Проблемы разграничения доходов между бюджетами разных уровней в системе бюджетного федерализма

СОДЕРЖАНИЕ: ВВЕДЕНИЕ ______________________________________________________________________3 ИЗ ИСТОРИИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ (КРАТКИЙ А НАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА) __________________________________________________________7 ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ: ПРОБЛЕМА ЧРЕЗМЕРНО БОЛЬШОЙ СФЕРЫ БЮ ДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ________9 СОХРАНЯЮЩАЯСЯ ИНДИВИДУАЛИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ _______ 14 НЕДОСТАТКИ СИСТЕМЫ БЮД ЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ ____________________ ______17 БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: ОПЫТ ФРГ ____________________________________________________________________________20 ОПЫТ США___________________________________________________________________________24 ОПЫТ ШВЕЙЦАРИИ __________________________________________________________________26 ЗАКЛЮЧЕНИЕ _________________________________________________________________ 28 НОРМАТИВНЫЕ ИСТОЧНИКИ __________________________________________________ 30 БИБЛИОГРАФИЯ _______________________________________________________________ 31 Введение Одн ой из важнейших особенностей России является наличие в её политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральными органами власти и органами власти субъе ктов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ним и исходя из принципов централизма и децентрализации. Причём это состоян ие должно в свою очередь в наибольшей степени обеспечивать единство гос ударственных и общественных интересов, прежде всего интересов населен ия, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них адми нистративно-территориальных образований. Бюджетный федерализм как обществе нное понятие должен употребляться также и в отношении унитарных госуда рств, поскольку он характеризует в основном экономический аспект межбю джетных отношений. Исходя из вышеизложенного, наиболее приемлемым и бол ее отражающим экономическую природу этого понятия могло бы быть следую щее определение: «Бюджетный федерализм – это отношения между централь ными органами государственной власти и органами государственной власт и субъектов государства, а также органами местного самоуправления, возн икающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджет ных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных с редств, исходя из принципа сочетания интересов участников бюджетного п роцесса и населения на всех уровнях бюджетной системы». Реализация принципов бюджетного федерализма ор ганами федераль ного казначейства. Романенков А . И. / Финанс ы , № 10, 1998. с . 16. Из данного определения легко вывод ятся принципы бюджетного федерализма: соответствие финансовых ресурсов власти и управления выполняемым ими функциям и обеспечение вертикального и горизонтальног о выравнивания доходов нижестоящих бюджетов; законодательное разграничен ие бюджетной ответственности и расходных полномочий между центральным и, региональными и местными органами власти и управления; наличие формализованных методов регулирования ме жбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; перераспределение средств между соответствующим бюджетом в целях сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в административно-территориальных образовани ях страны, и уменьшение степени региональных различий в уровне социальн о-экономического развития; самостоятельность бюджетов разных уровней, входя щих в бюджетную систему государства, которая предполагает самостоятел ьность составления, утверждения, исполнения бюджета и контроля за его ис полнением; равноправие соответствующих элементов бюджетной системы страны в межбюджетных отношениях и наличие специальных процед ур, обеспечивающих это равноправие. Для федерального государства особенно уязвимыми являются такие факторы, как неравномерность в развитии экономической б азы территорий и требования равных прав с субъектами-донорами, утрата фа кторов экономической интеграции регионов в единое экономическое прост ранство страны, неопределённость статуса федеральной собственности, п ротиворечивость принципов распределения компетенции между органами и сполнительной и законодательной власти всех уровней. Проблема федерализма сегодня, бесспорно, занимает одно из центральных мест в реализации перехода России к рыночной эконом ике. И непонимание этого губительно для экономической реформы. Проведен ие анализа кризисных явлений в российской экономике без учёта географи ческого фактора и экономической региональной специализации не позволя ет подойти системно к решению проблемы. Смысл современного федерализма в России я вижу в предоставлении наибольшей свободы, наибольших демокра тических прав и условий развития регионам России, но делать это надо кра йне осторожно. И в то же время один из самых трудных аспектов росси йского федерализма заключается в нахождении баланса полномочий между регионами и центром, т.е. определении степени политической и экономическ ой самостоятельности каждого региона. Понятно стремление регионов рас ширить свои полномочия, повысить свой социально-политический статус, ув еличить объем решаемых задач. Но это стремление не должно быть самоцелью , оно должно соответствовать реальной необходимости. Понятие «федерализм» достаточно многогранно и пр отиворечиво. Можно говорить о политической, правовой, экономической и со циальной сторонах федерализма. Однако, сердцевиной системы федерализм а в России являются бюджетная и фискальная системы. Поэтому тема бюджетного федерализма, как система п ринципов бюджетного устройства федеративного государства, становится остро актуальной. Осуществляемые экономические преобразования в Ро ссии постоянно подвергаются резкой критике, и нередко отрицается всяки й позитивный результат. Объяснение подобного взгляда может служить то, ч то происходящие в российском обществе, экономике и государстве изменен ия действительно характеризуются незавершённостью, противоречивость ю и разнонаправленностью. Реформы в России не дают ожидаемого эффекта потому , что базируются на не соответствующих отечественным реалиям классичес ких и неоклассических экономических теориях, не учитывают институцион ально-эволюционных особенностей страны. Фундамент выхода из кризиса мне видится в развитии федеральных отношений. В последнее время становится всё более заметным, чт о противоречивость социально-экономической стороны реформационных пр оцессов в России сопровождается нарастанием различных скорее скрытых, чем открытых форм противоборства по линии «федеральный Центр – субъек ты федерации». Это касается, прежде всего, широкого и важного круга вопро сов, отнесённых к предметам совместного ведения: разграничение государ ственной и муниципальной собственности, приватизации, инвестиционной политики, природопользования и экологии, реализации основных направле ний политики социальной защиты населения, межбюджетным отношениям и т.д. Получив право законодательства и региональной со бственности, отдельные руководители регионов ищут средства против эко номических трудностей, не всегда учитывая общенациональные интересы. Э тим размываются устои государственности. Неурегулированность федеративных отношений уже с ейчас превратилась в тормоз реформ. Центральной задачей в становлении реального росс ийского федерализма видится не просто собирание земель, а формирование правовых и экономических механизмов, способных обеспечить интеграцию региональных хозяйственных комплексов в единое рыночное экономическо е пространство. Экономические показатели, характеризующие межбюд жетные отношения, (трансферты, налоговые поступления, отношение к собств енности) отражают процесс ослабления связей регионов в системах общеро ссийского экономического, политического и правового пространства. Нуж на прочная система законодательства и, в частности, механизмы разгранич ения полномочий между Федерацией и её субъектами. На сегодняшний день можно говорить о завершении оп ределённого периода развития федеративных отношений в России. В этот период была сформирована политико-правовая основа, нормативная (законодательная) база федеральных отношений (Конст итуция РФ, Федеративный договор, конституции республик, договоры о разгр аничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власт и регионов, учредительные документы субъектов, двусторонние соглашени я регионов и Центра о разграничении полномочий и предметов ведения в отд ельных сферах деятельности и др.), позволяющая обеспечить правовое единс тво в отдельных вопросах статуса регионов и в то же время в какой-то степе ни учитывать реальные различия, политические и социально-экономически е особенности субъектов. И если процесс заключения отд ельных договоров и соглашений регионов с Центром не привёл к нарушению т ерриториальной целостности страны, если мы сохранили общее экономичес кое и правовое пространство, если смогли урегулировать разные по напряж ённости конфликты и противостояния, то нам в определённой степени удало сь на практике реализовать принцип федерализма «единство через многоо бразие». Федерал изм . Бюджетный федерализм . Титов К . А. / Эко номические науки , № 1, 1999. с . 9. В то же время ещё много нерешённых проблем в федеральны х отношениях. Реальные процессы становления федерализма во многом не ох вачены правовой базой. Правовое поле федерализма в России сле дует развивать не только на уровне федеральной законодательной базы, но и на уровне законодательной деятельности субъектов Российской Федерац ии. И очень важно, чтобы правовое поле строилось адекватно требованиям р азвития экономики регионов и страны в целом. Развитие федеральных отношений должно включать и созд ание эффективной системы государственного регулирования экономикой и социальной сферой. Жизнеспособность и действенность российского федерализма прямо зависит от того, как решается на практике проблема распределения полномочий и сопряжённой с ней ответственности между Российской Федерацией и её субъектами прежде всего в социально-эк ономической сфере. На данном этапе развития федеральных отношений в Рос сии акцент смещается с политического на экономико-правовой аспект. И конструкцией, которая способна цементировать госуда рственно-политическую систему в России, является бюджетный федерализм. Именно здесь наглядно проявляются противоречия между Центром и регион ами, столкновение их интересов, нежелание или неумение учитывать интере сы сторон, неурегулированность бюджетных полномочий, неравноправность регионов в отношениях с федеральным Центром. На этом фоне наиболее выпукло выглядят проблемы сущест вующей системы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы России, которые одновременно являются проблемами всей системы российс кого бюджетного федерализма. Вот эти проблемы: 1) чрезмерно большая и неэффективна я сфера бюджетного регулирования; 2) практика многоканального финанси рования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации; 3)сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношени й; 4) отсутствие целевой направленности финансовой поддерж ки регионов; 5) текущий характер бюджетного выравнивания; 6)отсутствие взаимосвязи процесса определения трансфер тов с проводимыми реформами и др. В своей работе я постараюсь наибол ее полно и развёрнуто указать пути решения этих и других проблем. Из истории бюджетного федерализма в России (краткий анализ законодательства ) Бюджетный федер ализм проявляется в нормативно-законодательном оп ределении налоговых и бюджетных взаимоотношений меж ду разными уровнями бюджетов , межд у консолидированными налогоплательщиками и разны ми уровнями бюджетов , в конкретизации прав и обязанностей во взаимодействиях между ук азанными сторонами на всех стадиях бюджетного процесса . При этом непременным , хотя и не е динственным условием бюджетного федерализма должно быть соблюдение условий определённого законодательством равноправия (сам остоятельности ) «нижестоящих» бюджетов в отношени ях с «вышестоящими». Начало формиров анию бюджетного федерализма в России было полож ено в начале девяностых годов . Именно тогда в результате проведённой реформ ы относительно формализованные правила – еди ные для всех регионов нормативы отчислений от федеральных налогов , более объективные и «прозрачные» критерии распределения финансовой по м ощи – позволили устранить стихийную децентрализацию ресурсов и политичес кий торг между федеральными и региональными ветвями власти . Однако эта реформа оказал ась незавершённой и не привела к формиров анию прочной законодательной базы российского бюджетного ф едерализма . В 1996-98 гг . об острился кризис межбюджетных отношений и реги ональных финансов , усилился субъективизм в ра спределении финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами , приобрели ма ссовый характер ненадёжное исполнение бюджетов, резко выросли долги региональных и местных бюджетов. В процессе становления в России реал ьного бюджетного федерализма переломным стал конец 90-х годов . Вступили в силу Бюджетный и Налоговый кодексы (часть его ), заложивши е основу для формирования нового бю дж етного устройства страны . «Концепция реформирован ия межбюджетных отношений в Российской Федера ции в 1999-2001 годах» , одобренная постановлением Пра вительства Российской Федерации от 30 июля 1998 год а № 862, определила , исходя из реалий конца 90-х годов, основные направления созда ния в России работоспособной системы бюджетно го федерализма . Её суть – создание бюджет ной самостоятельности субъектов Российской Федер ации с системой стимулов , побуждающей региона льные власти проводить взвешенную и ответстве нную б юджетную политику при одновре менном соблюдении на всей территории страны предусмотренных Конституцией Российской Федерац ии и федеральным законодательством социальных гарантий. Однако , подводя итоги выполнения решений предыдущего докумен та , нельзя достаточ но корректно оценить , какие же цели этого документа достигнуты . Вместо укрепления бюджетной системы мы име ем увеличение количества регионов-реципиентов . Вме сто самостоятельности бюджетов обеспечиваем пере тягивание налоговых ресурсов в федеральный це нтр , н арушая тем самым ст . 48 Бюдже тного кодекса . И если в 2000 году налоговые ресурсы распределялись между федеральным центр ом и субъектами Российской Федерации в пр опорции 52:48, то в 2001 уже 58:42, а по некоторым регионам это соотношение доведено до 70:30. П рограммный же документ в части целей должен быть максимально конкретен . И там , где это возможно , цели должны быть ук азаны в цифровом выражении с указанием ср оков их исполнения. Фактор стабилизации экономического и социального положения в регионах . Гришин В . И. / Финансы , № 8, 2001. с . 4. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г ода была одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г . № 584. Впервые Правите льством Российской Федерации одобрен столь масштабный комплексный план мероприятий , которым определяются перспективы основных направ лений совершенствования всей совокупности общест венных финансов и , в том числе , межбюджетн ых отношений. Задачи , поставленные в Программе , можно условно разделить на 5 частей , хотя в ажно отметить , что ни одно из указанных положений не принесёт указанного результата без комплексного выполнения предусмотренных пр ограммой мер . Проблемы бюджетной политики име ют сложный состав и находятся в глубокой взаимосвязи со всем спек т ром финансово-экономических , социальных и политических составляющих жизни страны. Одним из главных достоинств Программы является то , что реформирование бюджетной с истемы планировалось проводить на основе реал ьных тенденций , наблюдаемых сегодня в области о бщественных финансов , а не только чисто теоретических позиций , что даёт надеж ду на её действительную эффективность и в остребованность . В соответствии с Программой , развитие бюджетного федерализма должно проводиться по разным , но в то же время взаимосвяза нным направлениям : 1. Упорядочение бюджетного устройства. 2. Разграничение расходных полномочий. 3. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников. 4. Бюджетное вы равнивание. 5. Управление р егиональными финансами. Упорядочение бю джетного устройст ва предусматривает в пер вую очередь формирование такой системы распре деления прав , ресурсов и обязанностей на о снове территориального деления , которая позволила бы реализовать право населения на местно е самоуправление и одновременно обеспечить вы полнение о бязательств властей перед населением на минимальном уровне потребностей вне зависимости от территории проживания (экономическая эффективность и социальная справ едливость ). Действующее в настоящий момент законодательство не в пол ной мере отвечает этим услов иям . Чрезмерно большая и неэф фективная сфера бюджетного регулирования Одной из основных проблем межбюджетных отношений является по иск оптимального соотношения доходов, поступающих в региональные бюдж еты в виде налогов и в виде финансовой помощи. Проблема эта в принципе не и меет однозначного решения. С одной стороны, в пользу увеличения доли нал оговых доходов в доходной части региональных бюджетов говорит то обсто ятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей никак не зависит, налоговые поступления в региональный бюджет т ем больше, чем больше налоговая база соответствующей территории. Следов ательно, закрепление за региональными бюджетами налоговых доходов име ет то преимущество перед дотациями, что стимулирует собственные налого вые усилия региональных и местных властей. Сторонники такого подхода в н астоящее время предлагают ликвидировать регулирующие налоги как таков ые и повысить роль собственных налоговых доходов в доходной базе регион альных бюджетов. С другой стороны, уровень разви тия налоговой базы региона в краткосрочной перспективе определяется с корее историческими, нежели политическими факторами, и в этом смысле нал оговые усилия территориальных органов власти имеют пределы эффективно сти. При повышении доли налогов в общем объеме доходов территориальных б юджетов, снижается объем доходов, предназначенных для перераспределен ия между территориями, и тем самым фактически консервируются сложившие ся диспропорции в уровне их развития. Говоря о тезисе «один налог – один бюджет» или о необходимости приведения расходных обязательств уровней бюджетной системы в соответствие с доходными полномочиями, надо учитыв ать, что в составе расходных обязательств бюджетов должны присутствова ть обязательства по финансированию горизонтального выравнивания. Друг ими словами, в составе доходов (и налоговых полномочий) вышестоящих бюдж етов должны быть средства, необходимые для оказания финансовой помощи н ижестоящим бюджетам, направленной на ликвидацию горизонтальной несбал ансированности, а в составе доходов нижестоящих бюджетов есть получаем ые трансферты. Расчеты показывают, что в случае замены налоговых от числений в федеральный бюджет на полный отказ от предоставления финанс овой помощи из федерального бюджета, резко возросло бы число регионов с дефицитом бюджета текущих расходов при одновременном увеличении бюдже тного профицита нескольких наиболее «богатых» регионов. Обобщая вышеи зложенные соображения, можно сделать вывод, что и прямая финансовая помо щь из федерального бюджета, и отчисления от федеральных налогов в регион альные и местные бюджеты являются необходимыми инструментами бюджетно го регулирования. Оптимальный баланс между ними не может быть установле н раз и навсегда, так как в значительной степени определяется текущей эк ономико-политической ситуацией, соотношением регионов с развитой и отс талой налоговой базой, дифференциацией уровня бюджетной обеспеченност и тех и других, объемом расходных полномочий региональных бюджетов и про чими факторами. Поэтому представляется нежелательной фиксация в Бюдже тном кодексе определенного норматива распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы (в соответствии со ст.48 БК «при распреде лении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50 пр оцентов от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федера ции»). В то же время на настоящий момент это соотношение достаточно реали стично и в основном соблюдается на практике. Так, в 1999 году налоговые доход ы бюджетов субъектов РФ составили 52,1% от общего объема налоговых доходов консолидированного бюджета РФ (в том числе – 22,2% налоговые доходы местны х бюджетов) или 13,74% ВВП. Помимо соотношения доходов, поступающих в регионал ьные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи, значимым вопросо м является структура налоговых доходов бюджетов каждого уровня: то есть их распределение по видам и соотношение собственных и регулирующих нал оговых доходов определенного бюджета. Здесь необходимо оговориться, чт о принятое в российском законодательстве разделение налогов по видам н а федеральные, региональные и местные ни в коей мере не подразумевает за числения налоговых поступлений в бюджет соответствующего уровня. Пода вляющая часть доходов бюджетной системы в настоящее время формируется за счет поступлений от федеральных налогов (прежде всего от НДС, налога н а прибыль, подоходного налога с физических лиц, акцизов). В консолидирова нном бюджете на 2000 г. на федеральные налоги и сборы (включая отчисления в со циальные и дорожные фонды) приходится около 89% всей суммы налоговых посту плений. Формальным критерием разграничения налогов на феде ральные, региональные и местные является уровень законодательной (пред ставительной) власти, обладающей правом установить налог, и территория, в пределах которой он единообразно применяется. Однако в действительно сти законодательные полномочия региональных властей при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены: все основные элемент ы налогообложения определяются федеральным налоговым законодательст вом. Согласно ст.12 Налогового кодекса региональные власти вправе лишь ко нкретизировать налоговую ставку в установленных федеральным законода тельством пределах, дополнить перечень льгот, определить порядок и срок и уплаты и формы отчетности по соответствующему налогу. Такой подход фед ерального законодателя во многом объясняется негативным опытом прошлы х лет, когда региональным и местным властям было дано право вводить на св оей территории налоги, не предусмотренные федеральным законодательств ом, а также предоставлять льготы по федеральным налогам. Эти законодател ьные полномочия использовались некоторыми регионами для налоговой дис криминации производителей из других регионов, что вело к нарушению един ого экономического пространства на территории РФ. Кроме того, право реги онов на предоставление льгот по федеральным налогам создавало внутрен ние зоны пониженного налогообложения на территории РФ, в которых формал ьно перерегистрировались налогоплательщики из других регионов, что ве ло к потерям налоговых доходов бюджетной системы в целом и снижению обще го уровня налоговой дисциплины. Таким образом, в настоящее время в России объем фиска льных полномочий субъектов Федерации достаточно узок и не предполагае т права введения собственных налогов, не предусмотренных федеральным з аконодательством, или повышения налоговых ставок сверх предусмотренны х федеральным законодательством пределов, что, на мой взгляд, соответств ует современному состоянию российского федерализма. Тем не менее, практ ическое отсутствие у региональных и местных властей полномочий по моби лизации дополнительных фискальных источников нельзя не учитывать при регулировании иных аспектов межбюджетных отношений и, в первую очередь, при решении проблемы необеспеченных мандатов, на которой я подробнее ос тановлюсь ниже. Другим основанием деления налогов на виды является их принадлежность к числу собственных или регулирующих доходных источ ников. Соотношение между закрепленными и регулирующими доходными исто чниками является крайне важным аспектом межбюджетных отношений, так ка к степень финансовой независимости региональных бюджетов зависит не т олько и даже не столько от абсолютных размеров доходной базы, сколько от ее стабильности. Чем дольше срок закрепления доходов – тем больше у рег иональных органов власти предпосылок для осуществления самостоятельн ого бюджетного планирования. Если же нормативы отчислений от федеральн ых налогов ежегодно пересматриваются, то региональные правительства л ишены условий для разработки даже краткосрочной бюджетной политики и в сецело зависимы от текущей конъюнктуры во взаимоотношениях с вышестоя щими бюджетами. Согласно ст.47 БК собственными признаются доходы, закрепл енные за соответствующим бюджетом на постоянной основе полностью или ч астично. Вплоть до последнего времени такое закрепление налогов за бюдж етами разного уровня осуществлялось актами налогового законодательст ва. Например, закон о налоге на прибыль предприятий устанавливает ставку федеральной части налога на прибыль (11%) и верхний предел ставки регионал ьной части налога на прибыль (19%). Однако в ходе налоговой реформы последни х лет возобладал подход, в соответствии с которым вопросы распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы должны являтьс я исключительной прерогативой бюджетного законодательства. Теоретиче ски отказ от регулирования налоговым законодательством этих вопросов представляется правильным, в то же время он может породить некоторые про блемы на практике. Это связано с тем, что в рамках бюджетного права вопрос ы распределения налоговых поступлений между бюджетами до сих пор регул ировались только ежегодными законами о бюджете. Таким образом, сейчас, к моменту вступления в силу всех глав нового Налогового кодекса, в действу ющей системе законодательства не остаётся ни одного постоянно действу ющего нормативного акта, устанавливающего распределение налоговых пос туплений между уровнями бюджетной системы. Тем самым фактически все нал оги для региональных бюджетов приобретут статус регулирующих – то ест ь негарантированных и непостоянных доходных источников. Во избежание с нижения достигнутого уровня финансовой автономии региональных бюджет ов можно было бы закрепить перечень собственных налоговых доходов реги ональных бюджетов непосредственно в Бюджетном кодексе. Широта этого пе речня в значительной степени должна определяться законодательным стат усом регулирующих налогов, который в настоящее время достаточно против оречив. В отличие от собственных налоговых доходов регулир ующие по определению имеют статус временных доходных источников, тем не менее продолжительность периода закрепления этих доходов имеет принци пиальное значение. Во избежание негативных последствий ежегодного пер есмотра доходной базы региональных бюджетов в Бюджетном кодексе было у становлено правило, в соответствии с которым нормативы распределения н алоговых доходов (и в случае передачи доли федеральных налогов в региона льные и местные бюджеты, и в случае передачи субъектами РФ доли закрепле нных за ними федеральных и региональных налоговых доходов в местные бюд жеты) закрепляются соответствующими законами о бюджете и не подлежат пе ресмотру в течение как минимум 3 лет. К сожалению, в Кодексе присутствует ряд норм, противо речащих этому разумному принципу. Например, в статье 48 БК дается следующе е определение регулирующих доходов: «Регулирующие доходы бюджетов – ф едеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавлива ются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Ф едерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на дол говременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов». Однако, как упоминалось выше, статьи 50, 52 и 58 БК не допускают фиксации регули рующих доходов на срок меньше 3 лет (за исключением случаев изменения нал огового законодательства). Второе противоречие содержится внутри стат ьи 58, гласящей: «Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федер ации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъек тами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть пере даны местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично – в п роцентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) орг анами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет.» Однако из статей 47, 48 Кодекса вытекает, что доходы, закрепляемые на постоянной осн ове и на срок не менее трех лет – принципиально разные вещи. Если первые о тносятся к собственным доходам бюджетов, то вторые считаются регулирую щими доходами. Следовательно, упоминать эти понятия в качестве равнозна чных, как это делается в статье 58, нельзя. Правильнее говорить о том, что дол и отчислений от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов могу т передаваться местным бюджетам в качестве регулирующих доходных исто чников по нормативам, утверждаемым на срок не менее 3 лет, а доли отчислени й от региональных налогов могут закрепляться за местными бюджетами на п остоянной основе или на временной основе на срок не менее трех лет. Учитывая, что указанные противоречия между нормами БК чреваты серьезными проблемами в правоприменительной практике, необ ходимо привести формулировки статей 48 и 58 БК в соответствие с общим принц ипом, установленным статьей 52, согласно которому нормативы отчислений о т регулирующих налогов не могут изменяться в течение 3 лет за исключение м случаев внесения существенных изменений в налоговое законодательств о. Аналогичный принцип следует закрепить и в Законе «О финансовых основа х местного самоуправления в РФ», устранив упоминание о возможности закр епления отчислений от регулирующих налогов за местными бюджетами на ср ок менее трех лет. Кроме того, следует уточнить содержание статей 50 и 52 Б К, допускающих досрочный пересмотр нормативов отчислений от федеральн ых и региональных налогов «в случае изменения налогового законодатель ства». Эти нормы были сформулированы применительно к ситуации, когда нор мативы распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы р егулировались налоговым законодательством. Так было до вступления в си лу всего Налогового Кодекса. Конечно, некоторые изменения в налоговом за конодательстве (например, связанные с изменением техники администриро вания) могут потребовать перераспределения налоговых поступлений межд у бюджетами, однако в существующей редакции эти нормы допускают произво льные манипуляции с доходной базой нижестоящих бюджетов: для пересмотр а нормативов закрепления регулирующих доходов достаточно внести любые (в том числе – редакционные) изменения в налоговое законодательство. Сохраняющаяся индивидуализация межбюджетн ых отношений В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. межбюджетные отношения в России развиваются как система взаимоотношений двух партнёров – Фед ерального центра и субъектов РФ, в соответствии с чем закреплено равнопр авие всех 89 субъектов Федерации в области властных полномочий независим о от их типа, масштабов занимаемой территории. Область нерешённых вопросо в в формирующейся модели российского федерализма чрезвычайно широка. Н о есть сфера, где проблемы проявляются наиболее остро – соотнесение фор мального конституционного равенства субъектов Федерации и крайних раз личий в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, финансово-бюд жетных возможностях, социальном развитии и пр. Эта дифференциация не име ет мировых аналогов. Разрыв среднедушевых доходов между субъектами РФ з начительно выше аналогичных максимальных показателей для составляющи х таких крупнейших федеративных государств современного мира, как США и ФРГ. Например, различия по уровню социально-экономического развития меж ду субъектами РФ на порядок превышают те, с которыми интегрировались в е диное федеральное государство старые и новые земли ФРГ. С проблемой несбалансированности бюджетной систе мы в той или иной мере сталкиваются все государства. Вертикальная несбал ансированность заложена в любой модели бюджетной системы вследствие р азличия функций, выполняемых разными уровнями власти. Проблема вертика льной несбалансированности решается путём долевого участия разных уро вней власти в общенациональных налогах и субсидирования расходов терр иторий из бюджетов вышестоящего уровня. Горизонтальная несбалансированность бюджетной с истемы обусловлена объективно различным положением территориальных е диниц, составляющих государство, вследствие исторических, географичес ких, экономических, природных и прочих особенностей их развития. Горизон тальная несбалансированность, с одной стороны, проявляется в различиях налоговой базы территорий, а с другой – в ней сказываются разные потреб ности в социальных услугах, предоставляемых государством. Главным инст рументом горизонтального выравнивания в мировой политике служат специ альные фонды, средства которых в форме трансфертов распределяются межд у территориальными бюджетами в соответствии с определёнными критериям и нуждаемости. На мой взгляд, данная проблема нуждается в более глу боком анализе. Необходимо в первую очередь реформировать сложившуюся в стране систему территориального устройства. Различия в названиях и, нес мотря на конституционно закрепленную равность, статусах субъектов РФ д аёт повод для спекуляций на тему, в том числе, «избранности» отдельных ре гионов. Путаница в межбюджетных отношениях имеет основой изначально не равный статус субъектов Российской Федерации. Рассмотрим данную проблему на примере распределен ия налогов от пользования природными ресурсами между уровнями бюджетн ой системы. Итак: во взаимоотношениях федерального центра и ре гионов контрагентами межбюджетных отношений выступают, с одной сторон ы, федеральная власть, а с другой – органы власти субъектов Федерации. Пр и этом межбюджетные отношения строятся, допустим, симметричным образом со всеми субъектами Федерации, не взирая на различия их названий, как то: р еспублика, край, автономный округ, автономная область, область. За исключением Татарстана и Башкортостана, имеющих привилегии по нормативам отчислений от регулирующих налогов(!), а также с убъектов федерации, в состав территории которых входят автономные окру га (например, Тюменская область), так называемые сложносоставные субъект ы Федерации. В этом случае в бюджет такого субъекта поступает дополнител ьная сумма платежей за пользование недрами, составляющая половину от фе деральной доли. В настоящее время вопросы платности пользования пр иродными ресурсами включены не в налоговое законодательство, а в законо дательство о природопользовании, положения которого имеют рамочный ха рактер и не дают четкого и исчерпывающего определения основных элемент ов налогообложения. В то же время, согласно кодексу, налог считается уста новленным лишь в случае, когда определены налогоплательщики и все элеме нты налога, при этом федеральные налоги могут устанавливаться только Ко дексом. В настоящее время налоги, связанные с использовани ем природных ресурсов, не слишком ощутимы для налогоплательщиков и не и меют серьёзного фискального значения для государства кроме налогов уп лачиваемых нефтедобывающими компаниями. Особого вн имания заслуживает система налогообложения нефтедобычи. Занятые в это й сфере компании дополнительно к «общим» оборотным налогам уплачивают «свои» оборотные налоги, к которым относятся роялти, т.е. налог на пользов ателей природных ресурсов (ставки – от 6 до 16% в зависимости от месторожде ний) и платежи на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ставка – 10%), а также акцизы и экспортные пошлины. Разви тие налоговой систем ы России : проблемы , пути решения и перспек тивы . Шаталов С . Д . – М .: МЦФЭР , 2000. с . 44. Согласно закону «О недрах» 40% этих платежей направляются в федеральный бюджет и 60% - в территориальные. В то же время при добыче углев одородов на территории автономного округа, входящего в состав области и ли края, роялти поступают в бюджет данной области или края за счёт полови ны суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет, то есть федеральная доля в этом случае составляет 20%. Поскольку большая часть нефти добываетс я именно в таких автономных округах, прежде всего в Ханты-Мансийском и Ям ало-Ненецком АО, средневзвешенная федеральная доля роялти составляет в настоящее время лишь 25,3%. Увеличение же федеральной доли в платежах за пол ьзование недрами, как предлагает ряд ученых (в частности, Шаталов С.Д. пред лагает 60% данных платежей направлять в федеральный бюджет, а 40% - в территор иальные), представляется мне невозможным, т.к. это неминуемо приведет к ув еличению себестоимости нефти, что в сложившейся ситуации крайне пагубн о скажется на конкурентоспособности российской нефти на мировом рынке. Сейчас же, когда «нефтедоллары» – основной источник доходов бюджета го сударства, это неминуемо повлечёт очередной экономический кризис. Недовольство же Федерально го центра сложившейся ситуацией понятно. Решением проблемы, как уже было сказано, является «уравнивание» всех субъектов федерации в правах, один аковое отношение центра и, как следствие, плавная отмена всех льгот, «выт оргованных» национальной элитой регионов у Первого Президента РФ в нач але-середине 90-х гг. Что касается сложносоставных субъектов РФ (в частн ости, Тюменской области), то та настойчивость, с которой власти области пы таются «удержать под собой» часть налоговых доходов от пользования при родными ресурсами на территории ЯНАО и ХМАО, заставляет опять-таки думат ь о необходимости реформирования всей системы государственного устрой ства России, тем более, что органы власти вышеуказанных округов уже давн о доказали свою самостоятельность. Основные проблемы межбюджетных отношений связаны не только с разработкой идеальной концепции их реформирования, что не даст положит ельного результата без улучшения экономической ситуации в стране, выпо лнения плановых значений по доходам всеми уровнями власти, оптимальног о распределения расходных полномочий, решения проблемы исполнения фед ерального законодательства в бюджетной сфере. По мере стабилизации и эк ономического роста возможны принципиальные изменения в межбюджетных о тношениях. Недостатки системы бюджетн ого выравнивания Межбюджетное перераспред еление финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказ ания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средс твами для осуществления своих полномочий. Само понятие финансовой помо щи означает, что, во-первых, ее получатели находятся в неблагоприятных по сравнению с другими финансовых условиях, и это подтверждается объектив ными данными соответствующих финансовых показателей; а во-вторых, выдел ение финансовой помощи влечет за собой определенные последствия в виде жесткого контроля за правильностью и эффективностью расходования полу ченных средств, а в необходимых случаях - применение финансовых санкций. Условно все поступления из федерального бюджета в адрес регионов можно подразделить на направлен ные на достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности бю джетной системы и на достижение социально-экономических задач федерал ьного масштаба. Рисунок. Структура расходов федерального бюджета п о поддержке субъектов Федерации. Федеральный бюджет Финансовые ресурсы, выделяемые для о беспечения финансовой поддержки субъектов Федерации Федеральный фонд финансовой поддерж ки регионов Дотации бюджетам субъектов Федераци и Бюджетные ссуды, субвенции Гос. финанс овая поддержка завоза в районы Кр. Севера Уточнение бюджетов территорий Ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций Формирован ие регионального фонда зерна Субъекты Федерации Основная задача процесса вырав нивания - обеспечение определенного уровня государственных услуг на вс ей территории страны Нынешний механизм перераспред еления средств между бюджетами разных уровней крайне неэффективен. Ему присущи серьезные недостатки, к основным из которых можно отнести следу ющие: во-первых, этот механизм включа л разрозненные, а не взаимоувязанные между собой и не регламентируемые о пределенными нормами формы перераспределения бюджетных средств. Поэто му сфера действия, конкретные размеры перераспределяемых финансовых р есурсов каждый раз определялись по-разному, индивидуально, что как прави ло, приводило к субъективизму и администрированию при принятии решений; во-вторых, ныне действующий мех анизм оказания финансовой помощи сформировался в условиях жесткого це нтрализма единой бюджетной системы бывшего Советского Союза и преслед овал по существу одну цель - обеспечить баланс между доходами и расходам и по каждому бюджету, даже если это балансирование культивировало иждив енчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к взысканию дополнительных финансовых ресурсов. Такая целенаправленность не была случайной: в рамках единой бюджетной системы в конце концов не имело при нципиального значения из бюджета какого уровня будут финансироваться те или иные расходы. Увеличение расходов по бюджетам второго и третьего уровней бюджетной системы приводило лишь к росту отчислений от регулир ующих доходов, широкому использованию дотаций и других форм межбюджетн ого перераспределения средств, маневрируя которыми центр неизменно об еспечивал баланс между доходами и расходами по каждому бюджету. Не случа йно поэтому методология формирования бюджетов была ориентирована на р асходы, а не на доходы. Для определения объема финанси рования по каждому виду поступлений существует собственная методика, м ало согласованная с другими. Наиболее яркий пример увеличения субъекта ми Федерации бюджетного дефицита - это существующая методика распредел ения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансф ертов). С переходом к утверждению долей (в %) регионов в указанном фонде появилась возможность в основу принимать не прогнозные данные, подверженные субъективному влиянию, а фактически е базового года с пересчетом их на последовавшие затем изменения налого вого и бюджетного законодательства и не возмещенные потери доходов и ро ст расходов, вызванные решениями, принятыми на федеральном уровне. Этот метод позволил впервые в Р оссии приступить к горизонтальному выравниванию душевых бюджетных дох одов территорий, где они ниже среднедушевого уровня. Переход к выравниванию душевых бюджетных доходов по группам регионов особенно важен для северных терр иторий, где по объективным причинам этот показатель, как и душевые расхо ды, выше. Если на 1996 год при расчете трансфертов среднедушевой бюджетный д оход по всем регионам был 1779 тыс. руб., то по таким территориям, как автономн ые округа Ханты-Мансийский - 7542 тыс. руб., Ямало-Ненецкий - 10244 тыс. руб. Понятно, что эти территории в сравнении с остальными не могли претендовать на пол учение трансфертов для выравнивания своих доходов, даже если они не покр ывали полностью их текущие расходы. Несколько смягчал резкие разли чия в душевых доходах используемый в формуле поправочный коэффициент р асходов, как частное от деления среднедушевого расхода по экономическо му району (по соответствующей группе регионов), скорректированному на по нижающий коэффициент 0.95 (теперь 0.92), на среднедушевой бюджетный доход по вс ем регионам России (теперь по группе регионов). Этот коэффициент - повышающий, е сли он выше единицы, и понижающий - если меньше единицы. Как показали расче ты, по северным территориям он - повышающий, а по остальным - понижающий. Но полностью устранить ущербность для северных территорий ориентации на среднедушевой бюджетный доход по всем регионам России с помощью указан ного коэффициента не удалось. Такая ситуация в существующей с труктуре межбюджетных отношений влечет за собой целый ряд отрицательн ых последствий для северных территорий: - стремление одних субъектов Феде рации увеличить свои расходы с их покрытием за счет федерального бюджет а (а в конечном счете за счет других регионов). При этом вовсе не обязатель но, что донорами будут более бюджетно-обеспеченные регионы. В такой ситу ации в роли доноров оказываются все регионы, которые тратят в соответст вии со своими доходами, а реципиентами - которые тратят свыше своих доход ов. - возникает справедливое недовольство со стороны регион ов, которые в силу политических, экономических или социальных причин не могут себе позволить также тратить свыше своих доходов. Это дополнитель но стимулирует “раскачивание” федерации и желание оказаться в особых у словиях. - у регионов, которым оказывается масштабная помощь, прак тически пропадают стимулы к поиску внутренних источников для покрытия собственных расходов, что ведет к возрастанию потребности в дополнител ьном финансировании за счет других регионов. Все три причины влияют на рост н еоправданного дефицита, с одной стороны, увеличивая расходы федерально го бюджета в регионах, а с другой - сокращая доходы в силу большого количес тва “льготных” регионов. Таким образом, после того, как на федеральном уровне фактически были созданы стимулы к росту дефицита бю джетов субъектов Федерации, регионы стремятся тратить больше, чем имеют доходов. Этот процесс можно исключить только сменив методику бюджетног о выравнивания Опыт ФРГ В Ге рмании основной акцент делается на бюджетное выравнивание. При вертикальном выравнивании в р азвитых странах применяются различные комбинации ограниченной налого вой автономии. При этом исходят из следующих положений: каждый уровень федеративной системы должен иметь в рас поряжении по меньшей мере один фискально-значимый налог. На федеративно м уровне достаточно установить общие правила обложения данным налогом, а ставки могут варьироваться на местах; территориальным единицам, которые предлагают более ил и менее эквивалентные собираемым налогам услуги, необходимо предостав лять полномочия по разработке и принятию законов по этим налогам; налоги, которые служат цели перераспределения, должны в зиматься согласно единому принципу, для достижения определённого резу льтата от их перераспределения. Это достигается путём принятия взаимос огласованных законов на всех уровнях власти; поступления от налогов, концентрируемых на региональн ом или местном уровне по чисто техническим причинам взимания, должны нап равляться в центр. Это относится, прежде всего, к потребительским налога м, которые взимаются у производителя (например, налог с оборота); потребительские налоги внутри государства должны взи маться по единому законодательству, чтобы избежать производственных п отоков или производственных предприятий из одного региона в другие. Принципы бюджетного выравнивания основываются на рас пределении общественных функций и задач по уровням федеративного госу дарства, в числе которых оборона страны, инвестиции с ярко выраженным вн ешним эффектом (например, транспортное сообщение), местные общественные потребности (например, уборка улиц) и др., которые подлежат распределению. В разных федеративных государствах существуют отличи я в разграничении полномочий между различными уровнями во многих важны х областях (образование, здравоохранение, защита окружающей среды и др.). Перераспредилительная функция реализуется централиз ованно. Это обусловлено тем, что различная интенсивность перераспредел ения налогов и трансфертов на региональном или местном уровнях приводи т к тому, что лица с высокими доходами уезжают из регионов с высокой интен сивностью перераспределения, а число лиц с низкими доходами, наоборот, в этих регионах увеличивается. В результате этого не достигается цель пер ераспределения. Федеративная Республика Германия является одним из яр ких примеров федерального государства. В государственной системе выде ляют центр (федерацию) и децентрализованный уровень (земли, общины и их по дразделения). В целях обеспечения необходимого уровня доходов на раз личных уровнях федеративной системы используется разделительная сист ема (совместное участие в отдельных налогах). В соответствии с этим чисто федеративными налогами являются некоторые налоги на потребление (напр имер, налоги на табак, кофе, минеральное сырьё) и налоги на оборот капитала акционерного общества. В бюджеты земель полностью поступают налоги иму щество, на пиво, на автотранспорт, на наследство, на скачки, на проведение лотереи. Исключительно общинам поступают земельный налог и местные нал оги на потребление (например, налог на охоту, на рыбную ловлю, налог на соб ак, налог на напитки). Подоходный налог, налог на доход с капитала, налог с о борота (включая налог с оборота при импорте), промысловый налоги, налог на прибыль составляют группу налогов, поступление которых распределяется между уровнями федеративной системы. Финансовое выравнивание между землями не может рассма триваться обособлено от их финансовых отношений с федерацией. С одной ст ороны, Конституция устанавливает доли федерации и земель в подоходном н алоге и налоге на прибыль, которые составляют по 50% соответственно с учёто м доли общин в подоходном налоге. С другой стороны, разделение подоходно го налога, а также правила финансового выравнивания между землями опред еляются в законе о финансовом выравнивании между федерацией и землями. Данный закон устанавливает также доли федерации и земе ль в налоге с оборота: 2,2% от поступлений налога с оборота остаётся в бюджет е общин, от оставшейся суммы 50,5% поступает федерации и 49,5% получают земли. Пр и определении доли различных земель в налоге с оборота решающее значени е играет численность населения, в соответствии с которой распределяетс я 75% суммы налога с оборота, отведённой землям. Бюджетное выравнивание между землями состоит в том, что земли, обязанные к выравниванию, осуществляют отчисления в пользу земел ь, имеющих право на выравнивание. К первой группе земель относятся те, у ко торых показатель финансовой силы в расчётный год превышает аналогичны й среднеземельный показатель. Ко второй группе земель причисляются те, ч ей показатель финансовой силы не достигает среднеземельного уровня. По казатель финансовой силы земли представляет собой сумму налоговых дох одов и поступлений земли, приходящуюся на каждого её жителя. Отчисления по выравниванию устана вливаются таким образом, что для каждой финансово слабой земли поступаю т: во-первых, суммы, позволяющие достичь уровня 92% среднеземельного показа теля финансовой силы; во-вторых, суммы в размере 37,5% от разницы между 92 и 100%. Т.е . финансово слабые земли получают возможность повысить свою финансовую силу по меньшей мере до 95% среднеземельного показателя. Взносы по выравни ванию финансово сильных земель рассчитываются по следующей схеме: при п оказателе финансовой силы между 100 и 101% среднеземельного показателя отчи сления составляют 15% от суммы повышения, между 101 и 110 – 66%, выше 110 – 80%. Отчислен ия земель, обязанных к выравниванию, корректируются по результатам сопо ставления суммы, которая предназначена для отчисления в целях выравнив ания, с суммой, которая для этого требуется. Финансовый федерализм : опыт Ф РГ . Немкина О . И. / Финансы , № 10, 2001. с .66. Помимо финансового выравнивания с уществуют дополнительные федеральные отчисления бюджетам земель: 1) отчисления для покрытия нед остающих в бюджетах земель сумм. Финансово слабые земли получают дополн ительные финансовые ресурсы, которые покрывают 90% недостающей в бюджете суммы после финансового выравнивания; 2) отчисления землям для сниже ния бремени, связанного с покрытием долгов и для выравнивания коммуналь ной финансовой силы, а также малым землям для покрытия затрат по политич ескому управлению, т.к. затраты на парламент, управление землей и т.д. в мал ых землях по отношению к численности населения могут быть сравнительно высокими (отчисленя для покрытия особых потребностей); 3) дополнительные отчисления переходного характера для финансово слабых земель, положение которых у худшилось; 4) отчисления, предназначенны е для укрепления финансового положения отдельных бюджетов – санации (д ля покрытия бюджетных долгов); 5) отчисления в целях финансов ой помощи новым землям для структурного улучшения инвестиций и для подд ержки экономического роста в этих землях. Местное финансовое выравнивание регулируется законом «О фи нансовом выравнивании земель» и преследует цель предоставления денежн ых средств общинам, которых было бы достаточно для решения собственных и передаваемых от земель или федерации задач. Общины получают отчисления , как правило, от земель и подразделяются на общие и целевые. Общие отчисления служат для укрепления доходов общин. При их и счислении исходят из показателей потребности и налоговой силы. Показат ель потребности в денежных средствах рассчитывается на основе данных о численности населения и задачах, которые возложены на общины. Показател ь налоговой силы исчисляется исходя из уровня поступлений земельного, п ромыслового налогов и доли общины в подоходном налоге. Если показатель п отребности выше, чем показатель налоговой силы, то бюджеты общины получа ет общие отчисления для покрытия этой разницы. Данное финансовое выравн ивание служит для приближения показателя финансовой силы общин к уровн ю аналогичного земельного показателя. Целевые отчисления представляют собой способ возмещения затрат для в ыполнения определённых задач, например, для оказания местной социально й помощи, финансирования школ, для осуществления инвестиций, для обустро йства местных дорог и т.д. Общие и целевые отчисления служат не только для выравнивани я финансового положения общин, но и являются фактором, определяющим реше ния на местном уровне. Как правило, доходы общин состоят на 1/3 часть из отчи слений земель. Таким образом, в рамках вертикальной взаимосвязи между задача ми, стоящими перед территориальными единицами, и их доходами осуществля ется так называемое смешанное финансирование, которое, по мнению многих , имеет экономические недостатки, а именно: 1. Территориальные единицы до лжны быть друг от друга независимы (согласно финансовому законодательс тву). Смешанное финансирование же способствует тому, что возникает завис имость получателя ассигнований от субъектов, предоставляющих денежные средства, что проявляется особенно на местном уровне, когда земли могут вмешиваться в дела управления общин через соответствующие условия, кот орые предъявляются при открытии ассигнования. Кроме того, смешанное фин ансирование может в определённой мере ослабить способность принятия р ешений на местном уровне. 2. Во многих случаях отдельные программы и соответствующие ассигнования зависят не столько от действ ительной потребности местной структуры, сколько от того, какой информац ией о возможности получения ассигнований располагают лица, занимающие ся этими вопросами. 3. В ряде случаев у местных орг анов власти возникает стимул для создания инстанций, исключительной за дачей которых является получение ассигнований для общин. Это, в свою оче редь, ведёт к значительному увеличению затрат на персонал и управление, которые, в конечном счёте, могут превысить размер получаемых ассигнован ий. 4. При получении дотаций на кон кретные цели некоторые срочные инвестиционные проекты могут быть отло жены в пользу осуществления целевых инвестиций, финансовые средства дл я которых предоставляются в распоряжение территориальных единиц. 5. Концентрация на финансиров ании в форме ассигнований, в особенности через подчинённые территориал ьные единицы, приводит к тому, что не учитываются затраты, которые послед ует после реализации инвестиционного проекта. 6. Для охватывающей инвентари зации и для отдельного смешанного финансирования необходимо принимать во внимание огромное количество законов, постановлений, общих планов, п рограмм, соглашений. 7. Свобода действий парламент а в области принятия решений ограничивается. Решения исполнительных ор ганов власти относительно смешанного финансирования, как правило, чере з парламент не изменяются. Кроме того, возникают проблемы в области конт роля за расчётами в рамках смешанного финансирования. 8. В конечном итоге, если ответ ственность за обеспечение и использование финансовых средств распреде ляется по разным лицам, снижается стимул для экономного использования р есурсов. Опыт США В США, как федеративном государстве, существуют три бюджетных уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты штатов и местные б юджеты. Налоговые поступления являются основным источником доходной ч асти бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная ч асть федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых нал огов, в том числе подоходного налога с населения (примерно 45% от всех доход ов федерального бюджета), взносов по социальному страхованию (около 35%), на лога на прибыль корпораций (около 10%). Доля косвенных налогов незначительн а (акцизы - около 5%, таможенные пошлины -1.5 - 2%). Что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется прежде всего за счет косвенных налогов (налоги на продажи и акцизы); источником доходов местных бюджетов являют ся главным образом местные налоги, особенно налог на недвижимость. В США около 2/3 налогов поступае т в федеральный бюджет; остальная часть примерно поровну распределяетс я между штатами и местным уровнем. Самый крупный в США налог - подоходный на население - взимается по прогрессивной шкале. В результате налоговой реформы 1980-х гг. Прогресси вность этого налога была заметно снижена (максимальная ставка упала с 70 д о 33%), необлагаемый минимум - увеличен, но наряду с этим уменьшилось количес тво налоговых льгот. Исчисление данного налога производится по установ ленной ставке от суммы всех получаемых отдельным лицом или семьей доход ов за вычетом деловых издержек, связанных с получением этих доходов (для свободных профессий и мелкой предпринимательской деятельности), необл агаемого минимумом доходов, необлагаемых расходов, подпадающих под нал оговые льготы (взносы в благотворительные фонды, алименты, расходы на ме дицинское обслуживание не более 15% облагаемой суммы и др.). На практике рас четы подоходного налога достаточно сложные и трудоемкие. Вторая по величине статья доходов федерального бюджета - отчисления на социальное страхование. В отличие от европейских стран (в том числе от Ро ссии), где основную часть этого взноса делает работодатель, в США он делит ся пополам между работодателем и наемным работником. Ставка меняется еж егодно при формировании бюджета. В начале 90-х годов общая ставка была 15.02% от фонда заработной платы, причем работодатель и трудящийся вносили по 7.51%. Н о облагается не весь фонд заработной платы, а только первые 48.6% тыс. дол. в го д в расчете на каждого занятого. Отчисления имеют строго целевое назначе ние. Тенденция здесь - к повышению ставок. Налог на доходы корпораций за нимает лишь третье место в доходах бюджета. Его основная ставка - 34%. Но внос ится он ступенчато. Корпорация уплачивает 15% за первые 50 тыс. дол. налогообл агаемого дохода, 25% - за следующие 25 тыс. дол. и 34% - на оставшуюся сумму. Кроме то го, на доходы в пределах от 100 тыс. дол. до 335 тыс. дол. установлен дополнительн ый сбор в размере 5%. Такое ступенчатое налогообложение имеет чрезвычайн о важное значение для средних и малых предприятий. Налоги на доходы корпораций взимаются также в бюдж еты штатов. Ставка обычно стабильна, хотя встречается и градуированная шкала штатного налога. Наиболее высок этот налог в штатах Айова -12%, Коннек тикут - 10.25%, в округе Колумбия (центр Вашингтон) - 10.25%. Наиболее низкие налоги в штатах Миссисипи - от 3 до 5%, Юта - 5%. Налог на доходы корпораций имеет большое количество льгот. Федеральные акцизные сборы имеют ограниченное зн ачение и скромное место в доходах государственного бюджета. Федеральны е акцизы установлены из товаров - на алкогольные и табачные изделия, из ус луг - на дороги и воздушные перевозки. Доля прочих налогов, включая налог на имущество, пе реходящее в порядке наследования и дарения, и государственные пошлины о чень незначительна. Свою отдельную от федеральной налоговую систему и меет каждый штат. Штаты взимают подоходный налог с корпораций и граждан. Причем вопросы обложения решать бывает подчас не просто. Так, штат имеет право взимать налог с доходов корпорации в том случае, если она имеет на е го территории строения или служащих. Не всегда просто бывает решить вопрос и с налогообл ожением личных доходов. Подоходный налог штату платят его жители и гражд ане, получающие здесь доходы. Одним из основных источников доходов штатов, котор ым они делятся с городами, является налог с продаж. Обычно им не облагаютс я продовольственные товары, за исключением ресторанов. Налог с продаж пр именяется в большинстве штатов. Его ставка колеблется, поскольку устана вливается правительствами самих штатов. Наиболее низкая она в Колорадо и Вайоминге - 3%, в Алабаме, Луизиане, Мичигане, Джорджии, Южной Дакоте, Айове - 4, наиболее высокая - в Калифорнии - 7.25, Иллинойсе - 8, Нью-Йорке - 8.25%. Например, в ш тате Иллинойс налог с продаж распределяется следующим образом: в бюджет штата - 6%, в бюджет крупных городов - 1% и оставшийся 1% направляется на нужды д епартамента скоростного транспорта. Некоторые штаты, например Калифорния, взимают нало г на деловую активность. Налог включает два элемента: налогообложение об щего годового оборота предприятия обычно в пределах от 1 до 2.5% и налог на фо нд заработной платы - 1.6%. Таким образом, финансы штатов базируются на подохо дном налоге с граждан, налоге с корпораций, налоге с продаж и налоге на дел овую активность. В США, ряде европейских стран федеральные налоги по ступают в федеральный бюджет, местные налоги - в местный бюджет, регионал ьные налоги - в региональный бюджет. Перераспределение финансовых ресур сов осуществляется сверху вниз путем субсидий вышестоящих бюджетов в в иде дотаций и субвенций. Опыт Швейцарии Швейцарская конфедерация включает в себя 26 кантонов, в их соста в входит 3030 общин, представляющих собой отдельные города или деревни. Дея тельность кантонов ограничена федеральными законами лишь в немногих о бластях - оборона, внешняя политика и экономическая политика всей конфед ерации. Во всем остальном кантоны самостоятельны. Трехступенчатая система упра вления предполагает наличие бюджетов на каждом уровне. Надо отметить, чт о по бюджету не существует никаких законодательных актов, в отличие от д ругих стран. В Швейцарии, как и в других странах, применяется так называемо е финансовое выравнивание, т. е. Сильные в смысле налогообложения кантон ы передают часть своих средств в распоряжение слабых кантонов. То же сам ое происходит и на общинном уровне. Около половины прямых налогов конфедерации, соста вляющих 20 -30% ее доходов перераспределяется, хотя в законе о финансовом выр авнивании никаких норм нет. Конкретные размеры перераспределения обсу ждаются на совещании финансовых директоров кантонов. Налоговая система в Швейцарии имеет некоторые особенности, которые от личают ее от других европейских стран. Прежде всего это автономность кан тонов в отношении налогов. Другая особенность - конкуренция среди кантон ов, так как каждый из них самостоятельно определяет налоговые ставки, де йствующие на его территории. Если налоговые ставки будут повышены, то со ответственно кантон получит больше денежных средств, но, с другой сторон ы, из-за налоговых ставок его население может просто переехать в более де шевый кантон. Вот такая конкуренция между налоговыми системами разных к антонов и является эффективным средством снижения налоговых ставок по территории всей Швейцарии. Налоги, которыми облагаются ч астные и юридические лица, не превышают на территории Швейцарии 35%. Главный вид налога - подоходный налог. Его размер, вз имаемый с частных или юридических лиц, составляет от 2 до 5%. Существуют кос венные виды налогообложения, например, налог на товарооборот. Есть налог и, которые не имеют большого значения, к примеру имущественный налог. Все эти виды налогов существуют на трех разных уровнях: федерации, кантонов и общин. Другой вид налога - зачетный берется, берется с обор ота ценных бумаг. Он позволяет обезопасить всю налоговую систему. Данный налог берется с прибыли на капитал (в момент ее возникновения), но в конце года возвращается налогоплательщикам. Делается это для того, чтобы инве стор не мог спрятать доход от налогообложения. Если бы все налогоплател ьщики честно платили налоги, то в конце года зачетный налог полностью во звратился бы им. В случае, если государство получает данный зачетный нал ог, например с ценных бумаг, которые больше нигде не будут задекларирова ны, как доход, этот налог поступает в доход государства и не возвращается налогоплательщику. Косвенные налоги получает конфедерация, а прямые к антоны и общины. Всего кантонам и общинам идет, как правило, около 70% всех на логовых поступлений, а конфедерации - примерно 30%. Налоги, поступающие в ко нфедеративный бюджет, как бы пересекаются с налогами кантональными. Име ет место также двойное налогообложение одних и тех же объектов. Важнейшей особенностью налоговой системы Швейцар ии является обобщенное толкование налоговых законов. Здесь действуют у ниверсальные положения, дающие налоговым сотрудникам возможность само стоятельно толковать налоговые законы. Экономические соображения прин имаются во внимание в первую очередь (перед юридическими, например). Любы е юридические конструкции, излюбленное средство в Швейцарии, как и в люб ой другой стране, становятся второстепенными, если появляются экономич еские соображения. Налогоплательщиками считаются любые частные или юридические лица - резиденты, проживающие в стране, и юридические лица - не резиденты, находящиеся за границей, предприятия которых находятся на те рритории Швейцарии. Они тоже подлежат налогообложению. Основой налогообложению прибыли являются данные баланса, каждое предприятие должно их публиковать. Имеет место двойное н алогообложение: прибыль облагается, с одной стороны, налогом уже на уров не самого предприятия, а с другой - в момент ее распределения. Акционеры то же обязаны платить налог на прибыль. При расчете прибыли из всех доходов, получаемых пре дприятием, вычитаются разрешенные или как бы оправданные расходы, Предп риниматель со своей стороны будет пытаться включить большую сумму расх одов, а налоговый инспектор - сократить ее. Две стороны после обсуждения в конце концов приходят к единому решению. Эта система функционирует дост аточно хорошо. Налог взимается один раз в год, на основе средних показате лей за два предыдущих года. Это сделано специально, чтобы избежать сильн ых колебаний при налогообложении. Существует налог на капитал, взимаемый в начале нал огового года с прогрессивным тарифом. Размер его незначителен, чтобы отр ицательно влиять на функционирование капитала. Заключение Конкретная ситуация в Росс ии по-прежнему поддерживает сильную роль федерального правительства в налогообложении и бюджетных расходах, однако некоторые из важных преим уществ сохраняющего рынок федерализма могут, тем не менее, быть реализов аны посредством мер по увеличению зависимости региональных бюджетов о т общих экономических показателей соответствующего региона, обеспечен ию реальной ответственности за финансовую платежеспособность, а также устранению барьеров к торговле и факторной мобильности между регионам и. В условиях России необходимой предпосылкой для эффективной реализац ии таких мер является признание истинной самостоятельности на региона льном уровне. Я считаю, что успешная стратегия реформы бюджетных отношен ий в рамках федерации должна основываться на следующих базовых соображ ениях: система должна быть практически осуществимой и создавать услови я для отношений между бюджетами различных уровней, отражающих реальную ситуацию, включая официальное признание широких фактических бюджетных полномочий региональных администраций, которые, однако, должны быть огр аничены четко определенными рамками. В час тности, необходимо предоставить региональным и местным органам право у станавливать свои налоги, проводить независимую налогово-бюджетную по литику и дать им возможность освободиться от бремени не обеспеченных ср едствами обязанностей по расходам, порученных им федеральным правител ьством. Эта независимость может быть закреплена путем создания отдельн ых налоговых служб и казначейств на различных уровнях органов государс твенной власти. Наряду с предоставлением р егиональным и местным органам более широких полномочий, следует переда вать им обязанности по управлению бюджетом таким образом, чтобы они дела ли это действительно ответственно. В условиях России для этого необходи мо разработать концепции неплатежеспособности и финансовой несостоят ельности региональных органов. Это позволило бы передавать несостояте льные региональные и местные органы органу государственной власти выш естоящего уровня во временное управление и ввести подробные юридическ ие процедуры расследования, обеспечивающие личную ответственность отд ельных должностных лиц за неэффективное управление бюджетом. Состояние российской эконом ики в настоящее время указывает на необходимость сочетания более широ кой официальной бюджетной автономии на нижестоящих уровнях органов го сударственного управления с расширением круга бюджетных полномочий фе дерального правительства. Это позволило бы избежать ситуацию, при котор ой расширение автономии региональных органов может помешать решению з адач финансового контроля в контексте общей макроэкономической ситуац ии, повысить эффективность трансфертов и мер политики в отношении социа льной сферы, имеющих целью устранение различий между регионами, и возлож ить на федеральное правительство ответственность за исполнение собст венных поручений в отношении государственных расходов. Обеспечение большей независимости местных бюджето в от региональных бюджетов является одним из важных и сложных направлен ий реформы. Как уже отмечалось, усилия, прилагаемые федеральным правител ьством к созданию правовой основы, обеспечивающей более значительную а втономию местных органов, в основном не приносили желаемых результатов. Помимо конкретных недостатков действующего законодательства, весьма с ущественные различия в местных условиях в сочетании с фактическими пол номочиями региональных органов государственной власти значительно за трудняют установку единообразных стандартов федеральным правительст вом. Необходимым условием решения этой проблемы является создание боле е действенных стимулов, способствующих более ответственному управлени ю бюджетом со стороны региональных органов государственной власти, что соответствует направлению реформы, описанному выше. В России одним из важнейших соображений является ос уществимость такой коренной реформы с политической точки зрения, что бу дет зависеть от поддержки значительного числа региональных администра ций. Для того, чтобы убедить регионы в целесообразности мер реформы, необ ходимы определенные компромиссы. С одной стороны, более широкая автоном ия региональных органов и освобождение их от целого ряда обязанностей п о расходам, переданных им центральным правительством, будут весьма прив лекательными аспектами для большинства регионов. Это может быть достиг нуто ценой достижения договоренности об увеличении относительного раз мера федерального бюджета и, следовательно, доли федерального правител ьства в государственных поступлениях. Нормативные источники: 1. Конституция Российской Фе дерации. 2. Бюджетный Кодекс Российс кой Федерации. 3. Налоговый Кодекс Российско й Федерации. 4. Зако н РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 3 марта 1995 г.) (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г.) 5. Ф едеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного сам оуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.) 6. Постановление Правительства Росс ийской Федерации от 30 июля 1998г. «Концепция реформирования межбюджетных о тношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах». 7. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. «Программа разв ития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». 8. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегос я в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации поло жения о вхождении автономного округа в состав края, области". Библиография 1. Развитие налоговой системы Росс ии: проблемы, пути решения и перспективы. Шаталов С. Д. – М.: МЦФЭР, 2000. 2. Фактор стабилизации экономичес кого и социального положения в регионах. Гришин В. И. / Финансы, №8, 2001. 3. Межбюджетные отношения здравог о смысла. Казаков В. А. / Финансы, №8, 2001. 4. О межбюджетных отношениях в Росс ийской Федерации. Замятина Н. В. / Фи нансы, №11, 2001. 5. Реализация территориального ин тереса в бюджетном федерализме. Волков А. А. / Финансы, №9, 2001. 6. Межбюджетные отношения и формир ование доходов территориальных бюджетов. Романцов А. А. / Финансы, №9, 2001. 7. Финансовый федерализм: опыт ФРГ. Немкина О. И. / Финансы, №10, 2001. 8. Межбюджетные отношения и финанс овые основы местного самоуправления. Мокрый В. С. / Финансы, №6, 2001. 9. Реформирование межбюджетных от ношений и интересы местного самоуправления. Пронина Л. И. / Финансы, №11, 2001. 10. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2001 года. Максимова Н. С. / Финансы, №10, 2001. 11. Бюджетная реформа: взгляд с позиц ии региона. Гусев С. И., Швецов Ю. Г. / Фи нансы, №8, 2001. 12. Фактор стабилизации экономичес кого и социального положения в регионах. Гришин В. И. / Финансы, №8, 2001. 13. Новые доктринальные подходы к ме жбюджетным отношениям и бюджетная политика Федерального Правительств а. Алимурзаев Г., Хижняков В. / Россий ский экономический журнал, №9, 2001. 14. Федерализм. Бюджетный федерализ м. Титов К. А. / Экономические науки, №1, 1999. 15. Реализация принципов бюджетног о федерализма органами федерального казначейства. Романенков А. И. / Фин ансы, №10, 1998.