* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.
Конгресс США — высший пре дставительный и зако нодательный орган. Состоит из двух палат — па латы представителей и сената.
Палата представителей я вляется органом общенацио нального представительства. 435 ее депутатов и збираются на два года в первый вторник после первого понедельника но яб ря каждого четного года. Между штатами депутатские ме ста распределяютс я пропорционально численности населе ния. Перераспределение мест осущ ествляется раз в десять лет по итогам переписи населения. Избирательные округа по выборам в палату представителей должны иметь равное, по возмож ности, число населения.
В настоящее время квота представительства составляет 520 тыс. человек. Наи большее представительство имеют штаты Калифорния (45), Нью-Йорк (34), Техас (27), П ен сильвания (23) и Иллинойс (22). Ряд штатов — Аляска, Вер монт, Вайоминг, Делав эр, Южная и Северная Дакота — имеют по одному представителю. Это минимал ьная норма представительства по Конституции.
Помимо полноправных членов в палату избираются по одному делегату от Фе дерального округа Колумбия, о-ва Гу ам, Виргинских о-вов, Восточного Самоа и Пуэрто-Рико. Они имеют право участвовать в работе палаты и ее комите то в, но лишены права голоса.
Конституцией США установлены следующие требования к кандидатам: член п алаты представителей должен достичь возраста 25 лет, быть гражданином СШ А не менее семи лет и жителем того штата, от которого он избирается.
Верхняя палата — сенат.— является органом представи тельства штатов. Независимо от численности населения каждый из 50 штатов представлен двум я депутатами. Сена торы избираются на шесть лет в те же сроки, что и палата представителей. Но в отличие от последней каждые два года состав сената переизбирается только на одну треть. Это об стоятельство придает сенату особый статус постоянно дейст вующего органа. Особая роль сената опред еляется также тем, что за ним по Конституции закреплен ряд самостоя тель ных полномочий. “По совету и с согласия” сената заклю чаются международ ные договоры. С одобрения сената прези дент производит назначения на до лжности федеральных су дей и должностных лиц федеральной администраци и. Немалое значение имеет и небольшой, в сравнении с пала той представите лей, состав сената, что предопределяет его роль как элитарного института власти.
Конституцией США установлены следующие требования к кандидатам: сенат ор должен достичь возраста 30 лет, быть гражданином США не менее 9 лет и жите лем того штата, от которого он избирается.
Работа конгресса нового созыва начинается в полдень 3 января на следующи й год после проведения выборов.
Заседает конгресс в Кап итолии, г. Вашингтон, Федераль ный округ Колумбия.
Роль конгресса в полити ческом механизме США определя ется двумя конституционными факторами: ф едеративным ус тройством США и механизмом “разделения властей”. Первый из них определяет предметы ведения конгресса. Второй — конкретные форм ы и объем реализации властных полномочий конгресса.
КОНГРЕСС США В СТРУКТУ РЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Со времени принятия Ко нституции США 1787 г. в струк турно-функциональных характеристиках америка нской фе дерации многое изменилось. Первоначально в состав США входили 13 штатов. В настоящее время число их возросло до 50. Изменился и реальный мех анизм федеративных отно шений. Сейчас он имеет мало общего с той моделью, которая мыслилась авторам Конституции США два века назад.
В основе конституционно й модели лежит принцип дуали стического федерализма. Формально, если сл едовать логике Конституции, федеральные органы и органы штатов незави с имы. С момента избрания президента и конгресса США — институтов, формир уемых на основе выборов, проводимых по штатам, — связь между ними обрыва ется. Каждый из уровней власти в пределах предоставленных Конституцией прав суверенен. Таким мыслился федерализм “Отцам-осно вателям”. Но реал ьный механизм федерации далек от его первоосновы. Жизнь переплетает фед ерацию и штаты тыся чами нитей, интегрируя их в единое целое.
Формально предметы ведения союза и штатов разграни чены достаточно жес тко. Конституционной линией, разде лившей их, служит перечень вопросов, о тнесенных к компе тенции конгресса. В их число авторы Конституции ввели: ре гулирование междуштатной и внешней торговли, чеканку монеты и опреде ление ее стоимости, установление мер и ве сов, учреждение федеральных ор ганов власти, набор и содер жание армии и военно-морского флота, ведение м еждуна родных дел, организацию почтовых служб, регламентацию авторског о права и вопросов предоставления гражданства, управление территориал ьными владениями США.
Этот перечень дополнен принципом “подразумеваемых” полномочий. Устано вленный последним пунктом 8-го разде ла 1 статьи он наделяет конгресс “пра вом издавать все зако ны, которые необходимы и уместны для приведения в д ей ствие вышеперечисленных полномочий и всех других полно мочий, предо ставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов ”.
В процессе развития федеративных отношений данная норма сыграла едва л и не решающую роль в расширении прав конгресса. Свободное ее толкование Верховным судом США утвердило за ним исключительные права в области фин ансов и авторского права, позволило создать целостный свод уголовного з аконодательства, карающего за нарушения федерального права.
Но наиболее широкому толк ованию подверглась норма о регулировании междуштатной торговли. Еще в 1824 г. в своем решении Верховный суд США подчеркнул: “Торговля... — это нечто б ольшее, чем просто торговля. Это — движение товаров и отношения”. Поздне е, в 1851 г. понятию междуштатной торговли было дано фактически всеобъемлющ ее значение. Оно, по мнению Верховного суда, должно было охватывать все во просы, требующие “единого правового регулирования”. В настоящее время ф ормула Конституции о регулировании междуштатной торговли лежит в осно ве массивного свода за конодательства, охватывающего вопросы торговог о и трудового права, охраны природы.
Принцип “подразумеваем ых” полномочий позволил ут вердить верховенство федерации и федеральн ого законода тельства во многих областях социально-экономической и пол итической жизни. Но пределы его применения не безгра ничны. В конечном сч ете он должен опираться на “букву” Конституции, иметь хотя бы отдаленное отношение к тем полномочиям, которые перечислены в самом тексте Основ н ого закона. А тот пробел, который возникает в обосновании власти конгрес са, восполняется доктриной “присущих” ему полномочий. Они, как утверждае т Верховный суд США, не отделимы от самого понятия государственного сув еренитета.
Конституция США не ограничивается установлением сферы исключительног о ведения конгресса. Во-первых, уста навливается сфера “совпадающих” пр ав федерации и штатов. К их числу относятся законотворчество и правоприм енение в области гражданских прав, налогообложения, регламента ции деят ельности корпораций, обеспечения “всеобщего бла госостояния”. Указанн ые вопросы отнесены к ведению и со юза, и штатов. Но паритетного их участи я в этих вопросах нет, так как в соответствии с доктриной “преимуществен ных прав” конгресса действующим признается федеральное зако нодатель ство, а не вступившее в противоречие с ним зако нодательство штатов.
Далее, конституционный ме ханизм разграничения пред метов ведения дополняется перечнем тех вопр осов, которые не подлежат регламентации со стороны федерации и штатов. И федерации, и штатам запрещается облагать налогом экспорт, жаловать двор янские титулы, допускать рабовладе ние, нарушать соответствующие требо вания Билля о правах. Кроме того, федерации запрещается вводить прямые н а логи безотносительно к численности населения штатов, ус танавливать дискриминационные косвенные налоги, предоставлять торговые привилеги и, изменять границы штатов без их согласия.
Штаты, в свою очередь, не вправе заключать междуна родные договоры и соглашения с другими штатам и без согла сия конгресса, чеканить монету, содержать войска в мирное вре мя, принимать законы, нарушающие обязательства по договорам, а также фед еральную Конституцию, законы и до говоры, принятые или заключенные на ее основе.
В самом тексте Конституции сфера компетенции штатов не закрепляется. За органами власти штатов сохраняется “остаточная” компетенция, т.е. те воп росы, которые не отне сены Основным законом и практикой его толкования к веде нию федерации и не включены в число специальных огра ничений и запр ещений (X поправка к Конституции).
Формально в вопросы ведения штатов вмешиваться кон гресс не вправе. В де йствительности же дело обстоит не совсем так. На территории штатов могут вводиться войска в случае внутренних беспорядков и необходимости защи ты федерального законодательства от самих штатов. В феде ральных судах может быть возбуждено уголовное преследо вание должностных лиц штатов, виновных в нарушении федерального права. Но наиболее мощной остается “в ласть кошелька”.
Согласно Конституции, “конгресс имеет право устанав ливать и взимать на логи с доходов, каким бы ни был ис точник их поступлений” (XVI поправка). Испо льзуя это право, конгресс в 1986 г. с принятием закона о реформе налогового пр ава лишил штаты целого ряда бюджетных ис точников. Так, например, в 1987 г. нал оговые поступления штатов с торгового оборота составили только 5,2 млрд д олл., что было почти в 2 раза меньше той суммы (10,2 млрд долл.), которая была полу чена ими 1985 г. Увеличи лась зависимость штатов от программ оказания помощ и, которые принимает конгресс. Финансовая же помощь со стороны федерации сопровождается рядом условий, кото рые позволяют конгрессу реально вли ять на политику в штатах.
Определив объем полномо чий конгресса по вертикали (по линии “федерация” — “штаты”), рассмотрим вопрос о роли конгресса в структуре политической власти по гори зонтали (по линии “конгресс — президент — Верховный суд США”).
КОНГРЕСС В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
Общая характеристик а принципа разделения властей
В основу формирования правительственной власти поло жен принцип разделения властей. Согласн о этому принципу, законодательная власть принадлежит конгрессу, исполн и тельная — президенту, судебная — Верховному и нижесто ящим федераль ным судам.
По конституции, все три в етви власти формируются раз личным образом. Конгресс избирается непоср едственно насе лением, президент — коллегией выборщиков, Верховный суд — совместно президентом и сенатом. Различны сроки их полномочий. Предс тавители избираются на два, сенаторы — на шесть, президент — на четыре г ода; федеральные судьи пребывают в должности пожизненно. По логике Конст иту ции, подобный порядок формирования должен был закре пить независим ое положение каждой из трех ветвей власти и утвердить за ними в определе нных и жестко очерченных рамках соответствующую функциональную компет енцию. Однако развитие пошло по другому пути. В самой Консти туции были за ложены нормы, трансформирующие традици онную схему разделения властей. В дальнейшем они были наполнены новым содержанием, изменившим ту модель , ко торая представлялась “отцам-основателям”. Это касается как сфер дея тельности, так и форм взаимоотношений трех вет вей власти.
Собственно, в настоящее время не может идти речь о ка ком-либо абсолютном разделении властей либо о четком раз делении их компетенции. Конгресс у тратил исключительное право законодательствовать. За президентом и мн огими ве домствами закреплено право на принятие нормотворческих актов. Оно выводится либо из “присущих” президенту пол номочий, либо делегируе тся самим конгрессом.
По сути законотворческой является и деятельность судеб ной власти. В правовую систему конституци онные и законодательные нормы преимущественно входят в виде прецеден т ов — судебных решений, в которых дано толкование кон ституционных и зак онодательных норм и которым суды дол жны следовать при разрешении сходн ых дел.
Не остается неприкоснов енной и сфера функциональной деятельности исполнительной власти. Так, н апример, суды имеют право издавать приказы, обязывающие администра тивн ые органы выполнить либо воздержаться от выполнения тех или иных действ ий. В свою очередь, конгресс, принимая резолюции или частные билли (см. ниж е), осуществляет в некоторой степени функции управления и распоряжения в отношении как подчиненных, так и не подчиненных ему ор ганов и лиц.
Подобное переплетение ф ункций служит цели более пол ного приспособления механизма правительс твенной власти к задачам и требованиям, которые поставлены развитием об щества.
Функционирование системы разделения властей дополня ется и во многом о пределяется действием системы “сдержек и противовесов”, особых консти туционных методов и форм, позволяющих нейтрализовать либо сдержать дей ствия ка кой-либо из ветвей власти. В руках конгресса наиболее эф фективн ым средством воздействия была “власть кошелька”. Президенту, в свою очер едь, было предоставлено право вето, которое конгресс мог преодолеть лишь квалифицированным большинством голосов. Наконец, Верховный суд США был наделен правом конституционного надзора. Материальной основой его слу жило нормативное, в виде прецедентов, тол кование Конституции США, а сред ством практической реа лизации — право отказа в применении тех законод ательных норм (и федерации, и штатов), которые противоречили Кон ституции США, так, как она представлялась суду.
Полномочия конгресс а в области внутренней политики
Наиболее полно роль кон гресса в системе разделения вла стей раскрывается в тех функциях, котор ыми наделен он по Конституции. В рамках несколько упрощенной схемы они м огут быть представлены в следующем виде: 1. Принятие за конодательства; 2. Б юджет и финансы; 3. Формирование ап парата исполнительной и судебной влас ти; 4. Контроль за деятельностью правительственного аппарата; 5. Осуществл е ние квазисудебных функций; 6. Регулирование межправи тельственных отн ошений. К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в Конституции, но кото рые во многом определяют роль конгресса. К подобны м не конституционным функциям могут быть отнесены предста вительство п артий, социальных слоев и групп, обществен ных и профессиональных орган изаций; участие в формировании общественного мнения; определение полит и ческой линии развития и т.д.
Законотворчество. По форме акты к онгресса различают ся на билли (законы), резолюции и приказы.
Билли, которые после одобрения их президентом либо преодоления его вето становятся законами (актами, статута ми), подразделяются на публичные би лли и частные билли. Первые являются актами общего действия. Вторые — ак тами индивидуального применения или локального действия.
Конгресс принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и просты е. Совместные резолюции практиче ски не отличаются от биллей ни по поряд ку их прохождения, ни по характеру их регламентации. Нередко изменения в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот, измен ения в совместные резолюции — закона ми. Как и билли, совместные резолюц ии передаются на под пись президента. В форме совместных резолюций прин има ются проекты конституционных поправок. В случае их одоб рения больш инством в две трети голосов обеих палат они, без санкции президента, отсы лаются законодательным со браниями штатов для ратификации.
Совпадающие резолюции касаются главным образом дея тельности обеих па лат, не имеют нормативного характера и не нуждаются в санкции президента . Фактически сила сов падающих резолюций распространяется только на кон гресс.
Простые резолюции принимаются каждой из палат в от дельности и в основн ом регламентируют вопросы внутренней организации палат.
Приказы принимаются также каждой палатой в отдель ности и содержат расп оряжения, имеющие индивидуальное применение.
В среднем за год конгресс принимает до 700 и более бил лей и резолюций из общ его числа 3-5 тысяч внесенных на его рассмотрение проектов.
Характеризуя законотворческую деятельность конгресса, необходимо под черкнуть: она находится под значительным влиянием президента. Он опреде ляет во многом не только программу законодательной деятельности, но и ко нтролиру ет весь процесс законотворчества.
По некоторым оценкам, по инициативе президента либо иных подчиненных ему органов и лиц в конгрес с поступает до 30 процентов всех законопроектов. Формально исполни тельн ая власть лишена права законодательной инициативы. Внести в палату прое кт может только сенатор или член па латы представителей. Однако результ ативность инициатив президента от этого ничуть не снижается. До 50% проект ов, предложенных исполнительной властью, конгресс одобряет.
Наиболее мощным средств ом воздействия президента, как и прежде, остается право вето (отклоняетс я весь проект в целом), которое конгресс может преодолеть лишь при по втор ном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов. Нередко т олько угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательн о отнестись к запросам и за мечаниям со стороны президента. Эта позиция и меет под со бой достаточные основания. Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от общего числа президентских вето.
Бюджет и финансы. Формально, по Ко нституции, пре зидент лишен каких-либо полномочий в этой области. Толь ко конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и а кцизные сборы. Займы от имени Сое диненных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец, “чеканка монеты” или эмиссия денег и выдача де нег из казначейства могут производиться только по закону конгресса.
Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных фи нансовых биллей была перепоручена исполнительной власти. Фактически в этой области иници атива перешла к президенту, хотя конгресс и сохранил за собой достаточный вес. Законодатели самостоятельно реша ют вопрос об увеличении, сокращении либо недопущении ас сигнований, запрашиваемых и сполнительной властью. Не редко сами определяют, на какие цели и в каком о бъеме не обходимы ассигнования.
Бюджет, принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет обязательно й силы, но он служит основой для при нятия финансовых биллей.
Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается разреш ающий билль, в котором предусматри вается осуществление определенных п роектов и их финанси рование. Однако никакие выплаты на основании таког о за кона не производятся. Для этого необходимо принятие билля об ассигн ованиях, в котором казначейству дается распоряже ние о выделении соотве тствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта передаются на подпись п резидента, который может наложить на них вето. Финансовый год в США начи н ается 1 октября предыдущего календарного года.
Рассматривая вопрос о финансах, необходимо сказать об “импаундменте” — отказе президента расходовать деньги, выделенные по закону конгресс ом. С 1974 г. определен сле дующий порядок разрешения подобных конфликтов. Пр ези дент должен обратиться к конгрессу со специальным посла нием, в кото ром дается объяснение причин, повлекших отказ от использования либо при остановку расходования ассигно ванных средств. Преодолеть “саботаж” п резидента конгресс может, приняв санкционирующий ассигнования билль.
Формирование иных государственных органов. Формаль но вопросы организации и структуры исполнительной вла сти, полномочий управленческих органов должны регламен тироваться законодательством. Однако конгресс давно (с 1939 г.) уступил это право исполн ительной власти. Реализу ется оно президентом посредством планов реорг анизации. Эти факты, согласно закону, должны представляться на ут вержде ние конгресса, который может в течение 60 календар ных дней их отклонить. Д о 1977 г. полномочия президента по реорганизации исполнительной власти фак тически не ог раничивались. Впоследствии по закону за ним сохранилось п раво на реорганизацию преимущественно второстепенных структур исполн ительной власти. Что же касается крупных реорганизационных реформ (упра зднение министерств и не зависимых административных агентств и пр.), про водиться они должны по закону конгресса.
Согласно Конституции, назначение “послов... судей Вер ховного суда и всех других лиц, назначение которых Кон ституцией не предусмотрено в ином по рядке и должности которых установлены законом” производятся президент ом по совету и с согласия сената (ст. II, разд.2). В общей сложно сти сенат утвер ждает несколько десятков тысяч кандидатов на должности гражданской и в оенной администрации. В большинстве своем они утверждаются списком. Что же ка сается кандидатур на высшие должности в администрации и в Верховн ом суде, утверждение их происходит отдельно, за нимая иногда несколько м есяцев. В целом сенат подходит к утверждению назначений на ключевые пост ы достаточно жестко. Так, например, в 1986 г. из 488 назначений на вы сшие должнос ти сенат утвердил только 411. 69 кандидатов не были утверждены, 8 сами сняли св ои кандидатуры.
Необходимо сказать несколько слов об экстраординарной процедуре назна чения президента и вице-президента. По Конституции, они избираются колле гией выборщиков, кото рые избраны населением. Однако в том случае, если ни один претендент не имеет абсолютного большинства голосов, из брание пр езидента из числа трех кандидатов, набравших наибольшее число голосов, о существляет палата представите лей. В аналогичной ситуации вице-презид ента из числа двух кандидатов, набравших наибольшее число голосов, избир ает сенат.
Контроль за деятельностью правительственного ап п арата. Традиционно наиболее действенным средством в оз действия была и остается “власть кошелька”. Нередко только угроза со кращения ассигнований вынуждает президента или отдельные звенья испол нительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям конгр есса и учитывать воз можную его реакцию на те или иные их действия.
Столь же испытанным средством остается право постоян ных и расследоват ельских комитетов конгресса проводить расследования деятельности пра вительственных органов. До статочно напомнить, что в результате расслед ования юриди ческого комитета палаты представителей в 1974 г. Р.Никсон был в ынужден уйти в отставку с поста президента. Не мень шую известность прио брели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы “Иран — контрас”.
До недавнего времени в арсенале конгресса было и такое эффективное сред ство, как законодательное вето. Посредст вом его конгресс мог аннулиров ать либо приостановить дей ствия актов исполнительной власти, принимая как совпада ющие резолюции, так и простые резолюции одной из палат. Однак о в 1983 г. Верховный суд США признал его примене ние неконституционным, нулл ифицировав положения не многим менее 200 законодательных актов конгресс а и лишив последнего действенной формы контроля.
Квазисудебные функции. К квазису дебным функциям конгресса относятся: оценка соответствия членов конгр есса установленным Конституцией цензам и суд импичмента. Первое полном очие не имеет большого значения ни для де ятельности самого конгресса, н и для определения его факти ческой роли. Иное дело — импичмент.
Импичмент — особая процедура, заимствованная автора ми Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъекта ми ответственности яв ляются президент, вице-президент, судьи и должнос тные ли ца исполнительной власти. Основание привлечения к суду импичмен та — “измена, взяточничество или иное тяжкое преступление” (ст. II, разд. 4). И нициатива возбуждения импичмента принадлежит палате представителей, о существ ление суда — сенату. Однако импичмент только по назва нию и опре деленному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути — это “политический процесс”, цель которого отстранить от должности ви новных в соверше нии преступления или проступков, что, впрочем, в дальней шем не освобождает их от обычной судебной ответственно сти. В истории СШ А сенат лишь в 12 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в четыре х из них был вы несен обвинительный вердикт. Но и преуменьшать его зна че ние не стоит. В 1974 г. только угроза суда импичмента заставила Р.Никсона уйти в отставку.
Межправительственные отношения. Вопрос о формах взаимоотношений между конгрессом и правительствами шт атов рассмотрен выше. Здесь же необходимо дополнить его сведениями о том , как осуществляется связь между ни ми. Эти вопросы Конституцией и законо дательством не ре гламентированы. Однако практикой, в том числе и судебн ой, утверждены достаточно жесткие правила.
Так, конгресс не имеет права указывать либо давать рас поряжения правит ельствам штатов. Даже послания к шта там о ратификации конституционных поправок не создают юридически обязательного требования по их рассмот рению. В свою очередь, и органы штатов не вправе диктовать свою волю тем де путатам, которые представляют в конгрессе их штаты. Каждый из них имеет л оббистов — своих “ходатаев” при Капитолии. Свои представительства име ют и многие консультативные органы, координирующие усилия шта тов, — Со вет правительств штатов. Национальная конференция легислатур. Национа льная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига (до 1986 г. — Националь ная муниципальная лига) и др.
Принимая законодательство и утверждая ассигнования, конгресс определя ет развитие федеративных отношений по вертикали. В то же время он контро лирует их и по гори зонтали. Отношения между отдельными штатами должны о формляться на договорной основе, а соглашения между штатами — одобрять ся конгрессом. Без санкции последнего допускается заключение только те х соглашений, которые “не увеличивают политическую власть штатов и не уг ро жают верховенству правительства Соединенных Штатов”.
Полномочия конгресс а в области внешней политики.
Вопросы войны и мира. По Конституции, решение воп роса войны и мира возложен о на конгресс. Он наделен пра вом “объявлять войну, выдавать каперские св идетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила отно с ительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8). Право ре шать вопрос о вступле нии в военные действия авторы Кон ституции безоговорочно отнесли к комп етенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в военные дей ствия только для отражения внезапного нападения на страну и при чре звычайном положении. Но к формальному объяв лению войны конгресс прибег ал только в пяти случаях. В остальных — а их, по оценкам американских спец иалистов, было более 200 — решение о применении военной силы при нималось президентом единолично.
Конституция наделила конгресс широкими контрольными полномочиями, исп ользовав которые, он мог бы ограничить власть президента. В ст. 1, разд. 8 ука зано: “Конгресс имеет право... набирать и содержать армии; однако, никакие денеж ные ассигнования для этих целей не должны производиться более чем на двухлетний срок; создавать и содержать флот; издавать правила по упра влению и организации сухопутных и морских сил”. Но до войны во Вьетнаме н и один из этих ме ханизмов не применялся. И только после нее конгресс пред принял ряд мер, призванных ограничить власть президента.
Центральное место в совок упности мер, принятых конг рессом, занимает Резолюция о военных полномо чиях 1973 г.
В соответствии с ней президент может отдать приказ о начале военных дейс твий “только в случае объявления войны, специ ального разрешения в форм е статута и общенационального чрезвычайного положения, создавшегося в результате напа дения на США, их территорию или владения, либо на их во ор уженные силы”. Причем прежде чем применить военную силу, президент “в ка ждом возможном случае” должен кон сультироваться с конгрессом. Если вое нные действия нача лись, президент в течение 48 часов обязан представить к онг рессу доклад в письменном виде. Без санкции конгресса воен ные дейст вия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях “для обеспечени я быстрого и безопасного вывода” американских вооруженных сил этот сро к может быть про длен еще на 30 дней. Однако, если конгресс примет совпада ю щую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекрати ть военные действия, президент обязан подчиниться до истечения как перв ого, так и второго срока.
Резолюция 1973 г. несколько ограничивает власть прези дента. Но преувеличивать ее значение не следу ет. Предва рительные консультации президента с конгрессом практиче ски не проводятся. Во время бомбардировок Ливии 1986 г. “консультации” началис ь в то время, когда самолеты уже за ходили “на цель”. Доклады президентов конгрессу носили сугубо формальный характер. В ряде случаев были наруше ны требования об условиях применения вооруженных сил США: в 1980 г. в Иране п ри попытке освободить американ ских заложников, в 1983 г. — в ходе интервенц ии на Грена ду, в 1988 г. в военных акциях в Персидском заливе, в де кабре 1989 г. — в Панаме.
Заключение международных договоров. Договоры заклю чаются под непосредственным контролем президен та и пере даются на одобрение сената. Сам процесс ратификации дого воров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой — сенат утверждает до говоры (дает совет и согласие) большин ством в две трети голосов присутст вующих сенаторов; на вто рой — президент определяет по своему усмотрен ию, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифици рова ть договор. Позиции сената весомы. Недаром В.Вильсон как-то сказал: “Прези дент, представляющий сенату на утвер ждение договор, выступает в роли сл уги, который обращается к своему хозяину с просьбой дать ему совет”. С име нем В.Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо тер пел президент. Сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусматрив авший участие США в Лиге на ций. Нередко при определении характера догов орных обяза тельств исполнительная власть вынуждена учитывать воз мож ную оппозицию в сенате.
Сенат может не только отклонить договор, но и внести в него поправки или о говорки либо просто не рассматривать его. Поправки вносят существенные изменения в договорные обя зательства, что влечет необходимость дополн ительного согла сования между сторонами по договору. Оговорки, не меняя текста договора, изменяют в одностороннем порядке только обязательств а США. Не уступая поправкам по значимости, по сути они ставят другие госуд арства в неравноправное поло жение. Помимо оговорок и поправок сенат в р езолюции об одобрении договоров включает и так называемые “понима ния” — заявления, в которых сенат дает определение и тол кование тем или иным положениям договорного акта.
На второй стадии ратификации судьба договоров нахо дится в руках презид ента. Он может отказаться от промуль гации договора. В этом случае он не в ступит в силу.
Международные обязательства США выступают не толь ко в форме договоров , но и в форме исполнительных согла шений, т.е. тех соглашений, которые закл ючаются исполни тельной властью, но не передаются на одобрение сената.
Различается несколько видов исполнительных соглаше ний. Первую группу составляют исполнительные соглаше ния, заключенные на основе законов и договоров либо “кон ституционных” полномочий самого президента. Догов орные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входя т исполнительные соглашения, которые по ха рактеру содержащихся в них о бязательств либо согласно тре бованиям самого конгресса, должны получи ть его санкцию.
Наибольший удельный вес принадлежит исполнительным соглашениям перво й группы. Так, например, на основе дого вора о создании НАТО было заключен о около 10 тыс. различ ного рода актов. Особое значение имеют соглашения, ко торые президент заключает на основе своих “конституционных” полномочи й как руководителя внешней политики и главноко мандующего. Такого рода международные обязательства при нимаются по инициативе самого презид ента и не нуждаются в санкции конгресса. К ним относятся соглашения об ус танов лении дипломатических отношений. В их число входят соглашения о п еремирии (например, подписанное в Париже в ян варе 1973 г. Соглашение о прекр ащении войны и восстановле нии мира во Вьетнаме), соглашения по вопросам совместного военного производства, военных баз и т.д.
Нередко президенты заключали исполнительные согла шения, даже не уведо мляя конгресс о принятых мерах. Кон гресс мирился с этим до 1972 г., когда был п ринят закон Кейса. В соответствии с законом “любые международные со гла шения, не заключенные в форме договора”, должны пе редаваться конгрессу не позднее 60 дней после вступления их в силу. В том же случае, если передача такого соглаше ния может нанести “ущерб государственной безопасности Соединенных Штатов”, оно должно быть представлено толь ко комитетам по иностранным делам сената и палаты пред ставителей.
Во вторую группу включены исполнительные соглаше ния, которые должны бы ть санкционированы конгрессом по характеру содержащихся в них обязате льств. В большинстве случаев это соглашения, выполнение которых зависит от вы деления ассигнований или принятия конгрессом соответству ющего з акона, например, об участии США в международных организациях. Иной харак тер носят исполнительные согла шения, которые президент должен передат ь на одобрение конгресса, выполняя установленные законодательством тр е бования. Так, например, на основании закона о создании агентства по конт ролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все договорные обязательства, пр едусматривающие разоружение или сокращение вооруженных сил США, дол жн ы передаваться конгрессу для одобрения в форме договора или исполнител ьного соглашения.
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУК ТУРА КОНГРЕССА
Председатели и должн остные лица палат
Председателем палаты пр едставителей является спикер. Из бирается он в начале первой сессии конгресса от партии большинства, хотя формально в его избрании участвует вся палата в целом. До избрания на пос т спикера член палаты представителей должен пройти многие ступени иера рхической лестницы палаты. С 1899 г. срок пребывания на Капи толии спикеров п еред их избранием составляет в среднем 24 года. Спикер считается третьим л ицом в государстве после президента и председателя Верховного суда США.
Функции спикера достаточно обширны. Он руководит ходом работы палаты и о беспечивает соблюдение установ ленных процедурных правил. Ему принадл ежит право на значения в расследовательские и согласительные комитеты. Он решает процедурные споры и обеспечивает порядок в месте заседаний па латы. Одна из важнейших его функ ций — “право признания”. От усмотрения с пикера может зависеть, получит или не получит депутат слово, будет или не будет ему предоставлено право внести какое-либо предложение.
Под руководством спикера работают должностные лица палаты — клерк пал аты представителей, секретари (клер ки), пристав, привратник, почтмейстер и эксперт по парла ментской практике. Последний играет особую роль в дея тельности палаты. Он дает юридические и технические со веты спикеру и чл енам палаты, консультирует при возникновении противоречий относительн о толкования и применения тех или иных процедурных правил. Указанные дол жностные лица, не являющиеся депутатами, назначают ся палатой в начале п ервой сессии. Каждый из них имеет подчиненный ему аппарат.
Председателем сената является, согласно Конституции, вице-президент. Он мож ет вести заседания палаты, однако, лишен права голоса, если только голоса сенаторов не разде лились поровну (ст. 1, разд. 3). На практике вице-прези дент редко пользуется предоставленным ему правом. Факти чески функции предс едателя палаты осуществляет времен ный председатель (председатель pro tempore), избираемый сенатом на вре мя отсутствия вице-президента. Им может стать только лицо, принадлежащее , как спикер, к партии большинства.
Функции председателя в целом аналогичны функциям спикера. Но есть определенные отличия. Так, на пример, председатель сената не вправе осуществлять “право призна ния” п роизвольно.
Партийная структура конгресса
После выборов 1988 г. в 101-м ко нгрессе сложилась сле дующая расстановка политических сил. В палате пре дстави телей 262 депутатских места принадлежат демократической, 173 — респ убликанской партии. В сенате соотношение сил таково: 55 демократов и 45 респ убликанцев.
О партийной организации конгресса законодательство и регламенты палат , как правило, молчат. Лишь в отдельных их нормах есть замечания относител ьно роли тех или иных партийных структур. А между тем партиям на Капитоли и принадлежит заметная роль.
Партийная организация каждой из палат конгресса структурно представле на следующим образом: лидеры боль шинства и меньшинства, “кнуты”, полити ческие комитеты и конференции (кокусы) партий.
Палата представителей. В палате п редставителей лидер большинства избирается тайным голосованием (по бю ллете ням) на конференции (кокусе) партии, имеющей большин ство депутатск их мест. В иерархии палаты он — второе лицо после спикера, хотя и не являе тся ее должностным лицом. Функции лидера большинства ни в одном из актов не опре делены. Но роль его довольно весома. Он отвечает за плани рование партийной стратегии, единство фракции в законода тельной деятельности, за связи с общественностью и прес сой. Через него в основном осуществляю тся контакты исполнительной власти с руководством палаты.
Лидер большинства имеет большие возможности воздей ствия на депутатов. От его позиции во многом зависит на значения в престижные комитеты, соде йствие в проведении избирательных кампаний, поддержка инициатив депут ата. Особое положение лидера большинства подчеркивается так же тем обст оятельством, что в дебатах ему первому предо ставляется слово. Помимо эт ого, он имеет, в сравнении с ря довыми членами палаты, более высокое жалов анье, допол нительные служебные помещения, больший штат подчиненного ему аппарата.
Те же функции и тот же статус имеет лидер меньшинства палаты, с одной лишь разницей, что в иерархии своей пар тии он — первое лицо. В последние годы роль лидера мень шинства заметно повысилась. Связано это с тем, что респу б ликанская партия, оставаясь в меньшинстве в конгрессе, со храняет за со бой третий раз подряд (с 1980 г.) пост президента.
В выполнении задач, поставленных перед лидерами боль шинства и меньшинс тва, особая роль принадлежит “кну там” — выборным партийным функционер ам. Они осущест вляют функции связующего звена между руководством и ря д овыми членами фракций. “Кнуты”, их помощники и заместители стремятся доб иться единства депутатов, соот ветственно, от демократической и республ иканской партии главным образом организационными мерами. В их арсенале такие формы воздействия, как посулы, угрозы и обещания. Они следят за прис утствием и голосованием своих “подопеч ных” в палате. Готовят для них “ш паргалки”, напоминая о том, какие заседания им следует посетить и какую п озицию занять по тому или иному вопросу. Нередко “кнуты” встре чают конг рессменов в дверях палаты и жестами подсказыва ют, как им голосовать. Под нятый кверху большой палец ру ки означает “да”, опущенный вниз — “нет”.
Политические комитеты демократической партии в пала те представителе й включают: рулевой и политический коми тет; комитет по проведению избир ательных кампаний, ко митет по кадрам.
Рулевой и политический комитет образован в количестве 31 члена. Возглавл яет его спикер палаты. 12 членов комите та избираются от региональных груп п конгрессменов, II входят в состав комитета по должности, 8 — назначаются спикером. В задачи комитета входит определение персональ ного состава п остоянных комитетов от фракции, формирова ние платформы законодательн ой деятельности, консультиро вание спикера и — в отдельных случаях — о бсуждение того или иного законопроекта.
Более кратко о двух других комитетах. Комитет по про ведению избиратель ных кампаний (52 члена) оказывает поддержку тем конгрессменам, которые бал лотируются в па лату на следующий срок. Комитет по кадрам (5 членов) осу щес твляет контроль за подбором кандидатов в аппарат ко митетов и депутатов .
В республиканские полити ческие комитеты входят: политический комитет (32 члена) — занимается разр а боткой стратегии, альтернативных проектов программ и обеспечением ед инства партийных рядов оппозиции;
исследовательский комитет (22 члена) — координирует проведение научной и справочно-информационной работы;
комитет комитетов (15 член ов) — определяет персональ ный состав постоянных комитетов от оппозици и;
комитет по проведению избирательных кампаний (21 член);
комитет по кадрам (8 членов).
Последние два комитета имеют такие же задачи, как и одноименные комитеты демократической парти и.
Высшими партийными органами палаты являются общее собрание (кокус) демо кратической и конференция республи канской партии. В их задачи входит ф ормирование общей позиции фракции, избрание лидеров и политических ком и тетов партии, одобрение кандидатур в состав постоянных ко митетов пал аты.
Сенат. Организация партийных орг анов верхней палаты во многом совпадает с той, которая существует в пала те представителей. Она также включает такие структурные элементы, как ли деры большинства и меньшинства, “кну ты”, политические комитеты и конфе ренции. Во многом ана логичны их функции. Отличия же касаются в основном р оли лидеров большинства и организации политических комите тов партий.
Лидер большинства сената — первое лицо в иерархии па латы, хотя он, как и лидер большинства палаты представи телей, является только должностным лицом партии. Особое его положение объясняется не только относительной слабо стью временного председателя, но и совмещением ряда клю чевых пар тийных постов. Лидер большинства является одно временно председателем двух комитетов — рулевого и пол итического, и председателем конференци и демократической партии.
И демократическая, и республиканская партии имеют в сенате по три комите та.
Комитеты демократическо й партии включают: политический комитет (9 членов) — разрабатывает пози ц ии фракции по тем или иным вопросам и рекомендует по рядок прохождения а ктов в сенате; рулевой комитет (22 члена) — определяет персональный состав постоянных комитетов сената;
комитет по проведению и збирательных кампаний (15 членов) — оказывает поддержку сенаторам, котор ые балло тируются на следующий срок.
Республиканская партия и меет следующие комитеты: политический комитет (23 члена) — разрабатывает аль тернативы политической платформе и проектам демократи ческой парт ии, определяет позицию фракции по тем или иным вопросам повестки законод ательной работы сената;
комитет комитетов (17 член ов) — определяет персональ ный состав постоянных комитетов от оппозици и;
комитет по проведению избирательных кампаний (15 членов) имеет те же задач и, что и одноименный комитет де мократической партии.
Заключая обзор структуры и функций партийных органов конгресса, необхо димо подчеркнуть ряд существенных обсто ятельств. Первое — партийные о рганы лишены каких-либо юридически закрепленных механизмов воздействи я на депу татов от партии. Второе — сами фракции далеки от единст ва. Они р аскалываются как по региональному представи тельству, так и по политиче ской ориентации членов конгрес са. Так, например, в 1981 г. в составе демократ ической партии был образован Консервативный демократический фо рум — блок конгрессменов, поддерживавших экономические программы республик анской администрации Р.Рейгана. Третье — фракции палат слабо связаны ме жду собой и с центральными органами партии. Указанные факторы допол няю т и во многом определяют истинную картину функцио нирования партий на К апитолии.
Комитетская система конгресса
В систему комитетов кон гресса входят постоянные коми теты палат, объединенные, расследователь ские, специальные и согласительные комитеты.
Постоянные комитеты п алат. Постоянным комитетам палат, созданным по соотве тствующим направлениям зако нодательной деятельности, принадлежит не обычайно важная роль в функционировании конгресса. Не случайно многие с пециалисты называют их волевыми центрами политики на Капитолии. Более 100 лет назад В.Вильсон следующим образом определил роль комитетов: “Конгре сс на сессии — это выставочный конгресс; конгресс в комитетах — это раб очий конгресс”. Эта оценка не утратила своей актуальности и в наши дни.
Палата представителей и меет 22, сенат — 16 постоянных комитетов.
В палате представителей образованы следующие комите ты: сельского хозя йства (8); по ассигнованиям (13); воору женных сил (7); по банкам, финансам и город скому разви тию (8); бюджетный (8); по делам Федерального округа Колумбия (3); об разования и труда (8); энергетики и тор говли (6); иностранных дел (8); по правите льственной де ятельности (7); администрации палаты (6); внутренних дел (6); юрид ический (7); торгового флота и рыболовства (6); почтового ведомства и граждан ской службы (7); об щественных работ и транспорта (6); правил (2); науки, астронав тики и технологического прогресса (7); малого биз неса (6); стандартов должно го поведения (0); по делам вете ранов (5) и путей и средств (6).
Сенат имеет следующие постоянные комитеты: сельского хозяйства, продов ольствия и лесных ресурсов (6); ассигнова ний (13); вооруженных сил (6); банков, жи лищного строи тельства и городского развития (4); бюджетный (0); торгов ли, на уки и транспорта (8); энергетики и природных ресур сов (5); окружающей среды и общественных работ (5); по финансам (7); внешних отношений (7); правительствен н ой деятельности (5); юридический (6); труда и людских ресурсов (6); правил и адми нистрации (0); “малого бизнеса (6); по делам ветеранов (0).
Регламенты палат достаточно четко фиксируют предмет ную компетенцию к аждого из комитетов, выделяя те вопро сы, которые попадают под их юрисдик цию.
Так, например, предметная компетенция юридического комитета сената оче рчена следующим образом: “Все проекты законодательных актов, послания, п етиции, прошения и иные материалы, имеющие отношение к следующим вопро с ам:
1. Формирование избирате льных округов по выборам в палату представителей;
2. Банкротство, мятежи, шп ионаж и подделка ценных бу маг;
3. Гражданские права и сво боды;
4. Поправки к Конституции;
5. Федеральные суды и судьи;
6. Правительственная информация;
7. Праздничные дни и празднества;
8. Иммиграция и натурализация;
9. Общие аспекты междуштатных соглашений;
10. Общие аспекты судебног о процесса, гражданского и уголовного;
II. Местные суды на террит ориях и во владениях Соеди ненных Штатов;
12. Меры в отношении исков, предъявленных к Соединен ным Штатам;
13. Федеральные исправите льные учреждения;
14. Патентная служба;
15. Патенты, авторское право и торговые знаки;
16. Защита торговли и торг овых отношений от незакон ных ограничений и монополизма;
17. Пересмотр и кодификация законодательства Соеди ненных Штатов;
18. Границы штатов и территории”. (Правило XXV По стоянных правил сената).
Общий перечень таким же образом оформленных предме тов ведения комитетов охватывает в каждой и з палат более 200 вопросов.
По этим вопросам комитеты не только дают заключе ния и представляют док лады по проектам палатам, но и проводят анализ практики применения дейст вующего зако нодательства. Правила сената так формулируют эту зада чу:
“Для оказания помощи сенату: (1) в анализе, оценке, обобщении практики дейс твия, применения и исполнения законов конгресса; и (2) в разработке, обсужд ении и приня тии тех изменений законов и дополнений к законодательст ву, которые представятся должными и необходимыми, — каждый постоянный ком итет (кроме комитетов по ассигно ваниям и по бюджету) проводят анализ и из учение на дол говременной основе практики действия, применения и ис пол нения этих законов либо отдельных их положений по вопросам, которые вход ят в предметную компетенцию каждого из комитетов. Комитеты могут провод ить необходимые работы по анализу, оценке и обобщению практики самосто ятельно либо поручать их выполнение по договорам другим организациям, л ибо требовать проведения этих работ прави тельственными органами, напр авляющими в подобном слу чае по их результатам свои доклады сенату”. (Пра вило XXVI Постоянных правил сената).
Постоянные комитеты палат наделены широкими права ми. Они “имеют право проводить такие слушания, заседать и осуществлять свою деятельность в т акое время и в тех местах в период сессии, между сессиями и заседаниями... п о повестке или иным образом вызывать тех свидетелей или требовать предо ставления той корреспонденции, доку ментов, книг и бумаг, а также принима ть под присягой такие показания и производить такие расходы (по сумме, не превышающие 10 000 долл. на каждый комитет на пе риод работы конгресса), как эт о будет сочтено необходи мым самим комитетом. Каждый подобный комитет м ожет проводить расследования по любому вопросу, попадающему под его юри сдикцию, и докладывать о слушаниях, прово дившихся по их результатам” (Пр авило XXVI Постоянных правил сената).
Особое значение имеют проводимые комитетами слуша ния. Они позволяют вы явить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, н о и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Напри ме р, комитет по ассигнованиям палаты представителей 98-го конгресса провел за два года 720 слушаний в комитете и в подкомитетах, заслушал 10215 свидетелей, опубликовал 225 томов материалов общим объемом 202 767 печатных стра ниц.
Численный состав комитетов в сенате и палате предста вителей определяе тся различным образом. В сенате он уста новлен Постоянными правилами (ре гламентом). В палате представителей он определяется заново каждым новым со ставом палаты. Но непременным остается требование сохра нения за пар тией большего числа мест в каждом из комите тов. Конкретное же соотношен ие (квота представительства) партий определяется по соглашению между ли дерами фрак ций.
В сенате численный сост ав комитетов колеблется от 10 (комитет правил и администрации) до 28 (комитет по ассиг нованиям) членов. Сенатор и конгрессмен, по общему пра вилу, не мо жет быть членом более чем двух постоянных ко митетов палаты.
Определение персональн ого состава постоянных комите тов осуществляется следующим образом. По сле выборов се наторы и конгрессмены представляют в соответствующие (см . выше) политические комитеты свои пожелания в пись менном виде с указани ем стажа пребывания и характера ра боты в конгрессе. На этой основе (“сист ема старшинства”) политические комитеты отбирают кандидатов на пост пр ед седателя (лидера меньшинства) и членов комитета от пар тии. Отобранные кандидатуры передаются на одобрение кон ференции партии и утверждаютс я в пределах установленных квот на одном из первых после выборов заседан ий палаты.
Наиболее влиятельными и по этой причине наиболее заманчивыми для депут атов являются финансовые комите ты и комитеты правил палат. Первые — да ют возможность влиять на федеральную администрацию и органы власти шта тов. Вторые — координировать законодательную дея тельность палаты. Так , например, комитет правил палаты представителей определяет порядок про хождения законо проектов, условия проведения дебатов, предоставление к онгрессменам более или менее значимых льгот (распреде ление служебных п омещений и т.п.).
Председатели постоянных комитетов избираются, как и прежде, с учетом гла вным образом их послужного списка (длительности пребывания в стенах Кап итолия). В послед ние годы их роль несколько снизилась. Но и сейчас в делах комитетов решающее слово во многом принадлежит именно им. Они созывают и ведут заседания, определяют повестку, осуществляют контроль за распред елением фондов, доклады вают палате по результатам обсуждения в комитет е проек тов.
Под руководством председателя функционирует вспомо гательный аппарат комитета. В его задачи входит отбор, анализ и обобщение материалов и инфо рмации, подготовка и проведение слушаний, оформление и публикация доку ментов комитета. В 1988 финансовом году в одной только палате представителе й в аппарате постоянных комитетов ра ботал 941 человек.
Постоянные комитеты играют огромную роль в процессе законотворчества. От их решения во многом зависят судьбы внесенных в конгресс проектов, о ч ем достаточно красноре чиво свидетельствуют такие факты. Примерно 90 про центов всех законопроектов остаются нерассмотренными конгрессом в свя зи с нежеланием либо отказом постоянных комитетов дать им дальнейший хо д. Примерно в том же соотношении законопроекты, одобренные комитетом, пр инимаются пала тами практически без изменений.
В последние годы роль постоянных комитетов несколько снизилась. Связан о это со все возрастающим значением под комитетов. Образуются они в рамк ах практически каждого из комитетов и все чаще берут на себя функции, кот орые раньше были возложены на комитеты. Объясняется это как большой загр уженностью самих комитетов, так и потребно стью более специализированн ого обсуждения и рассмотрения законопроектов.
Наиболее, как, впрочем, и наименее значительные акты комитеты отсылают в подкомитеты, которые могут: 1) оста вить их без рассмотрения; 2) провести слу шания; 3) одоб рить проекты; 4) одобрить проекты, но предложить к ним поправк и; 5) подготовить альтернативные проекты; 6) дать отрицательные заключения по законопроектам (последнее имеет место крайне редко).
О результатах своей работы подкомитет докладывает сво ему комитету, кот орый по ним принимает решения. К пала там подкомитеты обращаться не могу т.
Возглавляет подкомитет председатель, избираемый от фракции большинств а комитета. В состав подкомитета вхо дит, как правило, от 3 до 5 человек. Так ж е, как и постоян ные комитеты, они имеют вспомогательный аппарат и слу же бные помещения.
Более кратко рассмотрим иные виды комитетов конг ре сса.
Законодательство и регламенты палат не определяют п о рядок образования расследовательских и специальных коми тетов. Устан овлен он прецедентами каждой из палат в от дельности.
Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопр оса, преимущественно практики примене ния законодательства, социальны х проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, о бществен ных организаций и членов конгресса.
Численный состав комитетов определяется палатами в за висимости от тог о, какие задачи перед ними поставлены. На значения в состав комитетов про изводят председатели палат. В резолюции палаты регламентируются полно мочия и сроки деятельности образуемых специальных и расследовательски х комитетов. В ряде случаев создавались специальные объеди ненные комит еты палат конгресса.
Указанным комитетам предоставлено право заседать в любое время и в любо м месте Соединенных Штатов, неза висимо от того, заседает в это время конг ресс или нет. Они имеют право вызывать свидетелей и требовать предоставл е ния необходимой документации. Слушания в комитетах, как правило, прово дятся открыто. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть оштрафованы на сумму до 1000 долл. либо подвергнут ы тю ремному заключению на срок до одного года. Доклады спе циальных и ра сследовательских комитетов заслушиваются образовавшими их палатами. П осле заслушивания докладов специальные комитеты, как правило, расформи ровываются.
В комитетскую систему конгресса входят также объеди ненные комитеты ко нгресса, специализированные, постоян но действующие органы, созданные н а паритетных началах обеими палатами на основе соответствующего закон а или со вместной резолюции палат. В настоящее время в конгрессе функцио нирует четыре объединенных комитета — по эконо мике, налогообложению, по деятельности Библиотеки конг ресса и правительственной печати. По св оему значению эти комитеты далеко не равнозначны. Реальные полномочия, с о поставимые с теми, которыми обладают постоянные комите ты палат, имеют только два комитета — по налогообложе нию и экономике. В их состав входя т: в первый — по 5, во второй — по 10 сенаторов и конгрессменов. Функции пред седателя после каждой сессии конгресса поочередно перехо дят к предста вителю сената или палаты представителей.
Самостоятельную разновидность объединенных комите тов представляют с огласительные комитеты. Создаются они в каждом отдельном случае при нео бходимости согласования текстов законопроектов или резолюций, приняты х обеими палатами. О роли согласительных комитетов можно судить по следу ющему факту. Около 15 % всех законов, принимаемых конгрессом, проходят согл асование между палатами. формируются они председателями палат, выбор ко торых, как правило, падает на “старейших” законодателей, облада ющих нео бходимыми в этих случаях личными связями и опытом подобной деятельност и.
Нередко к комитетской системе конгресса относят коми теты всей палаты. Но скорее это форма работы палаты, чем организационная ее структура. Поэ тому этот вопрос мы рас смотрим ниже.
ПРОЦЕДУРА ДЕЯТЕЛЬНОСТ И КОНГРЕССА
Порядок деятельности конгресса регламентируется Кон ституцией США, отдельными законодател ьными актами, Постоянными правилами сената 1789 г. в редакции 1979 г., Постоянным и правилами палаты представителей 1991 г. (принимаются каждые два года с изб ранием нового состава палаты), а также обычаями и прецедентами палат.
Организационные фор мы работы конгресса
Л. Сес сионная форма работы конгресса, Первая сессия конгресса начинается 3 января следующ его после выборов года. В дальнейшем ход сессии определяется самим конгр ессом, но с той существенной оговоркой, что во время ее проведения ни одна из палат не может без согласия другой отложить свои заседания более чем на трехдневный срок либо проводить их в ином месте, чем то, где заседают об е палаты (Конст., ст. 1, разд. 5). При чрезвычайном поло жении право созыва обеи х палат или одной из них принад лежит президенту США (Конст., ст. II, разд. 3).
Прерывается сессия прин ятием решения о переносе засе даний на определенный срок либо на неопре деленное время. Последнее решение фактически означает окончание сесси и, является объявлением парламентских каникул.
Заседания палат проводятся откр ыто, но допускается проведение закрытых заседаний. Так, например, в сенат е за седания проводятся “за закрытыми дверями” по решению большинства п алаты, если предложение об этом внесено се натором и поддержано по крайн ей мере еще одним членом палаты. Заседания палат считаются правомочными при наличии кворума, который составляет большинство членов па латы (Кон ст., ст. 1, разд. 5). При отсутствии кворума палаты могут принудительно обеспе чить явку отсутствующих чле нов, отдав соответствующие распоряжения пр иставам палат.
В залах палат оборудованы специальные галереи — от дельно для публики и для представителей прессы. Прямая трансляция из залов палат осуществл яется по каналам ка бельного телевидения Си-Спэн и Си-Спэн-2. Общий объем в ещания около 2 тыс. часов в год.
Сессия палат складывается из законодательных дней со строго установле нным порядком их проведения. Согласно Постоянным правилам сената, каждо дневный порядок ра боты палаты со стоит из следующих стадий. Заседание от крывает молитва капеллана сенат а. Вслед за этим предсе дательствующий занимает свое место и при условии нали чия кворума приступает к чтению и исправлению неточностей в запися х журнала за прошедший законода тельный день. По завершении указанной п роцедуры сенат приступает к следующей стадии — “утренним вопросам”, ко торые включают рассмотрение посланий президента, до кладов и сообщений глав департаментов (министерств) и иных сообщений сенату, а также тех зак онопроектов, резо люций и иных материалов, которые остались нерассмот р енными “на столе председателя” с предыдущего дня. За вершает стадию “ут ренних вопросов” внесение следующих документов: петиций и прошений, док ладов постоянных комитетов, законопроектов, совместных резолюций и ины х резолюций сената. Право представить их сенату в указан ной выше очеред ности принадлежит только сенаторам. Вслед за этим, после полудня, сенат п ереходит к послед ней стадии — рассмотрению повестки дня по “Календарю законопроектов и резолюций” или по “Календарю вопро сов, представленны х в сенат на утверждение исполнитель ной властью”. Распорядок дня палат ы представителей име ет в целом малозначительные отличия. Так, например, па латой установлены особые дни заседаний для обсуждения частных билле й и законопроектов по вопросам о Федераль ном округе Колумбия. Палата пр едставителей имеет четы ре календаря. “Союзный календарь” включает пуб личные билли, прямо или косвенно связанные с ассигнованиями. Они обладаю т привилегией быть поставленными на обсуж дение практически в любое вре мя заседаний палаты. “Календарь палаты” содержит публичные билли, не свя занные с ассигнованиями. В “Частный календарь” заносятся част ные билли . “Календарь согласия” включает малозначитель ные и не вызывающие каких -либо возражений законопро екты. Обсуждение их проходит по упрощенной п роцедуре.
Формально законопроекты, резолюции и иные документы подлежат рассмотр ению в той очередности, в которой они были внесены в календарь. Однако на п рактике она коррек тируется правилами “Порядка предпочтительности”. У ста новленные на основе обычаев, прецедентов и некоторых по ложений рег ламентов, они позволяют руководству палат проводить необходимые и сним ать с повестки неугодные за конопроекты.
Громоздкий порядок ведения дел предопределил особые формы его упрощен ия. Например, в сенате используется ме ханизм продления заседания на пос ледующие календарные дни. Тем самым законодательный день растягиваетс я на не сколько дней, что позволяет сенату, в нарушение правил, продолжить рассмотрение незаконченных дел. В этих же це лях в палате представителе й, как, впрочем, и в сенате, при меняется, с согласия двух третей депутатов, процедура при остановки действия правил. Она позволяет избежать потери времени на обсуждение малозначительных вопросов и упро стить порядок р ассмотрения дел. Многие процедурные пра вила просто обходятся по “едино душному согласию” сенато ров и членов палаты представителей.
Дебаты регламентируются правила ми палат следующим образом. В сенате сенатор, желающий выступить, должен встать и обратиться к председательствующему за разреше нием. Председат ель предоставляет слово тому из сенаторов, кто первым обратился к нему. В ходе дебатов без разреше ния сената никто не вправе выступать в течение календар ного дня более двух раз. Правила сената фактически не ог раничи вают продолжительность дебатов. Не требуют они и того, чтобы выступления касались только обсуждаемого воп роса. Выступающий может говорить на л юбую тему, читать любой текст — из Библии, газет, журналов. Сенатор не мо ж ет быть лишен слова, если им не нарушен регламент. Пре рвать ход дебатов м ожет решение о прекращении дебатов. Но процедура принятия его достаточн о сложна. Петиция о прекращении дебатов должна быть подписана не менее ч ем 16 сенаторами. На голосование она ставится через один календарный день. Для принятия решения необходимо согла сие по крайней мере трех пятых пр исутствующих сенаторов (при полном составе — 60 из 100 сенаторов). Если предл о жение не принято, время дебатов остается неограниченным. Вопрос, продо лжая оставаться в календаре, отодвигается об суждением других дел. Если же решение о прекращении де батов вступило в силу, каждое выступление по обсуждаемо му вопросу ограничивается одним часом. Время дебатов рас пр еделяется поровну между партиями большинства и меньшинства в палате. По истечении 100 часов обсуждения вопрос ставится на голосование.
В отличие от сената в палате представителей выступаю щие в дебатах не мо гут отклоняться от обсуждаемого вопро са. Продолжительность их выступл ений не должна превы шать одного часа по основному вопросу, при обсужден ии по правок — 5 минут. Время дебатов распределяется поровну между парти ями большинства и меньшинства в палате. Де баты прерываются, если палато й принято решение о перехо де к голосованию.
Прохождение законопроектов и резолюций завершается принятием решений по существу. Решения принимаются простым большинством голосов, но в отде льных случаях, предусмотренных Конституцией или правилами палат, не обх одимо квалифицированное большинство в две трети или три пятых голосов д епутатов. В конгрессе применяются пять способов гол осования. При голосовании голосом ре зультаты опреде ляются председательствующим по силе вы криков членов палаты. При голосо вании разделением чле ны палаты поднимаются с мест и пересчитываются, с оот ветственно, секретарем сената или клерком палаты представителей. Пр и голосовании счетчиками депутаты проходят между счетчиками, назначен ными из членов па латы, и пересчитываются. Особые требования установлен ы в отношении голосования посредством поименной пере клички. Проводитс я оно в случаях, предусмотренных Кон ституцией или регламентом, а также п о требованию 1/5 присутствующих членов палаты. Голоса, поданные за (“да”) ил и против (“нет”), заносятся в журнал палаты. Не редко поименное голосовани е проводится посредством элек тронной системы подсчета голосов. Тайное голосование (бюллетенями) проводится только в случае избрания пре зиден та в порядке экстраординарной процедуры, при выборах лидеров партийным и фракциями и при выборах пред седателей постоянных комитетов палат.
Б, Комитетская форма раб оты конгресса. Порядок деятельности постоянных коми тетов палат ре гламентируется правилами сената и палаты представителе й, а также правилами самих комитетов.
Постоянные комитеты пал ат проводят заседания не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседани я могут быть со званы либо председателем комитета, либо — в случае его во зражений — в порядке особой процедуры. Так, например, в сенате требовани е о проведении заседания может быть вы двинуто по крайней мере тремя чле нами комитета. Если в течение трех дней председатель не примет решения о прове дении заседания в оставшиеся семь дней со дня подачи за явления, се наторы составляют извещение с указанием цели, дня и часа его проведения. В том случае, если под ним будут собраны подписи большинства членов коми тета, заседание проводится в указанное в извещении время.
Заседания комитета прав омочны при наличии кворума, который, по общему правилу, составляют одна т реть членов комитета.
Вопросы, поступившие в к омитет, проходят три этапа. На первом комитет рассматривает их предварит ельно, ус танавливая степень важности и в связи с этим порядок их рассмот рения. Затем, нередко после доклада подкомитета, следует рассмотрение де ла по существу, в ходе которого проводятся слушания. Вызванные по повест ке свидетели и лица, предлагающие свои экспертные оценки, дают пока зани я. Комитет просматривает документацию, аудио- и ви деозаписи, имеющие отн ошение к обсуждаемому вопросу. В обеих палатах есть передвижные видеоси стемы, телемо ниторы, которые могут быть установлены по первому тре бова нию.
Как правило, слушания проводятся открыто. Нередко транслируются по теле видению. В случаях, особо предусмот ренных регламентами палат, слушания проводятся “за за крытыми дверями”. Так, например, в сенате закрытые засе дания комитетов проводятся при необходимости сохранения в тайне инфор мации, относящейся к государственной без опасности; сведений, которые м огут нанести ущерб чести и достоинству лиц; данных, составляющих коммерч ескую тай ну и т.д. Последняя стадия — обсуждение, принятие решения по су ществу и утверждение доклада комитета по обсуж даемому вопросу.
В текст доклада комитета включаются мнения меньшин ства, а также особые мнения членов комитета. Помимо ре комендации о принятии или отклонении проекта доклад дол жен содержать оценку возможных бюджетных расходов, о б щего числа попадающих под его действие предприятий и лиц, экономическ ого его влияния и воздействия на непри косновенность личной жизни (“пра йвеси”).
В. Комитет всей палаты.
Разновидностью сессион ной формы работы конгресса яв ляется рассмотрение вопросов в комитете в сей палаты. В па лате представителей эта форма применяется при обсужден ии финансовых биллей и наиболее значительных законопроек тов. В сенате комитет всей палаты заседает только при рас смотрении договоров.
Порядок работы комитета всей палаты имеет, в сравне нии с регламентом па латы, значительные отличия. Так, на пример, в палате представителей квору м при работе коми тета всей палаты составляют 100, а не 218 конгрессменов, как э то имеет место при обычном заседании. Поименное го лосование в нем не про водится. Законопроекты только изу чаются. Стадии обсуждения вопросов в комитете всей пала ты следующие: общие дебаты, чтение законопроекта и об суждение поправок, принятие решения о передаче его в палату представите лей с рекомендацией одобрить либо от клонить законопроект. Председател ьствует в комитете всей палаты не спикер, а назначенный им член палаты.
Законодательный про цесс
Процесс внесения законо проектов довольно прост. В па лате представителей текст законопроекта о пускается в спе циальный ящичек — “хоппер”, который стоит на столе у кле рка палаты. В сенате, с разрешения председателя пала ты, эта процедура во время “утреннего заседания” сопро вождается краткой речью сенатора. Не предлагая проекта закона по существу, сенаторы и конгрессмены могут огр а ничиться внесением в палату петиции о рассмотрении со ответствующего законодательства. В этом случае разработ ка законопроекта поручается п остоянному комитету либо свои услуги предоставляют всевозможные лобби стские организации, заинтересованные в том или ином решении вопроса.
После официального внесения проекта он распечатывает ся на специально м типографском бланке, в котором указы ваются порядковый номер и кратко е наименование законо проекта, а также члены палаты, которые представил и и под держали проект (в палате представителей их должно быть не более 25 ч еловек). Текст печатается на листах, каждая строчка которых имеет порядк овый номер. Сделано это для того, чтобы облегчить процесс обсуждения и вн есения в про ект поправок. Тексты законопроектов хранятся в комнатах хр анения документации. Информация о них публикуется в официальном вестни ке конгресса — “Конгрешнл рекорд”.
Все законопроекты должны пройти три чтения. Проводят ся они в различные дни, если только иной порядок не опре делен палатой единогласно. При перв ом чтении, как прави ло, зачитывается только название проекта и решается вопрос об отсылке его в комитет. Постоянный комитет при необхо димости н аправляет проект в подкомитет, определяя даль нейший порядок его рассмо трения. На этой стадии судьба проекта — всецело в руках комитета, так как палаты редко используют право вернуть законопроект обратно в палату.
Законопроект докладывается палате председателем ли бо, по его поручени ю, членом комитета от большинства. Палата включает законопроект в соотве тствующий кален дарь, но при необходимости может рассмотреть его неза м едлительно.
Перед обсуждением в палате проект зачитывается полно стью (второе чтени е). Во время обсуждения (дебатов) депу татам предоставлено право предлага ть к законопроекту по правки.
Правила палат содержат отдельные требования, ограни чивающие внесение поправок, как “торпедирующих” зако нопроекты, так и неоправданно задерж ивающих по време ни их рассмотрение. Так, например, в регламенте сената ус тановлен запрет на внесение поправок, противоречащих законопроекту в ц елом. Право внести поправки в обеих палатах может быть предоставлено тол ько членам тех ко митетов, которые обладают предметной компетенцией по законопроекту.
Поправка, по требованию пр едседателя или члена пала ты, должна быть представлена в письменном вид е. В случае, если она включает несколько вопросов, ее обсуждение может про водиться раздельно по включенным в нее вопро сам.
Поправки включаются в т екст проекта в случае одобре ния их большинством голосов присутствующи х членов пала ты. До голосования депутат, предложивший поправку, мо жет е е отозвать.
Когда законопроект назначается к третьему чтению, вне сение поправок в текст его не допускается, если только иное палата не установит единоглас но. До голосования по законо проекту в целом он может быть вновь отослан в постоянный комитет, который, как и при первом его рассмотрении, не вправе вносить в его текст поправки (он может только их предложить). После отпеча тания и третьего чтения законо проект ставится на голосование.
Рассмотренный порядок прохождения через палату за конопроектов соблю дается далеко не всегда. В целях его ускорения палаты нередко, в нарушени е общих правил, ог раничивают чтения прочтением только названий законо проектов, упрощают процедуры обсуждения, внесения по правок и голосован ия. Подобное, как правило, происходит в конце сессии конгресса, когда за од ин, два дня конгресс принимает десятки законопроектов, ставя их на голос ова ния без какой бы то ни было повестки по мере их поступ ления из комите тов.
Законопроект, одобренный одной палатой, направляется на рассмотрением другую палату, где проходит те же стадии рассмотрения и обсуждения. Если в его текст не внесены по правки, то после подписания председателями пал ат (первым подписывает спикер) он передается президенту. Если по правки в него внесены, то палата, представившая законопро ект, может либо согласи ться с ними, либо, отклонив их, об ратиться к другой палате с предложением созвать согласи тельный комитет. Решение комитета докладывается внача ле той палате, которая внесла поправки в проект. Принятый в идентичной фо рме законопроект после его подписания на правляется президенту.
Президент может отклонить представленные ему на под пись законопроект ы, отсылая их со своими возражениями в ту из палат, которая выдвинула зако нопроект (право вето). Для преодоления вето каждая палата (вначале та, в ко торую возвращен законопроект) должна принять его повторно большинство м в две трети голосов. Голосование в этом слу чае проводится поименно с за несением в журнал палаты данных о том, как голосовали законодатели. В слу чае успеш ного результата голосования законопроект вступает в силу без подписи президента. Вступает он в силу также тогда, когда президент не да ст своего заключения в течение 10, не считая воскресных, дней, если только в это время конгресс не прервет свою сессию. В последнем случае законопрое кт отвергается фактически и не подлежит пересмотру в указан ном выше по рядке.
Законы вступают в силу с момента подписания президен том либо преодолен ия его вето, если только в самом тексте закона не установлен иной срок вст упления в силу.
Непосредственно после вступления в силу законы публи куются в серии “Па блик ло” и имеют соответствующее циф ровое обозначение. В первой его час ти отмечается порядко вый номер конгресса (в настоящее время 102-й конгрес с). Во второй — порядковый номер самого статута или резолюции.
В конце года все акты конгресса сводятся воедино и пуб ликуются в хронол огическом порядке их принятия в “Пол ном собрании статутов Соединенных Штатов”.
Помимо указанных двух официальных изданий законода тельство конгресс а публикуется в “Своде законов Соединен ных штатов”, в котором законода тельные нормы (а не сами законы) сводятся по предметам их регулирования. И нкорпо рация законодательных норм осуществляется по 50 титулам (раздела м) Свода, которые, в свою очередь, делятся на главы и параграфы.
Структурно Свод предста влен следующим образом: 1. Общие положения. 2. Конгресс. 3. Президент. 4. Флаг и п ечать, место нахождения правительства и штаты. 5. Пра вительственные орга ны и государственные служащие. 6. Официально признанные и не признанные ( незакон ные) ценные бумаги. 7. Сельское хозяйство. 8. Ино странцы и гражданс тво. 9. Арбитраж. 10. Вооруженные силы. II. Банкротство. 12. Банки и банковское де ло. 13. Перепись. 14. Береговая охрана. 15. Коммерческие от ношения и торговля. 16. К онсервация объектов природы. 17. Авторское право. 18. Преступления и уголовн ый про цесс. 19. Таможенные пошлины. 20. Образование. 21. Про дукты питания и меди каменты. 22. Международные отно шения и связи. 23. Шоссейные дороги. 24. Больниц ы, приюты и места погребения. 25. Индейцы. 26. Налоговый кодекс. 27. Спиртные напи тки. 28. Судебная власть и гражданский процесс. 29. Труд. 30. Земли, полезные ис ко паемые и добыча полезных ископаемых. 31. Денежное обращение и финансы. 32. Нац иональная гвардия. 33. На вигация и судоходные воды. 34. Флот. 35. Патенты. 36. Патри отические общества и правила, применяемые в них. 37. Жалованье и денежные в ыплаты в вооруженных силах и ряде иных служб. 38. Пенсии и льготы ветера нам . 39. Почтовая служба. 40. Государственные здания, имущество и общественные ра боты. 41. Государственные контракты. 42. Здравоохранение и благосостояние. 43. Го сударственные земли. 44. Государственное печатание и до кументы. 45. Желе зные дороги. 46. Судоходство. 47. Теле граф, телефон и радиотелеграф. 48. Террито рии и основ ные владения. 49. Транспорт. 50. Война и национальная оборона.
Инкорпорации не подверг нуты Конституция США и ряд предшествовавших ей актов — Декларация неза висимости 1776 г., Статьи Конфедерации 1781 г. и Акт о Северо-запад ных территори ях 1787 г. Но они публикуются в Своде в раз деле “Органические законы США”.
В целом, а это признают и сами американцы, подобная структура Свода закон ов не в полной мере соответствует со временному развитию американского права. Но наличие по добной систематизации при всех ее несовершенствах вместе с тем имеет достоинства. Прежде всего — это удобство и до ступнос ть обращения с законодательным материалом. Важно также то, то она позвол яет выявлять противоречия и пробе лы в законодательном регулировании и немедленно их уст ранять.
Переиздается Свод закон ов раз в шесть лет. Последнее из дание было в 1989 г. Ежегодно публикуются “До полнения к Своду”, в которых в тех же предметных рамках фиксируются изме нения, внесенные текущим законодательством за год.
Иные виды процедур ко нгресса
Процедура принятия фи нансовых законопроектов. Про цедура принятия финанс овых законопроектов не многим от личается от порядка прохождения закон опроектов, но кор ректируется следующими положениями. Законопроекты о
государственных доходах ( налогах и т.д.) могут быть пред ложены только палатой представителей. Сена т вправе лишь отклонить их или внести в их тексты поправки. В отличие от ин ых законопроектов финансовые законопроекты могут быть представлены то лько в форме биллей. В палате пред ставителей они обладают привилегией б ыть поставленными на обсуждение практически в любое время заседаний. Ос о бую роль в прохождении финансовых биллей играют финан совые комитеты палат. Так, например, в сенате все осталь ные комитеты не вправе вносить п редложения об увеличе нии ассигнований, если только они не имеют целью в ыполнение требований действующих законов или догово ров, а также актов и резолюций, ранее принятых на той же сессии конгресса.
Особо следует выделить порядок утверждения бюджета. Установленный законом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. он устанавли вает след ующие этапы его прохождения. К первому поне дельнику после 3 января прези дент направляет конгрессу проект бюджета на следующий финансовый год. К онгресс от сылает его в Бюджетное управление конгресса, которое к 15 февра ля должно представить отчет по нему бюджетным ко митетам палат. С этого м омента к разработке бюджета под ключаются постоянные комитеты палат, ко торым вменяется в обязанность до 26 февраля представить свои заключения и предложения. К 1 апреля бюджетные комитеты готовят про ект совпадающей резолюции по бюджету, и до 16 апреля конгресс принимает ее. В дальнейшем ид ет разработка зако нопроектов об ассигнованиях на следующий финансовы й год, начинающийся с 1 октября того же календарного года.
Процедура утверждения договоров. Процедура одобрения договоров многими своими чертами напомина ет законода тельный процесс. Перед голосованием в сенате договор дол же н пройти три чтения в различные дни. Первое чтение слу жит для ознакомлен ия сената с договором. На этой стадии допускаются предложения только об отсылке договора в по стоянные комитеты, о напечатании его текста и об от мене ранее принятого распоряжения о его рассмотрении на закры том засед ании сената. Все договоры отсылаются в постоян ный комитет по внешним от ношениям, если только сенат в порядке единодушного согласия не решит ина че. Комитет после обсуждения договора принимает решение, докладывая о не м палате. Нередки случаи, когда комитет просто отка зывается принять реш ение, откладывая рассмотрение дого вора на неопределенный срок.
Договоры, переданные комитетом в палату, включаются в “Календарь вопрос ов, представленных сенату на утвержде ние исполнительной властью”. С эт ого момента формально юрисдикция комитета над договором утрачивается. Факти чески же руководство комитета продолжает руководить про хождени ем его через палату, обладая, в частности, преиму щественным правом на выс тупления в дебатах.
Сенат приступает к обсуждению договора, если он на ходится в палате не ме нее одного дня. Договор зачитыва ется второй раз и, если нет дебатов, став ится на голосова ние. В том случае, если предлагаются поправки и оговор к и, в первую очередь докладываются те их них, которые предложены постоянн ым комитетом по внешним отноше ниям.
Поправки к договору при нимаются сенатом либо по от дельности, либо в совокупности. Затем приним аются оговор ки, которые включаются в приложение к резолюции об одоб рен ии. Поправки и оговорки принимаются простым боль шинством голосов. Дале е договор выносится на одобрение сената и считается утвержденным, если з а него подано две трети голосов присутствующих сенаторов. Обсуждение до го воров проходят публично, но при необходимости заседания проводятся т айно. В последнем случае сенаторы и должност ные лица палаты берут на себ я обязательство хранить ин формацию в тайне. Нарушение его может повлеч ь исключе ние сенатора из состава палаты.
Перенос рассмотрения до говора на сессию нового конгрес са не допускается, но в пределах срока то го же конгресса рассмотрение договоров, не завершенное на одной сессии, возобновляется на следующей с того момента, на котором оно было прервано .
Процедура одобрения н азначений на должности. Предло женные президентом на значения передаются сенатом в со ответствующий комитет. Регламент сена та не определяет предметную компетенцию комитетов в этом вопросе. Однак о прецедентами установлено, например, то, что при назначе нии судей матер иалы отсылаются в юридический комитет, при назначении дипломатов — в ко митет по внешним отно шениям и т.д. Отсылка дел в постоянные комитеты прои зводится без проведения дебатов, председателем палаты едино лично. Одна ко, в случае нарушения предметной компетен ции сенат большинством голос ов может изменить решение председателя и направить вопрос в другой коми тет. Получив от палаты материалы, постоянный комитет передает их не редк о в свой подкомитет. Последний рассматривает вопрос на открытом заседан ии, выносит решение и возвращает ма териалы комитету со своими рекоменд ациями. Комитет, в свою очередь, обсуждает доклад подкомитета и принимае т решение, которое докладывает сенату.
Назначения рассматрива ются сенатом в том порядке, в котором они были занесены в “Календарь вопр осов, пред ставленных сенату на утверждение исполнительной вла стью”. З амещение незначительных должностей рассматрива ется целыми списками.
В том случае, если сенат не вынес решения по обсужда емому вопросу в ходе сессии, на следующей сессии он не рассматривается, если президентом не б удет вновь внесено представление. Такой же порядок предусмотрен при пер ено се заседаний сената на срок, превышающий 30 дней.
Экстраординарная процедура избрания президента. Со гласно XII поправке к Конституции, если ни один из пре тендентов не наберет абсолютного большинства голосов кол легии выборщ иков, президент из числа трех претендентов, набравших наибольшее число г олосов, избирается палатой представителей. Голосование в этом случае пр оводится по штатам, причем представительство от каждого штата имеет, нез ависимо от числа депутатов, только один голос. Кворум составляют члены п алаты представителей по крайней мере от двух третей штатов. Голосование проводится по бюллете ням. Избранным из кандидатов становится тот, кто н аберет большинство голосов всех штатов.
Процедура импичмента. С инициативой импичмента вы ступает палата предс тавителей. Преследование по импичменту производится по петиции, послан ию президента и т.п. Но внести резолюцию о возбуждении дела могут только ч ле ны палаты. Полученные палатой представителей материалы отсылаются в юридический или в специальный комитет, ко торый выясняет степень обосно ванности обвинения и докла дывает палате, имеются ли основания производ ить расследо вание. В случае, если комитет не счел возможным продол жить расследование дела, оно, с согласия палаты, прекращается. В том случае, есл и палата вынесет резолю цию о возбуждении дела, материалы, как правило, от сыла ются в юридический комитет, который формулирует статьи импичмента . Статьи импичмента в случае утверждения па латой (простым большинством голосов) передаются сенату для рассмотрения дела по существу.
Сенат не может отклонить статьи импичмента и должен принять дело к своем у рассмотрению. Для исполнения обя занностей “судей” сенаторы приводят ся к присяге либо да ют заверение. При рассмотрении дела по обвинению пре зидента ведет заседания председатель Верховного суда США. “Правила рас смотрения дел в порядке импичмента” предусматривают необходимость пре дъявления доказа тельств, допроса свидетелей и заслушивания мнений сто рон. Завершает суд импичмента — голосование по пунктам обвинения, пред ъявленным палатой представителей. Для признания виновным необходимо с огласие по меньшей ме ре двух третей сенатов.
ЧЛЕНЫ КОНГРЕССА США
Социально-политическ ий портрет членов конгресса до статочно однороден. Это, как правило, сост оятельные, в воз расте от 50 до 60 лет лица, в основном мужчины, белые, протеста нты, для которых политика — дело и призвание жизни. Многие из них прошли н астоящую школу полити ки — от низовых выборных до высших представитель ных ор ганов штатов. В конгрессе преобладают юристы (в сенате бо лее 50%). Выс ок процент бизнесменов, преподавателей, пар тийных функционеров и журна листов. Как правило, до 90% всех депутатов, участвующих в выборах, переизбир ается вновь.
Правовой статус депутат ов определяется такими полити ко-правовыми принципами, как независимос ть, недопусти мость совмещения постов и равноправие всех членов конг ре сса.
Принцип независимости . Формально депутаты не долж ны подчиняться воле изби рателей, партийных органов и ор ганов власти штатов. Но на деле все обстои т иначе.
Член конгресса должен пос тоянно действовать с оглядкой на своих избирателей: учитывать не только возможную реакцию в своих округах на те либо иные акты конгресса, но и доб иваться принятия решений (финансовые программы оказания помощи, инвест иции, контракты и т. п.), которых ждут от него избиратели.
В меньшей степени ощуща ется зависимость членов от пар тийных фракций конгресса. Формально посл едние лишены каких-либо форм воздействия на депутатов. Позиции членов ко нгресса определены в основном не партийной их принад лежностью, а сложн ой расстановкой политических сил, где размежевание идет не по линии “рес публиканская — демок ратическая партии”, а по линии “консерваторы — ц ентр — либералы”. Но и сбрасывать со счетов воздействие фракций на депу татов также не стоит. От них зависит не только поддер жка просьб депутата в вопросах, указанных выше, но и фак тический статус самих депутатов в кон грессе (назначение в престижные комитеты, предоставление слова в дебата х и т.п.).
Не допускается давление на членов конгресса и со сторо ны государственн ых органов штатов. Но не учитывать их требования депутаты также не могут, имея в виду угрозу возможной оппозиции на будущих выборах.
Принцип независимости депутатов включает также те парламентские привилегии, которые закреплены в ст. 1, р азд. 6 Конституции: “Сенаторы и представители... кроме тех случаев, когда... в иновны в измене, тяжком преступле нии и нарушении общественного порядка , не могут быть подвергнуты аресту во время нахождения на сессии, следо ва ния на сессию и возвращения с нее; и ни за какие выступ ления, либо участие в дебатах их не могут подвергнуть до просу в каком-либо ином месте”. В свя зи с выше приведен ной нормой следует подчеркнуть следующее. Иммунитет от ареста фактически бездействует. Формула Конституции ох ватывает пра ктически все виды противоправного поведения. Поэтому действенной оста ется только вторая часть разд. 6. Но и в этой связи необходимо отметить: сво бода слова в кон грессе имеет вполне определенные рамки. Конституционны е гарантии распространяются только на сферу “правомерной законодатель ной деятельности”.
Принцип несовместимос ти совмещения постов установ лен ст. 1, разд. 6 Конституц ии (второй абзац): “Ни сенатор, ни представитель не может быть назначен в т ечение срока, на который он избран, на какую-либо гражданскую должность, о бразованную Соединенными Штатами, которая со здана либо содержание по к оторой увеличено за тот же срок; и ни одно лицо, состоящее на должности, об разованной Со единенными Штатами, не может быть членом какой-либо палат ы, пока пребывает на ней”.
Указанная норма была ус тановлена в развитие принципа разделения властей, но она служит и целям обеспечения не зависимого положения членов конгресса. Отдельными зако нодательными актами действие ее распространено на корпо рации, находящ иеся в собственности государства либо под контролем образованных феде ральным правительством орга нов.
Принцип равноправия депутатов в ыражен в праве изби рать и быть избранным на должности в палате и в состав комитетов, в праве законодательной инициативы, в праве участия в дебата х и в голосовании. Формально все депутаты наделены равными правами. Но не обходимо учесть ряд ме ханизмов, обеспечивающих привилегированное пол ожение тем депутатам, которые занимают ключевые посты либо длительное в ремя пребывают в конгрессе (система “старшин ства”).
Законодательство, регламенты и прецеденты палат за крепляют следующие обязанности членов конгресса.
Перед вступлением в должность каждый депутат прини мает присягу (дает з аверение) в следующей форме: “Я тор жественно клянусь (или заверяю), что бу ду поддерживать и защищать Конституцию Соединенных Штатов от всех ее вр агов, внешних и внутренних; что буду истинно верен и предан ей; что я прини маю это обязательство свободно, без каких-либо потаенных оговорок и мысл и уклониться от его выполнения; что я буду достойно и добросовестно испо лнять обязанности по должности, к которой я приступаю; да помо жет мне в э том Бог” (титул 5 Свода законов США, §3331).
Следует отметить, что члены конгресса не могут участво вать в законодат ельной деятельности до тех пор, пока не примут присягу. Что же касается фо рмулы о достойном и добросовестном исполнении обязанностей по должнос ти, она раскрывается в соответствующих требованиях, установлен ных как регламентами, так и прецедентами палат.
Так, например, Постоянные правила сената закрепляют следующие пять прав ил, нарушение которых рассматривает ся как противоречие установленным требованиям:
“1. Сенатор... не должен получать какое-либо вознаграж дение либо допускат ь поступление на его финансовые счета каких-либо денежных средств, каким бы ни был источник их поступлений, если подобное получение или поступле ние де нежных средств не должным образом окажут влияние на его деятельн ость как сенатора...
2. Ни один сенатор... не должен участвовать в каком-либо постороннем предпр иятии, либо в посторонней профессио нальной деятельности, либо поступат ь на службу, по кото рой выплачивается жалованье, если это противоречит т ребо ваниям добросовестного исполнения возложенных на него обязаннос тей по должности...
3. Ни один сенатор... не должен сознательно использо вать свое должностное положение, оказывая содействие внесению либо поддержке в разработке и п ринятии законо дательства, если при этом основной целью являются иск лю чительно финансовое его благополучие, благополучие его семьи либо фина нсовое благополучие ограниченного круга лиц или предприятий, к которым принадлежит он, его семья, либо контролируемые им, либо членами его семьи предприятия.
4. Ни один сенатор... не должен (а) поступать на служ бу в какую-либо фирму, ком панию, ассоциацию или кор порацию с целью предоставления за вознагражде ние своих профессиональных услуг как сенатора; (б) позволять ис пользова ть свое имя подобной фирме, компании, ассоциа ции или корпорации; (в) заним аться какой-либо деятель ностью за вознаграждение в установленные часы работы в сенате...
5. Ни один сенатор... не должен состоять на службе либо быть членом совета ка кой-либо государственной либо под контрольной государству корпорации, финансового учрежде ния или предпринимательской организации” (Правил о XLV Постоянных правил сена та).
Достаточно разработаны требования к поведению депута тов в конгрессе. З аконодатели обязаны присутствовать на за седаниях своих палат. В против ном случае — при отсутствии кворума — их явка будет обеспечена силой. О ни не вправе уклоняться от голосования, если только сама палата, заслу ша в их объяснения, не даст на это согласия. При поименном голосовании ответ допускается только в форме “да” и “нет” без оговорок и мотивации решения . Член конгресса в своих выступлениях не вправе высказываться в оскорбит ельном тоне или допускать оскорбительные выражения в адрес дру гих депу татов и штатов, прерывать другие выступления шу мом и криком.
Давно отработаны и формы обращения депутатов друг к другу. Начиная свое выступление, член конгресса благода рит председателя за предоставленн ое ему слово. При обра щении к другому депутату непременной является фор мула: “сенатор (конгрессмен)” или “уважаемый сенатор (конгресс мен)”.
Особо следует выделить финансовые ограничения. “По сторонние доходы” ч ленов конгресса не должны превышать 15% от основного их жалованья. Впрочем , следует подчерк нуть, что в понятие “посторонних доходов” не входит воз наг раждение, полученное членом конгресса в виде компенсации за действи тельно оказанные им лично услуги; авторские го норары; доходы, полученны е от продажи творческих или ху дожественных произведений; денежные пост упления от про дажи акций, если цена их соответствует обоснованным и спр аведливым рыночным ценам; доходы от семейных пред приятий и дивиденды п о акциям.
Ставки авторских гонораров членов конгресса не долж ны превышать дейст вующих к моменту заключения дого воров общих расценок. За каждое выступ ление, речь или статью член конгресса может получить вознаграждение в су мме не более 2 тыс. долл. Запрещено, с некоторыми оговорками, получение под арков от каких бы то ни было лиц.
Ежегодно члены конгресса предоставляют подробные фи нансовые деклара ции, в которых указывают все источники полученных ими доходов.
Ответственность депутатов за те или иные проступки выражается в следующих формах: порицание, выговор, ли шение статуса “старшинства”, исключение из состава коми тета и исключен ие из состава палаты. Последнее наказание применяется по решению не мене е двух третей членов па латы (Конст., ст. 1, разд. 5).
Вакансии в палате в указан ном выше случае, а также в случае смерти или отставки заполняются следую щим образом. В палате представителей проводятся дополнительные выборы. В сенате — назначение на вакантное место произ водится губернатором шт ата.
Жалованье и иные матер иальные льготы депутатов конгресса разнообразны. До 1990 г. сенаторы и члены палаты представителей имели жалованье в размере 89500 д олл. еже годно. В настоящее время эта сумма поднята до 120 тыс. долл. в год. Пом имо официально — по закону — установ ленного жалованья депутаты имеют различные компенсаци онные выплаты и привилегии. Так, например, в течени и сес сии оплачиваются дорожные расходы на 15 поездок членов конгресса в с вои округа. Большое значение имеет почтовая привилегия законодателей. Б есплатная рассылка материалов по почте дает возможность успешно рекла мировать перед из бирателями свою деятельность и тем самым формировать в преддверии выборов благоприятное общественное мнение. Кроме почтово й привилегии законодатели имеют право на бесплатное пользование телеф онной и телеграфной связью. Бесплатно предоставляется им Свод законов С ША и разно образные справочные издания. Ежедневно членам конгресса дост авляются выпуски “Конгрешнл рекорд” — официального бюллетеня, информ ирующего о работе конгресса за прошед ший законодательный день (выходит из печати не позже 8 часов утра).
Кроме того, члены конгресса имеют право на страхование жизни на сумму 45 ты с. долл. и право на страхование здо ровья (40% взносов в последнем случае опл ачивается из бюджета). Члены конгресса имеют право на получение бес плат ной первой медицинской помощи. Наконец, депутатам оплачиваются расходы на меблировку и техническое обору дование (в том числе и ЭВМ) их офисов.
Следует также отметить ряд иных льгот и привилегий ма териального свойс тва. На Капитолии есть плавательный бас сейн, спортивный зал и сауна. Член ы конгресса пользуются специально предназначенными для них парикмахер скими, столовыми и кафетериями. В некоторых заведениях бытово го обслуж ивания расценки за услуги ниже общедействую щих.
Члены конгресса имеют служебные помещения как в Ва шингтоне, так и в том и збирательном округе, который они представляют. Сенаторы, представляющи е штаты с населени ем меньше 2 млн, имеют служебные помещения площадью до 4 800 кв. футов (1 кв. фут равен 929 кв. см.) Максимальная площадь служебных помещен ий сенаторов — 8000 кв. футов (сенаторы от штатов с населением свыше 17 млн).
Каждый член конгресса имеет собственный штат со трудников. В палате пре дставителей в штате конгрессме на— 18 сотрудников. В штате сенатора — от 20 до 30 человек.
При найме сотрудников в штат члены конгресса не дол жны допускать дискр иминации в зависимости от расы, цвета кожи, национального происхождения , пола, религии, возра ста или физических недостатков. Прием в штат родств енни ков запрещен.
В основном штат членов конгресса рекрутируется из мо лодых людей, прояв ляющих склонность к политике. В зада чи аппарата входит обеспечение вес ьма многосторонней де ятельности законодателя при подготовке законоп роектов и подборке материалов для слушаний, ведении документации и подд ержании связи члена конгресса с избирательным ок ругом.
Максимальная ставка помощника сенатора — 39 909 долл. в год.
ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ОРГАН Ы КОНГРЕССА
Конгресс США имеет раз ветвленную систему вспомога тельных органов, обеспечивающих реализац ию контрольных функций конгресса, а также научно-исследовательское и сп равочно-информационное обслуживание законодательной деятельности.
Генеральное отчетное управление (ГОУ) образовано в 1921 г. Возглавляет его гене ральный контролер, назначае мый президентом на 15-летний срок. В штате ГОУ — более 5 тыс. человек, в основном специалистов в области финан сов, эконо мики и права. В задачи управления входит финан совый контроль за деятель ностью исполнительных органов власти и осуществлением утвержденных ко нгрессом про грамм. О результатах своих расследований управление не по средственно докладывает конгрессу. Помимо контрольных функций ГОУ вед ет исследовательские работы по оценке эф фективности предлагаемых пре зидентом и принимаемых конгрессом программ.
Управление технологических оценок (УТО) создано в 1972 г. Возглавляет его совет, в который входят директо р УТО, шесть сенаторов и шесть членов палаты представите лей. В штате упра вления около 200 человек, но ежегодно по договорам к его работе привлекаютс я более 2 тыс. экспертов. В задачи УТО входит: оказание помощи комитетам пр и раз работке соответствующих законопроектов и финансируемых из бюдже та программ, проведение долговременных научно-исследовательских работ по различным направлениям науки и техники.
Бюджетное управление конгресса (БУК) создано в 1974 г. В штате управления около 250 человек. В задачи БУК входит разработка ежегодных докладов по бюджету бю джетным ко митетам палат. Оно разрабатывает также 5-летние прогнозы экон омического воздействия разрабатываемых конгрессом финансовых биллей и резолюций. В начале каждого финансо вого года представляет 5-летний про гноз поступлений налогов в бюджет и текущих расходов правительства. По т ребованию бюджетных и иных комитетов конгресса управление осущест вля ет исследования и по другим вопросам бюджетной полити ки. О роли управле ния можно судить по следующему факту. При разработке бюджета на 1983 финанс овый год президент счел необходимым в основу бюджета положить расчеты, в ы полненные БУК, а не представленные подчиненным ему ап паратом.
Научно-исследовательская служба конгресса (НИСК) функционирует в рамках Библиотеки конгресса с 1914 г. По по ручению членов конгресса и постоянных комитетов палат проводит следую щие виды работ: аналитические справки, консультации, заключения по закон опроектам и переводы. Помимо этого, НИСК оказывает содействие в проведен ии слушаний в конгрессе, проводит семинары для членов конг ресса и коорд инирует программы научно-исследовательских работ. Формируется она на н епартийной основе (без учета партийной принадлежности, как, впрочем, и вс е иные вспо могательные органы конгресса). В 1989 г. в НИСК было за нято 896 челов ек, из них 860 — на полной ставке. Струк турно служба состоит из четырех под разделений: аналитиче ских исследований в области политики; документац ии и законодательных материалов; справочно-информационной службы; адми нистративных служб. В 1987 финансовом году НИСК представил информацию на 443 400 запросов членов и комитетов конгресса.
В ряду вспомогательных органов конгресса следует ука зать также Законодательный совет и Совет по законода тельному пер есмотру. В штате первого — 52, второго — 18 человек. В фун кции этих органов входит сбор, анализ и обобщение информации по правовым вопросам, разработка перспективных планов законодательных работ, конс ульта ции, разработка законопроектов и т.д.
В число вспомогательных органов конгресса входят так же Библиотека конгресса и Библиотека права конгресса. Библиотека конгресса создана в 1800 г. В настоящее вре мя она облада ет крупнейшими библиотечными фондами мира.
Крупнейшей в мире является и Библиотека права конг ресса. В ее фондах — 1 млн 900 тыс. единиц хранения. Биб лиотека права обслуживает конгресс, Верхо вный суд США, органы исполнительной власти. В 1987 финансовом году ее сотруд ники подготовили 825 исследований, переводов и биб лиографических справо чников общим объемом 12825 стра ниц. Представлена информация на 672165 запросов членов и комитетов конгресса. В научно-исследовательской работе Библио тека права конгресса ориентируется в основном на изучение зарубежного и международного права. В штате — 102 человека.
В общей сложности численность служащих, занятых не посредственно в конг рессе либо в его вспомогательных орга нах, превышает 30 тыс. человек. Разме ры выделяемых ассиг нований на деятельность конгресса в настоящее врем я до стигли 2 млрд долл. в год.