Понятие законотворчества

Понятие законотворчеств а. В современном обществе люди и различного рода их о бъединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксирован ными в законах и подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозвол ениями , с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми п оследствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство ус танавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых норма х, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает больш инство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнени я социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении дру г с другом. Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества п редполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, форм ируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания ис ключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и п одзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы личн ости и прогресса общества. Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателе й не только общую культуру, но требует от них специальных знаний, определ енных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных а ктов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются закон одательной техникой, представляющей собой определенную систему требов аний при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных акт ов, их систематизации. Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных а ктов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлин но творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодате ля, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответст вующего действия, основанного на признании и познании общечеловечески х ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соотве тствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и прав ореализующая практика. Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей культур ой. Ее мощное благотворное влияние на правовое сознание, мышление, миров оззрение творящих законы, на их ценностные правовые установки непосред ственно (или опосредствованно) определяют характер законодательства, о твечающего историческому и национальному духу народа, его чаяниям, потр ебностям и интересам. Вместе с тем правовая культура законодателя обрат но воздействует на общую культуру, защищает и создает условия ее свободн ого развития путем выработки прогрессивных законов, установления режи ма правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь требов аний законности и установления режима правопорядка. В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания дей ствительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о пр аве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практич еской деятельности по созданию законов и их реализации. Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют соз давать научно обоснованные и технически совершенные законодательные а кты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим потребностям обще ственного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать всес торонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном о бщении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобы переложить все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на я зык закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества, професс ионально использовать приемы законодательной техники. Динамизм экономических, политических и социально культурных потребнос тей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового опосредствования соответствующих общественных отношений. Многогранн ость и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнару живается уже простым перечислением проблем, встающих перед законотвор чеством, а именно необходимостью: - исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребн ость в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественны х отношений; - выявления и тщательного учета при формировании законов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций; - использования в процессе создания закона соответствующих достижений науки, техники и культуры; - проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с а налогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательны х систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жиз недеятельности; - постановки в целесообразных и возможных случаях специальных эксперим ентов для определения оптимального варианта правового регулирования с оответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффе ктивной формы правового воздействия на эти отношения, - определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого зако на с данной правовой системой в целом и прежде всего с Конституцией; - совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и т.д. Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуществлены б ез творческого подхода и решения их законодателем. Законотворчество характеризуется органическим единством трех его осн овных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в то й же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостно сти систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адеква тно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнару живать, изучать и умело использовать объективные закономерности, напра вляющие эти процессы. Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сло жных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социально го прогресса. Однако ограничение законотворчества рамками “чистого” познания, не пе реходящего в “деятельную сущность”, таит в себе опасность ограничения е го пассивной умозрительностью. За познанием следует деятельность. Этот переход не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое многоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в тв орчестве необходимых обществу законов. Лишь после того, как осознаны пот ребности и цели правового регулирования тех или иных отношений, законод атель принимает решение о переходе от познания к деятельности. Наступае т период создания самого закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стади й, регулируемых обычно законом и регламентом, установленными процедура ми. Если познание в законотворчестве является процессом преобразования об ъективной действительности в факт законодательного сознания и приняти я соответствующего решения, то реализация этого решения в действительн ость по созданию закона представляет собой обратный процесс превращен ия законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самы м, итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым нас тупает действие самого закона, заключающееся в практическом регулиров ании соответствующих общественных отношений. Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целе сообразность, научную обоснованность и т. д., что в свою очередь, воздейств ует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уто чнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, пов ысить его уровень, обогатить его практическим опытом. Стадии законо творческого процесса Право, как любое социальное явление, имеет свою фун кцию. Рожденное общественными отношениями, т.е. определенными социальны ми связями, которые по своей природе хаотичны, право естественно выступа ет определенным фактором стабильности. Отсюда с очевидностью вытекает тот факт, что для нормального функционирования общества необходим регу лятор, который поддерживал бы определенный порядок в разрозненных обще ственных отношениях и обеспечивал их взаимосвязь и взаимодействие. Так им регулятором, на наш взгляд, является право. Выполняя функцию стабилиз ации общественных отношений, оно в время выступает связующим звено м между государством и обществом, позволяя им взаимодействовать друг на друга. С точки зрения некоторых авторов, сфера правового регулирования - это то социальное пространство, которое подвержено действию права. - сфера возможного /потенциально/ регулирования; - сфера необходимого регулирования; - сфера законодательного регулирования; - сфера правореализующего регулирования. Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенных ф ормах и может быть разбит на стадии /этапы/. Становление правовой системы - это длительный процесс, который происход ит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов. Норма тивный акт - это завершающее звено и непосредственный результат правотв орческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть п орядок последовательных операций, в результате которых в правовую сист ему вливается новый элемент. Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновени я правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта. Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта но рмативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момен та все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются о т действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс право творчества, а предшествующие ему условия и предпосылки. Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса мо жно выделить общие стадии и принципы. Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка пр оекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в регули ровании общественных отношений может возникнуть с появлением новых ли бо существенным изменением старых общественных отношений, что может бы ть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государст ве. "Как известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это понят ие, формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому осознание объективной необходимости того или иного явления или процес са, его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близ кими целями, выявление возможности воздействия права на проявление объ ективных законов, применение соответствующих - правовых форм для реализ ации принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческо го решения", так считают авторы книги "Научные основы правотворчества". Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало за конотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тем а будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, ка ков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям. По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляе тся его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются так ие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий п лан. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются ср оки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному ие рархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важ ным на данном этапе ее формирования. Конституция I993 г. внесла существенны е изменения в структуру законодательства, углубив и расширив его. Полени на выделяет несколько уровней иерархической структуры: 1/ подзаконные нормативные акты; 2/ нормативные указы; 3/ "простые" федеральные законы; 4/конституционные федеральные законы; 5/ Конституция РФ /как целое/; 6/ Положения гл.1 Основы конституционного строя Конституции РФ I993 г. Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая п одготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей групп ой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, выск азанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект оконч ательно отрабатывается и редактируется. Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой пор учена подготовка проекта и внесение его на утверждение. Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обу словлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко и спользуется его всенародное обсуждение. Основным инструментом выражения мнения общественности является пресс а, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую тен денцию отмечают и юристы, подчеркивая, что "поток" предложений в печати и, особенно, в письмах граждан о необходимости принятия того или иного закона либо ценой их серии уве личивается." Подготовка проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о на правлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Есл и проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государствен ной Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комисс ии представить проект на рассмотрение Государственной Думы. Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет оф ициальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый эт ап процесса законотворчества - предварительное формирование государст венной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах прав а. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом эт апе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проект а в официальном порядке и вынесением решения. Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворче ского процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридическо го значения правилам, находящимся в тексте законопроекта. Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона : внесение проекта на обсуждение законотворческого органа, непосредств енное обсуждение проекта, принятие закона, его обнародование /опубликов ание/. Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган с водится к направлению полностью готового проекта в законотворческий о рган. Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания з аконотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой послед овательности должны быть рассмотрены на заседании. Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по н ему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вари ант законодательного акта. Государственная Дума обсуждает основные положения законопроекта и выс казывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает предл ожения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения. Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это ре шающая стадия официального прохождения проекта в законодательном орга не. В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт. Со ответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения. Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделя я процедуру принятия федеральных и федеральных конституционных законо в. В соответствии с законом Государственная Дума принимает Федеральные з аконы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо глава проекта закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в пи сьменном виде поправки. После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается в целом. Решение по федеральным законам принимается большинством голос ов от общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105 Конст итуции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течении пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрени я закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали боле е половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течении чет ырнадцати дней не был рассмотрен в Совете Федерации. Из данных положений Основного закона можно сделать вывод о том, что принятие федеральных за конов Советом Федерации не носит обязательного характера, но если они ст али предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли одобрени я, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии из пр едставителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие разногласи я и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования р азногласий проект законодательного акта вновь становится предметом ра ссмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две тр ети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законоп роект. Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать об щеобязательными велением государства, правовая норма должна объектиро ваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс представляетс я особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка их вступл ения в силу и юридическое основание презумпции знания законов. Нельзя по лагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и налагать на н их ответственность за нарушение неизвестных им правил. Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщег о сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном ор гане печати. Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для вступле ния в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представ ляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определен ном порядке. Опубликование законов осуществляется в соответствии с Указом Президен та "0 порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов". Все законы России, согласно вышеупомянутому закону, подлежат обязатель ному опубликованию в информационном бюллетене "Собрание законодательс тва Российской Федерации" и в "Российской газете", затем передаются для вн есения в эталонный банк правовой информации научно-технического центр а правовой информации "Система". Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официаль ного опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом законе. На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует о тметить, что законотворческий процесс- это не просто механизм создания н ормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а , следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим прави лам и принципам. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ Конституционное закрепление принципа разделения властей являет ся важной предпосылкой эффективного функционирования государственно й власти, которая в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федера ц ии осуществляется на основе разделения на законода тельную, исполнител ьную и судебную. Каждая из этих ветвей власти самостоятельна. Тем самым п ринцип разде ления властей закладывает основы разумного баланса вла ст ей, невмешательства одной ветви власти в полномочия других. Поэтому, пос ледовательная реализация данного принципа есть необходимое условие на дежного функционирования всего государственного механизма. Принцип разделения властей реализуется на всех у ровнях осуществления власти: во-первых, на горизон тальном, т.е. федеральн ом и региональном уровнях; во-вторых, на вертикальном, т.е. между федеральн ым центром и субъектами Российской Федерации; в-третьих, между государст венной властью и местной властью, которую осуществляют органы местного самоуправления. Государственную власть в Российской Федерации о су ществляют Президент Российской Федерации, Федераль ное Собрание (Со вет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федера ции, суды Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции). Данная конституционная конструкция свидетельс тву ет, что три ветви власти четко укладываются в триаду разделения влас тей. А именно: законодательную власть осу ществляет Федеральное Собрани е, исполнительную — Правительство Российской Федерации, судебную — Ко нституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитраж ный Суд Российской Фе дерации и другие федеральные суды. Президент Российской Федерации не входит прямо н и в одну из ветвей власти, хотя и взаимодействует со всеми ими. Исходя из К онституционного определения Прези дента как главы государства, предст авляется возможным говорить о президентской власти как о самостоятель ной ветви власти, базирующейся на принципе разделения вла стей и взаимо действующей со всеми ветвями власти. Государственную власть в субъектах Российской Ф е дерации осуществляют образуемые ими органы государ ственной власти ( ч. 2 ст, 11 Конституции). На основании ст. 77 Конституции Российской Федерации с истема органов государственной власти республик, краев, областей, горо дов федерального значения, автономной области, авто номных округов уста навливается субъектами Федерации самостоятельно. При этом она должна с оответствовать ос новам конституционного строя Российской Федерации и Федеральному закону от 6 октября 1999 г. "Об общих прин ципах организации законодательны х (представительных) и исполнительных органов государственной власти с убъек тов Российской Федерации". В субъектах Российской Федерации вопросы органи зации государственной власти устанавливаются в консти туциях республ ик, уставах других субъектов. Важным элементом демократизма Российского госу дарства является - функци онирование местного самоуправления, которое выступает одной из форм осуществления народовласт ия. О значимости местного самоуправления для развит ия российского общества свидетельствуют: закрепление местного самоупр авления в гл. 1 Конституции "Основы конституционного строя"; признание и га рантированность местного самоуправления Конституцией; самостоятельн ость при осуществлении своих полномочий; отделение местного са моуправ ления от государственной власти (ст. 12). Правовой основой организации и де ятельности мест ного самоуправления являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организ ации местного самоуправления 2 в Российской Федерации" (с изменениями и д ополнениями), другие федеральные законы, законы субъектов Рос сийской Ф едерации, уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты. Неотъемлемым свойством (элементом) демократи ческого государства явля ется идеологическое и полити ческое многообразие, что закреплено в ст. 13 Конститу ции Российской Федерации. Идеологическое многообразие означает, что никак ая идеология не может устанавливаться в качестве государ ственной или о бязательной. Конечно, это не значит, что в обществе не должно быть вообще к акой-либо стержне вой идеологии. Такая идеология, которую разделяло бы и поддерживало большинство социальных слоев и групп российского обществ а, необходима. Идеологический ваку ум, сложившийся на сегодняшний день в нашей стране не способствует сплочению общества, зачастую подрыва ет ду ховные, нравственные основы, ведет к вседозволен ности и идеологическом у нигилизму. Политическое многообразие означает, во-первых, м но гопартийность; во-вторых, равенство общественных объе динений перед законом; в-третьих, свободу деятельности общественных объединений; в-чет вертых, запрещение со здания и деятельности общественных объединений, ц ели и действия которых направлены на насильственное изменение основ ко нституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, по дрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, раз жигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни