Служба США и России

Понятие государственной службы Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельн ости людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государствен ных органов, других государственных организаций. Государственная служ ба, прежде всего служение государству, то есть выполнение по его поручен ию, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и фун кций государства в государственных предприятиях Закон “Об основах гос ударственной службы в Российской Федерации” рассматривает государств енную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которы е составляют “аппарат”, корпус руководителей, специалистов государств енных органов. Такое определение государственной службы позволяет отг раничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы. Однако необхо димо отметить, что, например, в Соединенных Штатах Америки законодательс тво различает два вида государственной службы. Категория государствен ных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технич еский персонал, связанный с реализацией государственно-властных полно мочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государстве нных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы ко ммунального обслуживания). Таким образом, здесь государственная служба рассматривается шире, как работа не только в государственных органах, но и на предприятиях, учреждениях и тому подобное. Но внутри этого широкого понимания все равно различают виды государственной службы, в зависимос ти от ее специфики. Специфика деятельности служащего в государственных органах состоит в том, что он не создает непосредственно материальных це нностей, но обеспечивает условия для материального производства, у него особый предмет труда, информация, являющаяся и средством воздействия, ко торую он собирает, обрабатывает, хранит, создает. Он воздействует на люде й, обслуживает их, делает это возмездно, то есть за определенное вознагра ждение и занимает должность (имеет собственный статус). В связи с этим мож но выделить и черты самой государственной службы, как правового институ та. Государственная служба обязана своим возникновением государству с его возникновением и развитием стала развиваться и служба, имея своим на значением реализацию задач и функций государства в разнообразных обла стях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управл ения. Особенность госу дарственной службы в том, что она осуществляется в масштабе всего общест ва, т.е. в масштабе государственной деятельности. Такой всеобщий масштаб государственной службы не имеет ни одна другая служба. Кроме того, закон одательство о государственной службе может быть рецептировано в какой- то мере в законодательстве по другим видам службы, например, в муниципал ьной службе. 1 1 Манохин В.М.Служба и служащий в Российской Федерации: правовое ре гулирование. - М.,1997 стр.115 Организующая деятел ьность государства охватывает разнообразные сферы жизнедеятельности общества, поэтому государственная служба регулируется нормами не толь ко административного права, но и нормами других отраслей права. Направле нность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не т олько административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устана вливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащ их, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии, предусмотренные для всего населения. Таким образо м, государственная служба является комплексным правовым институтом и р егулируется не только нормами административного права, но и нормами ряд а других отраслей (трудового, финансового, социального и др.). Усложнение общественных отношений, повышение требований к государс тву потребовало необходимость выделения управленческой, организаторс кой деятельности, как таковой. Для выполнения определенных, требующих специальной квалификации фу нкций общество выделяет относительно устойчивую категорию работников , занятых этим делом не в качестве общественного, а профессионального уп равления. Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не п роизводит материальных ценностей непосредственно, но помогает государ ству реализовывать собственные функции и задачи обязывает государство обеспечивать служащего. Поэтому государственный служащий выполняет в озложенные на него обязанности на возмездной основе. Таким образом, черт ами государственной службы являются: осуществление ее на профессионал ьной основе за вознаграждение (то есть возмездно), специально подготовле нными для этого работниками - государственными служащими, урегулирован ность нормами целого комплекса отраслей права. Государственная служба является одной из сторон организационной деятельности государства, и с одержание ее составляет практическая реализация функций и задач госуд арства. Исходя из вышеизложенного, под государственной службой, следует понимать профессиональную, возмездную деятельность специально подгот овленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализа ции функций и задач государства (в лице государственных органов). Госуда рственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтом у должность необходимый элемент государственной службы. Должность - пер вичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуем ая в распорядительном порядке. Правовыми актами соответствующего орга на определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определ ение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включает ся в штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Таким образом , должность является формализованной социальной позицией, она имеет осн овное значение в правовом статусе государственного служащего. Должнос ть характеризует организационный статус, то есть круг полномочий (прав и обязанностей), основные формы их осуществления, ответственность за их и сполнение. Итак, государственная должность это часть организационной с труктуры государственного органа, обособленная и закрепленная в офици альных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с соответствую щей частью компенсации государственного органа, предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления. Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включ ает в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвиж ение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядо в), увольнение со службы. Государственная служ ба строится в соответствии с определенными принципами, то есть с основоп олагающими началами, определяющими ее характер. Стабильность кадров го сударственных служащих. Государственная служ ба США. Toc477826814'> Категория государственных слу жащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический п ерсонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, т ак и работников по найму (в том числе преподавателей государственных уче бных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммуналь ного обслуживания). В США государственным служащим government или служащим общественного секто ра public employee в широком смысле считается любое лицо, труд котор ого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти . Соответственно, широко употребляемые в американской литературе терми ны <гражданская служба civil service, <публичная служба public service, <п равительственная служба government s ervice зачастую носят характер синонимов. В то же время в спец иальной американской литературе в ряде случаев проводится различие ме жду <гражданской службой> , охватывающ ей категорию профессионального несменяемого чиновничества, и <правительственной службой> , под которой под разумевается высший слой государственных чиновников, сменяемых на осн ове <системы добычи> . На русский язык в се эти термины переводятся как государственная служба <государственная служба> , и этот термин использ уется в отечественной литературе. На американскую государственную слу жбу оказали большое влияние федеративная форма государственного устро йства, президентская форма правления, конституционные принципы раздел ения властей, <сдержек и противовесов> и другие особенности политической организации общества. 2 2 Курс лекци й (государственное управление и государственная служба за рубежом) / под общ. ред. проф. В.В. Чубинского. -, 1998 Лекция 1 стр 2 Федеральная форма государственного устройства США пр едопределила размежевание функций центрального исполнительного аппа рата и органов управления штатов, графств и муниципалитетов. Несмотря на то, что концепция суверенности штатов была отвергнута еще в конце XVIII в., в о бщественно-политической жизни американского государства штаты всегда играли роль более значительную, чем простые административно-территори альные единицы иду того, что конституция обошла молчанием вопрос о постр оении государственной службы на местах, организация деятельности чино вников в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерог ативой власти штатов и местного управления. Служебная деятельность ли чного состава исполнительных органов штатов, за исключением некоторых ее видов, финансируемых из федерального бюджета, не подлежит регулирова нию федеральным законодательством. Работа служащих местных органов вл асти строится по большей части на независимой от властей штата основе. В результате, с юридической точки зрения, в США не существует единой госуд арственной службы. Она как бы разделена по административно-территориал ьному принципу на множество автономных систем, что при наличии в США око ло 185 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой т очки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит из ко нгломерата административно-управленческих структур, правовая основа к оторых совпадает лишь частично. Существуют и так называемые исключенны е федеральные службы - заграничная служба, ФБР, ЦРУ и другие. Начало соврем енной гражданской службе на уровне федерации было положено в 1883 г.' Законо м о гражданской службе''. 3 3 . Уилсон Дж. Американское правительство. - М., 1995 Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее систе ма <добычи> , в соответствии с которой п резидент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и конкурсные экз амены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей . Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гра жданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил ос обый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независи мым ведомством в системе исполнительной власти. В последующие годы зако нодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополняло сь и изменялось. Одним из последних наиболее значительных актов был ''Зак он о реформе гражданской службы'' (1978 г.). Этим законом вместо Комиссии были с озданы в качестве независимых ведомств три новых органа: Управление по р уководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране с истемы заслуг. Им поручалось выполнение трех различных функций, выполня вшихся ранее комиссией: 1) управление набором, обучением и продвижением с лужащих; 2) расследование случаев нарушений правовых норм; 3) вынесение реш ений по таким нарушениям. Помимо этого. Закон 1978 г. предусмотрел проведени е ежегодной оценки работы служащих, ввелл более широкое применение поощ рительных премий и создал новую группу служащих - Службу высших руководи телей. Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам граж данской службы содержатся главным образом в кодифицированном пятом ра зделе Свода законов США. Не все федеральные служащие относятся к числу г ражданских служащих. Ими не являются: должностные лица, находящиеся на г осударственной службе <правительственной службе> , т. е. руководители департаментов и ведомств, сменяемые но вым президентом; военнослужащие; обслуживающий персонал правительстве нных органов, набираемый в неконкурсном порядке; некоторые другие катег ории служащих. К гражданским служащим относятся в основном все те, котор ые подпадают под юрисдикцию вышеуказанных Управлений и Совета. В 1988 г. так их было 60 %. В США существует детальная классификация работ и должностей в зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственност и, к которой тесно привязаны ставки оплаты труда.Служащие подпадающие по д юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядо в (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в ча стном секторе. Для Службы высших руководителей установлен особый поряд ок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения . Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограниче ний и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им программам, а также экзаменует претендентов на должности администрати вных судей. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует ста рших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служа щему также нужно выдержать экзамен. Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методик и ежегодных оценок работы служащих и контролирует их проведение департ аментами и ведомствами. В 1988 г. почти 97% всех федеральных служащих прошли оц енку своих профессиональных способностей. Она проводится руководителя ми учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От ее итогов зависит судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим (но не более чем половине сотрудников), труд которых оценен положительно, по лагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов). Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, и меют право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создава ть свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, уч аствовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на з абастовку ограничены. Политические права служащих также ограничены, по скольку официально они должны быть политически нейтральными. Особо льг отные условия пребывания на службе предусмотрены для высших руководит елей. Всего их около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначени е на должность и перемещение на межведомственной основе производится л ишь на основе оценки их труда руководителем. Имеются льготы в повышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении. Известно, что одной из целей ныне действующей администрации Клинтона является обновление госаппарата. Это, в частности, относится и к Службе в ысших руководителей (СВР), так как данный институт играет важную роль в пр оведении реформ. Не случайно в доклад, посвященный изменениям в системе административного управления, был включен специальный раздел <Усилить службу высших руководителей, чтобы она стала ключе вым элементом в преобразовании правительственной культуры> . В нем были перечислены основные проблемы и указаны направления бу дущего развития СВР. Кратко очертив области, где надо провести изменения , авторы доклада предложили три направления действий. Во-первых, изменит ь подход к управлению руководящими кадрами путем: а) развития учебных це нтров, занятых обучением государственных служащих, с ориентацией на пот ребности XXI в б) выработки стратегии для изменения бюрократической культ уры в министерствах и агентствах; в) совершенствования информационной с истемы для содействия руководителям при принятии решений и планирован ии. Во-вторых, внедрить в государственные органы управления общую модель по выявлению, отбору и развитию руководителей с учетом стратегии и бюдж ета организации. В-третьих, улучшить систему ротации членов СВР, чтобы по лнее использовать их способности и навыки, изменяя место работы и функци ональные обязанности. Короче говоря, на данном этапе свою основную задач у правительство США видит в том, чтобы, сохраняя основы СВР, внести коррек тивы, которые позволили бы лучше выполнять поставленные перед ней задач и и повысить эффективность работы федеральных органов власти. В целом фе деральная государственная служба США на сентябрь 1994 г. состояла из следую щих групп. Руководители министерств и ведомств, назначаемые президенто м США, - 450 человек. Высшие государственные служащие: а) служба высших руково дителей - 7650; б) дипломатическая служба - 1100 в) другие государственные органы - 5500 человек. Государственные служащие: а) категории 13-15; высшие должности - 285 300 человек, включая 104 700 руководителей; б) категории 1-12; 1 232 200 служащих, включая 85 300 р уководителей.Таким образом, члены СВР выступают в качестве связующего з вена между политическими руководителями и остальными государственным и служащими. В нее не входят должности, назначение на которые производит президент США с согласия сената, должности в МИД, ФБР, ЦРУ, Управлении по н ациональной безопасности, государственных корпорациях, центральных фи нансовых ведомствах. В законе перечисляются пять критериев, позволяющи х определить должности, входящие в Службу высших руководителей.Управле ние деятельностью государственных организаций. Ответственность за вып олнение федеральных программ и проектов - Контроль за реализацией целей, регулирование и оценка деятельнос ти.Руководство работой государственных служащих. Принятие решений, опр еделяющих политику, или выполнение других функций руководителя Больши нство из членов СВР работают в районе Вашингтона (72%). Их средний возраст - 52 г ода, стаж государственной службы - 24 года. 67,5% имеют диплом магистра или докт ора гуманитарных или естественных наук. Доля женщин не очень высока - 13%. Федеральные ведомства самостоятельно определяют количество должно стей СВР на двухлетний период. Но право окончательного утверждения оста ется за Службой управления персоналом после консультаций с Администра тивно-бюджетным управлением на основе миссии данного ведомства, потреб ностей федеральных программ и возможностей бюджета. В законе о Службе вы сших руководителей определены два типа должностей: карьерные и общие. На карьерные должности могут назначаться лишь кадровые чиновники, что дол жно обеспечить стабильность работы госаппарата и <га рантировать его беспристрастность и доверие народа к правительству> . Каждому министерству и ведомству дается квота на карье рные должности. На общие должности могут назначаться представители дру гих профессиональных групп. В 1993 г. на карьерных должностях работали 54%, а на общих - 46% служащих Введены 4 типа назначений для членов СВР-карьерные, некарьерные, чрезв ычайные и временные. Карьерные назначения происходят в соответствии с к валификационными требованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кадровых служащих. Они могут осуществляться как на общие, так и на к арьерные должности. Некарьерные назначения распространяются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формиров анием стратегического курса. Они утверждаются в службе управления перс оналом и не должны превышать 10% от всего числа должностей СВР и 25% должносте й в каждом ведомстве. Временные назначения на общие должности производя тся на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служа щего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальна я процедура приема из-за ее длительности не устраивает. Чрезвычайные наз начения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости. При этом количество временных и чрезвычайных на значений не может превышать 5% от всех назначений при реформировании гос ударственной службы США ставилась задача сделать ее более открытой и ко нкурентоспособной по сравнению с частным сектором. Поэтому, чтобы посту пить на должность в СВР, претендент должен пройти конкурсные экзамены и победить в открытой борьбе с другими претендентами. Заинтересованные л ица могут получить список вакансий в государственных организациях или региональных центрах занятости. Все вопросы, связанные с отбором, приемо м и оценкой кадров, решают сами ведомства. Для этого в них созданы советы п о руководящим кадрам, разработаны принципы и механизм работы с персонал ом, определены квалификационные требования к членам СВР. Государственн ые организации передают информацию о вакансиях в службу управления пер соналом, которая публикует их список каждые две недели. Вакансии остаютс я открытыми на протяжении 14 календарных дней. В случае, когда назначение н а должность в СВР происходит впервые, управленческие навыки претендент а оценивает специальная квалификационная комиссия, состоящая из 3 члено в СВР из различных министерств. Во внимание принимаются: управленческий опыт; успешное участие в обучающих программах СВР; особые профессиональ ные качества, обеспечивающие хорошее руководство организацией. Помимо конкурсных экзаменов, существует альтернативный путь поступления на д олжность в СВР через участие в обучающих программах, разработанных в слу жбе управления персоналом. Чтобы быть принятым на них, надо пройти такую же процедуру, как и при поступлении в СВР. После успешного завершения обу чения кандидат может выбрать для своей дальнейшей работы любое ведомст во. Для новых членов СВР установлен годовой испытательный срок, позволяю щий всесторонне оценить способности, знания, мотивацию служащего, его си льные и слабые стороны. При неудовлетворительной оценке работы его увол ьняют или переводят на прежнюю должность. Существует правило, по котором у 70% всех членов СВР должны иметь стаж не менее 5 лет работы в органах федера льной власти на момент их назначения. Это гарантирует сохранение стабил ьного состава высших руководителей и преемственность государственной политики. Одна из особенностей Службы высших руководителей - ее гибкий х арактер. Пройдя квалификационные процедуры отбора и победив в конкурен тной борьбе, государственный служащий получает возможность занимать р азличные должности внутри СВР, независимо от его первоначальной позици и, вследствие того, что эта система не имеет должностных границ. Если служ ащий решил перейти на другую работу внутри СВР, он должен предупредить о б этом за 15-60 дней. Перевод разрешается только через 120 дней работы после пос тупления в СВР. Все министерства и ведомства имеют систему оценок выполн ения работы для членов СВР с учетом миссии организации и рекомендаций сл ужбы управления персоналом. Цели и система показателей оценки выполнен ия определяются совместно служащим и руководителем и обычно включают: п роизводительность, качество, время выполнения, издержки, результативно сть. Ежегодно в письменной форме дается оценка работы члена СВР. Одна коп ия отчета направляется руководителю ведомства, а другая передается в со вет по исполнению, созданный для большей объективности и последователь ности в этой работе В законе о СВР определены, по меньшей мере, 3 шкалы оценок: неудовлетвори тельно, удовлетворительно, хорошо. При оценке <хорошо> возможно получение премии за выполнение. Более низкие о ценки являются основанием для корректировки действий служащего или ув ольнения его из СВР. Однако существуют ограничения. Высших руководителе й нельзя оценивать в течение 90-120 дней после поступления на новую должност ь или в течение 120 дней после прихода нового президента. В 1989 г. был принят за кон, согласно которому, начиная с 1991 г., каждые 3 года все карьерные чиновник и обязаны проходить аттестацию. По этому поводу в справочнике для членов СВР сказано: <Аттестация имеет своей целью повысить р езультативность деятельности карьерных членов Службы высших руководи телей, в том числе посредством поощрения их творческого развития и с цел ью оказания помощи тем руководителям, которые испытывают определенные трудности, но обладают потенциалом для достижения хороших результатов. Руководитель ведомства по результатам оценок делает св ое заключение: аттестовать, условно аттестовать, не аттестовать. Если чл ен СВР аттестовывается условно, то он остается на своей должности, но ему может быть снижена зарплата и он обязан разработать план по устранению н едостатков в работе. Через 12 месяцев он снова проходит аттестацию. Если ре зультат отрицательный, то его увольняют. Первая аттестация в 1991 г. охватил а 5254 члена СВР, из которых 22 были аттестованы условно, а 9 служащих ее не прош ли. В последнее время, наряду с сокращением численности государственног о аппарата, много делается для повышения престижа работы в органах испол нительной власти, улучшения имиджа государственной службы. Так, в мае 1995 г. была проведена Неделя государственного служащего с целью показать вкл ад служащих в социальное развитие американского общества.В разных штат ах и в разное время проводятся подобные мероприятия местного уровня. СИСТЕМЫ государственной службы Системы государственной службы, существующие в мире, можно раздели ть на два типа - кадровую и контрактную. Кадровая госслужба предусматрив ает длительное (вплоть до пожизненного) нахождение на ней, правовой стат ус госслужащих значительно отличается от статуса прочих наемных работ ников. Госслужащие отличаются меньшей мобильностью, попасть в их число ч асто непросто. Соответственно рынок трудовых ресурсов обычных работни ков существует несколько изолированно. По крайней мере основной поток и дет в одну сторону - люди попадают отсюда на госслужбу, но обратное происх одит гораздо реже. Такие системы имеются в Германии, Франции, некоторых других странах, гд е существует традиционное понятие чиновничества. Статус чиновника при носит как преимущества, так и недостатки. Например, в Германии чиновники не имеют права на забастовку, зато они не могут быть уволены. Государство может только переводить их с одного места работы на другое. Контрактная система, в наиболее развитом виде существующая в США, по сво ему характеру приближена к обычному пониманию трудоустройства и работ ы. Государственные служащие являются, по сути, менеджерами, чьим "боссом" я вляется государство, причем не как таковое (это характерно для кадровой системы), а в лице своего вполне определенного органа, который обладает ш ирокими полномочиями в решении всех вопросов взаимоотношений со служа щими. Правовое положение госслужащих по многим параметрам не отличаетс я от работников частных компаний (совершенно другой статус имеют, естест венно, военнослужащие и некоторые другие специфические категории, расс мотрение которых выходит за рамки этой статьи). Характерное для США смеш ение частной и публичной сферы приводит к парадоксальным явлениям. Напр имер, в штате Калифорния существует понятие "нанятого судьи". Таким терми ном обозначается лицо, не являющееся обычным судьей и решающее дела част ным образом, но с соблюдением всех процедур, установленных для государст венных судов (не надо путать это с системой третейских судов, существующ их в России и США). Деятельность нанятых судей оплачивается сторонами по спору. Складывающаяся в настоящее время в России система государственной слу жбы несколько эклектична. Существует некоторая разница между практико й и теорией, закрепленной в законодательстве, которое также порой весьма спорно. В соответствии с законом "Об основах государственной службы" в Ро ссии создается типичная кадровая система с присущими ей иерархией чино вничества, государственных должностей, институтом рангов. Правовой ста тус российских чиновников, как и везде, имеет свою специфику - они, наприм ер, не имеют права заниматься другой оплачиваемой деятельностью (за неко торыми исключениями), обязаны декларировать свое имущество и доходы. Госслужащие разделяются в зависимости от уровня органа власти на фед еральных государственных служащих и на служащих субъектов Федерации. П оследние имеют большие возможности по организации государственной слу жбы в органах, находящихся под их юрисдикцией. Порой это приводит к наруш ениям закона. Так, например, в своем недавнем решении Конституционный су д РФ признал не соответствующим Конституции ряд положений закона Респу блики Коми "О государственной службе Республики Коми", в которых депутат ам республиканского Госсовета и местных представительных органов влас ти, избранным до вступления в силу этого закона, разрешалось совмещать д епутатство со службой в исполнительных органах власти. Служащие органов местного самоуправления (в городах, районах и т.д.) не являются государственными служащими, так как местное самоуправление с огласно Конституции отделено от государственной власти. Последствием этого было то, что, по старому Уголовному кодексу, служащие муниципальны х органов власти, по сути, не несли ответственности за должностные прест упления (взятка, халатность, злоупотребление властью и т.д.). Положение был о исправлено лишь с вступлением в действие нового УК, который распростра нил единые нормы ответственности на госслужащих и служащих органов мес тного самоуправления. Комплектация органов государственной власти служащими сталкиваетс я со многими проблемами. Главная - слишком низкие оклады. В результате час то приходится ориентироваться на выпускников вузов, которые не имеют бо льших возможностей по выбору работы в коммерческих структурах, где одни м из основных требований является опыт работы. Некоторые лица вполне осо знанно поступают на госслужбу (например, в налоговые органы) с целью полу чения опыта и связей, которые могут быть использованы в дальнейшем в час тных компаниях. При этом по новому месту работы такие сотрудники часто в ыполняют прямо противоположные задачи - например, вместо сбора налогов занимаются укрыванием обязательных платежей. По российскому законодательству, имеется два основных способа занят ия государственных должностей - из резерва и по конкурсу. Последний спос об, хотя и может обеспечить высокое качество заполнения вакансий, исполь зуется пока нечасто. Едва ли не первым случаем является проведение конку рса на занятие должности начальника территориального управления Госуд арственного антимонопольного комитета (ГАК) по Москве и Московской обла сти. ГАК уже имеет некоторый опыт подобных действий: например, на конкурс ной основе заполнялись вакансии в подразделениях комитета в Карелии. Ре зультаты были оценены как положительные. В этой связи интересно, как буд ет решать проблему кадров новый руководитель Госналогслужбы Борис Фед оров, который считает ее одной из основных для обеспечения удачной работ ы ГНС. Характерно, что рекрутинговые компании работают с государственными органами в основном в одном направлении - изымают оттуда наиболее персп ективных и опытных сотрудников, особенно занимающих руководящие должн ости. Вообще, несмотря на постепенное складывание в России кадровой сист емы государственной службы, переход с нее в частные компании и наоборот не затруднен какими-либо особыми формальностями, что роднит Россию в это м отношении с США. Служба высших руководителей в США . Эта Служба ( Senior Executive Servic е) Была организована в 1979 г. в ходе проведения реформы госуправления. Она представляет отдельную п ерсональную систему в органах исполнительной власти, насчитывающую ок оло 8 тыс. карьерных и некарьерных служащих, занятых на ключевых постахв 75 ведомствах. Они занимают промежуточное положение между политическими руководителями,назначаемыми президентом, и остальными федеральными го сслужащими.Непосредственное управление данной группой осуществляет с пециальный отдел (Office of executive &management policy), созданный в 1993 г. и отвечающий за координацию работы федеральных ведомств и Управления по персоналу, в со став которого онвходит.Существует четыре типа назначений на карьерные и общие должности: 1) карьерноеназначение посредством конкурентного отб ора на основе модели управленческой квалификации на карьерные должности; 2)некарьерноеназначение, проводимое Службой управления перс оналом на общие должности; 3) временноеназначение на срок не более трех лет на общие должности для выполнения спец иальных работ; 4) чрезвычайноеназначение на срок не более 18 мес. на общие до лжности в случае особых обстоятельств.Прием на должности Службы высших руководителей основан на принципах конкурентности и открытости. Чтобы занять соответствующий государственный пост, необходимо пройти конкурсные экзамены и победить в открытой борьбе с другими кандидатами. Помимо конкурса существует альтернативный путь поступления — через у частие в специальной обучающей программе. В каждом федеральном ведомст ве создается Совет по управленческим ресурсам, который определяет проц едуру найма и отбора на руководящие должности. Этот процесс включает объ явление об имеющихся вакансиях, предварительное собеседование работни ка отдела кадров с кандидатом, углубленное изучение последнего и рекомендации Совета о соответствии кандидата требованиям , предъявляемым данной должностью. Затем все документы направляются в Квалификационную комиссию, состоящую в основном из карьерных чиновников различных министерств, которая решает вопрос об уровне комп етенции и соответствии кандидата необходимым требованиям. Отбор кандидатов осуществляется Комиссией по нескольким критериям: на личие управленческого опыта во всех сферах компетентности; наличие специальных и уникальных качеств, обеспечивающих успех в работе; успешн ое прохождение специальных учебных программ для руководителей. Все кан дидаты оцениваются в соответствии с моделью управленческой компетентн ости. В 1997 г. она была пересмотрена в связи с тем, что от руководителей потребовались новые знания и качества. Разработка модел и основывалась на научных исследованиях, изучении опыта работы наиболее успешных органов государственной власти и частных компаний, а также предложениях, поступивших от специалистов по управлению персона лом и самих высших госслужащих. Структура модели включает три элемента. Во-первых, определены пять сфер компетентности, составляющие фундамент управленческой квалификации. Это руководство изменениями, руководство персоналом, управление ресурсами, достижение результатов в работе, коммуникации и формирование коалиций. Во-вторых, в каждой сфере установлены необходимые качестваруководителя (например, чтобы уметь у правлять ресурсами, руководитель должен быть компетентен в трех област ях — управление финансами, человеческими ресурсами и технологиями). В-т ретьих, дополнительно даны описания ключевых характеристикдеятельности и поведения руководителя в соответствии с к валификационными требованиями. Эта модель является общей для всех уров ней госуправления. Она дает методическую основу для определения потенц иальных лидеров, разработки учебных программ, составления планов профессионального развития высших руководителей и организаций. Один из наиболее ответственных моментов в процессе отбора кандидатов — подготовка особого квалификационного документа с описанием полученного опыта и упором на достигнутые результаты. Кандидатам реком ендуется придерживаться следующей схемы: сначала дать краткое описание своего опыта руководящей работы, а затем представить с вою профессиональную деятельность на основе четырехступенчатой модел и: 1. Проблемы/Вызовы (какие проблемы они решали); 2. Контекст/Среда (в какой среде они действовали); 3.Действия/Акции (что конкретно они делали); 4.Результат действий (каков результат их работы). К числу самых острых вопросов относится система оплаты и стимулировани я руководителей. Указом президента США для высших руководителей устано влено шесть категорий должностных окладов — от 102,3 тыс. долл. (первая катег ория) до 118,4 тыс. долл. (шестая категория). Уровень оплаты определяется главо й ведомства индивидуально для каждого руководителя и зависит от его квалификации, результатов работы, обязанностей и ответст венности, а также заработной платы в частном секторе на аналогичной должности. Если руководитель демонстрирует высокие показа тели выполнения своих должностных обязанностей или расширяется сфера его ответственности, то через год основная ставка может быть повыш ена.Кроме того, существует 22 вида материального поощрения для карьерных чиновников и 11 видов для политических назначенцев. При успешном выполне нии обязанностей они могут получить в конце года премию в размере 5 — 20% ок лада. Помимо этого для особо отличившихся служащих установлены две през идентские награды, составляющие соответственно 35 и 20% их годовой заработн ой платы. Гласность и четкое определение всех видов поощрения и льгот по зволяют не только контролировать доходы руководителей, но и создать систему их мотивации. Особая роль отводится обучению высших чиновников и разработке програм м, направленных на развитие отдельных сфер компетенции руководителей. Предлагаются пять учебных программ: «Управление персон алом» (1 неделя), «Управление для результатов» (1 неделя), «Управление ресурсами» (3 дня), «Переговоры на основе интересов» (2 дня), «Уп равление изменениями и формирование коалиций (2недели).Наибольшее распр остранение получили три формы профессионального развития — обучение, ротации и стажировки. Кроме того, высшим чиновникам рекомендуется иметь индивидуальный план развития, направленный на сов ершенствование профессиональных и управленческих навыков, повышение творческого потенциала.Одним из инструментов улучшения каче стваруководства является специальная методика измерения эффективности лидерства, позволяющая определить степень компетентнос ти руководителя и потребности в развитии персонала организации в целом и отдельных служащих. Установлены также ежегодная оценка уровня выполн ения должностных обязанностей для всех высших чиновников (по балльной системе) и их аттестация каждые три года. Модель управленческой компетентности руководителей США 1. Руководство изменениями • видение будущего • осознание внешней среды • творчество и инновации • стратегическое мышление • постоянное обучение • эластичность • гибкость • мотивация на услуги 2. Руководство персоналом • управление конфликтами • понимание культурных факторов • формирование команды • честность 3. Управление ресурсами • управление финансами • управление человеческими ресурсами • управление технологиями 4. Достижение результатов • ответственность • умение решать проблемы • предприимчивость • решительность • ориентация на потребителей • административные навыки 5. Коммуникации и формирование коалиций • устные коммуникации • письменные коммуникации • ведение переговоров • создание союзов и партнерство • понимание политических факторов • навыки межличностного общения В заключение отметим, что опыт стран Запада поработе с высшим администра тивным персоналом может быть полезен для России, где сегодня в этой важн ой области делается крайне мало. Самое главное здесь — правильно выбрат ь стратегию развития и определить характер службы высших руководителей. Возможно использование нескольких концепций: ст ратегии на основе концепции элиты, предполагающей формирование обособленной группы высших администраторов, обладающих определенными качествами и университетским образованием; модели на базе политической ответственности, когда назначение и деятельность высших служащих проходит под строгим политическим контролем; концепции менед жмента, ориентированной на формирование группы государственных менедж еров, способных эффективно управлять программами и работой госслужб страны. После формирования общей концепции развития необходимо, на наш взгляд, провести работу по следующим направлениям: • выделить группу высших госслужащих и разработать особый механизм уп равления ими; • найти рациональное соотношение между политическими и карьерными служащими; • повысить роль высших чиновников в политическом планировании и государственной кадровой политике; • создать специальные программы по их обучению, профессиональному развитию и мобильности; • организовать отдельную структуру, отвечающую за работу с высшими кадрами; • способствовать более активной ротации этих кадров между министерствами и ведомствами; • разработать отдельные программы профессионального развития в каждом министерстве и ведомстве. Все эти меры призваны повысить эффективность госуправления в России.