномочий и осуществления совместных програ мм Татарстан зачислял в федеральный бюджет 1% подоходного налога, а доля з ачисляемого НДС должна была определяться в ежегодно заключаемых согла шениях между министерствами финансов Российской Федерации и Татарстан а. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительство м Республики Башкортостан «О бюджетных взаимоотношениях в 1994-1995 годах» бы ло подписано 3 августа 1994 г. По этому соглашению для реализации экологичес ких программ и принятых ранее решений по охране окружающей среды в респу бликанский бюджет должны были, как и в Татарстане, зачисляться акцизы на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, нефть и газ, плата за землю и специ альный налог. С Якутией межправительственное соглашение в области бюджетных отношен ий было подписано 28 июня 1995 г. В соответствии с этим документом для ускорен ия расчетов между бюджетами, сокращения встречных финансовых потоков б ыла разрешена передача республике расходов по финансированию отдельны х федеральных программ с перечислением в республиканский бюджет налог ов и сборов, необходимых для финансирования этих расходов (объемы переда ваемых доходов должны были ежегодно согласовываться). Таким образом, Тат арстан получил наибольшие преференции, Якутия – наименьшие. Заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий м ежду органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ и в их составе межправительственных соглашений в тот период позволил о отчасти разрешить политический конфликт между федеральными и респуб ликанскими властями. Начиная с 1994 г. с территории Татарстана и Башкортост ана началось перечисление налогов в федеральный бюджет, хотя их доля в с обранных в республиках налогах вплоть до последнего времени оставалас ь гораздо ниже среднероссийской (особенно в Татарстане). С территории Як утии средства в федеральный бюджет не перечислялись вплоть до 1996 г., однак о в последующие годы распределение налогов между федеральным и республ иканским бюджетами в наибольшей степени (среди трех республик) приближа лось к среднероссийскому. Несмотря на легализацию особого статуса, част ь льгот, которыми пользовались республики, существовала фактически, но н е юридически (например, Татарстан и Башкортостан не перечисляли средств а в Федеральный дорожный фонд). До 2000 г. федеральные власти не предпринимали сколько-либо действенных уси лий по ликвидации особого бюджетного статуса Татарстана и Башкортоста на. В 2000 г. ситуация заметно изменилась. В результате принятых федеральным и властями мер разграничение и распределение налогов между федеральны м бюджетом и бюджетами двух названных республик в 2001 г. все же происходило в соответствии с российским законодательством. Однако говорить о том, что вопрос об особом статусе Татарстана и Башкорт остана решен, пока преждевременно. В Федеральном законе от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ «О ф едеральном бюджете на 2001 год» появилась статья, в соответствии с которой Правительству РФ было разрешено «в целях урегулирования межбюджетных отношений» оказывать Татарстану и Башкортостану финансовую помощь, в т ом числе на «финансирование мероприятий и расходов организаций, находя щихся в ведении федеральных органов исполнительной власти на их террит ориях, а также федеральных целевых программ социально-экономического р азвития». В результате оставление на территории республик дополнитель ных средств от федеральных налогов фактически было заменено предостав лением республиканским бюджетам финансовой помощи (конкретные объемы в законе о федеральном бюджете утверждены не были). В 2005 году ситуация не из менилась, поэтому проблему особого статуса Башкортостана и Татарстана еще предстоит решить до конца. Это, в свою очередь, ставит вопрос о коррект ировке статуса данного образования (ибо неравных субъектов федеративн ых отношений быть не может, исходя из принципов федерализма) и, как следст вие, – корректировке среднего уровня бюджетной системы РФ. Неурегулированность отношений между субъектами РФ, одни из которых находятся на территории других. В 1995 году в России началась реформа местного самоуправления, которая пред полагала создание самостоятельных бюджетов только в территориальных е диницах (населенных пунктах или их группах), имеющих статус муниципально го образования. При этом согласно Федеральному закону от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об о бщих принципах организации местного самоуправления», ни один населенн ый пункт независимо от его размеров и налоговой базы не может быть лишен права получить данный статус. Пытаясь адаптировать эти нормы к российск им реалиям, субъекты РФ пошли двумя путями. Одни из них (например, Костромс кая область, Республика Марий Эл и др.) предоставили статус муниципальны х образований городам областного (республиканского, краевого) подчинен ия и бывшим административным районам. В состав последних вошли малые и с редние города, поселки и сельские поселения (объединенные в сельские адм инистрации – бывшие сельсоветы) со своими сметами доходов и расходов (п о существу, бюджетами). Другие субъекты РФ (например, Новосибирская облас ть) напрямую реализовали заложенный в федеральном законодательстве по селенческий принцип организации местного самоуправления, предоставив статус муниципальных образований всем (или большинству) населенным пун ктам региона независимо от численности их населения и прежнего админис тративного статуса. Одновременно были созданы промежуточные территори альные уровни государственного управления (фактически те же администр ативные районы) со своими бюджетами. При этом оба подхода противоречат действующему федеральному законодат ельству. Первая модель (самоуправление на уровне районов) лишает населен ие права на осуществление полноценного местного самоуправления в пред елах поселений, в том числе в достаточно крупных городах, являющихся адм инистративными центрами районов. Вторая модель предусматривает создан ие дополнительного, не установленного федеральным законодательством, подуровня низового звена бюджетной системы с неясным правовым статусо м. Фактически в России сохраняются унаследованные от дореформенного пери ода четыре уровня административно-территориальных единиц: Федерация – субъекты РФ – города республиканского, краевого, областного, окружно го (далее – регионального) подчинения и районы – города районного подч инения, поселки и сельсоветы. То есть фактически существуют местные адми нистративно-территориальные единицы двух иерархических подуровней. В законодательстве, в том числе в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, упоми наются только три уровня: Федерация – субъекты РФ – муниципальные обра зования (соответственно нет закрепленного в законодательстве разделен ия расходных полномочий и доходных источников между разностатусными м естными бюджетами). Согласно действующему законодательству органы ме стного самоуправления могут образовываться во всех типах перечисленных административно-территори альных единиц. В большинстве субъектов РФ муниципальные образования и м естные бюджеты были сформированы по территориальному принципу, то есть на уровне городов областного (краевого, республиканского, окружного) зна чения и административных районов. Территориальные единицы более низко го уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее и мевшие свои бюджеты, были переведены на финансирование на основе смет до ходов и расходов. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и м естные бюджеты были созданы по поселенческому принципу, то есть на уровн е городов, поселков и сельских администраций. В ряде субъектов РФ формал ьно появились разностатусные муниципальные образования, при этом взаи моотношения бюджета субъекта РФ реально осуществляются только с район ными. Для разрешения названного противоречия между фактически существующим и и законодательно закрепленными уровнями бюджетной системы РФ на мест ном уровне целесообразно выделить два подуровня – территориальный (ра йонный) и поселенческий (муниципальный) – и придать им разный статус. В на стоящее время высказываются различные варианты осуществления этого пр оцесса, но наиболее оптимальными являются два: первый вариант реформиро вания местного уровня бюджетной системы РФ на основе федерального зако нодательства о местном самоуправлении и второй – на основе законодате льства об организации органов государственной власти субъектов РФ. Первый предполагает, что на местном уровне могут существовать только ор ганы местного самоуправления (муниципальные образования). Хотя решения ми Конституционного суда РФ, установлено, что субъекты РФ имеют право фо рмировать на территориальном уровне выборные государственные (районны е) органы, однако бюджетное и налоговое законодательство фактически буд ет блокировать создание местных бюджетов и налогов, не относящихся к вед ению органов местного самоуправления, как это и происходит в настоящее в ремя. Для полноценной реализации этого варианта, обеспечивающей достижение целей реформы бюджетных взаимоотношений, необходима существенная дора ботка Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон). В действующей редакции Закона (п. 2 ст. 6) ряд базовых общественных услуг ука зан в перечне вопросов местного значения как «организация, содержание и развитие» соответствующих муниципальных учреждений либо «создание ус ловий». Это допускает их толкование в спектре от полной ответственности за предоставление соответствующих услуг до ответственности за содержа ние зданий, где расположены те или иные муниципальные учреждения. Поскол ьку некоторые из указанных функций относятся к числу конституционных г арантий, в законодательстве о местном самоуправлении и следующем ему в д анном случае Бюджетном кодексе РФ реализована концепция наделения по э тим вопросам органов местного самоуправления «отдельными государстве нными полномочиями», требующими особого финансирования за счет средст в, переданных из вышестоящих бюджетов, а также формирования бюджетов дву х и более видов (собственно местного и по переданным полномочиям) в соста ве местных бюджетов. Данная концепция фактически требует, чтобы собственные (местные) налоги использовались только на финансирование ограниченного и, по сути, произ вольно выбираемого муниципальным образованием круга вопросов, тогда к ак основная часть расходов местных бюджетов должна формироваться за сч ет иных (переданных) доходов либо отчислений от регулирующих налогов, ли бо целевой финансовой помощи. Вследствие этого теряется связь между упл атой налогов и предоставлением услуг, местные власти не несут ответстве нности за объем и качество большей части бюджетных услуг, местные бюджет ы попадают в полную зависимость от финансовой помощи из бюджетов субъек тов РФ и т.д. Таким образом, необходим коренной пересмотр данной концепции путем вкл ючения в перечень вопросов местного значения в явном, не допускающем нео днозначного толкования виде ответственности органов местного самоупр авления за предоставление базовых общественных услуг (прежде всего общ ее образование, медицинское обслуживание, социальное обеспечение, орга низация предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т. д.) и их финансирования из местного бюджета на общих основаниях (главн ым образом за счет собственных налогов и нецелевой финансовой помощи пр и возможном использовании целевых субсидий, покрывающих часть затрат н а определенные расходы). Кроме того, данный перечень должен содержать об язательный (минимальный) круг вопросов, за решение которых несет ответст венность то или иное муниципальное образование. Право муниципальных об разований на указание в своем уставе дополнительных функций должно кас аться только иных общественных услуг (вопросов). С одной стороны, действующее законодательство не содержит такого понят ия в соответствии с принципом равенства прав муниципальных образовани й и недопустимости подчиненности одного из них другому. С другой стороны , Законом установлено, что если в границах территории муниципального обр азования (за исключением города) имеются другие муниципальные образова ния, то разграничение предметов ведения и источников доходов местных бю джетов осуществляется законом субъекта РФ. Данные нормы противоречат д руг другу и не позволяют провести вертикальное разграничение расходны х и налоговых полномочий между муниципалитетами разных территориальны х уровней. Исходя из этого, необходимо законодательное закрепление понятия «муни ципальные образования с разным статусом» и фактически – принципа вхож дения одного муниципального образования в состав другого. Для этого цел есообразно использовать понятия «муниципальное образование, непосред ственно входящее в состав субъекта РФ» и «иные муниципальные образован ия». Муниципальные образования первого типа (районы и города областного значения) должны быть перечислены в конституции субъекта РФ. Их состав (г раницы, перечень) может меняться только путем внесения изменений в конст итуцию субъекта РФ. Иные муниципальные образования входят в их состав и могут образовываться в любом населенном пункте (или внутри него) с внесе нием изменений в устав муниципального образования. Таким образом, в рамках данного варианта местные (районные и муниципальн ые) бюджеты должны иметь разный правовой статус с четким разграничением полномочий между двумя уровнями бюджетной системы субъекта РФ. Это потр ебует разработки правовых основ формирования и функционирования новог о института публичной власти – государственной власти местного (район ного) уровня, включая определение его территориальных основ. Данный комп лекс вопросов необходимо будет решить в специальной главе Федеральног о закона «Об общих принципах организации законодательных (представите льных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Росс ийской Федерации». Поскольку ее основой могут служить уже разработанны е в данном законе позиции, а также ряд положений Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Ро ссийской Федерации», решение этой задачи может быть проведено в достато чно сжатые сроки. Однако с точки зрения тактики проведения реформ каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки. Первый вариант не требует внесения принципиальных изменений в структу ру налогово-бюджетного законодательства, позволяя использовать устояв шиеся категории для отражения двух подуровней местных бюджетов. И что ещ е более важно, институт местного самоуправления, при всех недостатках ег о становления, закреплен в законодательстве и общественном сознании и п олностью отвечает за реформы бюджетных отношений, направленные прежде всего на повышение самостоятельности и ответственности органов власти перед населением. Имеет значение также то, что в большинстве субъектов Р Ф либо юридически, а еще чаще фактически уже существуют муниципальные об разования разного статуса, что значительно облегчит и ускорит проведен ие реформы бюджетного устройства. Исходя из этого, именно данный вариант следует рассматривать как приоритетный. В то же время его реализация может оказаться заблокированной из-за отсут ствия корректного способа решения перечисленных выше проблем действую щего законодательства о местном самоуправлении. Подготовка соответств ующих поправок потребует значительного времени, а их принятие может нат олкнуться на конституционные ограничения Кроме того, в условиях хронич ескойразбалансированности местных бюджетов необходимое для осуществ ления данного варианта расширение сферы вопросов местного значения и о тказ от концепции наделения местного самоуправления отдельными госуда рственными полномочиями могут быть негативно восприняты органами мест ного самоуправления. Если эти проблемы не будут решены, потребуется реализация второго вариа нта. Его основной недостаток – необходимость создания нового институт а (уровня) власти, меняющего не суть, а форму реализации местных функций. К роме того, большинство субъектов РФ будут вынуждены очередной раз прово дить реорганизацию местного уровня управления (причем для изменения ст атуса районов потребуется проведение референдумов). Все это повышает ри ск для успешного реформирования бюджетной системы РФ. В то же время данн ый процесс будет иметь более четкую правовую базу и в случае одновременн ого проведения иных структурных преобразований сможет в достаточно сж атые сроки обеспечить повышение управляемости бюджетной системой и пе реориентацию местного самоуправления на выполнение именно местных, а н е государственных или смешанных функций. Кроме того, за последние годы произошли столь существенные изменения в э кономике и социальной сфере, в политической и общественной жизни страны , что они не могут не сказаться на необходимости коренного пересмотра пр авовых норм, в том числе и в области бюджетных отношений. Также необходимо отметить, что перечисленные выше законы касались имен но основ бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Феде рации и не затрагивали конкретных норм регламентации бюджетных отноше ний, особенно на региональном и местном уровнях. Обычно такие базовые за коны дополняются и развиваются в положениях (правовых нормах), составляю щих содержание специальных законов или подзаконных актов. Однако в данн ом случае базовые бюджетные законы не были дополнены соответствующими нормативными актами специального назначения, а потому процесс правово го развития многих норм, лишь обозначенных в базовых законах, не состоял ся. В результате значительное большинство норм, которые имелись в базовы х законах, не могли применяться в силу изменившихся обстоятельств либо н уждались в специальном толковании. Правовое регулирование бюджетных отношений, регламентируемое вышеназ ванными законами, оказалось крайне неравномерным. Так, в нем практически полностью отсутствовали нормы, регламентирующие процесс исполнения ф едерального бюджета, функции контроля за исполнением бюджета, отношени я бюджета с предприятиями и организациями государственной и негосудар ственной форм собственности и т.д. Также эти законы не определяли ответс твенность участников бюджетного процесса за недофинансирование, нецел евое использование денежных средств, невозврат бюджетных ссуд и другие бюджетные правонарушения. Правовые нормы, регулирующие ответственност ь, в вышеназванных законах либо вовсе отсутствовали, либо содержались в подзаконных актах. Так, не случайно многие процессы, протекающие в бюджетной сфере, регулир овались, как правило, нормативными актами, принятыми на федеральном уров не исполнительными органами власти. Но такие нормативные акты порою вхо дили в противоречие с конституционными нормами, отражающими демократи ческие, федеративные начала в модели российской государственности, не б ыли увязаны в единую систему и, что самое главное, не были пронизаны едино й идеей становления и развития бюджетного федерализма. Отсутствие зако нодательства, регулирующего бюджетные правоотношения, и механизмы отв етственности за их нарушение, порождало целый ряд отрицательных социал ьно-экономических последствий. Среди них наиболее ощутимыми являлись: произвольное финансирование отдельных видов расх одов и предметных статей, оформляемое в последующем многочисленными из менениями и дополнениями к принятому закону о федеральном бюджете на со ответствующий год; нецелевое использование бюджетных средств и финанс ирование расходов, не предусмотренных законом о бюджете; - хроническое недофинансирование и задержки с финансированием; - осуществление фактического фина нсирования не в соответствии с законом о бюджете, а на основе внутриведо мственных документов Министерства финансов Российской Федерации – ли митов финансирования; отсутствие правовой и имущественной защищенности получателей бюджетн ых средств в случае нанесения им ущерба из-за недофинансирования или зад ержки финансирования; - безвозмездное использование бюд жетных средств негосударственными предприятиями вследствие отсутств ия правовой регламентации предоставления им бюджетных средств; - неполное отражение в бюджете тех доходов, которые получают бю джетные организации и государственные казенные предприятия от использ ования государственной собственности, что способствовало бесконтроль ности в использовании государственного имущества и бюджетных средств. Особую трев огу вызывает то, что предлагаемые в последнее время пути практической ре ализации бюджетного федерализма не согласуются с историческими традиц иями России, которые обосновывают использование накопленного отечеств енного опыта бюджетных преобразований, а не просто слепое следование ре комендациям зарубежных специалистов. Все это предопределило необходим ость принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации, который в идеал е должен был представлять собой единый документ, охватывающий всю совок упность правоотношений участников бюджетного процесса (государства, н алогоплательщиков и бюджетополучателей, финансовых посредников и конт рольных органов) и ориентирующий их на построение бюджетной системы, в м аксимальной степени соответствующей реальным условиям рыночной эконо мики в России.