* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.
СОДЕРЖАНИЕ
СОДЕРЖАНИЕ 1
1. Понятие правительства и его положение в конституционно-правовых системах. 4
2. Правительство в системе органов госуда рственной власти и его виды 6
2.1. Виды правительства. 6
2.2. Место правительства в системе государ ственных органов 7
2.3. Задачи правительства 10
3. Компетенци я правительства 10
3.1. Понятие компетенции правит ельства 10
3.2. Функции правительства 13
4. Состав , формирование и структура правительства 16
5. Глава правительства 23
6. Ведомства и их руководители 25
7. Ответственность правительства и его чл енов 27
Заключение 33
Литература 34
Нормативные акты 34
Введение
Моя работа "Правите льство в зарубежных странах и Российской Федерации " преследует цель расс мотреть институт правительства в Российской Федерации и современных зарубежных развитых и развивающихся государствах . Особенности пра вительства России излагаю т ся примени тельно к каждому разделу моей курсовой работы . Многообразие конституционного развития с уверенных государств современности , разнообразие конституционно-правовых систем позволяет раскрывать общие черты правительства , свойстве н ные группам государств , нескольким или двум государствам , избравшим путь конституцио нной демократии . Общее и особенное проявляет ся в делении государств на монархии и республики , на унитарные и федеративные , р еспублики президентс к ие и парламентс кие , с режимами демократическими и авторитар ными и т . д . В процессе написания моей курсовой работы назрела необходимость опере ться на новейшие учебники по Конституционном у (государственному ) праву Российской Федерации и Конституционному (государственному ) праву зарубежных стран , ориентированные на то , чтобы выявить наиболее перспективные пра вовые системы с учетом исторических особенн остей становления и современного состояния этих систем примени т ельно к жизн и разных народов , равно как и с учет ом неизбежного сближения людей в пределах одного и нескольких континентов .
Поставленная цель обусловливает компаративис тский (сравнительный ) подход к освещению мате риала данной ку рсовой работы . По воз можности я попыталась вести повествование в сравнительно-правовом плане , ознакамливаясь в ходе этого с господствующими представлениями , сложившимися в мировой теории .
Метод сравнительного анализа состоит в т ом , чтобы обнаружить и исследоват ь общие и особенные элементы государственно го строя , сходства и различия между поли тико-правовыми институтами , их преимущества и издержки , условия , в которых они проявляют себя . Характерный итог сравнительн ого анализа - классификация , типология , которая убедительна и может быть полезной при условии , если она основана на достоверных сведениях о государственном праве . При всем своем многообразии все государственно-право в ы е явления , включая институт пра вительства , поддаются сравнительному анализу . Их можно делить на виды , соединять в к лассификации . Одной из причин является то , что число географических центров , в котор ых формировались и получали идеоло гическое обоснование современные государственные организмы , их отдельные оригинальные части , невелико . Это Великобритания , Соединенные Штат ы Америки , континентальная Западная Европа , С оюз Советских Социалистических Республик , и сламский мир , Китай . Большинство стран развивали институт правительства за счет заимствования юридических форм , рожденных в вышеназванных центрах . Например , очевидно влияние Франции в странах так называемой франц узской Африки . С оединенные Штаты Ам ерики "экспортировали " образец правительства в Латинскую Америку . Бельгия оказала влияние на Конго , а Португалия и СССР - на Анголу и Мозамбик . Голландия оказалась влият ельной в ЮАР и Свазиленде , а Англия - на Ямайке , в Австралии , Новой Зеландии и других странах Британского Содружества . Республика Того , занимаясь политичес ким строительством , пользовалась услугами швейца рских , немецких и других экспертов в обл асти государства и п р ава . Не ушли от заимствования и страны СНГ , равн о как и не вошедшие в Содружество б ывшие советские республики . Например , французское государственно-правовое влияние заметно во многих важнейших проявлениях современной казахс танс к ой государственности.
Сравнительный анализ имеет большую пользу для подготовки к моей будущей профессиональной деятельности . В современных условиях существует объективная необходимость п одготовки на поприще государственной деятельно сти таких кадров , которые бы не испытывали трудностей в решении государственно-п равовых проблем международным сообществом , котор ые были бы способны внутригосударственные в опросы решать с учетом мирового опыта . И моя курсовая ра б ота , я надею сь , будет во многом способствовать этому . Я , также , считаю , что она является подгот овкой , репетицией к написанию очень сложной в техническом отношении , объемной и обя зательной для всех студентов последнего кур са д и пломной работы.
Изложение соответствующих вопросов сопровожд ается примерами из конституционного законодател ьства различных государств , что ориентировало меня не только на работу с учебниками по конституционному (государственному ) пра ву Российской Федерации и зарубежных стран , но и на самостоятельную работу с первоисточниками . В основе успешного выпол нения работы лежит сбор научной и факти ческой информации . По данной теме я испо льзовала основные нормативн ы е акты и литературу , которая имеется в библиотек е вуза и приобретенную самостоятельно . Также я использовала возможности компьютера в системе “ Internet”.
При изучении института правительства в зарубежных странах и Российской Феде рации можно применять метод конкретного правового анализа . Институт правительства н екоторых стран порою настолько характерен , т ипичен , настолько точно отражает существо во проса , что его конкретное , подробное изучение позволяет по л но и отчетливо увидеть определенную сторону государственности . При написании курсовой работы я пользов алась Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года , конституциями зарубежных государ ств , Конституциями госуда р ств Европей ского союза , Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации ", Полож ением об Аппарате Правительства Российской Ф едерации ; учебниками и учебными пособиями.
1. Понятие прав ительства и его положение в конституционно-правовых сист емах.
Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов , связанных между собой по вертикали и горизонтали . На высшей ступеньке этой системы стоит правительст во , возглавляемое главой государства или прем ьер-министром.
Правительство - это коллегиа льный орган государственной власти общей комп етенции , осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (то есть административной ) деятельностью в стране . В его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации , а иногда и представители нижестоящей администр ации.
Правда , к президентским республикам , да и к некоторым дуалистическим монархиям это определ ение подходит не вполне . Админ истрация с общей компетенцией возглавляется т ам не коллегиальным органом , а единолично президентом или монархом . Поэтому , например , в Соединенных Штатах Америки мы вряд ли можем говорить о наличии правительства , ибо каждый из министров подчинен толь ко Президенту . Кабинет же , объединяющий их всех , коллегиальным органом не является , решен ий не принимает , а только их обсуждает . Решения центральной исполнительной власти обще й компетенции принимаются только Президентом . Некоторые у чебники по Коституционному (государственному ) праву зарубежных стран утв ерждают , что Президент США - глава государства и глава правительства . Правильнее сказать , что он глава государства и глава испол нительной власти (или администрации ). Иногда , вп рочем , и при этой форме правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией ( например , в Колумбии ).
Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования : Правительство - в Чехии , Колумбии , Россий ской Федерац ии , Кабинет - в Японии , Совет Министров - в Индии , Совет министров (Правительство ) - во Фр анции , на Кубе , Государственный совет - в Ки тае , Федеральное правительство - в Германии , Фед еральный совет - в Швейцарии , Административный совет - в Коре й ской Народной Демок ратической Республике и так далее . Внутри правительства могут создаваться более узкие о рганы общеполитического характера , например Кабин ет в Великобритании , Постоянное бюро в Кит ае , Президиум в Италии , а также разного рода межведомствен н ые структуры - ко митеты в Великобритании , делегированные комиссии в Испании и другие . Во Франции заседа ния правительства именуются Советом министров , когда проходят под председательством Президент а , и Советом кабинета , когда председательствуе т Премьер-мин и стр ; во втором случае ос новополагающие правительственные документы принимать ся не могут и лишь обсуждаются . В Дани и правительство под председательством Королевы и с участием престолонаследника именуется Государствееным советом , а под председательством Пре мьер-министра - Советом министров.
Следует особо отметить , что употребляемый в анголоязычных конституциях термин Goverment , переводимый обычно как "правительство ", подчас означает не правительство , как оно рассматривается зде сь , а более широкое понятие - п равление или вообще систему законодательных или и сполнительных органов , включая главу государства , хотя иногда значит именно "правительство ". Поэтому читая переводы таких конституций , а тем более конституции в оригинале следуе т особо вдумываться в значени е данного термина в данном контексте.
Положение правительства в системе органов государственной власти определяется формой п равления , которая в свою очередь отражает особенности партийной системы каждой страны и сложившийся баланс законодательной и исполни т ельной власти . В парлам ентарных республиках и монархиях правительство формируется парламентом , из чего логически вытекает его ответственность перед правительственным органом . В этих стран ах , имеющих развитую и сравнительно устойчиву ю партийную систему , пр авительство всегда состоит из представителей политической парти и или коалиции партий , пользующихся поддержко й парламента . Отсюда проистекает ведущая роль правительства в государственной жизни , поско льку оно включает в свой состав лидеров политеческого бол ь шинства . Следовательн о , ведущей фигурой выступает не глава госу дарства , а премьер-министр.
По-другому выглядит роль правительства в президентской республике . Здесь выборный народом президент сам формирует состав правительства (администрации ) при ограниченн ом участии парламента , он сам назначает и смещает министров . Пра вительство , являясь обычно однопартийным , несет ответственность перед главой государства , котор ый никому не подконтролен . Думать , что тем самым учреждается авторитарная власть , - глубо кая оши б ка . Правительство и вообще вся исполнительная власть не уходят из-по д контроля общественности , но получают возмож ность работать без постоянной оглядки на парламент , большинство в котором может принад лежать политической партии , оппозиционной по отношению к президенту . Правительство не знает частой смены своего состава всле дствие вотумов недоверия , оно проводит курс президента , одобренный на всенародных выборах.
В полупрезидентской республ ике в положении правительства можно наблюдать элементы как первой , так и второй из рассмотренных форм пра вления . Правительство здесь формируется президент ом , но оно делит свою ответственность межд у ним и парламентом . Глава государства фор мально не входит в исполнительную власть , но по существу , ее возглавляет , т . к . мо жет п р едседательствовать в совете министров . Правительство здесь обычно однопарти йное , хотя может включать и представителей других партий . Преимущество положения правитель ства при данной форме правления состоит в его стабильности при сохранении известного контр о ля со стороны парламента . Такая форма правления обычно утверждается в странах с многопартийной системой по пр ичине обилия разнопартийных представителей в парламенте , постоянно создающих серьезные помехи для стабильности правительства.
Президентско-парламен тская фо рма правления , установленная в России Конституцией Российской Федерации 1993 г ., предопределила положение Правительства Российской Федерации в системе органов государственной власти . Структура исполнительной власти в России замыкается на президенте Российск ой Федерации , который является ключевой фигур ой в государственно-политическом механизме России . Президент как глава государства призван обеспечить согласованное функционирование и взаи модействие органов государственной власти России . В то же врем я Президент на делен широкими полномочиями в сфере исполните льной власти : осуществляет назначения на высш ие должности в государственных органах , предс едательствует на заседаниях Правительства , решает вопрсы в области внешних сношений и военной сфере.
Правите льство Российской Федерации - ф едеральный орган исполнительной власти общей компетенции . Правительство Российской Федерации о беспечивает исполнение Конституции Российской Фе дерации , федеральных законов , нормативных актов Президента Российской Федерации . П р авительство и другие федеральные органы испол нительной власти и органы исполнительной влас ти субъектов Российской Федерации образуют ед иную систему исполнительной власти в России . Федеральное Правительство самостоятельно решает вопросы , отнесенные к его к о м петенции , направляет работу министерств и ины х федеральных органов исполнительной власти.
2. Правительство в системе органов государственн ой власти и его виды
2.1. Виды правительства .
С точки зрения своего политического с остава правительство бывает однопартийным , коалиц ионным и беспартийным.
Однопартийное пр авительство в демократическом государстве бывает при парламентарной или смешанной форме правления в том случае , когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в парламенте или его ниж ней палате . Так обычно бывает в Великобрит ании . В президентских республиках, где имеется правительство , президент обычно форм ирует его из представителей своей партии , хотя иногда в тех или иных политических целях включает в него отдельных выходцев из других партий . При тоталитарных политиче ских режимах правительство обычно полност ь ю состоит из членов руководящей комм унистической партии.
Коалиционное пра вительство обычно бывает при парламентарной и ли смешанной форме правления , когда ни одн ой из партий в итоге выборов не удало сь получить в парламенте (его нижней палат е ) такого большин ства , которое бы позв олило сформировать правительство однопартийное . Д ругими словами коалиционное правительство - это результат соглашения между партиями об общ ей правительственной программе . Правительственные партии , образовавшие коалицию , должны опирать с я на парламентское большинство , в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты , в коалиции не состоящие , но ее поддерживающие . Коалиционные правительства создаются обычно в Германии , Италии . В кризисные моменты (например , в сл учае войны ) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий , создание правительства национального единства , что знаменует объединение усилий всего общ ества на преодоление общей опасности.
Возможно создание и пра вительственного меньшинства , опира ющегося на выборочную поддержку неправит ельственных партий . Оно может быть однопартий ным или коалиционным , но в любом случае партии , составившие правительство , большинства в парламенте (нижней палате ) не имеют . Тако е правительство нередко встречается в С к андинавских странах . Ему трудно п ринимать радикальные решения , и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов.
Наконец , беспартийное правительство образуется в случае , если партиям в парламенте не удалось д оговориться о создании коалиции , а распуска ть парламент (нижнюю палату ) нежелательно . Это правительство обычно называется служебным , деловым или чиновничьим . Оно включает специалистов , котор ые могут принадлежать к той или иной партии , но их партийная принадлежность в д анном случае значения не имее т . Продол жительность существования такого правительства ч асто невелика , оно ведет текущие дела до тех пор , пока не удастся сформировать правительство на партийной основе . Бывает , ч то служебное правительство создается для того , чтобы вывести страну из криз и сного состояния ; впаждующие партии соглашаются тер петь его на это время.
Важно подчеркнуть , что в демократических странах представители той или иной парти и в правительстве не следуют указаниям це нтральных органов партии , находящихся вне пар ламента . Напроти в , именно руководящие деят ели парламентской фракции или ее представител и в правительстве являются главными лидерами партии.
Правительство , образованное в соответствии с конституцией , считается пос тоянным , хотя смена состава п арламента или избрание нового п резидента приводят к его отставке . При парламентарн ых и смешанных формах правления к этому приводит и вотум недоверия или отказ в доверии со стороны парламента (палаты ). Пр авительства , образованные неконституционным или н е вполне конституционным путем при смене режима , сопровождающейся к тому же изменением конституции , обычно считаются временными.
2.2. Место правительства в системе государственных органов
Для определения места правительства в системе государственных органов необходимо проанализировать его отношения с парламентом , главой государства , органом конституционного н адзора (такой орган существует не во aqex стр анах ) и политическими партиями.
Отношения правительства с па рламентом зав исят ,от фор мы правления . В президентских республиках пра вительство , возглавляемое президентом , формируется внепарламентским путем и не несет за с вою деятельность ответственности перед парламент ом . Юридически в этих странах правительство должно только исп о лнять законы , принимаемые парламентом . Поэтому само правительст во , согласно применяющемуся в президентских р еспубликах принципу разделения властей , рассматри вается как исполнительный орган , лишенный как их-либо средств воздействия на законодательное учрежд е ние , кроме права отлагательн ого вето . Президентская форма правления предп олагает создание системы , при которрй обе "ветви власти " - законодательная и исполнительная - действуют независимо друг от друга , но имеют возможность уравновешивать одна другую . "С и стема сдержек и противовесов ", к ак ее называют в США , исходит из презу мпции равенства парламента и правительства в системе высших органов государства . Действит ельность , однако , отличается от законодательных установлений . Хотя относительная самостоятельнос т ь парламента в президентских рес публиках значительнее , чем в парламентарных с транах , правительства тем не менее занимают центральное положение и играют решающую ро ль как в управлении , так и в процессе законотворчества.
В парламентарных странах правительств а занимают по отношению к парламенту еще более сильные позиции , чем в президентских республиках . При том , что в этих странах правительство несет политическую ответственность перед парла ментом , формируется парламентским путем и обя зано уйти в отставку в сл у чае выражения ему вотума недоверия , оно факти чески контролирует и направляет деятельность парламента . Нельзя забывать , что правительство состоит из представителей одной или нескол ьких правящих партии , а это означает , что парламентское большинство в своем п оведении связано партийной дисциплиной . Э та закономерность находит свое наиболее полно е выражение в тех странах , где действуют однопартийные правительства (в настоящее вре мя лейбористское правительство Великобритании ), В тех странах , где у власти находятс я коалиционные правительства , парламенты обладают большей долей относительной самосто ятельности по отношению к правительству . Чем сложнее парламентская коалиция , тем она м енее устойчива , тем она более зависима от соотношения партийных сил в парламенте . О дн а ко общая закономерность , в силу которой правительство при всех политических ситуациях играет главную роль в практиче ском осуществлении государственной власти , действ ует повсеместно.
Отношения правительства с гл авой государства можно рассматри вать только пр именительно к странам с парламентарной формой правления (в президент ских республиках президент лично возглавляет правительство ). В этих странах глава государст ва осуществляет свою конституционную компетенцию только через правительство или с его санкции . Т а кие важнейшие полномочия главы государства , как право роспуска пар ламента , досрочного перерыва сессии , издание у казов , право вето и т.д ., осуществляются тол ько по прямому указанию правительства . Инстит ут контрасигнатуры нейтрализует любую попытку главы . г о сударства осуществить каки е-либо дискреционные действия . Участие главы г осударства в формировании правительства носит чисто номи -' нальный характер . В еще мень шей степени он может оказывать влияние на его практическую деятельность . Только при экстраордина р ных обстоятельствах глава государства может оказать влияние на фор мирование правительства или его политику.
Отношения правительства и ор гана конституционного надзора в определенной степени зависят от способа формирования последнего и от объема его .п олномо чий . Известную роль играет и пар тийный состав органа конституционного надзора.
В тех странах , где орган конституционн ого надзора формируется при прямом (Япония , США ) или косвенном (Франция , Индия ) участии правительства , последнее , как правило , имеет больши е возможности для контроля над этим органом . Но даже в тех государствах , где орган конституционного надзора создаетс я без участия правительства (ФРГ , Италия ), и меются достаточные возможности для воздействия на него высшего исполнительного органа гос ударст в енной власти.
Объем компетенции органа конституционного надзора и степень обязательной силы его решений также оказывают определенное влияние на его отношения с правительством . Практика показывает , что в тех странах , где кон ституционный надзор наделен широк ой компе тенцией , а решения его имеют окончательный характер , возможны в отдельных случаях (напр имер , в период "Нового курса " Ф.Д . Рузвельта ) конфликты между этими высшими органами г осударственной власти.
Отношения правительства с по литическими партиями зав исят прежде всего от формы правления.
В парламентарных странах правительство тесно связано с политическими партиями , так как оно опира ется на партийное большинство в парламенте , являющееся конституционной основой его существ ования . В этих странах правитель ство о существляет жесткий контроль над своей фракци ей , всеми доступными способами поддерживая па ртийную дисциплину . Система парламентской ответст венности создает условия , при которых правите льство формируется только из влиятельных , пре дставителей победивш е й партии (в д анном случае речь идет об однопартийных п равительствах ). Таким образом , правительство предст авляет собой одновременно и руководство парти и.
В Британском Парламенте партийные фракции как лейбористов , так и консерваторов дисц иплинированны и нахо дятся в подчинении у лидеров партии даже тогда , когда парт ия пребывает в оппозиции . Так , деятельность лейбористской фракции в Палате общий регул ируется "постоянными правилами парламентской Лейб ористской партии ", которые являются органическим дополнением о б щепартийного устава . В английской специальной литературе сложившаяся ситуация характеризуется следующим образом : " Жесткость партийной дисциплины , конечно , означает возрастающий контроль кабинета над Палатой общин ... Время независимых депутатов прошло ".
Ф ракция Консервативной партии испытыв ает не меньший контроль . Лидер партии конс ерваторов обладает большими полномочиями . Фракция подчинена целиком либо . правительству , либо "теневому кабинету ", если партия находится в оппозиции.
Подобное же положение наблюд ается почти во всех парламентарных странах с однопартийными правительствами.
Коалиционное правительство лишено возможност и контролировать деятельность партийных фракций , составляющих парламентское большинство , с та кой эффективностью , как это делают однопар тийные правительства . Коалиционное правительс тво вынуждено лавировать , идти на компромиссы . При такой ситуации -правительственный контро ль над партиями неизбежно ослабевает , но э то отнюдь не либерализм , а проявление слаб ости правительства.
В президентских респу бликах взаимоотношения правительства с партиями носят иной характер по то й причине , что исполнительный орган власти не зависит от парламентского большинства . В свою очередь парламент в этих странах не подвержен угрозе роспуска , что укрепляет его позиц ии по отношению к прави тельству . Правительство в президентских республик ах в меньшей степени заинтересовано в кон троле над парламентскими фракциями , но это не означает , что такой контроль отсутствует : для президентских республик характерны боле е гибкие ме т оды контроля -уговоры , личные контакты , патронаж , взаимные уступки и т.д . Правительство в президентских республ иках осуществляет контроль над парламентом не через партийные фракции , а непосредственно , причем этот контроль сохраняется и тогда , когда правит е льство и парламентско е большинство принадлежат к различным партиям .
Анализ фактического положения правительства , как правило , позволяет сделать следующие выводы : правительство занимает центральное место в системе высших органов государственной власти , хотя это положение не закрепл яется конституциями ; правительство является основ ным инструментом осуществления как внутренней , так и внешней политики ; правительство осуще ствляет контроль над крупными политическими п артиями при любой форме правления .
2.3. Задачи правительства
Правительство - высший орган государственного управления , который руководит внутренней и внешней политикой страны , осуществляя ее на основе Конституции и законов . Правительс тво , вместе с тем , обеспечивает общест венный порядок и национальную безопасность , а также осуществляет общее руководство органам и государственного управления и Вооруженными силами . Таковы в общем виде задачи Правите льства , которые находят свое воплощение в закрепленных конституционных нормах . Не смотря на это , в некоторых Основных закона х эти задачи формируются не отдельно , а непосредственно в тех полномочиях , которые закреплены за ними в Конституциях , или , чт о то же самое - в компетенции Правительств а , - ч то и будет показано далее.
3. Компетенция правительства
3.1. Понятие компетенции правительства
Определить фактический объ ем полномочий правительства только посредством анализа конституционных текстов невозможно - не обходимо исследовать реальную деятельность прави тельства . Для всех стран характерен разительн ый разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства.
Мож но констатировать , что в больши нстве конституций компетенция правительства очер чивается самым общим образом . Это дает осн ование считать , что компетенция правительства , осуществляющего текущее управление страной , охват ывает любые вопросы государственной жи зни , поскольку они не отнесены к ведению других госуд арственных органов . Конституция может определять компетенцию правительства как такового , но может и выводить ее из компетенции гла вы правительства . В государствах с парламента рной формой правления прави т ельство на практике осуществляет всю или в п одавляющей части компетенцию главы государства , имея подчас и собственные конституционные функции и полномочия . Конечно , нечеткое опреде ление полномочий правительства открывает путь для их необоснованного расшир е ния в практике правительственной деятельности , н о с другой стороны , в демократических стра нах существуют конституционные институты (прежде всего административная юстиция ), позволяющие удберживать правительствееую активность в законн ых рамках.
Для социалист ических конституций , как и для ряда демократических , характерно бо лее подробное регулирование компетенции правител ьств (часто , однако , в виде каталога функци й , а не полномочий ), и эту традицию уна следовали некоторые постсоциалистические конституции.
Естест венно , что в федеративных го сударствах , а также децентрализованных унитарных (Испания , Италия ) компетенция правительства ук ладывается в рамки общегосударственной (федеральн ой ) компетенции.
Обратимся к некоторым конкретным примерам , которые дают представлен ие о способа х конституционно-правового регулирования компетенции правительства .
Типичный пример для пар ламентарной республики дает конс титуция Словакии , которая , определив Правительство как верховный орган исполнительной власти (ст . 108) и не предусмотрев института конт расигнатуры при довольно широкой компетенции Президента Республики , предметы ведения Правитель ства указала лишь в перечне вопросов , реша емых им коллегиально . Согласно ст . 119 "Правительс тво решает коллегиально вопросы :
а ) о проектах законов,
b ) о постановлениях Правительства,
c ) о программе Правительства и ее выполнении,
d) о пр инципиальных мерах по обеспечению экономической и социальной политики Словацкой респу блики,
e ) о проектах государственного бюджета и государствен ного заключи тельного отчета (то есть отчета об исполнении бюджета ),
f ) о международных договорах Словацкой Республики,
g ) о п ринципиальных вопросах внутренней и внешней п олитики,
h ) о вынесении проекта закона Национального совета Словацкой Республики или и ного в ажного акта на общественное обсуждение,
i) об о бращении с требованием выражения доверия,
k ) о назначении и отзыве государственных должностных лиц в установленных законом случаях,
l ) о прочих вопросах , если это установлено законом ".
Из этого пе речня вполне можно вывести и предметы ведения , и полномочия словацкого Правительства . В некоторых статьях Конституции они сформулированы позитивным об разом . Например , согласно предложению первому ст . 121 Правительство может объявлять амнистию п о делам о п р оступках (это край не редкое , если не уникальное полномочие п равительства ).
В то же время заслуживает быть сп ециально отмеченным то , что словацкая Констит уция требует от Правительства решать эти вопросы коллегиально , тогда как во многих странах даже при нал ичии солидарной п олитической ответственности правительства решения от его имени принимаются подчас его гл авой либо узкой группой министров.
Примечательно в данной связи , что в действующей чешской Конституции компетенция Пр авительства вообще не очерчена , ес ли н е считать его определения в ч .1 ст . 67 как высшего органа исполнительной власти и п редусмотренного в ст . 78 права Правительства изд авать постановления во исполнение закона и в его пределах.
В президентских республиках правительственными актами являю тся акты президента , поскольку именно он считается носителем исполнительной власти на соответствующем уровне.
Применительно к смешанным республикам уместно привести пример Намбии . Компетенция Кабинета определена в ст . 40 как совместная компетенция его членов, включая Президента и Премьер-минис тра . Она охватывает следующие функции и по лномочия :
а ) руководство , координацию и надзор за министерствами и правительственными департаментами , включая полу государственные ( parastatal) предприятия , консультирование Пр езидента и Национального собрания относительно желательности и целесообразности предварительног о подзаконного регулирования положения таких предприятий с точки зрения публичного инте реса ;
б ) законодательную инициативу ;
в ) представление Национальному собр а нию проектов государственного бюджета и плана экономического развития , а также отчетов об их выполнении ;
г ) выполнение других функций , порученных им законом или вытекающих из такого поручения ;
д ) участие в заседаниях и дебатах Национального собрания ;
е ) создание в соответствии с за коном хозяйственных организаций , учреждений и полугосударственных предприятий от имени госуд арства ;
ж ) разъяснение членам Национального собр ания намибийской внешней и внешнеторговой п олитики и отношений с другими государствам и , отчеты об этом Национальному собр анию ;
з ) помощь Президенту в зак лючении международных соглашений , консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания правопорядка , отчеты об этом Н ациональному собранию ;
и ) издание указаний , инструкци й и директив для исполнения законов ;
к ) сохранение бдительности и энергии , чтобы не допустить проявлений в любой форме апартеида , трайбализма и ко лониализма , покровительство и помощь лицам , ок азавшимся историческими жертвами этого.
Очевидно , что с учетом конституционной формулировки , члены правительства осуществляют изложенные функ ции и полномочия как коллективно , так и индивидуально.
Для сравнения отметим , что Конституция Франции - другой смешанной республики , несколько иначе организованной , компетенцию Правитель ства определяет в двух первых частях ст . 20 весьма кратко :
"Правительство определяет и проводит по литику Нации.
Оно распоряжается администрацией и вооруж енными силами ."
К этому , конечно нужно добавить полном очия Президента , акты по осуществлению к оторых нуждаются в контрасигнатуре членов Правительства , и некоторые весьма конкретные полномочия во взаимоотношениях с Парламентом и местными коллективами . Можно указать и на известное противоречие конституционного р егулирования в отношении руководства в о оруженными силами : распоряжается ими Прав ительство , но главой их согласно ст . 15 являе тся все же Президент . Тем не менее фор мулировки ст . 20 весьма широки и позволяют П равительству очень многое.
Следует также отметить , что благодаря подзаконному нормотворч еству и делегированно му законодательству правительство во многих с транах в широких масштабах осуществляет нормативное регулирование общественных отношений . Подчас имеет мест о субделегация - передача регулятивных полномочий еще н иже , то есть отдельным ведо мствам , хот я иногда она бывает запрещена . В силу большого числа делегированных актов , издаваемых нередко весьма оперативно , парламент обычно не в состоянии должным образом контролиров ать их содержание и применение . Правда , зд есь опять приходит на помощь а д министративная юстиция , а также и конс титуционная , но путь этот весьма сложен.
Для Франции и ряда других стран , х арактерно такое явление , как самостаятелтьная сфера регламентарной власти президента , правительства и других исполнительных органов , которую п арламен т своими законами регулировать не может.
Сфера внешней политики остается в решающей мере д оменом правительства (в президентских и многи х смешанных республиках - главы государства ). В этой сфере огромное место принадлежит ко нфиденциальным отношениям между государствами , которые уже в силу этого их характер а , как правило , не становятся достоянием н и парламента , ни общественности.
При авторитарных и тоталитарных режимах правительство представляет собой административн ый инструмент , с помощью которого гла в а государства или диктатор , не занимающий государственной должности , руководит всей государ ственной машиной . Ему часто передаются законо дательные полномочия.
3.2. Функции правительства
По ложение правительства в системе органов государственной власти характеризуется его функциями . Рассмотрим важнейшие функции Правительства.
Управление государственным аппар атом является одной из основ ных функций правительства . Правительство не т олько играет решающую роль в деле к омплектования всего государственного аппарата , но и руководит его деятельностью . Современный государственный аппарат , приспособленный для ос уществления многообразных государственных функций , не только велик численно , но и очень слож е н в чисто организационном отношении . Правительство , являющееся , прежде всего политическим институтом , направляет и коорди нирует деятельность государственного аппарата че рез министерства , департаменты , штабы и другие ведомства . По отношению к государственн о му аппарату правительство выступает в качестве центра , который на основании полученной им информации принимает решения , осуществляемые различными звеньями этого ап парата.
Исполнение законов по букве конституции - важнейшая функция правительства . Подобное у тверждение явля ется аксиомой для классического государствоведен ия , строго придерживавшегося принципа разделения властей . Согласно традиционной теории правит ельству вверяется исполнительная власть , т.е . е му вменяется в обязанность заботиться о д олжном испо л нении законов , принимаемы х парламентом . Однако один из исследователей британской политической системы С . Лоу ещ е в начале XX века писал : "Едва ли будет преувеличением сказать , что министры могут делать все , что угодно , при непременном условии , что они рас п олагают довер ием народных представителей . Пока министры по льзуются этим доверием , они могут считать себя в числе наиболее могущественных и по лновластных правителей на земле ... Пока министр ы облечены тем высшим авторитетом , который покоится на доверии наро д ных п редставителей , поле их политической деятельности можно считать почти ничем не ограниченны м ".
Контроль над законодательной деятельностью парламента фактически превратился в самостоятельную функцию правит ельства . Этот контроль осуществляется по двум гла вным направлениям.
Во-первых , правительство является главным , источником законодательной инициативы . В президен тских республиках возможности правительства в этом плане в определенной степени ограниче ны . В США , например , Президент , не обладающи й по Конститу ции правом законодательной инициативы , обращается к Конгрессу с посл аниями , содержащими законодательные предложения , р азработанные в аппарате исполнительной власти . Затем кто-нибудь из членов Конгресса вносит предложение в форме билля от своего имени . Так и е законопроекты получили название "биллей администрации " или "инициативны х биллей ". По предложению Президента и под чиненных ему органов и лиц в Конгресс поступает до 30% законопроектов . В парламентарных странах правительство является фактически ед инственн ы м субъектом законодательной инициативы.
Во-вторых , правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс . В п резидентских республиках правительство осуществляет этот контроль в меньшей степени и в иных формах , чем в парламентарных странах , но он все же достаточно эффективен . По общему правилу в президентских респуб ликах правительство использует для этого прав о вето и непосредственные контакты с парл аментариями , партийные фракции при этом играю т значительно меньшую роль , в то время как в п а рламентарных странах и менно фракции являются главным средством , с помощью , которого правительство контролирует за конодательный процесс.
Нормоустанавливающая деятельность правительства - одно из основны х направлений в его работе ; правительства в некоторых с транах во все возрастающ ей степени занимаются этой деятельностью , акт ивно вторгаясь в сферу исключительной компете нции парламента . Правительство является автором большей части нормативных актов , действующих в любом государстве .
В рамках нормоустанавливающей деятельности правительства можно выделить три основные направления :
1. Правительство издает различного рода н ормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов . Речь идет в данном случае о нормативных актах , прини маем ых по вопросам , не входящим , как правило , в сферу исключительной компетенции парламента . Правительственные акты этой группы носят подзаконный характер.
2. Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламе нта . Соответст вующее уполномочие может бы ть прямо выражено в парламентском законе либо оно подразумевается , если закон сформули рован неопределенно . Во Франции и Италии т акие законы называются "законами-рамками ", в анг лосаксонских странах - "скелетным законодательством ". Правительство таким образом получает у полномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования , относящимся к исключительной компетенции парламента . Парламен т в данном случае делегирует правительству свои полномочия прямо либо косвенн о.
3. Правительство издает нормативные акты , содержащие в себе общие правила поведения по вопросам , входящим в исключительную комп етенцию парламента , без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего . Одн ако в ряде стран эти акты впоследствии должн ы быть одобрены парламентом . Так , в Италии декреты , изданные правительством в случае необходимости и срочности под сво ю ответственность , утрачивают силу с момента издания , если они не были утверждены парламентом в течение 60 дней после их опуб ликования (ч. 2 и 3 ст . 77 Конституции ).
Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства - делегированное закон одательство - в современную эпоху являются гла вными формами его нормоустанавливающей деятельно сти.
В Великобритании делегированное законо дательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительств енного аппарата . Субъектами этого законодательств а являются министры , Которые имеют право д елегировать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им уч р еждений и ведомств , которые в свою очередь могут передавать это право нижесто ящим , ведомствам , в результате чего возникает многоступенчатая субделегация . Субъектами делеги рованного законодательства являются также органы местного управления.
Акты делегирова нного законодательства в Великобритании по своему числу намного превосходят парламентские законы . Парламентский и судебный контроль над делегированным зак онодательством , юридически существующий в Великоб ритании , на практике применяется слабо.
В США делегир ованное законодательство осуществляется как Президентом , так и гла вами исполнительных департаментов , и многочисленн ых федеральных агентств . Издаваемые в этом порядке указы , приказы , прокламации , военные приказы , директивы , регламенты и т.д . обладают такой же юридической силой , как и акты Конгресса . Пределы делегированного з аконодательства , не установлены.
В V Французской Республике основными субъе ктами делегированного законодательства являются Президент , премьер-министр и министры , которые издают ордонансы, декреты , решения , постановл ения , циркуляры , инструкции , регламенты и т.д . Делегированное законодательство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит нормоустанавливающую деятельность парл амента , но и трудно контролируемо.
Составление и исполнение бюджета является чисто правит ельственным полномочием , поскольку роль парламент а в этом процессе фактически номинальна . С оставление доходной и расходной частей бюджет а осуществляется различными административными ве домствами , а окончательный прое кт предста вляется на утверждение Правительства министерств ом финансов . Прохождение проекта бюджета чере з парламент иногда представляет собой чисто формальную процедуру , так как принятие по правок и дополнений к нему - явление достат очно редкое . Парламент ли ш ь утверж дает бюджет , составленный правительством . После утверждения бюджет полностью выходит за сф еру деятельности парламента , его исполнение ц еликом сосредоточено в руках правительства и подчиненного ему административного аппарата . Формально принадлежаще е парламенту пра во контроля за исполнением бюджета не все гда эффективно.
Осуществление внешней политики, прежде всего , входит в ко мпетенцию правительства . Глава государства в парламентарных странах в сфере международных отношений заметной роли не играет . Чт о касается парламента , то на его долю о стаются лишь некоторые контрольные функции , п оскольку он не имеет возможности воздействова ть на внешнеполитический аппарат , полностью п одчиненный правительству . Даже самые сильные парламенты могут оказывать известное влияние лишь на разработку внешнеполитических доктрин , но не на их практическое приме нение.
Правительство контролирует и направляет д еятельность всех органов и институтов , с п омощью которых Осуществляются внешнеполитические функции государства . Оно комплек тует дипл оматический и консульский аппарат , определяет контингента вооруженных сил , руководит деятельнос тью органов внешней разведки , ведет междунаро дные переговоры и заключает международные дог оворы и соглашения.
Полномочия правительства весьма велики и и х осуществление даже в обычных условиях мало подвержено законодательной регламе нтации . В условиях же чрезвычайного положения , которое вводится прокламацией или приказом главы государства , эти полномочия приобретаю т жесткий характер.
Чрезвычайное положение имеет своим последствием приостановление действия конституционны х прав и свобод , конституционных и процесс уальных гарантий . ПовЬдом для введения чрезвы чайного положения являются войны , забастовки , внутренние беспорядки и т.д . Вот перечень обстоятельств , п р и которых американск ие президенты прибегали к использованию чрезв ычайных полномочий : Г . Кливленд во время п аники 1892 г . и забастовки чикагских железнодорож ников в 1894 г .; Ф . Рузвельт во время забас товки угольщиков в 1902 .; В . Вильсон во время первой ми р овой войны ; Г . Гувер и Ф . Рузвельт во время Великой депрес сии 30-х гг .; Ф . Рузвельт во время второй мировой войны ; Г . Трумэн и Д . Эйзенхау эр во время "холодной войны ".
Условия применения правительством чрезвычайн ых полномочий подробно регламентируются . Нап ример , по Конституции Индии Президент Индийской Республики может ввести чрезвычайное положение в следующих случаях : если безопас ности Индии или части ее территории угрож ает война , внешняя агрессия или внутренние беспорядки ; если Президент получил от власт е й штата сообщение о том , что управление этим штатом не может осуществ ляться в соответствии с Конституцией . Правите льство Индии неоднократно прибегало к использ ованию чрезвычайных полномочий в локальных ма сштабах . В общенациональных масштабах чрезвычайно е п оложение было введено после возникновения индокитайского пограничного конфликта , во время военных действий на индо-пакист анской границе в 1965 г ., а также в 1971 - 1972 гг.
Чрезвычайными полномочиями наделяет Президен та Франции ст . 16 Конституции 1958 г . В о многих странах (Великобритания , ФРГ , США ) действ ует специальное законодательство 6 чрезвычайном по ложении.
4. Состав , формирование и структура прав ительства
В зависимости от формы пр авления и в связи со степенью участия парламента в формировани и правительства можно разграничить две основн ые модели формальной процедуры образования пр авительства : парламентскую и внепарламентскую.
Парламентская мо дель предусматривает образование правител ьст ва на базе итогов парламентских выборов (п ри двухпалатном парламенте - обычно выборов в нижнюю палату ). Это характерно для парлам ентарных республик и монархий и многих см ешанных республик . По общему правилу , глава государства назначает главу правительс т ва , в отношении которого есть основани я полагать , что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием больши нства парламента или его нижней палаты . По лучив мандат , глава правительства формирует с остав правительства и представляет его вмест е с программой действий на утве рждение парламенту (например , Палате общин в Великобритании , обеим палатам в Италии ). В некоторых странах (например , в Болгарии ) пар ламенту представляется только глава правительств а , который , получив утверждение , формирует пр а вительство и представляет его дл я назначения главе государства . В Германии же , Бундестаг должен выбрать Федерального к анцлера по предложению Федерального президента , а если это не удастся , то может в дальнейшем произвести такой выбор по собст венному разум е нию . В Швеции назнач ение главы Правительства производится не коро лем , а тальманом Риксдага.
Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинс тва парламента или соответственно палаты , то возможен их роспуск с назначением на пе риод , пока не собрался новоизбранный парламент , служебного правительства.
В качестве примера конституционного регул ирования парламентской модели формирования прави тельства можно взять положения ст . 37 греческой Конституции . Согласно этой статье , Президент республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правитель ства и государственных секретарей (по существ у , первых заместителей министров ). Премьер-министро м назначается лидер политической партии , расп олагающей в Палате депутатов абс о лютным большинством мест . Если у этой парт ии нет лидера или он не избран , а партия не имеет избранного представителя , то в течение пяти дней после сообщения председателя Палаты Президенту о распределении мест между партиями парламентская группа п артии дол ж на назначить своего лид ера.
Если же абсолютное большинство мест н е получено ни одной партией , Президент пор учает лидеру партии , имеющей относительное бо льшинство , выяснить возможность сформирования Пра вительства , пользующегося доверием палаты . При его неуд аче , Президент может либо п оручить такую же миссию лидеру второй по числу мест партии , либо по получении заключения Совета республики назначить Премьер-ми нистром лицо , которое , по мнению Совета , сп особно получить доверие Палаты независимо от его членства в Палате . В таком же порядке Президент может увязать назна чение Премьер-министра с вопросом о возможном роспуске Палаты и новых выборах.
По предложению Премьер-министра один или несколько министров могут быть назначены президентским декретом вице-премьер-ми нистрами . В состав Правительства могут также входи ть министры без портфеля , государственные сек ретари (ч . 1 ст . 81). Профессиональная деятельность членов Правительства и государственных секретаре й на время занятия должностей приостонавливае тся (ч . 3 ст . 8 1 ), однако если они являются депутатами , то сохраняют свой манд ат и могут голосовать даже по вопросу о доверии или по проекту резолюции пор ицания (ч . 7 ст . 84).
Иногда (достаточно , впрочем , редко ) конститу ции предусматривают обязательное представительство в правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права либо вводят в этом отношении известные ограничения . Так , ст . 99 Бельгийской конституции установила , что за возможным исключением Премьер-министра Со вет министров должен насчитывать р а вное число министров франкоязычных и нидерлан дскоязычных . Согласно ч .3 ст . 175 швейцарской Конст итуции от одного и того же кантона не льзя избирать в Федеральный совет более о дного члена.
Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной влас ти характерна для президентских ре спублик и дуалистических монархий , а также и некоторых смешанных республик . В последне м случае нужно различать фо рмально внепарламентскую модель , которая на деле является парламентской , поско льку правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты ), как это имеет м есто во Франции , и реально внепарламентскую , при которой центральная исполнительная власть в доверии парламента не нуждается и формируется сове ршенно независимо от него.
В качестве примера внепарламентско го формирования центральной исполнительной власти можно привести положения колумбийской Консти туции . Согласно п . 1 ее ст . 189 Президент Респуб лики как глава государства , глава Правительст ва и верховная административная власть свобод но назначает и смещает м инистров Кабинета и директоров административных департа ментов . Для занятия этих должностей устанавли ваются такие же требования , как и для избрания в палату представителей (ст . 207).
В некоторых президентских республиках пар ламент все же принимает известн ое уча стие в формировании центральной исполнительной власти . Так , в США Президент согласно ча сти второй разд . 2 ст . II Конституции производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената . Для производства назначени й Президентом Филиппин требуе т ся согласно разд . 16 ст . VII Конституции согласие парл аментской комиссии по назначениям . Тем не менее в обеих странах есть основания счит ать модель формирования центральной исполнительн ой власти внепарламентской , ибо контроль за назначениями со стороны Се н ата США или комиссии по назначениям Конгресса Филиппин не носит политического характера ( проверяются лишь компетентность и моральный о блик кандидатов на должности ) и не зависит от исхода парламентских выборов.
Внутренняя структура правительст в очень разноо бразна , но ее можно свести к двум основным сист емам - континентальной и англосаксонской . В осн ову предлагаемой систематизации положен принцип определения состава правительства , а также способ образования вспомогательных учреждений , его обслуживающих.
Конти нентальная система характеризуется тем , что в состав правительства входят все главы централ ьных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией . Министры , главы департаментов , го сударственные секретари , возглавляемые премьер-министр ом , составляют е диный коллегиальный орган . При континентальной системе организации пра вительства вне его рамок не остается каки х-либо высших должностных лиц , возглавляющих о бщегосударственные исполнительные ведомства . Подобный порядок организации правительства неизбежно п риводит к увеличению его численн ости , что снижает его работоспособность . Поэто му во многих странах , имеющих эту систему , создается более узкий орган , состоящий и з руководителей важнейших ведомств и министер ств.
Наиболее типичным примером в этом отн ошении я вляется итальянское правительство . В Италии не существует законов , ограничиваю щих численный состав правительства или опреде ляющих номенклатуру министерств , но ст . 95 Конст итуции предписывает создание Бюро Совета мини стров , которое является внутриправитель с твенным органом . Кроме того , в соответ ствии с Законом о-деятельности Правительства и организации Бюро Совета министров от 23 а вгуста 1988 г . Председатель Совета министров с учетом мнения правительства может создавать Совет кабинета в составе определенных и м министров . Главная задача этого органа - реализация в деятельности правительс тва согласованных позиций "пакта о коалиции ", в соответствии с которым представители раз личных политических сил вошли в состав Со вета министров . На Практике председатель прав ит е льства не свободен в выборе кандидатов , поскольку члены Совета кабинета выступают в качестве "политических уполномоченн ых " собственных партий . Учреждение подобного о ргана , фактически подменяющего правительство , пред ставляет собой определенный шаг , к англо с аксонской кабинетной системе.
В ФРГ правительство в 'собственном смы сле слова представляет собой коллегию , состоя щую из федерального Канцлера и федеральных министров . Один из министров назначается фе деральным Канцлером на должность вице-канцлера , который з аменяет главу правительства в о время его болезни или временного отсутс твия . В работе федерального правительства обы чно принимают участие некоторые другие высшие должностные лица - начальник канцелярии Прези дента республики , начальник ведомства печати и ин ф ормации , личный референт Канц лера . Для обсуждения и решения важных госу дарственных вопросов на заседания федерального правительства приглашаются премьер-министры земель , что предусмотрено Регламентом федерального правительства , принятым 11 мая 1951 г.
Запа дногерманская государственная практи ка не знает особой внутриправительственной ко ллегии , что можно объяснить двумя , обстоятельс твами : 1) элемент коллегиальности в работе федер ального правительства минимален , поскольку все важные вопросы решаются единоличн о Канцлером ;
2) численный состав правительства сравнитель но невелик (почти равен Британскому Кабинету ).
В Конституции V Французской Республики мал о говорится о правительстве . Вопрос о его составе вообще не урегулирован . В состав французского правительства ( как Совета министров , так и Совета кабинета ) входят м инистры , возглавляющие центральные исполнительные ведомства (министерства ), и государственные секр етари , т.е . главы департаментов , которые считают ся "младшими министрами ". В тех случаях , ког да Президент и Премьер-министр принадл ежат к партиям парламентского большинства , пр авительством в собственном смысле слова (Сове том министров ) является коллегия , возглавляемая Президентом . Премьер-министр согласно ст . 21 Конст итуции может председательствовать на засед а ниях Совета министров вместо Пре зидента лишь в исключительных случаях , по прямому поручению Президента и с определенной повесткой дня . Та же коллегия , но возг лавляемая не Президентом , а Премьер-министром , представляет собой Совет кабинета , основная р оль к о торого сводится к подготовк е решений для Совета министров . В условиях сосуществования , когда Президент представляет партию парламентского меньшинства , а правительс тво - партию парламентского большинства , роль П ремьер-министра существенно возрастает : он са м остоятельно определяет структуру пра вительства , осуществляет подбор кандидатур на должности министров , а также руководит деятел ьностью правительства.
Кабинет США , с точки зрения его вн утренней структуры , относится также к контине нтальной системе . Американс кая Конституция ничего не говорит о Кабинете . Тем не менее к концу двукратного президентства Д . Вашингтона Кабинет вошел в обычный госуд арственный обиход и приобрел черты правительс тва , хотя не имел никаких законных основан ий для своего существования . Чис л е нный состав Кабинета в США неоднократно м енялся : в 1789 г . в него входило 5 министров , в 1840 г . - 7, в 1901 г . - 9, в 1913 г . - 10; к 1945 г . число членов Кабинета достигло 11, а с 1953 г . вно вь сократилось до Ю . В состав Кабинета , приступившего к испол н ению обязанн остей 20 января 1997 г ., входят 14 министров : государст венный секретарь , министр финансов , министр об ороны , генеральный атторней (глава министерства юстиции ), министр внутренних дел , министр се льского хозяйства , министр труда , министр торг овли, министр образования , министр здравоохр анения и социального обеспечения ; министр жил ищного строительства и городского развития , м инистр транспорта , министр энергетики , министр по делам ветеранов . ,
Кроме глав исполнительных де партамент ов , членами Кабинета , естественно , являются Пре зидент и вице-президент . Президент может предо ставлять ранг члена Кабинета и некоторым другим высшим федеральным чиновникам . В насто ящее время членами Кабинета являются директор Административно-бюдже т ного управления , директор Федерального агентства по чрезвычайны м ситуациям , представитель США на торговых переговорах , постоянный представитель США при ООН.
Американский Кабинет является чисто совещ ательным органом , так как все решения в пределах полномочи й исполнительной власти принимаются только единолично Президентом . В этом отношении американский Кабинет весьма похож на британский и резко отличается от европейских континентальных правительств . За последнее время в связи с ростом вли яния канцелярии Бело г о дома и исполнительного аппарата при Президенте значен ие Кабинета существенно снизилось . Следует им еть в виду , что фактически процесс приняти я решений может осуществляться Президентом и без участия Кабинета в полном составе . Для этой цели Президенты част о создают более узкие совещательные коллегии , состоящие из наиболее доверенных людей , кот орые в США именуются "кухонными кабинетами ".
Англосаксонская система обязана своим происхождением государ ственной практике Великобритании , откуда она затем распространи лась в другие страны (Канада , Австралия , Индия и др .). Эта систе ма правительственной структуры отличается двумя существенными особенностями.
Во-первых , реально существующий высший исп олнительный орган государственной власти констит уцией не предусмотрен . Во всех странах , придерживающихся этой системы , кабинет существ ует на основе конституционного соглашения . Ан глийские юристы Уэйд и Филлипс пишут : "Нес мотря на то , что существование Кабинета пр изнано одним из положений Закона о минист рах Короны 1937 г ., пред у сматривающим выплату жалования министрам - членам Кабинета , Кабинет является таким органом правления , в основе существования которого лежит конституци онный .обычай . Ни статуты , ни общее право не определяют его состава и не формули руют его полномочия . Каби н ет - это всего лишь обозначение определенной группы королевских служащих , которых премьер-министр приглашает для того , чтобы они вместе с ним давали советы Королю по вопросам управления страной "68.
В Великобритании , Канаде , Австралии до сих пор конституцио нная догма на перв ый план ставит тайный совет (в Австралии и Новой Зеландии он называется исполните льным советом ), реальное значение которого в практическом осуществлении государственного руково дства обществом равно нулю.
Во-вторых , в состав правительства в собственном смысле слова , т.е . кабинета , вх одят не все главы центральных исполнительных ведомств , а лишь важнейшие из них . Мин истры в "ранге членов кабинета " занимают п ривилегированное положение по отношению к тем членам правительства , которые в кабинет не входят . Таким образом , при англосаксонской системе понятия "правительство " и "кабинет " не совпадают.
Для того чтобы проиллюстрировать обе характерные черты англосаксонской системы , остано вимся на ее прародителе - Британском Кабинете.
Как уже было сказан о , понятия " кабинет " и "правительство " в Великобритании не совпадают . Под правительством понимается сов окупность всех высших должностных лиц в р амках системы исполнительной власти , которые Подразделяются на несколько рангов , и далеко не все из них возглав л яют те либо иные департаменты . Так , правительств о Маргарет Тэтчер в конце 80-х гг . состо яло из 30 министров , или государственных секрета рей , 24 государственных министров и 45 парламентских секретарей и заместителей секретарей . Числен ный состав правительст в а меняется в зависимости от его реорганизаций (слияние департаментов или их разделение ), но в ограниченных пределах.
Кабинет представляет собой узкую коллегию , состоящую из наиболее важных министров и государственных секретарей (кабинетских министро в и ста рших кабинетских министров ). Сч итается , что Кабинет окончательно оформился в начале XVIII в . при Короле Георге I (1660 - 1727) и с тех пор вошел в государственную практику . Кабинет не имеет никакой статутной основ ы , так как его существование не опирается н а парламентские законы . Он сущ ествует на основе конституционного соглашения . Современный британский ученый Р . М . Паннет так пишет об этом полновластном органе : "Кабинет является комитетом правительства , сост оящим из двадцати или около этого старших членов правительства , которые собираю тся вместе для того , чтобы надзирать и координировать работу всей правительственной м ашины "69. В состав Кабинета Тони Блэра , сформ ированного в мае 1997 г ., входят премьер-министр , вице-премьер , канцлер казначейства . Министры и государственные секретари , возглавляющ ие департаменты иностранных дел , юстиции , внут ренних дел , образования и труда , торговли и промышленности , транспорта , социального обеспеч ения , обороны , здравоохранения , сельского хозяйства , культурного наследия , к а значейства , по делам Шотландии , по делам Северной И рландии , по делам Уэльса , по сотрудничеству с развивающимися странами , а также канцлер Герцогства Ланкастерского , лидер фракции в Палате общин , лорд-канцлер.
В 1918 г . Комитет Холдейна так определил функци и Кабинета : окончательное определе ние политики , которая должна быть представлен а Парламенту ; верховный контроль за исполните льной властью в соответствии с предписаниями Парламента ; постоянная координация И разгран ичение деятельности всех государственных д е партаментов (так в Британии назыв аются министерства ). Кабинет не издает никаких нормативных актов , но он определяет и направляет всю правительственную политику , его решения носят характер политической директив ы , которые превращаются в нормативные акты чер е з Парламент и соответствующих министров . Только в этом случае они о бретают юридическую силу . Кабинет возглавляется премьер-министром - лидером победившей на выбора х партии . Он играет решающую роль как в формировании Кабинета , так и в руководст ве его деяте л ьностью.
Индийский вариант англосаксонской системы очень близок к британскому образцу . Констит уция Индии говорит лишь о Совете министро в , наделяя его очень скромными полномочиями . Однако на практике , закрепленной конституционн ым соглашением , сложился Кабин ет , который значительно уже по своему составу , чем Совет министров . В состав возглавляемого пр емьер-министром Кабинета входят лишь важнейшие министры : иностранных дел , внутренних дел , о бороны , продовольствия и сельского хозяйства, общественных работ , жилищ ного строительствами снабжения , образования и научных исследований , финансов , труда , планирования и энергетики , торговли и промышленности , железных дорог . За предела ми Кабинета остается значительное число минис тров и других высших должностных лиц , вход ящи х в состав Совета министров.
Континентальная и англосаксонская системы являются наиболее распространенными , но отнюдь не универсальными правительственными структурам и . Существует ряд разновидностей правительственно й организации , которые либо сочетают в себ е черты названных систем , либо обладают своей собственной спецификой . Так , в Ново й Зеландии юридически высшим исполнительным о рганом государственной власти является исполните льный совет , представляющий собой копию Брита нского тайного совета . На практике же все полномочия по управлению страной сосредоточены в руках Кабинета , который сущес твует на основе обычая . Исполнительный Совет состоит из министров и возглавляется ген ерал-губернатором , который формально считается гла вой исполнительной власти . В действите л ьности исполнительный совет лишь оформляе т решения Кабинета . Конституция же , тем не менее , игнорирует существование полновластного Кабинета . Аналогичная система применяется в Австралии.
В современную эпоху во многих странах наблюдается тенденция к сужению состав а правительства . В настоящее время численный состав правительств колеблется обычно от шести до 20 членов . В этом находят свое выражение процессы экономической централизации , неизбежно порождающие то , что государствоведен ие называет "концентрацией ру к оводств а ".
Существенным дополнением каждого правительст ва является вспомогательный аппарат.
Первоначальной формой вспомогательного аппар ата были различного рода комитеты и комис сии , которые создавались при правительстве . По мере усложнения государственных функции и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат.
В Великобритании вспомогательный правительст венный аппарат имеет ярко выраженную специфик у . Английские правительственные комитеты подразде ляются на две основные группы : ,
1. Постоянные комитеты , которые учреждаются Кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими министрами.
2. Временные комитеты , которые создаются Кабинетом по мере надобности по самым раз личным воп росам . Возглавляются они также членами Кабинета.
Состав постоянных и временных комитетов определяется премьер-министром . Особенность их правового статуса в том что они выступ ают от имени Кабинета , который делегирует им соответствующие полномочия . Комитеты не только готовят для Кабинета проекты пост ановлений , но и сами принимают важные реше ния . Все комитеты работают под руководством Кабинета , но каждый из них курирует опр еделенную группу министерств . Число постоянных и временных комитетов растет , но они , в с илу обычая , считаются неофициальны ми вспомогательными органами Кабинета , а их структура и деятельность держатся в тайне . Надо иметь в виду , что Британский Каб инет является не нормоустанавливающим , а дире ктивным органом . Нормативные акты издают толь ко мини с тры.
Американская система организации правительст венного вспомогательного аппарата является до некоторой степени логическим завершением англи йской системы . Государственная практика США п ришла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспомогатель ных учреждений , которые на основании Акта о реорганизации 1939 г . были объединены в определенную систему органов , именуемую Исполнительным аппаратом при Президенте (ИАП ). Правовые основы деятельно сти органов , входящих в ИАП , те же самы е , что и в Англии , т а к как они наделяются делегированными полномочиями Президента . В настоящее время , после реорганиз ации 1982 г ., в состав ИАП входят следующие ведомства : Канцелярия Белого дома . Канцелярия вице-президента , Административно-бюджетное управление , Управление по к ачеству окружающей среды . Совет экономических консультантов . Управ ление по политике в области науки и
технологии . Управление торгового представител ьства США , Национальный совет безопасности , Уп равление по политике развития и Управление по делам администрац ии . Эти ведомства действуют в шести функциональных сферах в соответствии с теми приоритетами , которые устанавливает Президент : 1) национальная безопасность и иностранные дела ; 2) внутренняя политика ; 3) экономические дела ; 4) администрация и аппарат управ л ения ; 5) отношения с Конгрессом и 6) общественные отношения . Фактическое значение различного рода ведомств , входящих в Каби нет и ИАП , зависит от усмотрения Президент а . Немалую роль играют при этом весьма влиятельные советники Президента по различного рода вопросам внешней и внутренне й политики.
5. Глава правительства
Здесь мы рассмотрим данный институт только при парламентарных и сме шанных формах правления , ибо в президентских республиках такого института обычно не т : его функции выполняет глава государства . В президентских республиках глава правительств а - президент - располагает не меньшими , а по рою и большими полномочиями , чем парламентарн ый премьер-министр.
Названия главы правительства б ывают различны , однако в большинстве стран он именуется премьер-министром , то есть первым министром (фр . premier - первый ). Отсюда известная нелепость именовани я главы правительства в Китае и Северной Корее просто Премьером соответственно Госуда рственного или Административного совета . Нер едко глава правительства называется председателем совета министров (например , в Италии ) или председате лем правительства (например , в Испании , Чехии ). В некоторых странах (например , в Болгарии ) главу правительства называют м инистром-председателем , в германских землях - министром-п резидентом . Встречаются и специфи ческие наименования , как , например , Федеральный канцлер в Ге рмании и Австрии.
Глава правительства в современных странах является центральной политической фигурой и об ладает огромными полномочиями . Премьер- министр соединяет в своих руках функции л идера партии и главы самого могущественного органа государственной власти . Он назначает и смещает членов правительства . Министры , хотя это не записано ни в одной конст итуции , о бязаны беспрекословно подчинять ся главе правительства . Если какой-либо минист р не согласен с мнением премьера , то о н должен либо отказаться от своего мнения , либо уйти в отставку . Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критикова т ься членами правит ельства . В то же время ни один министр не может публично высказываться без разр ешения главы правительства.
При принятии решений мнение премьера является определяющим . Он играет главную роль в разработке политической линии правительств а , р асполагает правом единолично принимат ь решения по важнейшим государственным вопрос ам.
Изначально глава правительства считался к ак бы первым среди равных (отсюда и на звание - первый министр ), но в настоящее вре мя практически повсеместно , где данный инстит ут существует , он выступает как олицетво рение всего правительства . Глава правительства подбирает остальных его членов , и они о стаются в должности , пока это ему угодно ; это в значительной мере верно и для тех случаев , когда правительство опирается на партийн у ю коалицию и минист ров предлагают главе правительства партии-участни цы . Мало влияют на эту ситуацию конституци онные положения , требующие , чтобы правительство принимало решения коллегиально ("Вопросы , относя щиеся к ведению Правительства , оно решает на свои х заседаниях ", - гласит , наприме р , предложение первое § 3 гл . 7 шведской Форм ы правления ): ведь каждый из членов этой коллегии в той или иной мере зависит от главы правительства . Хотя формально член ы правительства обычно назначаются и смещаютс я главой госу д арства , последний об язан действовать при этом в соответствии с предложениями главы правительства . Нечастые исключения можно встретить в отдельных постс оветских смешанных республиках . С прекращением по любой причине полномочий главы правител ьства в демокра т ических странах п рекращаются полномочия всего правительства.
Особый статус главы правительства стал находить свое отражение и в конституциях . Например , в Швеции , где глава Правительства избирается Риксдагом , он сам назначает ми нистров и представляет их Рик сдагу , са м же и смещает их (предложение второе части второй § 1, часть первая § 4, § 6 гл . 6 Формы правления ). В случае отставки или смерти главы Правительства тальман согласно § 7 гл . 6 Формы правления должен освободить от должности остальных министров . Н а период своего временного отсутствия глава Правительства может назначить одного из министров своим заместителем ; если он этого не сделал или заместитель тоже о тсутствует , руководство Правительством берет на себя министр , состоящий в Правительстве наи боль ш ее время , а при равенстве этого времени предпочтение отдается старейшему по возрасту (§ 8 гл . 7 Формы правления ).
В ряде стран глава правительства подч ас образует своеобразное постоянное совещание приближенных министров , возглавляющих наиболее влиятельные ведомства . В Великобритании оно получило наименование внутренн его кабинета , подобного "кухонном у кабинету " при Президенте США . Такое сове щание вырабатывает решения , которые затем изд аются от имени всего правительства.
В последние десятилетия четко выявилас ь тенденция создавать при правительстве , а точнее при его главе , особый аппарат , управляющий его делами . Руководитель этого аппарата - ве сьма влиятельное лицо и все чаще приобрет ает статус министра.
В Великобритании растет значение таких структур , как личн ый секретариат Премье р-министра и секретариат Кабинета . Во Франции при Премьер-министре действуют гражданский и военный кабинеты , а входящий в состав гражданского кабинета генеральный секретариат Премьер-министра координирует деятельность ведомств , готови т правительственные документы и контролирует их исполнение . В Германии в озглавляемое министром Ведомство Федерального ка нцлера разрабатывает рекомендации для главы п равительства по всем направлениям политики (а дминистративным , координационным , контрольным, организационным , прогностическим и др .), гот овит проекты законов и правительственных пост ановлений , ответы на запросы , поступающие от членов Бундестага и Бундесрата.
В Испании согласно Закону об организа ции Центральной администрации государства 1983 года П редседателю Правительства и его зам естителям при осуществлении их функций помога ют такие органы и учреждения , как министер ство председательства , руководимое секретарем Сов ета министров , государственный секретариат по отношениям с Кортесами и по координаци и законодательства , бюро представителя Правительства , генеральный секретариат председат ельства , кабинет председательства Правительства к ак орган политической и технической помощи . На министерство председательства возложено осу ществление полномочий председа т ельства Правительства по вопросам административной орг анизации , правового положения и вознаграждения носителей публичных функций , процедуры и ин спекции служб.
6. Ведомства и их руководители
Ведомство - это государственный орган исполнительной власти специальной компетенции , то есть специализированный в определенной сфере государственного управления , обладающий именно в этой сфере установленными властными полномоч иями . Номенклатура ведомств различна и з ависит от национальных традиций словоупотреблени я . Ведомства могут быть прав ительственными , когда их руководи тели входят в состав правительства , и неправительственными , руководители которых в состав правительства не входят . Среди последних след ует выделить независимые ведомства , не находящиеся в подчинении какого бы то ни было органа , включая правительство . Последние мы затрагивали в с вязи с вопросом о вспомогательных органах при парламентах , хотя , строго говоря , это не всегда правильно , посколь ку часть из этих независимых органов являются по своему характеру исполнительными . Однако обилие разнообразных форм и сочетаний государственн ых органов в разных странах не дает в озможности последовательно провести строгую клас сификацию.
Среди правительстве нных ведомств чаще всего встречаются министерства , которые подчас именуются де партаментами или секретариатами , а в социалистических странах - еще государственными комитетами . Впрочем , в некоторых социалистических странах одно время было модно включать в со став пра вительств руководителей "массовых общественных ор ганизаций " - профсоюзной , молодежной , женской и т . п . (Румыния ) или давать им право прис утствия на заседаниях с совещательным голосом (Куба ), превращая центральный аппарат этих организаций в разнови д ность ведомс тв . На Кубе в такое ведомство был даже формально превращен и аппарат Академии н аук.
Правительственные ведомства организуются и действуют на основе единонач алия , включая социалистические го сударственные комитеты , название которых наводит на мысл ь об их коллегиальном хар актере.
Некоторые ведомства (например , финансов ) об ладают определенными надведомствен ными полномочиями. Это означает , что другие равные им по рангу ведомс тва некоторые свои полномочия осуществляют с согласия или под контролем таких в едомств.
В составе министерств (и аналогичных и м органов ) иногда создаются крупные самостоят ельные подразделения с разными наименованиями , возглавляемые государственными секретарями или иными должностными лицами подобного ранга.
Так , упомянутый испанский закон уста новил , что в министерских департаментах высши ми органами являются министры , государственные секретари , подсекретари и генеральные секретари , имеющие ранг подсекретаря . Все прочие ор ганы и единицы центральной администрации госу дарства находятся в подчинении этих высших органов . Например , в министерстве пре дседательства имеются государственный секретариат по вопросам публичной администрации и подс екретариат председательства , в министерстве образ ования и науки - государственный секретариат п о делам университетов и исследований и подсекретариат образования и науки , в министерстве внутренних дел - подсекретариат внутренних дел и дирекция безопасности госуда рства с рангом подсекретариата и т.д.
Неправительственные ведомства , также имеющие широкий спектр наименований (комиссии , к омитеты , советы , агентства , бюро и т.п .), могу т быть подчинены правительственным , а могут находиться в прямом подчинении правительства или его главы (главы исполнительной власти ). Их руководители могут назначаться и сме щаться либ о главой правительства не посредственно или через акт главы государства , либо коллегиальным решением правительства т акже непосредственно или через акт главы государства.
Независимые ведомства учреждаются конституци ей или законом , их руководители назначаются согласованным решением законодательной и исполнительной ветвей власти . Часто они , как упоминавшиеся филиппинские конституционные комисси и - гражданской службы , по выборам и Аудитн ая , - осуществляют юрисдикционные функции , то ес ть разрешают определенные юр и дические конфликты.
Члены правительств в большинстве случаев именуются министрами (от лат . minister - подручный , служитель ), хотя , как мы видели , в ряде стран употребимы иные наименования.
Для руководителей ведомств , особенно прав ительственных , а также ины х членов пра вительств часто устанавливаются определенные привилегии и иммунитеты (для глав правительств , разумеется , тоже и в пе рвую очередь ). "Член Союзного правительства пол ьзуется иммунитетом , как и союзный депутат ", - гласит , например , часть четвертая ст . 100 Конституции Союзной Республики Югославии 1992 года . За совершенные ими должностные (иногда и не только должностные ) правонарушения руково дители ведомств и иные члены правительств несут ответственность в особом порядке , чег о мы коснемся несколько н и же . Устанавливается для них иногда и несовместимо сть с определенными публичными функциями и частными занятиями.
В странах с парламентарной формой пра вления , как правило , члены правительства должн ы быть парламентариями или даже депутатами только нижней пала ты (Великобритания , Ин дия , Германия ), а при дуалистических и неко торых смешанных формах правления характерна н есовместимость членства в правительстве с пар ламентским мандатом (Болгария , Австрия , Франция , США ).
Греческая Конституция предъявляет к члена м Пра вительства и государственным секрета рям те же требования , что и к депутата м (греческое гражданство , право голоса , достиже ние 25-летнего возраста ), а кроме того , требу ет от них приостанавливать на время испол нения своих функций любую профессиональную де яте л ьность , допуская установление зак оном также иной несовместимости (ч . 2-4 ст . 81). С огласно части первой ст . 23 французской Конститу ции "функции члена Правительства несовместимы с парламентским мандатом , с любым профессиона льным представительством общенаци о нально го характера , со всякой государственной служб ой или с занятием любой профессиональной деятельностью ". Поэтому-то во Франции депутаты и избираются вместе с заместителями : если и пока депутат является министром , его деп утатские полномочия осуществляет заместит ель . А ч . 5 ст . 75 Конституции Индии гласит , что министр , в течение 6 месяцев не сост оящий членом какой-либо из палат Парламента , по истечении этого срока перестает быть министром.
7. Ответственность правительства и его член ов
Еще раз повторим , что надо различать политическую ответственность правительства и его членов пе ред парламентом или главой государства (ответ ственность за политику ) и юр идическую их ответственность за правонару шения . Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления , политическая ответственность перед главой г осударства - при некоторых смешанных и президе нтской формах правления , а ответственность з а правонарушения - при любых.
Политическое и правовое знач ение правительства отчетливо проявляется в ег о взаимоотношениях с парламентом . В общем виде эти отношения можно определить как взаимодействие и взаимозависимо сть . Зависимость правительства от парламе нта прослеживается во многом . Парламент утвер ждает бюджет и акты о налогообложении . От них прямо зависит финансирование , судьба правительственных планов , программ.
В результате деятельности правительства з аключаются договоры с иностранными государствами , к оторые затем утверждает (ратифицирует ) парламент . Иногда требуется , чтобы парламент предварительно санкционировал заключение междунаро дных договоров . Например , в Испании договоры политического , военного характера , а также с оглашения , затрагивающие террито р иальную целостность , права и свободы личности , го сударственные финансы и ранее изданные законы заключаются по предварительному разрешению Г енеральных Кортесов.
Парламент принимает законы , которые обязы вают правительство и в целом администрацию государства. "Государственное управление может осуществляться лишь на основании законов ", - говорит ст . 18 австрийской конституции . Во мн огих странах структура правительства , количество министерств и численность оплачиваемых из бюджета правительственных служащих регу л ируется законом . Само собою это подраз умевает , что высокопоставленные лица зависят в выборе своих подчиненных от того , как депутаты посмотрят на организацию и стоимо сть государственной администрации . Акты , изданные правительством или министерствами , могут утратить силу , если парламент издаст з акон , устанавливающий новые правила по тому же предмету правового регулирования.
Парламенты обычно участвуют в решении вопроса об ответственности главы правительства , министров . Импичмент (США ), конституционная от ветст венность (Польша ) предусматривают выдвиже ние парламентского обвинения против высших до лжностных лиц.
В ряде стран парламент наделен правом решать вопрос о доверии , об ответственнос ти правительства . В отдельных из них , напр имер в Польше , недоверие может быт ь выражено как правительству , так и отдельном у министру . Когда депутаты отказывают правите льству в доверии , оно может быть уволено в отставку.
Встречаются две основные формы парламентс кого недоверия - вотум недовер ия и резолюция порицания . Обе имеют одинак овые последствия - правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент , назначает выборы , и вновь избр анные депутаты решают вопрос о доверии ми нистрам . Наконец , возможны одновременно и отст авка правительства , и роспуск парламента.
В отум доверия либо недоверия выно сится по инициативе самого правительства , кот орое обращается к парламенту за поддержкой . Надо сказать , что такое обращение может быть спровоцировано депутатами , которые проводя т расследования правительственной деятельности, заявляют запросы и , таким образом , компрометируют правительство , вынуждая его п росить парламент о доверии.
Запрашивая доверие , кабинет министров пре длагает депутатам одобрить правительственную пол итику , проект бюджета или какой-либо законопро ект , имеющий п ринципиальное значение . Если правительству не удается получить большинств о голосов в свою поддержку , то считается , что ему вынесен вотум недоверия.
Резолюцию порицания парламент принимает п о инициативе депутатов , которые не согласны с программой правительс тва , недовольны проводимой политикой . Для того чтобы резолюци я была принята и правительство ушло в отставку , за нее должно проголосовать больш инство депутатов.
В каждом из названных случаев требует ся набрать большинство в пользу той сторо ны , которая ставит вопрос о доверии . Получение большинства голосов представляет собой сложную задачу.
Предположим , что мнения парламентариев ра зошлись . Они таковы , что 1/3 депутатов поддержива ет правительство , другая .треть выступает прот ив него , а остальные имеют неопредел ен ную позицию и воздерживаются от подачи го лосов . При такой расстановке правительство не получит доверия , если обратится за вотумо м , - ему нужно большинство , а в пользу п равительства настроена лишь треть депутатов . В итоге правительство получит вотум недо в ерия . Если же группа депутатов планирует смену правительства и предлагает принять порицающую его резолюцию , то и они не добьются успеха , так как против правительства настроена только треть парламент а , - резолюция порицания не состоится , и , сле довательно , п равительству будет выражено доверие.
Недоверие может быть выражено не толь ко всему составу правительства , правительственной программе , но и отдельным , скомпрометировавши м себя министрам.
Особо можно отметить такую разновидность политической ответственности , как ответстве нность за исполнение бюджета : неутверждение п арламентом отчета об исполнении бюджета влече т в нормальных условиях отставку правительств а . Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде сме щения правительства или министра . Напо мним , что во многих странах ответственность правительства за проводимую политику - солидарная : при неодобр ении этой политики в отставку уходят все члены правительства , даже если кто-то из них в чем-то с этой политикой не соглашался . Вынос ить внутренние разногласия на общий суд нельзя ; если такое случитс я , это влечет отставку соответствующего члена правительства.
В качестве примера конституционного регу лирования парламентской ответственности правительств а и его членов можно привести часть первую ст . 111 хорватской Конституции "Правит ельство ответственно перед Президентом Республик и и Палатой депутатов Собора Республики Х орватии ", а ст . 98 управомочивает Президента Респ ублики смещать с должности Председателя Прави тельства без каких-либо огр а ничений
Вообще политическая ответственность , включая такую ее форму , как недоверие , существенн о отличается от ответственности юридической (или правовой ). Основанием правовой ответственности является юр идически установленный факт правонарушения .
В тех с транах , где за члена ми правительства признается в той или ино й мере иммунитет от судебного преследования , лишение этого иммунитета производится парла ментом , после чего возможна обычная установле нная законом ответственность.
Например , в Австрии , в соответст ви и со ст . 76 и ч . 1 и 2 (п . " b ") ст . 142 Федеральн ого конституционного закона 1920 года в редакции 1929 года членам Федерального правительства мож ет быть предъявлено обвинение в совершении виновного правонарушения в ходе их официал ьной деятельности . Такое обвинение предъявля ется Национальным советом в присутствии больш инства его членов . Наличие такой конституцион ной нормы означает , что , несмотря на отсут ствие в Федеральном конституционном законе пр ямого на то указания , члены Федерального п равительства пол ь зуются известным имм унитетом от преследования за должностные прав онарушения и что предъявление обвинения нижне й палатой парламента лишает члена правительст ва такого иммунитета . Согласно ч . 4 ст . 142 обви нительное решение Конституционного суда в это м случа е влечет смешение с долж ности , а при особо отягчающих обстоятельствах - временное лишение политических прав . Если же деяние наказуемо в уголовном порядке , то Конституционный суд разрешает это дело в соответствии с уголовным законом , даже если оно ранее был о начато в обычном суде (ст . 143). Негативно оценить пол итика , выразить ему недоверие и уволить в отставку можно по той простой причине , что его образ действий не устраивает п арламент , не соответствует целям депутатов , ил и же потому , что в парламенте измен и лся состав партийной коалиции , и даже по подозрению в неблаговидных посту пках . Например , австрийский министр внутренних дел К.Блеха вынужден был уйти в отставк у , поскольку его обвинили в дружбе с в енским кондитером У.Прокшем , причастным к стра ховым махина ц иям.
Во Франции члены Правительства несут уголовную ответственность за должностные преступ ления и проступки в соответствии с уголов ным законом перед Судом правосудия Республики . Согласно частям второй - четвертой ст . 68-2, в ключенной в Конституцию Франции в 1993 году , любое лицо , считающее себя потерпевшим о т преступления или проступка , совершенного чл еном Правительства при осуществлении своих фу нкций , может подать жалобу в комиссию по заявлениям , которая может передать дело г енеральному прокурору при Касс а ционно м суде для возбуждения производства в Суд е правосудия Республики . Генеральный прокурор при Кассационном суде может и сам возбуди ть такое производство на основании заключения комиссии по заявлениям.
Итак , правительство зависит от парламента в тех стр анах , где он существует , и тем более в государствах с парламе нтской формой правления . Однако эта зависимос ть не бывает односторонней . Влияние правительства на парламент также весомо.
Хотя парламент и утверждает законы , од нако многие законопроекты зарождают ся в правительственных учреждениях . Кроме того , по д давлением правительства глава государства м ожет наложить вето на законы , принятые пар ламентом . Государственное право многих стран упрощает прохождение правительственных законопроекто в , законодательную ин и циативу депутат ов ограничивает . Например , законопредложение депут ата , предусматривающее сокращение государственных доходов или увеличение расходов , поправки к проектам бюджета или законов о налогообл ожении рассматриваются только при условии , ес ли автор пр е дложения (поправки ) од новременно укажет способ получения доходов из других источников или сокращения расходов.
В распоряжении правительства имеются мето ды саботажа бюджетных статей , которые не с огласуются с его политикой . В англо-американск ом мире на этот счет применяется сп ециальный термин - "импаундмент ". Он означает от каз правительства тратить деньги " отпущенные бюджетом . Из-за этого политические цели парлам ента , требующие финансовых затрат , остаются не реализованными . Надо добавить , что нередко ста тьи б ю джета обозначают лишь общие цели расходов , оставляя правительству изрядн ый простор по своему усмотрению использовать государственные финансы . Существуют также "ос обые ", "специальные ", "секретные " и прочие фонды , бюджетные резервы на случай "непредвиденных " расходов . Ими правительство распоря жается с еще большей свободой.
Основные законы государств , особенно тех , что следуют французской традиции , а такж е дуалистических монархий закрепляют за прави тельством собственный круг полномочий , в пред елы которых парла мент вторгаться не и меет права . Акты , изданные правительством , его главой и министрами в пределах собственн ой компетенции , по существу , обладают юридичес ким верховенством , так как парламент не мо жет заменить собой высший орган государственн ой администраци и . Так , в парламентско й республике Италии парламент , получив от Счетной палаты декрет правительства , зарегистриро ванный "с оговорками " (с выявленными нарушениям и ), не вправе отменить этот декрет , а м ожет только порекомендовать Совету министров исправить на р ушения.
В ряде стран главам государств и правительств доступны способы воспрепятствовать парламентскому вмешательству в административную компетенцию . К их числу относятся предварител ьная экспертиза законопроектов в государственном совете , контроль за конст итуционностью актов парламента . Например , по закону о Конституционном трибунале правительство Польши и отдельные министры вправе оспорить акты , принятые Сеймом . Замысел V Французской республики совершенно откровенно предполагал , что одной из основных функ ц ий Конституцион ного совета будет сдерживание парламента от вмешательства в "регламентарную " власть.
Внешняя политика , проводимая правительством , зависит от парламента . Однако и здесь з ависимость не является полной . Межправительственн ые соглашения , в отличи е от международ ных договоров , обычно не требуют ратификации . Даже если парламент отказывает в ратифик ации международного договора , правительство может фактически следовать его положениям.
Парламент влияет на правительственные наз начения , однако это влияние не всегда весомо . В одних странах депутаты формируют весь правительственный кабинет ; в других - утверждают только премьер-министра , который сам подбирает себе команду ; в третьих - от де путатов требуется только формально согласиться с назначением министро в ; а в ч етвертых - глава государства вообще не запраши вает согласия парламента и назначает министро в самостоятельно.
Недоверие , выражаемое парламентом правительст ву , чревато негативными последствиями и для "недоверчивых " депутатов . Если парламент только тем и занимается , что критикует пра вительство , то его досрочный роспуск и пер еизбрание становятся более чем вероятными.
В основных законах государств встречается правило "конструктивного вотума ". Он означает , что , выражая недоверие правительственной про грамме , или законопроекту , парламент должен делом доказать их несостоятельность , то е сть предложить альтернативную кандидатуру на пост премьер-министра и выдвинуть новую полит ическую программу . В противном случае парламе нт распускается , а прежнее правительство о стается у власти до созыва з аконодательного органа в новом , более "сговорч ивом " составе.
Резолюцию порицания вправе предложить не отдельный депутат , а достаточно представител ьная группа народных избранников (в Испании - не менее 10%, в Португалии - 1/4 деп утатов ). Обычно правительство имеет определенный проме жуток времени между обсуждением проекта резол юции порицания и голосованием по ней . В течение этого срока , который обычно составл яет 48 часов и более , правительство может пр оводить "разъяснительную " раб о ту среди депутатов , призывать их к партийной дисци плине , обещать парламентариям выгоды в обмен на их поддержку.
Заключение
Литература
1. Алебастрова И. А . Конституцио нное право зарубежных стран . М :Юрайт-М , 2001
2. Арановский К.В . Государственное право зарубежных стран . М :ИНФРА-М , 2000
3. Баглай М.В . Конституционное право Российской Федерации , НО РМА-ИНФРА-М , 2000
4. Златопольский Д.Л . Государственное право зарубежных стра н : Восточной Европы и Азии . М .:Зерцало , 2000
5. Ковешников Е.М . Конституционное право Российской Федерации , М .,2001
6. Малько А.В ., Колесников Е.В . Конституционное право России , М .:Норма , 2000
7. Мишин А.А . Конституционное (государственное ) право з арубе жных стран , М .: Белые альвы , 2000
8. Страшун Б.А . Конституционное (государственное ) право зарубежных стран , М .: БЕК , 2000
Нормативны е акты
1. Конституция Р Ф от 12 декабря 1993 года
2. Конституции з арубежных государств . М .: БЕК , 2000
3. ФКЗ “О Пр авительстве Российской Федерации” от 14 мая 1997 го да
4. Положение об Аппарате Правительства , утв . Постановлением П равительства РФ от 18 июня 1998 года.