Парламентаризм и разделение властей в современной России

Парламентаризм и разделение в ластей в современной России В отече ств енном обществоведении понятие "парламентар изм " трактуется по-разному , хотя в общем ре чь идет о парламентской системе организации и функционирования верховной государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций . В узком смысле слова под парламентаризмом понимаетс я верховенство , привилегированное положение парла мента , ответственность правительства перед ним . В широком смысле — его существенная р оль , т.е . нормальное функционирование как предс тавительного и законодательного органа, обла дающего также контрольными полномочиями . Мы р азделяем мнение А . Оболонского о значимости для самой сути парламентаризма и законотво рчества политико-правовой ориентации на культуру диалога , поиск конструктивного компромисса . П редставляется справедливы м суждение И . Кривогуза о парламентаризме как о способно сти представительного органа свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов . Причем подразумевается , что речь идет о демократически легитимированном народном представительном орган е , действующем в системе разделения властей . Демократически последовательно осуществляемый принцип разделения властей (законодательной , ис полнительной , судебной ) предполагает главенство за конов , самостоятельность , а также баланс полно мочий всех ветвей влас ти , наличие сист емы их взаимных сдержек и противовесов . Эт о исключает перенесение центра властных отнош ений , всей полноты власти на одну из н их , а также необходимость правового , конституц ионного обеспечения того , чтобы соблюдалось р азделение властей и име л ись соотв етствующие процедуры [I]. Причем если переход от тоталитаризма и авторитаризма к демократии стимулировал име нно разделение , а то и отгораживание власт ей друг от друга , то мировая практика показывает важность именно взаимодействия власте й [2-4]. Парламента ризм в России Очевидно , первостепенное значение при его рассмотрении имеет характеристика нашего парламента - Феде рального Собрания Российской Федерации и его конституционной основы , являющейся базой и для разделения властей в России . Здесь и да лее следует ограничитьс я главным образом весьма лаконичными , обобщен ными характеристиками . Это диктуется тем , что уже существуют масса материалов , описывающих , исследующих , характеризующих , оценивающих совреме нный российский парламент ; опубликован всестор о нний и глубокий анализ его ф ормирования , структуры , механизмов деятельности , за конотворчества (в первом созыве ) [5]. В Конституции РФ 1993 года закрепляется о существление государственной власти в России на основе разделения властей (законодательной , испол нительной , судебной ), а также самосто ятельность соответствующих органов власти . Соглас но Конституции , российский парламент - Федеральное Собрание РФ - это представительный и зако нодательный орган . Конституция существенно сократила правомочия парламента , п очти полностью лишив его контрольных функций , ограничила и законотвор ческие . Да и закрепленные за ним права фактически урезались , тем более что для реализации многих из них не было закон одательной базы . Этому служила и предусмотрен ная структура парламента ; Однако положительно то , что в новом российском парламенте не реализовались негатив ные "соблазны " парламентаризма : Федеральное Собрани е РФ не стало ни исключительным властным центром , источником и средоточием всех др угих государственных властей , на что пр етендовал его предшественник (Верховный С овет ), ни "говорильней ", имеющей лишь косвенное отношение к реальному законодательству . Мы не можем согласиться с суждениями о том , будто Конституция РФ (1993 г .) делае т российский парламент недееспособным . Кроме т ого . Государственная Дума оказалась в состоянии расширить свои полномочия , в том числе и контрольные , обретя таким образом , вопреки Конституции , в частности , и право на депутатский запрос [5,6]. Это право активн о использовалось членами Госдумы . В 1994 год у было 40 запросов , в 1995-м - 172, в 1996- м - около 600, за весеннюю сессию 1997 года - 951, в том числе 537 - правительству РФ , 167 - Генеральной прокуратуре , 195 — руководителям федеральных ведомс тв . При этом 70% ответов из правительства под писаны его п р едседателем или заме стителями председателя . Ныне во вступившем в силу новом Регламенте нижней палаты пред усмотрен "парламентский запрос " от депутата ил и парламентского объединения , который принимается на пленарном заседании Госдумы , подтверждает ся ее спец и альным постановлением , содержит не только постановку проблемы , но и предложение конкретных мер для ее ра зрешения [7,8]. Весьма показательна также характеристика происходящего , данная первым заместителем спикера Госдумы , хотя , по-видимому , и преувеличенно оптимистичная , но отражающая действующую тенденцию : "Тихой сапой Госдума первого и второго созыва с 1994-го по 1998 год приняла около двух тысяч федеральных законов , которым и сегодня не урегулировано разве что севе рное оленеводство . Налоги регулируются за к онами , бюджет утверждается только законо м , таможенные правила — законом , приватизация регулируется законом , перечень приватизируемых объектов утверждается законом ... Дума в кажд ый закон вписывает статью о своем контрол е " [9, с .22]. Вместе с тем дееспособн ость Госду мы во многом зависит от нее самой . Она излишне политизирована , и это негативно с казывается на всей ее деятельности . Госдума нарушает собственный регламент , впустую тратит значительную часть времени , особенно пленарн ых заседаний (одна минута стои т 1,7 тыс . руб ). Наряду с необходимыми действиями по защите своего властного статуса она склонна неоправданно и резко конфликтовать с исполнительной властью , заниматься демонстрациям и своей властности . В основной сфере деяте льности Госдумы по законодательс т ву сказывается большая неупорядоченность в соче тании с политизированным популиз-мом . В резуль тате в законодательстве преобладает число , пр итом недостаточное , а не умение . Например , по программе Госдумы на осен ней сессии 1997 года предполагалось рассмотрет ь 502 законопроекта . В течение сентября - ноября было рассмотрено и принято в разны х чтениях всего 135 законопроектов . При этом из 30, принятых в трех чтениях , доведенных , к азалось бы , до уровня законов , 12 были в дальнейшем отклонены : 7 - Советом Федерац и и и 5 - Президентом . В итоге за весь 1997 год было обсуждено 417 законопроектов , принято 245 законов , но подписаны Президентом и стал и законами лишь 154. У Госдумы немало достижений по осущес твлению кодификации , разработке базовых законов . Но в общем ее д еятельность оказыва ется совершенно недостаточной , особенно с уче том ? необходимости кардинального обновления право вой базы сфер общественной жизни , в частно сти экономических отношений , кодификации законода - тельства [5, с . 209;10,11]. Госдума не обеспечива ет своим законотворчеством и реализацию ряда кардинальных положений Конституции РФ по правам человека . В стране остро ощ ущается недостаточность законодательного оснащения повседневной деятельности в самых разных о бластях общественной жизни . В результате у с иливается регулирование ее президент скими указами , что сказывается и на практи ке .реализации принципа разделения властей . По многим признакам российским парламента риям недостает профессионализма , в первую оче редь политического . Это , в частности , выразилос ь и в позиции Думы по отношению к войне в Чечне , и к развитию в стране фашистских тенденций , и в "реакции " - безразличии членов Совета Федерации к национа листическим , антисемитским выпадам губернатора Н.К ондратенко , в том числе на заседании парла мента . Не р едко далеко не профессио нально используется парламентская трибуна , свобод а слова депутата , да и возможности его деятельности как члена парламента . Печально известны "истории " с многочисленными помощникам и депутатов , заявления о массовой коррумпиров анности думцев , их старание законодате льно закрепить для себя громадные , необоснова нные привилегии . Например , пенсия депутата Госдумы составл яет 3,5 тыс . рублей в месяц (на 200 руб . боль ше , чем у бывшего президента СССР М . Го рбачева ); между тем федеральный минист р , выходя на пенсию , может рассчитывать на 1825 руб .; "за особые заслуги " космонавтам , некото рым народным артистам и др . специальным ук азом президента может быть назначена пенсия , которая составляет 388 руб . плюс 10 минимальных окладов . На балансе Думы на х одя тся свыше 500 гостиничных номеров и квартир , почти в два раза больше , чем депутатов - немосквичей ; на жилье тратится свыше полов ины выделяемых ей денег . У депутатов (на уровне федеральных министров ) ежемесячное денеж ное вознаграждение 6 тыс . руб ., опре д еленное с учетом должностных окладов , надбаво к и других выплат . Однако , по данным пр оверки Счетной палаты , с учетом всех годов ых выплат (премиальных , отпускных , лечебных , кор мовых , проездных и пр .) среднемесячный совокупн ый заработок депутата составляет с у мму , эквивалентную 24 тыс . руб . Запрос ре дакции "Аргументы и факты " о декларировании депутатами их доходов уже второй год б езответно находится в Госдуме [12, 13]. С непрофессионализмом связаны вообще мног ие огрехи и в законотворческих действиях Госдумы , с тремление их политизировать , соо тветственно использовать парламентские слушания , принимать не имеющие юридической силы постано вления , заниматься бесперспективными потугами на объявление импичмента президенту и др . Ме жду тем глава Комитета по законодательс т ву А . Лукьянов пытается представи ть митингово-постановленческую деятельность думцев как законотворческую . По поводу принятых ими постановлений — "полторы тысячи -по политическим вопросам " - он заявляет , что тем самым "излагается по литическая позиция депута тов , отражая хар актер Думы как представительного органа . Вот что такое , законодательный процесс ". . В отличие от Госдумы члены Совета Федерации подчас отстаивают интересы не вс ей России , а лишь отдельных ее частей , но менее политизированы , более прагматич н ы и уравновешены . Отвечая на вопрос , в чем разница в умонастроениях верхней и ни жней палат парламента , председатель Совета Фе дерации Е . Строев отмечал , что "губернаторы ближе стоят к жизни , пролоббйровать у н ас тяжелее . Еще одно отличие в том , что у Сове т а Федерации нет яркой политической окраски , мы не политизируем законы , никакой из них нельзя провести , то лько опираясь на цвет знамени " [7]. Все сказанное свидетельствует о том , ч то парламент современной России еще далек от совершенства . Однако руководств о Гос думы видит позитивную динамику по сравнению с дореволюционной думской практикой . По о ценке В . Рыжкова , "нынешний парламент на не сколько голов профессиональнее , чем те четыре Думы . Тогда никто не хотел диалога . Ту пая радикальная нетерпимость " [9]. Уси л ив ается взаимодействие , согласование , конструктивное сотрудничество между обеими палатами парламент а , хотя нередко результаты работы Госдумы бракуются в Совете Федерации 1 . "Мы смотрим на Государственную Дум у как на своего собрата , не стараемся противопоставлять себя ей , каждый раз находя общий язык по конкретным законам. Р аботаем и согласовываем позиции еще на ур овне подготовки законопроектов ", - подчеркивает Стр оев [14]. Дебаты в парламенте - один из компонен тов , реализующих его представительность , которая начинается с делегирования избирателями своих полномочий депутат ам . К парламенту , и збранному в России в 1995 году , у общественно сти возникли значительные претензии , сомнения в его легитимности . Оказалось , что при гол осовании по партийным спискам за депутатский корпус Госдумы не отдали свои голоса 49,5% избирателей , уч а ствовавших в выбо рах . Таким образом , в избранной по партийн ой принадлежности части Думы почти половина избирателей оказалась не представленной . Зат о прошедшим туда партиям достались "вакантные " места , их заняли депутаты , которым по сути дела никто своих п о лномочий не делегировал . Следовательно , уже в ходе выборов пред ставительность Федерального Собрания РФ , употребл яя известную марксову формулировку , можно оха рактеризовать как "осуществляющуюся путем неосуще ствления ". В результате она не реализуется должны м образом через дебаты и иную парламентскую деятельность , в которой сталки ваются , соревнуются , достигают согласия представит ели разных интересов . В современной России парламент - это "котел ", "тигель ", в котором , согласно меткому определению бывшего помощ н ика президента по правовым вопро сам М . Краснова , происходит переплавка разных интересов в общий интерес , и он оформ ляется в законе . Этот процесс не может срабатывать должным образом [15]. Думается , во многом потому , что не - все необходимые инг редиенты (ин т ересы общества ) попадают в "котел ", некоторые оказываются там в явном переборе , а продукт (закон ) получается некачественным . Не лучше обстоит дело и с иными компонентами представительности нынешнего российск ого парламента , он уже в силу того , кто в нем пр едставлен (а кто и не представлен либо мнимо представлен ), не "т ипичен " для российского общества , не олицетвор яет как бы его в миниатюре . Соответственно если парламент России и оказывается симв олом , то лишь для части общества . Все это находит отражение и в отношении общества к парламенту ., При всех широковещательных заявлениях членов Госдумы , что она выступает от имени народа и з ащищает его интересы , по данным репрезентатив ных опросов в октябре и декабре 1997 года лишь 11% избирателей видят в Думе своего з аступника . Если в этом отношении Совету Федерации верят 27%, то речь идет о том , что в нем действительно отстаива ются интересы их регионов . Но на протяжени и всего 1997 года доверие к Госдуме и Сов ету Федерации выражали только 10-12% избирателей [16]. Вмес те с тем столь массовое н едоверие относилось лишь к современным россий ским органам представительной власти , а не к таковым вообще , хотя . По-видимому , и в последнем варианте сказывалось восприятие жи зненных реалий . При репрезентативном опросе в апреле 1997 года почти 50% респондентов согласились с тем , что наличие таких ор ганов власти важно , лишь 20% считали - "не важн о ", 30% не определили своего отношения [17]. Неблагополучие в части представительности российского парламента в значительной степени обусловл ено нынешней избирательной систе мой . Как видим , ее большая позитивная прод уктивность по сравнению с "советским " прошлым еще не решает ряда важных проблем . Да и в реальной избирательной практике оста ются различного рода нарушения избирательного закона , меш а ющие свободному и о смысленному делегированию избирателями своих пра в . Существующее сочетание мажоритарной и проп орциональной избирательных систем (при всей о правданности каждой из них , обусловленной и реальной ситуацией в стране , и ее перспективами ) вызыв ает , к ак известно , острую критику , споры . По имею щимся расчетам , если при использовании пропор циональной системы в парламенте представлены лишь 50,5% участвовавших в голосовании избирателей , то при мажоритарной системе такой показате ль снижается до 30-20%. К тому же если в первом случае в числе депутатов ок азались "неизвестно кто ", то во втором — люди , известные своим богатством , силой , а подчас и уголовным прошлым . В дискуссиях об избирательной системе , ее реформе выдвигаются (с использованием и зарубежно го опыта ) нередко противоположн ые и , главное , противопоставляемые предложения , в том числе в высших эшелонах власти . Все они обстоятельно и , как правило , лог ично аргументируются , что не устраняет во многих случаях их заведомой политизированности , а нередк о и своекорыстных расчет ов . Далеко не всегда за ними видится п одлинное стремление обеспечить развитие российск ого парламентаризма , реальное представительное "на родоправство ", реализующее "волю народа ". Во многом это связано с реалиями становления в России многопартийной системы . Без нее невозможно развитие парламентаризма и оптимальной избирательной системы . Однако в стране не сложилась реальная многопартийная система , ее скорее можно б ыло бы охарактеризовать как "множествопартийную ", да и вообще лишь с на тяжкой ка к партийную . По справедливому суждению видных специалистов в области социологии и поли тологии А . Галкина и Ю . Красина , "...большое количество партий на российской политической арене отражает не многообразие социальных интересов , которые еще не ус т оялис ь . Это не политический плюрализм , свойственный зрелому демократическому обществу . Их множес твенность выражает неупорядоченность , текучесть и бессистемность политических отношений " [18]. Зачастую вновь созданные партии оказывают ся группами , не имеющим и сколько-нибудь достаточной численности , разветвленной организации , они не укореняются на периферии страны . Ко времени парламентских выборов 1995 года 54% граждан России не доверяли всем партиям , движениям , течениям . В ряду общественных и политических ст р уктур политические партии и движения по доверию к ним занимали последнее место [19]. Причины и факторы , обусловливающие такое положение дел , многочисленны : объективные и субъективные , в том числе связанные не только с особенностями лидеров , членов форм ир ующихся партий , но также с позициями властей предержащих , свойственные лишь Росси и с ее специфическим историческим прошлым и настоящим и присущие всем посткоммунисти ческим странам (и не только им ) [18-22]. В об щем , в результате в России , по характерист ике исследователя и публициста , в недавнем прошлом одного из основателей и первых лидеров Социал-демократической партии Росс ии Б . Орлова , «партийная "семилетка " завершается разговорами , а нужны ли России политическ ие партии вообще ?» [23]. В свою очередь слабо сть политичес ких партий приводит к тому , что действенны й механизм осуществления чаяний народа и ( по обратной связи ) поддержки обществом курса , проводимого парламентом , подменяется воздействие м многочисленных групп интересов , давления и лоббирования . Они д е формируют фун кционирование избирательной системы , имея громадн ые возможности в ходе избирательной кампании обрабатывать массовое сознание и не нест и никакой политической ответственности за . св ои обещания перед избирателями . В то же время ассоциация , явля ю щимся подлин ными институтами гражданского общества , в Рос сии не дают развиваться [20]. - Негативные факторы сказываются , и на з аконотворческой деятельности . Ее процедура далека от совершенства , многие депутаты не склон ны заниматься будничной и повседневно й работой по подготовке законов , кроме того , не введена в правовые рамки лоббистская деятельность . "Но главное , — считает Красно в , - в парламенте заседает много людей , отрицающ их фундаментальные конституционные ценности " [15]. Дел о доходит до того , что пр и рассмот рении законопроектов в ходе голосования массо во используются чужие карточки , вотирование п роисходит при отсутствии кворума , но оправдыв ается думским руководством . Часто к концу сессии законы вотируются за несколько минут , что заранее предвидится. Таким образом , в России процедура форм ирования парламента и его деятельности до сих пор не получила адекватного сложившейс я ситуации решения . Это негативно сказывается и на ключевой для становления парламента ризма проблеме — разделении ветвей государст вен ной власти . В силу нашей мнимой многопартийности , плачевной по результатам выбо ров избирательной системы , в силу того , ка ков парламент , невозможна процедура , по которо й в той же полупрезидентской Франции форм ируется правительство на основе парламентского б ольшинства , утверждаемое президентом . Требование создать правительство народного довер ия - это политическая демагогия [23, 24]. Следовательно , не может должным образом реализоваться и центральная идея разделения властей - защита , свободное и эффективное о с уществле ние прав и интересов народа , нарушается "о братная связь " между властями и народом . Однако посмотрим конкретнее , как все ж е реализуется в современной России разделение ветвей государственной власти , закрепленное ст . 10 Конституции РФ 1993 года . Ра зделение властей Ключевым , по-видимому , является вопрос , насколько осуществ ляются и сочетаются в нашей стране в переходный период к демократии разграничение компетенции , эффективная система 'сдержек и пр отивовесов , взаимодействие ветвей власти , эффектив ност ь государственной власти в целом . Притом в полупрезидентской республике , которой является Россия . Внимание будет сосредоточено на центральн ой , федеральной власти , хотя в субъектах ф едерации имеются определенные варианты разделени я властей и весьма важно о существлени е разделения власти по вертикали . Соответстве нно рассмотрение начнем с президентской власт и . Мировые процессы развития , как свидетельс твуют сравнительное политологическое исследование , говорят о том , что природу президентской власти нельзя "жес тко " привязать лишь к одному из элементов триады разделения властей ... следует исходить из взаимопроникновен ия различных ветвей власти [З ]. К тому же если , согласно концепции разделения власте й , президентская власть обычно рассматривается как исполнительн а я , то по росси йской Конституции 1993 года Президент - глава госу дарства , а исполнительную власть осуществляет правительство РФ . Полномочия Президента России по Конституц ии РФ непомерно велики и многогранны . Они включают такие положения , которые допускают возможность для него выходить далеко за рамки Конституции , ибо он является е е "гарантом ", монополизировать право на кардина льные стратегические судьбоносные для страны решения , ибо его прерогатива - "определение осно вных направлений внутренней и внешней п о литики ". Тем самым он вправе " подминать " под себя и законодательную , и и сполнительную власть , используя в отношении п оследней свои права решать кадровые вопросы . Провозглашаемая Конституцией самостоятельность органов законодательной и особенно исполнитель н ой власти становится очень пробл ематичной . Президент обладает значительной исполнительн ой , исполнительно-распорядительной властью . Он не только активный соучастник парламентского за конотворчества , но и вправе издавать указы до создания соответствующих зак онов , в которых существует настоятельная общественная необходимость . Правда , ряд других средств ос уществления власти , присвоенных Президенту России , сопоставим с правами президентов других , демократических , стран . Однако в общем для осуществления соответс т вующего Констит уции разделения властей в России необходимы определенные ограничения власти президента и его окружения [25, 26]. Используя недостатки Конституции в четком определении полномочий институтов власти , Пр езидент России еще больше расширяет свои права . Так , наряду с правительством в течение долгого времени параллельно с ни м , а то и практически над ним функцион ирует Администрация Президента , Совет безопасност и и другие структуры . Наглядным примером м ожет служить также стремление самолично решат ь в о просы о правомочности или оправданности законодательных действий парламента и на этом основании не подписывать з аконы . По сути дела для того , чтобы не подписывать многие законы , имеется немало о бъективных причин . Однако не только они об ъясняют , почему за два года работы Г осдумы (1996, 1997) из 500 принятых законов президент под писал лишь 305, а за весну 1998 года было при нято свыше 150 законов , в том числе около 40 повторно , а подписаны президентом менее 80, в том числе 39 законов о ратификации междуна род н ых договоров и соглашений , вне сенных самим президентом и правительством . Де ло еще и в том , что далеко не всег да президентское "неподписание " основательно мотив ировано , случается , что законы отвергаются без их рассмотрения ; примерно 20% принятых Думой зако н ов подписываются после их доработки или преодоления "вето " президента [27-30]. Преодоленное "вето " свидетельствует не сто лько о правоте одной из сторон , ошибочност и позиции другой , сколько о соотношении их сил в данный момент , а главное , о неразвитой спосо бности к диалогу и ко мпромиссу обеих сторон . Так , в октябре 1997 го да Госдума сразу во втором и третьем чтении приняла поправку депутата В . Вареннико ва (КПРФ ) к закону "О ветеранах ". Она озн ачала , что звание ветерана труда получает любой гражданин России, который ко времени выхода на пенсию по возрасту имее т 40-летний трудовой стаж . На него , а не только на особо отличившихся тружеников распространяются все льготы . Кроме девальвировани я звания это означало дополнительные бюджетны е затраты в 14-15 трлн руб . П резидент наложил "вето ", Дума его преодолела , но денег на льготы не было и раньше , н е стало их и больше . В свой актив Дума включает также преодоление "вето " на законы об ипотеке , об оценочной деятельности , о льготах на проезд для детей , нуждаю щихся в сана т орно-курортном лечении . Думается , что нынешнее положение дела с "ветовым " противоборством Президента и Госдумы , даже при всей справедливости тех или иных решений мало способствует (если не вредит ) законо-творческому авторитету Думы и авторитету верховной в ласти Президен та . Роль верховного арбитра , стоящего над разделенными властями , которая свойственна полупр езидентской республике , подрывается самим президе нтом , его чрезмерным вторжением в сферу де ятельности исполнительной власти , вплоть до п ринятия на себ я руководства ею , ответс твенности за ее деятельность . Если глава г осударства и должен быть ответственным за все , происходящее в стране , то , очевидно , лишь в конечном счете , не подменяя другие властные органы . Активное воздействие , его контроль за деятельн о стью правител ьства , им лично формируемого , весьма важен , забота о правильном функционировании конституцио нно установленного разделения властей - его об язанность как гаранта конституции . Однако все это осуществляется зачастую далеко не лу чшим образом . Необ х одимая при разд елении властей система сдержек и противовесов нередко формируется президентом не столько для более эффективного функционирования госу дарственного организма , сколько исходя из изв естного принципа "разделяй и властвуй ". Прав А . Салмин , предос терегавший о т того , чтобы при рассмотрении российского президентства отождествлять его «с личностью президента ... Б . Ельцина или с "властным ц ентром "» [26, с .7]. Но нельзя не видеть и того , что пре зидентство Ельцина определяется не только кон ституционно-ин ституциональным устройством совреме нной России , но , как и разделение властей , оно испытывает воздействие политического ст иля и личности Ельцина . Заслуживают внимания попытка определить п роисходящее в России с точки зрения "режим ной системы ",'"где власть с концентрирована в руках исполнительных институтов при не устойчивости их отношений с законодательной в ластью , общественными движениями и социоэкономиче скими элитами ", а также анализ ситуации в стране и ее перспектив путем рассмотрени я "российского политиче с кого режима " [20, 31] 2 . В силу разграничения компетенции , полномо чи й отдельных органов власти , закрепленны х Конституцией , существенно ограничиваются права парламента . Статус Совета Федерации определе н таким образом , что по способу своего формирования он нарушает принцип разделения властей и требования к профессионализму п арламентской деятельности . В его состав вошли и главы исполнительной власти субъектов федерации , для которых деятельность на постоянной основе в Совете Федерации , как правило , просто невозможна . Он по сути дела не является парламентской палатой . Правда , в е сьма компетентное расс мотрение этой проблемы в сопоставлении с зарубежным опытом (например в полупрезидентской Франции ) приводит к выводу , что "...даже фо рмально российский президент не сильнее франц узского . В противостоянии парламенту во всяко м случае он едва ли не слабее " [26, с . 9]. Одновременно не следует упускать из в иду , что действительно существующий и закрепл енный конституцией дисбаланс может преодолеватьс я и без ее изменения , которое представляет ныне большую сложность . Так , один из к омпонентов ко нтрольной власти - депутатский запрос - Госдума добыла , записав право на него в свой регламент . Президент не вос препятствовал этому , а Конституционный Суд не может без соответствующего запроса проверять на соответствие Основному Закону страны те или иные р ешения , установления . Кроме того , значительный простор для измене ний в разграничении полномочий дает законотво рческий процесс . В ходе его , как свидетель ствует В . Рыжков , "Дума в каждый закон вписывает статью о своем контроле ... полномочия президента сокра щ аются как шагре невая кожа ... Каждый новый закон приводит к ослаблению административных полномочий президен та . Большинство законов инициировано президентом либо правительством - тем самым сами сокр ащают свои полномочия " [9]. Правда , при оценке действенност и т акой процедуры не следует упускать из вид у , что в отсутствие разработанных механизмов реализации законов , принимаемых в Думе , м атериальных ресурсов для их реализации , механ измов и органов , способных осуществить контро ль за исполнением законов , законы о с таются лишь на бумаге . Полномочия Госд умы , таким образом , расширяются лишь формально . Кроме того , нынешний российский парламент , по оценке специалистов , с прохладцей отклик ается своим законотворчеством на текущие потр ебности общества [26]. Ему требуются м н огочисленные законодательные инициативы со стороны . Даже будучи недовольным вторжением в правовую сферу указов президента , он не спешит перекрывать их своим законотворчест вом . Подчас законы - отклики на животрепещущие темы - толком не обоснованы , вступают в противоречие с существующим законодател ьством . Они имеют значение для усиления ве са парламента в системе разделения властей лишь как популистская политическая демонстраци я , их реализация , понятно , сталкивается с с опротивлением исполнительной власти . Осу ществляющее исполнительную власть правительство лишь в некоторой части подотчет но Госдуме (в связи с бюджетом ) и несет перед ней ответственность за свою деятел ьность (Дума имеет право выразить правительст ву недоверие , что может , хотя это и не так просто , п ривести к его отставке ). В то же время исполнительная вл асть не сводится к деятельности правительства , она осуществляется (или не осуществляется ) аппаратом , от которого зависит очень многое . Таким образом , исполнительная власть во всей своей глубинности - от премьер-м инистра до рядового государственного служащего , исполнителя - обладает громадными возможностями собственного "конт - роля " по отношению и к законодательной власти , и к президентскому правлению . По свидетельству Краснова , "там , где исполнители в чем-то не заинтересованы , они всег да найдут тысячу отговорок , чтобы этим не заниматься ... В 1995 году вышел указ ... о бо рьбе с фашизмом и другими проявлениями эк стремизма . Так вот , этот указ практически не соблюдается ... Потому что у его потенциа льных ис п олнителей — будь то милиция , ФСБ или прокуратура - нет желания его исполнять " [32]. Разумеется , отмеченные черты функционирования исполнительной власти связаны и с ее издавна сложившейся реактивностью , неотлаженностью механизмов , неквали-фицированностью и сполните лей и т.д . Однако , обращая внимание и н а эту сторону дела , фиксируя "слабую управ ляемость государства ", Краснов справедливо подчерк ивает отсутствие мотива "уважения закона или страха перед неисполнением закона ", ибо "д о суда дело не дойдет " [32]. Стремления парламентариев усилить свой ко нтроль над исполнительной властью , используя право Госдумы утверждать кандидатуру премьер-мини стра , распространяя это право шире , ставя свое согласие в зависимость от возможности влиять на весь состав правительства, на поверку оказываются малоэффективными как д ля самоутверждения Думы , так и , главное , дл я всей деятельности государственной власти . П арламентаризм с присущим ему многопартийным п редставительством и соответствующим политизированным обсуждением , согласован и ем и прин ятием решений не может быть в идеале свойством правительства , этому должно препятствов ать разделение властей . В противном случае партийные , корпоративные интересы , сталкиваясь внутри правительства , будут мешать его работе . Настойчивые старания вл и ятельных сил в Госдуме повести исполнительную власт ь по такому пути , больше ограничивать само стоятельность правительства , свободу его деятельн ости объективно , но , по-видимому , и эгоистично-п артийно направлены на снижение эффективности деятельности исполни т ельной власти и всей государственной власти также . Нельзя не согласиться с мнением известных экономи стов А . ^люкаева и Е . Гайдара , что для повышения эффективности работы правительства е му требуется большая свобода в сфере испо лнения решений . Причем полнос т ью о тдав правительству исполнительно-профессиональные фун кции , Госдума смогла бы стать реальным цен тром политической власти , в котором законным путем реализуются разные интересы , необходим ые реформы получают адекватное Законодательное обеспечение . Тогда н а род получит нормальную законодательную и нормально функцио нирующую исполнительную власть [24, 33]. Сложности функционирования исполнительной вл асти связаны и с тем , каким образом на нее воздействует президент , как лимитируют ее самостоятельность подведомс твенные ему структуры . И в этом отношении тоже ве сьма актуально требование : "Больше свободы пра вительству !". В общем , как видим , "недопарламентская ", по определению В . Шейниса , организация государ ственной власти в России оказывает негативное воздействие н а осуществление в ней разделения властей . В некоторой степени спо собствует формированию баланса властей то , чт о законодательная власть выполняет некоторые функции управления и контроля (ратификация и денонсация международных договоров , назначение и отреше н ие от должности ), а исполнительная осуществляет некоторые законодатель ные функции , издавая нормативные акты [34]. Несколько особняком в этом отношении стоит судебная власть . Ее отделенность и с амостоятельность четко зафиксированы в конституц ии , провозглас ившей независимость , несменяемос ть и неприкосновенность судей . Судьи назначаю тся и суды финансируются федеральной властью , причем Президент решительно противится пере подчинению их субъектам Федерации . Измененное законодательство позволяет теперь гражданин у в открытую , с расчетом на основател ьную защиту своих прав спорить с государс твом , с любым должностным лицом . Как подче ркивает Краснов : "Разделение властей позволило человеку стать во многих вопросах вровень с госуда рством " [15, с . 179]. В этой связи при мечательно , что из более 130 дел , которые в 1997 году рассмотр ел Конституционный Суд , 74 связаны с жалобами граждан , 37 - по запросам субъектов Федерации , 4 - по запросам Президента , 7 - по запросам Госдумы , 11 - по запросам судей . Такая же примерно пропо р ция сохраняется и в 1998 год у . Но и в функционировании судебной влас ти , в охране ею прав человека и гражда нина далеко не все обстоит благополучно . В о многих жизненных коллизиях , столкновениях и нтересов решение может выносить только суд . Однако добиться ег о очень трудно п о ряду причин (в значительной мере материа льных ). Суды не выполняют или слишком медл енно выполняют свои функции . Судей хронически не хватает , зачастую они недостаточно ква лифицированны , нет возможности сменить судейский состав , воспитанный в духе сугубо обвинительного судопроизводства и господства "телефонного права ", несменяемость судей порой оборачивается их недобросовестностью . Судебные решения не исполняются , помочь этому теперь должны судебные приставы , но им уготована мизерная зарплат а . Уже тем самым человеку , дело которого отныне не может решить только суд , становится не легче , а труднее . К тому же ведет ряд факторов , непо средственно с судами не связанных . Нарушения принципов и положений конституции , норм з аконов не влекут за собой от ветственн ости , не разработан юридический механизм защи ты прав гражданина . Специалисты приходят к печальному выводу : человек по-прежнему беззащит ен в море законов,указов и правил . Следовательно , в нереализуемости прав гра ждан России на судебную защиту сказ ыв ается уже не отделение судебной власти от законодательной и исполнительной (что ей - во благо ), а плохое взаимодействие с ней этих ветвей власти . Именно с их деяте льностью связаны большей частью те факторы , которые приводят к невыполнению судами их функ ц ий . Между тем судебная в ласть активно способствует деятельности других ветвей власти : например законотворчеству , соотв етствующему конституционным нормам , активно участ вует в формировании губернаторского корпуса , законодательных органов на местах , препятст в ует президенту в произвольном ра сширении им своих законодательных прав , прави тельству - в использовании неконституционных решен ий и нарушении конституционных прав граждан , Госдуме - в нарушении порядка решения воп росов в Федеральном Собрании РФ . Например, 10 апреля 1997 года , отказав Госдуме в принятии к рассмотрению вопроса о некон ституционности порядка формирования Совета Федер ации , Конституционный Суд отметил , что действи е Думы "... по существу связано с отступление м от установленного способа изменения з акона ... При этом обнаруживается стремление с помощью решения Конституционного Суда РФ повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии , в результате которой должно бы ть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона " [36]. Таким образом , Госдуме советовали идти по пути парламен таризма . 6 апреля 1998 года Конституционный Суд обяза л президента подписать и обнародовать Закон "О культурных ценностях , перемещенных в С ССР в результате Второй мировой вой ны и находящихся на территории РФ ". Вето , наложенное на него президентом , было преодоле но парламентом , но президент ссылался на т о , что это было достигнуто при нарушении порядка принятия законов , да и сам за кон содержит ряд серьезных правовых нарушений . О д нако Конституционный Суд исход ил из того , что президент был вправе с тавить вопрос обо всем этом , но был об язан в установленный срок подписать закон . 21 июля 1998 года по запросу Верховного Суда было признано неконституционным содержащееся в Законе "О феде р альном бюджете на 1998 год " разрешение правительству снижать б юджетные выплаты , если не получены запланиров анные в бюджете доходы . Как уже говорилось , взаимодействие и с отрудничество — важная сторона разделения ве твей государственной власти . При всех колл изиях в их взаимоотношениях в российс кой действительности оно набирает силу , прито м и на самом сложном участке -взаимоотноше ниях между законодательной и исполнительной в ластью . Показательно , что председатель верхней палаты Федеральн ого Собрания РФ Е . Стро ев призывает "способствовать конструктивному сотрудничеству с другими ветвями государственной власти " [37]. Предс едатель Госдумы Г . Селезнев считает необходим ым "повысить уровень взаимодействия и взаимоп онимания между Президентом , Правительством и Госдумо й в законодательном процессе ", их "конструктивное взаимодействие " [38, 39]. "Исполнительно й и законодательной власти надо садиться за стол и вести диалог ", -настаивает Презид ент РФ Б . Ельцин [40]. В свою очередь Прав ительство России явно стремится следоват ь курсу на сотрудничество с Федеральным Собранием РФ . * * * Итак , ра ссмотрение проблемы парламентаризма и разделения властей в современной России подводит , ка к представляется , и к взвешенному ответу н а вопрос о том , есть ли парламентаризм в нашей стране . Д умается , приемлемо суждение , что парламентаризм у нас еще пра ктически не утвердился и , добавим , недостаточн о оформился , а организация государственной вл асти - "недопарламентская ". Есть ли перспективы позитивного развития и становления парламентаризма в Рос с ии ? Для одних весьма животрепещущим является вопрос , возможен ли вообще парламентаризм на российской почве ?" [41]. У других имеется уже давно категоричный ответ , причем в ин ой плоскости : "Он не для нас ... наиболее подходящим для России считаю вариант бес п арламентской демократии " [42]. Как извест но , противопоставление идет не только по л инии создания "единой власти " президента , но и путем восхваления возможного народного п равления через Советы . Ответы разнообразны , их аргументация зача стую многопланова , ух одит и в глубокую российскую старину , и в недавнее прошлое . Весь комплекс возникающих при этом "за " и "против " требует специального к себе в нимания . Мне представляется весьма плодотворной концепция , согласно которой "государственную ма шину , если мы настро е ны ее пер естраивать и реформировать , следует мыслить н е как предзаданный "объект ", обладающий теми или иными свойствами и характеристиками , а как ... результат объективизации текущих резуль татов государственного строительства " [43]. Но при этом надо не заб ы вать , что каковы мы - такая у нас и демократия . СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Баглай М.В ., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации . М ., 1996. С . 130. 2. Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетия // Госуда рство и право . 1997. № 2. С . 30. 3. Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и пр аво . 1997. № 5. С . 16, 17. 4. Косонкин А.С ., Нефедова Т. И. Президент , конгресс , законодательс тво // Государство и право . 1998. № 1.С . 85-91. 5. Парламентаризм в России : Федеральное С обрание 1993-1995 г г . V Государственная Дума , Совет Федерации первого созыва . М ., 1996. 6. Евзеров Р.Я. Дееспособность нынешнего российского парламента // Полис . 1996. № 1. 7'. Президент . Парламент . Правительство . 1997. № 4. С . 16, 27. 8. Президент . Парламент . Правительств о . 1998. № 2(8). С . 21. 9. Владимир Рыжков : хорошая политика - тот же хороший бизнес // Коммерсантъ-власть . 1998. № 9. С . 22. 10. Шохин А. Приоритеты законодательной деятельности // Власть . 1997. № 4. С . 3-9. 11. Лесников Г. Практика взаимодействия госу дарственных ор ганов власти по обеспе - ' чению законодательног о процесса // Власть . 1997. № 5. С . 53-56. 12. Аргументы и факты . 1998. № 22 (май ). С . 6. 13. Аргументы и факты . 1998. № 24 (июнь ). С . 6, 10. 14. Какоркин Г . Егор 'Строев : мы все становимся гос у дарственниками // Известия . 1998. 15 января . ' 15. Краснов М. Клетка для власти . М ., 1997. С . 165. 16. Бетанели Н. Народ , как всегда , умнее политиков // Известия ." 1998, 23 января . 17. Отношение к демократическим институтам и авторитарный запрос общест ва // Власть . 1997. № 12. С . 53. 18. Галкин А ., Красин Ю. Сильная демократия - альтернатива ав торитаризму . М ., 1996. С .37,38. 19.Лапаева В.В. Ста новление российской многопартийности // Социс . 1996. № 8. С . 43.