Исполнительная власть РФ

СОДЕРЖАНИЕ Введение . 1. Государственное управление, сущность и особенности. 2. Механизм исполнительной власти. 3. Соотношение исполнительной власти и государственного управления. Заключение . Список литературы . В В Е Д Е Н И Е В условиях проводимых в России преобразований в политичес кой, экономической и социальной сферах перестраивается и исполнительн ая власть, по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управле ния государственными делами. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в качестве принципа конституционного строя разделение власти на законод ательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть является одной из самостоятельных и независимых властей и представляет собой совокупность полномочий по управлению го сударственными делами, включая полномочия подзаконодательного регули рования, полномочия внешнеполитического представительства, полномочи я по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органо в, которые осуществляют вышеперечисленные полномочия. Проблема опреде ления содержания исполнительной власти приобрела особую остроту в свя зи с формированием звеньев исполнительной власти и их практической дея тельностью. В связи с тем, что Конституция 1993 г. отказалась от термина государственное управление , которы й широко используется в законодательстве многих стран и долгие годы упо треблялся и у нас в конституционном и административном законодательст ве, и вместо него введен новый термин – исполнит ельная власть , актуальным является вопрос о соотн ошении государственного управления и исполнительной власти. Названные задач и определяют содержание курсовой работы, в которой раскрывается сущнос ть понятий государственного управления и исполнительной власти, орган изационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти к ак самостоятельной ветви единой государственной власти и рассматрива ется взаимосвязь и соотношение государственного управления и исполни тельной власти. Курсовая работа написана на основе положений Конституции Российской Федерации 1993 г., и действующего российского законодательства, в т.ч. Указа Президента РФ от 14.08.96 г. «О системе федеральных органов исполнит ельной власти», а также исследований данной проблемы в зарубежной и оте чественной литературе, где наибольший интерес представляют работа Г. Бр эбана «Французское административное право», статья А. Ф. Ноздрачева «Осн овные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993 г.» (Госу дарство и право. 1996. № 3) и научно-практическое пособие доктора юр. наук профе ссора Ю. Ф. Тихомирова «Исполнительная власть в Российской Федерации». Для наглядной иллюстрации взаимосвязи между различными звеньями госуд арственного управления, структуры и механизма исполнительной власти и спользованы схемы из альбома А. П. Коренева и Д. Ф. Богатова «Администрати вное право». 1. Государственное управлен ие, сущность и особенности. Термин государств енное управление широк о используетс я в оте чественной и зарубе ж ной научной литературе . Более 70 лет он у потреблялся и в России , д авая тем самым конституционны е основания для выделения данного вида госу ственной деятельности. Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин — исполнительная власть . В соответствии с о ст. 10 Конституци и Российской Федера ции 1993 г. госуд а рственная власть осу щ ес тв ляется на основе ра з д е ления н а законодатель ную, исполнительную и су дебную. Эти три ветви государственной власти са мостоятельны, не подчинены друг другу, однако должны находиться во взаим освязи и взаимодействии. Разделение функций между органами законодате льной, исполнительной и судебной власти способствует достижению взаим ного сдерживания и равновесия между этими функциями, каждая из которых д олжна исполняться соответствующими органами государственной власти с амостоятельно. Соответственно в рамках госуд арственной деятельности происх одит «разделение тру да» по осу ществлению государственных задач и фу нкций. До 80-х годов оно предпо лагало, что и находило свое конституционное выражение в Конституции РСФСР 1978 г. , выделение органов государственной закон одательной власти (так наз ывались Советы всех уровней) , органов государстве нного управления и суд ебных органов. См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.5 Каждый из них был призв ан осуществлять тот или иной вид государственной деятельности (законодательную, исполнительную и админ истративную, судебную соответственно). Место и р ол ь государственного упра в ления в механиз ме «ра з де л ения труда» опред е лялис ь следую щими характеристиками: - исполни тельно- распо ря д ительн ым х арактер ом; - на личием специальных субъектов, обоб щенно об означаемых как исполнительно-распорядитель ные орг аны государственной вл а сти или органы г о суд а рственн о го у правления ; - непосре дственн ым оперативным руко водств ом хозяйственн ой , социально - культурн ой и административно - политическ ой деятельностью (не поср едственность такого рукоьодства обусло в лена тем, что имен но в ве д ении орг анов государственного управления нах одилась основная масса объектов собственности, выра жая тем самым кач е ст в о государ ства как собственника основн ых средств производства ); - п одзаконн остью, т. к. государственное управление осуществляется на основе закона, втор и чн о по отн ошению к законодательной деятельнос ти. См.: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Администр ативное право. Альбом схем. М. 1996. С. 7 Такова об общенная характерист ика государственного управле ния, к которой можно добавить и н екоторые иные специфичес к ие его признаки, в числе которых: - вертикаль ность (субординационность, иерархичност ь) системы исполнитель но-распорядительных органов; реализация принадлежащих эти м суб ъектам юридически-властных полномочи й в административном, т. е. во внесудебном пор я дке ; - предусмотр енная д ействуюши м зако нода тельством воз можность администро тивного правотворчестоа (сочетание правопримен ения с правоустановлением); - вкл ючение в механизм ( систему) госуда рственного управ ления не только исполнит е льно-распоря д ительных органов, но и в с е х иных звенье в упра вленческого аппарата (например, админис трации государственных предприятий) и т.п. См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.8 Таким образом , приведенные характерные признаки государственного управления позволя ю т сделать следующие выводы: Ш Во-первых, государственное уп ра вление и осуществляющи е его функции государств е нные о рга н ы ест ь составная часть единого ме ханизма госу д арс т в е нной власти. Ш Во-вт ор ых, государственное у правле ние р аз л и чн ыми сторонами госу д арствен н о й и о б ще ственной жи зни н е я в ляется искл ючительной функцие й исполнительного аппарата государст ва. В этом процессе ак тивно участвуют и другие субъекты единой государственной власти при осуществлении ими организационных или управленческих фун кций. При этом главное в содер жании управляющего возд ействия сост оит не стол ьк о в принятии со ответствующ их решений (например, законов), а в их реали зации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных тре бований, а это и есть процесс исполнени я . При зтом не имеет принц ипиального значения, кто является субъектом принятия соответ ствующег о решения — зако нодательный либо исполнительно-распо-рядит е льный орган . Государственно е управление может быть присуще и общественным организациям или их орга нам в случае делегирования им исполнительно-распорядительных полномоч ий со стороны государства, также как и судебным органам, например, предсе дателям суда при руководстве судом. Схематично субъектов государственного управления можно п редставить в следующем виде: Схема 1. Субъекты государственного управления. Виды субъектов Государственные органы Органы местного са моуправления (муниципальные органы) Общественные и иные негосударственные формиро вания, наделенные соответствующими полномочиями Органы законодательной (представительной) власти (в основном п ри осуществлении внутриорганизационной работы) Органы исполнительной власти (основной субъект управления) Дума, Муниципальный комитет и т.п. Общественные организ ации (ДНД, товарищеские суды и т.п.) Органы судебной власти (преимущественно при решении внутриорганизацио нных вопросов) Прокуратура (при о существлении внутриорганизационных вопросов) Глава местного само управления Иные негосударств. объединения Источник: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С. 10 Государств енное управление харак терно по своему функ циональному назначен ию не только для Российской Федерации в ее совр еменном виде и, конечно, не только для п ериода развития нашего государства в плоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государс твенное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественну ю жизнь западных государст в, где госуда рственная власть базируется на иных социальн о-политических и экономических основ ах. Имеется в виду прежде всего господство рыночнык отношений. Так, по признанию вид ного теоретика французского административного права Г.Брэбана, и в подобных условиях вс я управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государс твенное содержание; г осударственное управление осуществляет функции текущего управ ления, представляя соб ой государственную де ятельность по управ лению. См.: Брэбан Г. Французское ад министративное право. М., 1988. С.30. 2. Механизм исполнительной власти. В связи с тем, ч то вместо термина « государств е н н о го упра влени я » стал употребл яться термин « и сполнитель ная власть», в ме х аниз м е государственной в ласти был осуществл ен переход от «разделения труда» к «ра з деле н ию властей ». Для исполнительной власти ха рактерны следующие признаки: См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.13 1. Исп олнительная власть представляет с обой относительно са мо стоятельную вет вь единой государственной власти Рос сийской Федерации, тесно взаимодейству ющу ю с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолюти зировать, до вод я дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосв язаны, что однако, не до лжно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х го дов, к вторжению законодательной власти в сфе ру исполнительной власти и на оборот. 2. И спо лнит ельна я власт ь самост оятельн а только к фу н кцио нал ьно -компете н цион н о м смысле. Ее функции связаны с практиче ской реализацией зак онов в общ его сударственном масштабе, для чег о используется определенная часть го сударственно-властных полномочий. Другая часть т а ких полномочи й приходится на д ол ю законод ательной и судебной в ластей. Следователь но, исполните льную власть можно ха рактеризовать в качестве подсистемы в рамках системы е диной государственной власти или же е е меха низма. Д ействующим законо дат ельством фиксируются функции и компе тенция не самой исполните льной власти, как государственно-правов ого института, а су б ъ е кто в , реали зующи х ее на том и л и ином уро вне государственной организации (нап ример, статус фед еральных и региональны х орга нов и сп о лн и те льной власти) . 3. О тличител ьным признаком и сполнительн ой власт и я в ляется то, что власть реализуетс я в общегосуд арственном масштабе и в качестве специфической гос ударственной функции правоп рименительного (правоисполнительного) характера. 4. Исполнительная власть олицетворяется в деятельнос ти специальных субъ ектов, наделенных исполнител ьной компетенцией. Таково одно из непр еменных требо в аний разделения в ластей. Соответственно исполнительная влас ть представлена в государственно-властном ме х анизме о ргана м и исполни тельной власти . Фе д еральные органы исполнительной власт и и органы исполнительной власти субъе ктов фе д ерации обра з у ют единую систему испол нитель ной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Рос сийской Федерации). Таковы четко определенные конститу ционные границы, необходимые для пони мания субъектной х арактерис т ики исполнительной власти. 5. И сполнительн ая власть в соответств ии с Конституцией Российской Федерац ии организуется и осущест в ляется на началах федер ализма. Это означает, чт о конституционным или законодател ь н ым путем пров одится разграничение предметов ведения и п о лномочий между федеральными исполнительными органа ми и аналогичными органами субъектов фе дерации. Важная роль при этом принадлежит Ф едеративному догово ру и ин ым догово рам о раз гра нич е нии пр едметов ведения и пол номочий . См.: Конституция Российской Федерации. М. «Юридическая лите ратура». 1993. С. 11 6. Ис п олнительна я власть не может отождествлять ся с административн ой властью. П одобное отождествлени е неправомер но, так как административная в ласт ь , как правило, св язывается с реализацией полномочий в несудебного , т.е. административного принуждени я. См: Князев С. Д. Администрати вное право. Владивосток. 1997. С. 47. Однако, адм инистративное принуждение является лишь одним из средств достижения це л е й, стоящих перед исполнит ельной д еятел ьн ос тью . 7. Ис полнительн ая власть характерна тем, что в непосре дственом распоряжении ее субъектов на ход я тся все наиболее су ще ственные атрибуты госуд арственной власти: финансы; ва жнейшие сред ства коммуникации; армия и иные во и нск и е формирования , милиция, службы внутрен ней и вне ш ней б е з о паснос т и, исправительно-трудовые учреждени я и т.п. Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ 1993 г. принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее дейс твовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не являе тся главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. См.: Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996. С. 6. По идее, как это сдел ано , например, во Франции, в этом случае Пр авительство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большой степенью самостоятельности в осушествлении государствеино-уп равленческой деятельности, независимости от Президента. См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С.41. Однако особенность Российской Фелерации заключается в т ом, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви вл асти , Конституция предоставляет такие п олномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущно сть деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федераль ные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президент у. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить ли шь с большой долей условности. См.: Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997. С. 167. Органы исполнительной власти по территориальному масштабу подразделя ются на: См.: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С. 26. · федеральные; · субъектов Федер ации; · территориальные ; · межтерриториаль ные; Система федеральных органов исполнительной власти опре деляется Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральн ых органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О стру ктуре федеральных органов исполнительной власти» и сос тоит из Пра в ительства РФ , федеральных министерств , госу дарственных комитетов РФ , феде р альных с л ужб России , российских агенств, федеральных надзоров России. Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных о рганов исполнительной власти». Взаимосвязь р азличных звеньев федеральных органов исполнительной власти можно пред ставить в виде схемы: Схема 2. Федеральные государственные органы исполнит ельной власти. Правительство РФ Президент РФ Система федеральных ор ганов исполнительной власти Министерства Государственные комитеты Федеральные службы Агенства и др. органы Территориальные (региональные) федеральные органы) Источник: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С.27 Можно выделить систему (аппара т) исполнит е льн о й власти, которую составляет сово купность государств енных органо в , о бозначаемых в качестве ее суб ьекто в , а такж е орг ани зацион ный ме ханизм ее реализации . Постоянно действующим организ ационн ым фактором механизма исполн ительной власти являются находящиеся на различном иерархиче ском уровне и сполнительные органы обще й компетенции (например, Прав ительство Российско й Ф едерации, ад м инис т ра ци я области и т .п.). Остальные звень я такой системы непостоянны, видоизменяемы (напри мер, министерства , государственные комит еты и пр.). Они могут в ряде случаев вообщ е не существовать (например, возникнове ние на базе бывши х министерст в государственных концер нов, не я в ляющи х ся госу дарственными органа ми), х от я из механизма государственн ого управления они не « изымаются». В таком же аспек те можно квалифициро вать роль, например, различного р од а структур ных подразделе ний исполнительны х органов , их территориальных зве ньев, а также долж н о с тны х ли ц . Все это — «рабочий м еханизм» исполнительной власти, служ ащий целям лучшей ее организации и фун иционирования. Аппарат исполнительной власти помимо органов об щ ей компетенции вкл ючает в свой состав также отраслевые, м ежотраслевые, надзорные, территориаль ные и иные звенья государственно-упра в ленческо го механизма. Но одно временно все эти звенья в совокупност и составляют систему субъ е ктов государственного управлени я. См.: Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ. 1993. // Государств о и право. 1996. №3. С. 34. 3. Соотношение исполнительной власти и государственного уп равления. Изложенные в п.1. и п.2 курсо вой работы характерные признаки и особенности понятий «государственно е управление» и «исполнительная власть» дают необходим ую основу для решения вопроса о соотношении исполните льной власти и государственного управл ения. Ранее по добный вопрос нс возникал, т. к. государс твенное управление отождествлялось с исполнит ельно-распо рядительной деятельнос тью. Сейчас он актуал ен в силу то го , что термин «исп олнительно -распорядите льная деятельно сть»» уже не применяется в нормативно-правовых акт ах различной юри дической силы. Тем не менее государ с тве н ное управление — реальность, без которо й не может работать г осударственно-властный механизм . С истема « разделения властей » исхо дит из того, что каждая ветвь единой госу дарственной власти р еализуется в д еятельности и х субъектов. Но в Конституци и и действую ще м ако нодательств е Россий ской Федерации ниче го н е говорится об исполнительной деятельности : субъекты этой деятельности приведен ы, а характер ее не опре делен. По мнению авторов учебни ка «Административное право Российской Федерации» См.: Плехин А. П., Карм олицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М . 1997. С.17 г осударственное у правле н ие по сво е му назначению представляет собой в ид госуд а рст в енной д еятельности, в рамка х которого практичес ки р е ал изуется ис полн ительн а я власть . Исполнит е льная власть является по существ у политико-правов ой категори ей, в то время как государственное управлени е — орган и зационно-правов ой. Следовательно, госуда рственное управление практичес ки осуще ст в л яетс я в рамках систе мы государственной власти, базирующейся н а началах разделени я властей. Ис полнительная власть как прояв ление единой государственной власти, п риобретает реальный х арактер в деятельности особы х звеньев государ ственного аппарата, в настояш ее время именуемых исполните льными органами, а по существу явля ющимися органами государственного у правления. В подобном смысле государс твенное управление, понимаемое как ис полнительно-распоряд ительная деятельность, не противопоставля ется реализации и сполнит е л ь ной власти, понимаемой как деятельность суб ъектов этой ветви власти. Таким образо м, можно сделать вывод о том, что понятие «государстве нное упра вл ен ие» — более широкое по срав нению с исполнительной в ластью. Последняя в известно м смы сле производна от государстве нного управ ления. Она призвана опреде л ить объем и характер государственно-в л астны х полномочий, реализуемых в процессе госу дарственно-управлен ческой деятельности. С другой сто роны, государственное управлен ие — это и есть тот вид деяте льности, который напр авлен на практическую реализацию испо лни тельной власти. Исп олнительная власть по с уще ству составляет с одержание деятельнос ти по государственному управ лению, выражая прежде вс его ее функциональную (исполн ительную) направленн ость. Соответственно все субъ екты ис п олнительной власти одновремен но являются звеньями системы государственного управлен ия. Однако обратное неверно: не все такого рода з венья могут быть субъектами ис полни те л ьной власт и в ее конс т итуц ион но м с м ысле , т. к. иначе приде тся признать в качестве таковых , наприм ер, администрацию государствен ного п редприятия, или учреждения, л ибо концерна и т.п., таких звеньев системы госуд арственного управления, которые на х одятся за преде лами д ействия принципа разделения властей. Таким образом, суть проблемы исп олнительной власти и ее соотно шения с государственным управ л ени е м н е должна сво диться к подмене одних терминов другими . Государственно-управленческа я деятельно сть всег д а была необходимой, и сохраняет ся в качестве таковой в н аши дн и . Главное з аключается в обязательных из менениях форм и методов этой дея тельности, диктуемых услови ями общественного развития в пе реходный период. Известно, что в дорефор менный период г осударство я влялось соб ственником почти 95 процентов всех с редств производства, различны х объектов непроизв одственного назначения и управляло ими непосред ственно. В подобных условия х существенно расширялась масштабнос ть госу дарственно-упра вл енческой деят е льносги. Сложилось строго ц е нтрали з ованна я си стема, оли ц е творя ющая в сесильность управленческого аппарата. Сейч а с пр оисход я т проце с сы, свиде тельствующие об известно м уменьшении удельног о веса государственного управления некоторыми облас тями жизни, прежде вс его экономикой. Исполнительная власт ь в ее государственно-управленческом пониман ии в известной ме ре «отказывается» от функций непосредст венного управления, х ар а ктерного для у словий безраздельно го господства государственной собстве нности, т.е. почти пол ного обобщ е ствления в сех сфер жизни. На этой о сн о ве проявляет ся тенде н ция ста новления сист емы г осударственного регулирования. З А К Л Ю Ч Е Н И Е Изложенные в курсовой работе положения и исследования да ют возможность в заключении сделать следующие краткие выводы: 1. Исполнительная власть, сог ласно Конституции РФ, является самостоятельной ветвью государственной власти, основное назначение которой – организация исполнения актов за конодательной власти и других нормативных актов. 2. Механиз м исполнительной власти включает всю систему органов государственной власти, призванную обеспечивать ее фактическую и юридическую реализац ию на всей территории РФ, которая образуется: - федеральными органами гос ударственной власти (согласно Указу Президента РФ «О системе федеральн ых органов исполнительной власти» от 14.08.96 г. это Министерства РФ, государс твенные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, фе деральные надзоры России); - органами исп олнительной власти субъектов Федерации; - органы испол нительной власти, формируемы субъектами Федерации самостоятельно. Высшим органо м исполнительной власти является Правительство РФ. 3. Государств енное управление, под которым понимается специфический вид государств енной деятельности (исполнительно-распорядительная деятельность), отл ичный от ее других проявлений (законодательной, судебной), не противопос тавляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъекто в этой власти. Их взаимосвязь заключается в том, что государственное упр авление представляет собой вид деятельности, в рамках которого практич ески реализуется исполнительная власть. Следовательно, правомерен выв од о том, что понятие государственное управление более широкое, чем поня тие исполнительная власть, и последняя является его производной. С П И С О К Л И Т Е Р А Т У Р Ы 1. Конституц ия Российской Федерации. М. , «Юридическая литература», 1993. 2. Указ Прези дента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти». 3. Указ Прези дента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власт и». 4. Указ Прези дента РФ от 06.09.1996 г. «Вопросы федеральных органов исполнительной власти». 5. Сборник за конодательства по конституционному (государственному) праву Российско й Федерации. Ростов-на-Дону. «Феникс». 1997. 6. Брэбан Г. Ф ранцузское административное право. М., 1988. 7. Кашанина Т . В., Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997. 8. Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. 9. Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. 10. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособ ие. М. 1996. 11. Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ . 1993. // Государство и право. 1996. №3. 12. Плехин А. П ., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерац ии. М. 1997.