ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава I. История создания свободных экономических зон в Российской Федерации
§ 1.1. Понятие СЭЗ. Объективная необходимость их возникновения
§ 1.2. Мировой опыт функционирования СЭЗ и возможности его использования в России
Глава II. Организационно – правовые аспекты развития СЭЗ в России
§ 2.1 Правовые основы функционирования СЭЗ
§ 2.2. Организация свободных экономических зон в России – проблемы и перспективы
Глава III. Сравнительная характеристика отдельных СЭЗ России.
§ 3.1. Приморская "Находка"
§ 3.2 Балтийский "Янтарь"
Заключение
Библиографический список
Приложения
Введение.
Актуальностью темы свободных экономических зон является изменение экономических отношений в России. При возникновении многообразных форм собственности, развитие предпринимательской, в первую очередь, повлияло на правовое регулирование качества продукции, работ и услуг.
Свободные экономические зоны (СЭЗ) прочно вошли в мировую хозяйственную практику и действуют в различных странах. Сейчас в мире, по разным данным, от 400 до 2000 СЭЗ, но, к этому перечню нельзя с полным основанием отнести ни одну российскую, поскольку те образования, которые в России называются "свободными экономическими зонами", не удовлетворяют международным требованиям, предъявляемым к такого рода зонам.
Более того, несмотря на неоднократные попытки создания реально функционирующих СЭЗ в России, они остаются в отечественной экономике явлением скорее экзотическим, вокруг которого на протяжении уже почти 10-ти лет ведутся острые, но далеко не всегда приносящие реальные плоды дискуссии.
Судя по остроте этих дискуссий, а также по отсутствию значимых практических результатов деятельности российских свободных экономических зон, до сих пор нельзя считать вполне ясным: целесообразно и возможно ли вообще их широкое создание в наших переходных условиях? В какой мере эти зоны смогут получить развитие в России, как именно должна при этом сказаться ее специфика? Не являются ли зоны свободного предпринимательства своеобразной "естественной монополией" лишь отдельных приграничных районов Российской Федерации? Насколько обширными могут быть их границы? На каком уровне должны приниматься решения об образовании таких зон, какие процедуры при этом целесообразно применять?
Для ответа на подобного рода вопросы требуется ознакомиться с существующей мировой и отечественной практикой, попытаться проанализировать накопленный (в том числе - и отрицательный) опыт. Это позволит объективно оценить возможности и перспективы создания и развития свободных экономических зон в российской экономике.
В 90-е годы по темпам экономического роста мировым лидером стал Китай, в котором сегодня успешно работают 5 особых экономических регионов, которые еще в 1980 г. получили льготы СЭЗ. В 1990 г к ним присоединился Пудун в Шанхае, который по объемам инвестиций 90-х годов превысил суммарный объем инвестиций 5 особых экономических регионов почти за 20 лет (соответственно 25 и 22 млрд. дол). Кроме этого, 14 городов Китая получили статус открытых приморских территорий. Именно фактор приморского побережья восточных территорий Китая позволил этим регионам выйти в лидеры экономического развития страны даже в условиях отсутствия льгот, присущих СЭЗ. Всего на территории китайских СЭЗ в течение последних 20 лет было введено в действие около 5700 предприятий с участием иностранного капитала.
Сегодня наибольшее распространение за границей имеет трактовка свободных экономических зон, как территорий, на которых, благодаря введению беспошлинного режима, а также при помощи других экономических и организационных регуляторов стимулируется внешнеэкономическая деятельность с привлечением иностранных инвестиций. Официально признанной есть дефиниция свободной зоны (или зоны “порто-франко”), которая дана в VIII дополнении к Киотской конвенции, принятой в 1973 году. В ней под зоной “порто-франко” определялась часть территории, на которой товары рассматривались как объекты, которые находятся вне черты национальной таможенной системы и поэтому не подлежат обязательному таможенному контролю и налогообложению.
Следует отметить, что свободные таможенные зоны (СТЗ) в международных торгово-экономических отношениях используются уже несколько веков, а первые “порто-франко” возникли на побережье Средиземного моря еще в конце XVI столетия. В 1595 г. в итальянском городе Генуя одним из первых был провозглашен статус свободного порта. Уже более 200 лет существует портовый город Одесса, который с 1817 года в дореволюционной России имел льготный режим “порто-франко”, а сегодня активно добивается такого же права в независимой Украине. Сегодня таких городов в мире насчитывается более 400. Только в Европе существует около 130 СТЗ, а в США на основе специального закона 1934г., принятого с приходом к власти президента Франклина Рузвельта, функционирует больше 180 СТЗ, которые там имеют название “внешнеторговых зон”. Общее число свободных экономических зон в США сейчас возросло до 300. Самой большой среди них является научно-техническая СЭЗ “Силиконовая долина”, где сосредоточено 20% мировых объемов производства компьютеров и другой вычислительной техники.
Вместе с тем, как в иностранной, так и в отечественной научной литературе распространено определение свободных экономических зон, как части национальной территории, экономический потенциал которой ориентирован на решение специфической задачи (или комплекса задач). Это выделяет рассматриваемую часть территории страны из общего ряда. В то же время предпринимательская деятельность на территории СЭЗ должна быть направлена на решение проблем оптимального размещения производительных сил в целом по стране, а также ее интеграции в мировое хозяйство.
Необходимо подчеркнуть две решающие особенности свободных экономических зон. Во-первых, для каждой зоны характерны специфические, по сравнению со всей страной, экономические отношения в сфере производства и распределения необходимого и дополнительного продуктов, произведенных на ее территории. Во-вторых, способность СЭЗ к диффузному расширению и распространению своих пределов на другие, связанные с нею непосредственно или же опосредствовано, хозяйственные сферы, отрасли и территории.
По состоянию на начало 1999 года мировое экономическое пространство насчитывало более тысячи свободных экономических зон. В них изготавливается, а также из них вывозится продукция, стоимость которой составляет около 15% мирового торгового оборота. СЭЗ действуют по “шлюзовому” принципу, благодаря которому национальные товары и услуги поступают на мировой рынок, а иностранные ресурсы вливаются в национальные экономики, играя важную роль как в развитии хозяйства страны – реципиента, так и мировой экономики в целом.
Особенно привлекательным есть создание свободных экономических зон в приграничных регионах, так как в этом случае в пределах зоны можно также успешно решить практически все специфические проблемы трансграничных территорий. В этом смысле показателен пример России, где из нескольких десятков созданных СЭЗ реально работают только две – Калининградская и “Находка”, функционирующие в приграничных регионах на двух противоположных, западной и восточной границах огромной страны. В то же время центральная власть РФ пока не выступала с предложениями создания СЭЗ.
Объектом исследования стали гражданские правоотношения с участием особого субъекта гражданского права – Свободные Экономические Зоны.
Предметом исследования являются организационно – правовые и экономические проблемы и перспективы развития свободных экономических зон.
Целью исследования в данной работе является определение основных направлений развития свободных экономических зон, а также анализ нормативно – правовой базы, рассмотрение проблемы их создания и функционирования и выработка на этой основе выводов и предложений по федеративно – правовому регулированию предмета исследования.
В соответствии с поставленной целью, были решены следующие задачи:
• Рассмотрены особенности свободных экономических зон, как особого субъекта гражданских правоотношений;
• Выявлены и рассмотрены организационно – правовые и экономические проблемы и перспективы развития свободных экономических зон;
• Проведен анализ, выработка и предложения по совершенствованию нормативно – правовой базы, регулирующей организационно – правовые и экономические основы деятельности свободных экономических зон.
Терминология "свободных экономических зон” (СЭЗ) получила широкое распространение в мировой практике в течение последней четверти столетия. В современном виде они возникли в начале 70-х годов в странах юго-восточного азиатского региона. Вскоре эти страны приобрели название “азиатских тигров” благодаря их экономическому прыжку за счет достижения наиболее высоких в мире темпов развития их хозяйств. Еще 1 января 1970 года, одна из первых в мире, Южная Корея приняла закон об учреждении свободной экономической зоны. С целью привлечения иностранных инвестиций, стимулирования увеличения экспорта, роста занятости, усовершенствования промышленных технологий и, в конечном итоге, ускорения экономического развития страны, этим законом была создана СЭЗ в прибрежных районах Южной Кореи, которая стала одним из лидеров “азиатского чуда”, несколько потускневшего на фоне мирового финансового кризиса последних лет.
Методологическую основу исследования составляет научная теория познания и ее диалектический метод изучения явлений и процессов реальной действительности, системный подход, а также, методы: анализа, синтеза, сравнения. Теоретическую основу исследования составляют отдельные положения общей теории управления, экономические теории, гражданское право.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- Особенности правового регулирования и деятельности свободных экономических зон в России в современных условиях.
- Предложения по совершенствованию правового регулирования свободных экономических зон.
Глава I. История создания свободных экономических зон в Российской Федерации
§ 1.1. Понятие СЭЗ. Объективная необходимость их возникновения.
Развитие свободных экономических зон в России началось в конце 80-х годов. Тогда свободные экономические зоны рассматривались как элемент государственной внешнеполитической политики и способ стимулирования межгосударственных экономических связей с иностранными партнерами. Свободные экономические зоны должны были стать компактными территориями с высокой концентрацией предприятий и с участием иностранного капитала. Более того, предполагалось создавать такие зоны в регионах с развитым научно-техническим потенциалом, чтобы изготовлять наукоемкую продукцию на основе соединения отечественных технологий и зарубежного капитала.
По замыслу эти зоны должны были в перспективе стать полюсами экономического роста. Напомним, что идея полюса экономического роста была обоснована французским ученым Перру в 1950 г. Позже пришли к выводу, что нововведения могут концентрироваться не только в определенных отраслях, но и на определенных ограниченных территориях.
И уже начиная с 60-х годов идея центров роста практически закладывалась многими странами (США, Япония. Канада и др.) в соответствующие программы регионального развития. Теперь это в мировой практике стало тенденцией. В результате либерализации государственного контроля над определенными сферами хозяйственной деятельности или региональной экономики там усиливается власть местных органов, самоорганизуется своеобразная система регионального управления. Это подтверждает О. Крыштановская в статье «Регионы забирают власть». «В России, - пишет она, - сегодня происходит новый передел собственности. Центр повсеместно сдает свои позиции, московские олигархии теряют контроль над региональными «дочками»... Под видом исправления просчетов власть и собственность концентрируются в руках региональной олигархии. Ее стремление одно - получить полный контроль над территорией» .
Как видим, наметившаяся в мировой практике тенденция регионального развития еще в 60-е годы, на финише века реализуется не одинаково: если на Западе государство как бы доброжелательно переносит центр тяжести в управлении Территорией с общегосударственного уровня на уровень местного самоуправления, то в странах СНГ, включая и Россию, эта тенденция реализуется снизу. Местные органы власти проявляют небывалую активность к региональному управлению. И чем слабее становится президентская власть, тем явственнее полновластие удельных князей регионального уровня. Под их давлением Москва издала ряд законов по развитию свободных экономических зон. Статус СЭЗ был закреплен за-11 регионами с численностью населения 18,5 млн. чел. (13% населения всей страны).
В соответствии с документами международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киото, 18 мая 1973 г.), под свободной зоной (или "зоной-франко") понимается часть территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории (принцип "таможенной экстерриториальности") и поэтому не подвергаются обычному таможенному контролю и налогообложению.
Иными словами, СЭЗ - это часть территории страны с особым действующим режимом. Выражающее этот режим специальное законодательство, которое регулирует деятельность хозяйствующих субъектов в СЭЗ, охватывает следующий круг вопросов: таможенное регулирование; налогообложение; лицензирование; визовое оформление; банковскую деятельность; имущественные и залоговые отношения (в том числе - касающиеся прав собственности на землю); предоставление концессий; управление свободной зоной. Определенную специфику в СЭЗ могут иметь также акты трудового и социального законодательства.
В современных теоретических работах, посвященных проблемам свободных зон, их сущность трактуется более широко: они определяются как инструмент выборочного сокращения масштабов государственного вмешательства в экономические процессы. Эта формулировка понятия "свободная зона" охватывает весь спектр явлений, связанных с действием преференциального режима хозяйствования. При таком подходе свободная зона - это "не только и не столько обособленная географическая территория, но, скорее, часть национального экономического пространства, где введена и применяется определенная система льгот и стимулов, не используемая в других его частях".
Следует отметить следующие характерные черты свободных экономических зон:
а) применение различных видов льгот и стимулов, в том числе:
• внешнеторговых (снижение или отмену экспортно-импортных пошлин, упрощенный порядок осуществления внешнеторговых операций);
• фискальных, связанных с налоговым стимулированием конкретных видов деятельности. Льготы могут затрагивать налоговую базу (прибыль или доход, стоимость имущества и т.д.), отдельные ее компоненты (амортизационные отчисления, издержки на заработную плату, НИОКР и транспорт), уровень налоговых ставок, вопросы постоянного или временного освобождения от налогообложения;
• финансовых, включающих различные формы субсидий, предоставляемых как в прямом виде - за счет бюджетных средств и преференциальных государственных кредитов, так и косвенно - в виде установления низких цен на коммунальные услуги, снижения арендной платы за пользование земельными участками и т.п.
• административных, упрощающих процедуры регистрации предприятий, режима въезда-выезда иностранных граждан.
В результате применения льгот норма прибыли в СЭЗ составляет 30-35%, а иногда и больше: например, транснациональные компании получают в азиатских СЭЗ в среднем 40% прибыли в год. Существенно сокращаются (в 2-3 раза) сроки окупаемости капитальных вложений (считается нормальным для СЭЗ, когда эти сроки не превышают 3-3,5 года).
б) наличие локальной, относительно обособленной системы управления зоной, наделенной правом принимать самостоятельные решения в широком экономическом спектре;
в) всесторонняя поддержка со стороны центральной государственной власти.
Создание свободных экономических зон - действенное направление развития экономики отдельных территорий и регионов, ориентированное, как правило, на решение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и проектов.
При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых в СЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми на ее территории программами.
(Впрочем, как отмечено в Биржевых Ведомостях, согласно мировому хозяйственному опыту, первоначальные цели и задачи, декларированные при создании свободных экономических зон, почти всегда не совпадают с тем, что происходит в результате фактического развития.)
В мировой практике существует множество разновидностей СЭЗ. Вместе с тем, общепринятой типологии свободных зон в настоящее время не существует. Их возможная классификация приведена в приложении 1, а типовые размеры, состав льгот и регионы распространения - в приложении 2.
Исходя из задач, поставленных при формировании той или иной зоны, предъявляются соответствующие требования и к ее размещению. К наиболее общим из них относятся:
• благоприятное транспортно-географическое положение по отношению к внешнему и внутреннему рынкам и наличие развитых транспортных коммуникаций;
• развитый производственный потенциал, наличие производственной и социальной инфраструктуры;
• существенный по запасам и ценности природно-ресурсный потенциал (в первую очередь - запасы углеводородного сырья, цветных металлов, лесных ресурсов и т.д.).
Поэтому территории, наиболее благоприятные для размещения СЭЗ, имеют, как правило, приграничное положение по отношению к зарубежным странам, (а в России, в том числе, - и к бывшим союзным республикам), а также располагают морскими торговыми портами и магистральной транспортной сетью (железнодорожной, автодорожной, аэропортами), сложившимися промышленными, научными и культурными центрами, районами концентрации наиболее ценных природных ресурсов.
В отдельных случаях создание свободных экономических зон оказывается целесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не располагающих изначально развитой промышленностью, производственной и социальной инфраструктурой, но позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные программы (укрепление топливно-энергетической и минерально-сырьевой базы страны и др.).
Процесс создания свободных зон в нашей стране, начавшийся еще в конце 80-х годов, может быть разделен.
На первом этапе (конец 80-х - 1990 г.) происходило зарождение самой идеи. По инициативе правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон. Свободные зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием.
Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.
К началу 90-х годов государственная концепция свободных зон дополнилась множеством региональных инициатив. Эти инициативы получили свое развитие, как только в ходе суверенизации союзных республик рассмотрение вопроса о создании зон было официально перенесено на республиканский уровень: в июле-сентябре 1990 г. ВС РСФСР принял предложения 11-ти региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства. Зоны учреждались в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской областях, г. Зеленограде, Еврейской автономной области .
В 1990-91 гг. Совет Министров или Верховный Совет РСФСР утвердили по каждой зоне отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус. (Нужно заметить при этом, что в положениях зоны именовались "свободными экономическими зонами", а не "зонами свободного предпринимательства", как в вышеупомянутых постановлениях об их учреждении.) Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым, а сами зоны рассматривались уже не только как внешне, но, скорее, как внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.
Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала (росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.
Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда они охватывали не только небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо нереальными из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.
Во-вторых, массовая раздача зональных преференций отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г. около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.
В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.
Такая неопределенность в законодательно-правовом положении свободных экономических зон вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон.
Это, а также просьба руководителей зональных администраций (официальное обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы льгот способствовали выходу в июне 1992 г. указа президента , в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций для иностранных предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности и др.).
Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.
Тем не менее, к началу 1993 г. в правительстве возобладала линия на ликвидацию "суперзон". Подготовленный проект Закона РФ "О свободных экономических зонах" предусматривал формирование преимущественно микрозон двух разновидностей - свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.
На фактическое закрытие ранее созданных зон были направлены решения, принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных льгот (Закон РФ "0 таможенном тарифе") и очередная отмена налоговых преференций (письмо ГНС и Минфина РФ ). И хотя иностранным инвесторам указом президента были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.
Такое развитие событий, прежде всего, отражало стремление правительства удержать те или иные территории, претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.
В результате, к осени 1994 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:
• урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;
• формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;
• усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".
Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех.
Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны , а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина (март 1995 г.), она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).
Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных свободных экономических зон - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области , а в июле 1994 г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии - "своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов". Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены , борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области", возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. 22 января 1996 г. этот Закон был подписан Президентом.
§ 1.2. Мировой опыт функционирования свободных экономических зон и возможности его использования в России.
Знакомство с существующей мировой и отечественной практикой, попытка проанализировать накопленный (и отрицательный в том числе) опыт позволит дать объективную оценку возможностям и перспективам создания и развития свободных экономических зон в российской экономике.
Сейчас в мире, как уже было сказано, функционирует, по разным данным, от 400 до 2000 свободных экономических зон. Впервые СЭЗ были созданы в США по акту 1934 г. в виде зон внешней торговли. Целью их была активизация внешнеторговой деятельности посредством использования эффективных механизмов снижения таможенных издержек.
При этом главным образом предполагалось сокращение импортных тарифов на детали и компоненты для производства автомобилей. В зоны внешней торговли были превращены склады, доки, аэропорты. Предприятия, действующие в указанных зонах, выводились из-под таможенного контроля в США, если импортируемые в зону товары затем направлялись в третью страну. Таможенные издержки снижались и тогда, когда в зоне осуществлялась "доводка" продукции фирм США для последующего экспорта. Если же товары из зоны шли в США, они в обязательном порядке проходили все таможенные процедуры, предусмотренные законодательством страны.
Успешным вариантом свободной экономической зоны стало создание зоны благоприятствования в Ирландии в 1957 г. с центром в аэропорте "Шеннон". Территория зоны составляла всего 15 га. Цель ставилась скромная: получить дополнительно 300 новых рабочих мест. Здесь, однако, тот случай, когда результаты значительно превзошли ожидания. Еще один удачный пример свободной экономической зоны, центром которой являлся аэропорт, - "Дог-Айленд" (Англия, 1982 г.). Площадь этой СЭЗ составила 2000 га. Под реализацию намеченной программы было привлечено более 1 млрд. ф.ст.
В 1967 г. в Бразилии была создана свободная экономическая зона иного типа - "промышленный округ свободной зоны Манаус" (Амазония). Выделенная для этой СЭЗ площадь - 3,6 млн. кв. км; цель - стимулирование развития промышленного производства; основное средство достижения цели - налоговые льготы. Эта зона получила быстрое развитие, что в значительной степени повлияло на оздоровление экономики всей Бразилии. Ядро свободных экономических зон составили примерно 30 сырьевых и топливно-энергетических отраслей, продукция которых потреблялась в самой Бразилии. Экспорт зоны достигал только 3 - 5% производства.
В 1978 г. в Китае были созданы свободные экономические зоны в 14 прибрежных городах. Цель - развитие внешней торговли. Основной инструмент - налоговые и таможенные льготы. На каждый гектар зоны в период ее становления ежегодно вкладывалось примерно 15-17 млн. долл. США. Всего с момента создания по 1987 г. в СЭЗ Китая было привлечено приблизительно 22 млрд. долл. Через них проходило 2/3 внешнего товарооборота страны. В 1990 г. экспорт только одной зоны Шеньчжень составил 3 млрд.долл.
Несколько слов следует также сказать о расположенных в Южной Корее, Малайзии, Сингапуре, Гонконге "точечных" зонах, ориентированных на экспорт товаров: ими охватывается до 90% всего его объема в развивающихся странах мира.
Происходит ускоренное развитие и научно-технических зон. В 1973 г. в США их насчитывалось 84; здесь было занято 142 тыс. рабочих и 45 тыс. ученых. Наиболее крупная в США научно-техническая зона - Силикон-Вэллс ("Силиконовая долина"). Она осуществляет 20% мирового производства средств вычислительной техники и компьютеров. В ближайшее время в США планируется создать до 1000 свободных экономических зон. Объем инвестиций должен при этом составить более 3 млрд. долл., а число дополнительных рабочих мест - 100 тысяч.
В Голландии и ФРГ в 1985 г. было соответственно 45 и 50 технопарков, причем планировалось образовать еще по 100 в каждой стране. В Японии в 14 районах создается 18 технополисов на базе ведущих научных подразделений. Крупнейший технополис "Цикуба" обеспечивает работой 145 тыс. человек. В Англии имеется более 25 зон и технопарков, за счет чего создано в общей сложности 18,4 тыс. рабочих мест.
Наконец, можно выделить еще одну разновидность свободных зон, которая распространена в мире, - оффшорные зоны, которые служат своего рода "налоговыми оазисами", обслуживающими международные финансовые операции. Примерами оффшорных центров являются, прежде всего, островные территории - Антильские, Багамские, Бермудские, Виргинские, Каймановы, Барбадос, Гернси и Джерси, Кипр, Мальта, Мадейра, а также Гонконг, Западное Самоа, Ирландия, Либерия, Ливан, Лихтенштейн, Панама, Сингапур и ряд других.
Оффшорные зоны дают использующим их хозяйственным агентам следующие преимущества: налоговые льготы, значительную свободу, практическое отсутствие валютного контроля, возможность проведения операций с резидентами в любой иностранной валюте, списание затрат на месте, анонимность, секретность финансовых операций (главным образом действует лишь требование информировать власти о сомнительных операциях, связанных с наркобизнесом). При этом внутренний рынок ссудных капиталов зоны изолируется от счетов резидентов. Дело в том, что классический вариант оффшора предполагает хозяйственную и финансовую деятельность в оффшорной зоне только нерезидентов.
По налоговым льготам, в свою очередь, возможны варианты. В оффшорных зонах Ирландии, Либерии налоги не взимаются. В Швейцарии взимаются, но явно низкие. В оффшорных зонах Лихтенштейна, Антильских островов и Панамы в момент регистрации фирм в качестве налога выплачивается единая сумма (паушальный налог). В таких зонах обычно также взимаются ежегодные регистрационные взносы компаний, сборы за предоставление банковских и страховых лицензий, лицензий на трастовую деятельность. Можно также добавить, что если в Ирландии, Швейцарии от оффшорных компаний требуется лишь минимальный бухгалтерский учет, то на Антильских островах, в Либерии, Панаме, Лихтенштейне отсутствует даже такое требование. В Западном Самоа форма и порядок бухгалтерского учета не регламентированы и выбираются владельцем компании.
Интересен опыт Венгрии. В этой стране был реализован режим классического оффшора. Оффшорные компании получают скидку на налог на прибыль в размере 85%, что позволяет сократить реальную ставку налога до 5,4%. Оффшорной компании предоставляется право вести операции с иностранной валютой; получать иностранные займы и кредиты без специального разрешения властей, регулирующих операции с иностранной валютой; иметь счета в иностранных банках при условии, что определенная доля счетов приходится на Венгерский банк. Посредническая деятельность таких компаний в Венгрии ограничена внешней торговлей с Россией, а также посредничеством между российскими компаниями. Принцип такого ограничения простой - ориентировать оффшорные льготы на основные, преобладающие во внешней торговле товарные потоки и широкий круг хорошо известных деловых партнеров.
Аналогичная идея вполне может быть использована и при создании оффшорных зон в регионах России. Так, для оффшорных компаний льготы могут быть целенаправленно ориентированы на основных торговых партнеров того или иного региона (для Республики Татарстан это, например, Германия, США, Венгрия, Швейцария, Австрия, Китай, Турция, Великобритания, Нидерланды, Финляндия); данная рекомендация, разумеется, небесспорна и нуждается в дополнительной проработке.
По наблюдениям специалистов, многие СЭЗ прошли свой "путь", трансформируясь сначала из складских и транзитных зон в экспорто -производственные, а затем - и в комплексные. Мировой опыт свидетельствует, что при отсутствии экспортных зон рост вывоза из страны товаров и услуг увеличивается в среднем в год на 7%, при наличии же их - на 20%.
Как мы видим, СЭЗ в мировой практике создаются с какими-то определенными целями, которые направлены на повышение благосостояния как в самих зонах, так и на территории целой страны. К таким целям, как правило, относятся: активизация внешнеторговой деятельности, увеличение объемов экспорта, создание дополнительных рабочих мест, стимулирование промышленного производства, привлечение в страну иностранных инвестиций, подъем депрессивных территорий, выравнивание межрегиональных различий. Способы достижения этих целей чаще всего одинаковы - это налоговые и таможенные льготы, различные преференции.
Россия, в общем, переняла этот опыт у других стран, но, к сожалению, вместо инструмента модернизации экономики и привлечения в страну иностранных инвестиций зональные льготы стали средством скрытого субсидирования отдельных лоббистских группировок и способом первоначального накопления капиталов, впоследствии утекающих за рубеж. Важно сейчас создать такие условия, чтобы преференциальные режимы применялись не ради раздачи льгот определенным предприятиям, отраслям или территориям, а с целью стимулирования новых форм хозяйствования, промышленного производства развития внешнеэкономических отношений, обеспечивающих технологический прорыв России в ХХI век. Другое стратегически оправданное направление - реализация преимуществ транспортно-географического положения России и потенциала ее припортовых территорий. Создание в некоторых районах широкой сети свободных таможенных зон ускорило бы интеграцию России в мирохозяйственные связи, а также притянуло бы к ней огромные потоки товаров и капиталов, пока что направляющихся в аналогичные зоны зарубежных стран Черноморья и АТР.
Таким образом, рассмотрение мирового и отечественного опыта создания свободных экономических зон позволяет заключить следующее:
1. Мировая практика показывает, что создание свободных экономических зон - весьма действенное направление развития экономики отдельных территорий и регионов. В основном, создание и развитие свободных экономических зон ориентировано на решение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и проектов.
2. Территории, наиболее благоприятные для размещения СЭЗ, имеют, как правило, приграничное положение, а также располагают развитой транспортной, производственной и социальной инфраструктоурой.
В отдельных случаях создание свободных экономических зон оказывается целесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не обладающих указанными преимуществами, но располагающих высокой концентрацией ценных природных ресурсов, позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные задачи.
3. Вопрос о свободных экономических зонах в России до сих пор решался недостаточно последовательно, при отсутствии конструктивной концептуальной основы и достаточной правовой базы. Основной чертой этого процесса была его жесткая политизированность в ущерб экономической сути.
Глава II. Организационно – правовые аспекты развития СЭЗ в России
§ 2.1 Правовые основы функционирования свободных экономических зон
Правовое регулирование отечественных СЭЗ осуществляется главным образом на основе индивидуальных нормативных актов, имеющих различную юридическую силу, от уже упоминавшихся мною положений о СЭЗ, утвержденных распоряжением Верховного Совета РФ, до федеральных законов, регламентирующих создание и деятельность отдельных зон.
Общие вопросы, касающиеся режима свободных (особых) экономических зон, находят отражение в распоряжениях и постановлениях правительства, указах Президента РФ, международных договорах и других нормативных актах.
Важное и определяющее значение в сфере правового регулирования деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ имеют указы Президента и постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты. Указ Президента РФ “О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории Российской Федерации” от 4 июня 1992 г. содержит положение, в соответствии, с которым порядок таможенного контроля на территории зон устанавливается с учетом специфики каждой из них. Здесь же предусмотрен 50-процентный экспортный тариф на экспортные пошлины от уровня, предусмотренного действующим законодательством для сырьевых товаров, добываемых в СЭЗ и вывозимых за счет квот, введенных положениями о СЭЗ.
Следующим нормативным документом в сфере инвестирования в СЭЗ, имеющим кардинальное значение для развития свободных экономических зон на территории России, является принятое в июле 1993 г. Министерством финансов и Государственной налоговой службой Письмо “О налогообложении в свободных экономических зонах”, в котором было объявлено, что “применение налоговых льгот, не предусмотренных действующим налоговым законодательством для предприятий - резидентов свободных экономических зон, является неправомерным”. Тем самым из статуса российских СЭЗ был изъят основополагающий принцип деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ - принцип предоставления льготного налогообложения.
Еще одним важным документом в сфере деятельности предприятий в СЭЗ является Указ Президента РФ “О совершенствовании работы с иностранными инвестициями ” от 27 сентября 1993 г., центральным звеном которого является положение, в соответствии с которым ограничения в деятельности иностранных инвесторов могут устанавливаться только законами РФ и указами Президента РФ. Российский законодатель закрепил еще один важный принцип деятельности иностранных инвесторов на территории РФ, в том числе и в СЭЗ - принцип ограничения в деятельности инвесторов только и исключительно на основе законов РФ и указов Президента РФ.
Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1994 г. “Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику РФ”, нацеленное главным образом на “обеспечение проведения единой, последовательной и скоординированной политики в данной сфере”, исходящей “из необходимости создания благоприятного правового, налогового и таможенного режима для зарубежных инвестиций как условия более активного их привлечения в российскую экономику”.
Тем самым законодатель, развивая принцип допустимости изъятий из национального режима в сфере иностранного инвестирования в сторону ее преференциальности на территории зон, закрепляет еще два важных принципа деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ:
1) принцип льготного по сравнению с общим режима хозяйственной, в том числе внешнеэкономической деятельности;
2) принцип законодательного закрепления преференциальных условий деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ.
Анализ названных законодательных и нормативных актов позволяет сделать вывод о весьма непоследовательной государственной политике в отношении свободных экономических зон, следствием чего является неурегулированность и несогласованность законодательных и нормативных актов РФ в сфере инвестирования в зонах. То же можно сказать и о других сферах правового регулирования в СЭЗ, где действующие на территории Российской Федерации законы РФ, вступая в противоречие с Положениями о СЭЗ, аннулируют их действие.
Особая правовая регламентация в сфере действия законодательства Российской Федерации установлена на территории зон свободной торговли. Так, в соответствии с Положением о зоне свободной торговли “Шереметьево”, о котором уже упоминалось выше, она является таможенной зоной и на “ее территории действует законодательство Российской Федерации, регулирующее таможенное дело с изъятиями, определяемыми законодательными актами о свободных таможенных зонах и настоящим Положением” (ст.2).
Положение также устанавливает, что законодательные и нормативные акты, регулирующие таможенное дело, а также порядок налогообложения экспорта и импорта товаров, перемещаемых через таможенную границу, применяются с учетом того, что территория зоны свободной торговли “Шереметьево” находится вне таможенной территории Российской Федерации. Таким образом, и в отношении зон свободной торговли российский законодатель не выходит за рамки регулирования деятельности иностранных инвесторов на основе принципа предоставления национального режима и принципа приоритетности специального законодательства перед общим.
Учитывая важное стратегическое географическое положение Калининградской области, Государственная Дума 15 ноября 1995 г. приняла Федеральный закон от 22 января 1996 г. “Об особой экономической зоне в Калининградской области”.
В частности, Закон предусматривает, что в особой экономической зоне устанавливается льготный по сравнению с общим режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной деятельности. Он также устанавливает, что в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей (в том числе налогов), уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, особая экономическая зона рассматривается как находящаяся в таможенном режиме свободной таможенной зоны с особенностями, устанавливаемыми настоящим Федеральным законом (ст. 7-9).
Закон закрепляет предоставление в ОЭЗ национального режима в сфере банковской деятельности, предусматривая, однако, что администрация ОЭЗ по согласованию с Правительством РФ вправе устанавливать льготы для российских и иностранных банков в связи с их деятельностью по реализации федеральной государственной программы развития особой экономической зоны и инвестиционной деятельности, определяя, что “инвестиционная деятельность коммерческих организаций любого профиля предпринимательской деятельности с полным или частичным привлечением иностранных инвестиций осуществляется в порядке и в формах, предусмотренных законодательством РФ”.
Налоговые льготы, валютное регулирование и валютный контроль Закон также подчиняет соответственно налоговому законодательству РФ и законодательству Калининградской области. Порядок въезда, выезда и пребывания на территории Калининградской области иностранных граждан и лиц без гражданства также определяется законодательством РФ и международными договорами Российской Федерации.
Социально-трудовые отношения в ОЭЗ регулируются на основе заключения коллективных договоров и индивидуальных контрактов в соответствии с законодательством РФ о труде.
В целом Закон носит рамочный, отсылочный характер и закрепляет в основном принцип предоставления деятельности инвесторов в ОЭЗ на основе национального режима.
Как уже было сказано выше, правовое регулирование свободных экономических зон осуществляется многими правовыми актами. Однако в их числе нет единого специального закона, который регулировал бы процедуру создания, функционирования различных зон, а также, что очень существенно, их ликвидации. Поэтому представляется целесообразным остановиться на имеющих принципиальное значение положениях последнего по времени его рассмотрения в палатах Федерального Собрания проекта Закона "О свободных экономических зонах" (Одобрен Советом Федерации 28 июня 2000г. постановлением №180-СФ).
Нашедшая отражение в проекте традиционная концепция свободных экономических зон исходит из того, что свободная экономическая зона представляет собой отдельный, ограниченный участок территории РФ, в пределах которого действует особый правовой режим, о чем я говорила ранее.
При этом границы свободных экономических зон могут совпадать либо не совпадать с установленными границами территориально-административных единиц.
Важно отметить, что, согласно проекту, упомянутый режим, не ограничиваясь особенностями таможенного регулирования и налогообложения, предусмотрел в отношении отдельных видов СЭЗ полный запрет на проживание в них физических лиц. Очевидно, что подобное установление противоречит ч. 1 ст.27 Конституции РФ, согласно которой каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Необходимо признать, что и в целом концепция зоны, как ограниченного участка территории, в пределах которого действует некое специфическое регулирование экономических и иных отношений с элементами особого административного управления (отдельные органы управления, особый режим въезда, выезда и пребывания и пр.), приведено в соответствие с ч.1 ст.8 Конституции РФ, предусматривающей, что в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Действительно, о какой свободе перемещения товаров в границах страны можно говорить при наличии в СЭЗ особого таможенного регулирования, в свете которого территория зоны противопоставляется так называемой остальной территории РФ? Кроме того, как уже говорилось, в отдельных зонах по решению местных органов управления могли создаваться таможенные и иные функциональные субзоны, т.е. замкнутые территории с еще более узкоспециализированным режимом, чем режим самой СЭЗ.
Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на принимавшиеся в отношении отдельных зон федеральные законы, с момента введения в действие Конституции РФ 1993 г. существование СЭЗ вступило в противоречие с Основным законом страны. Отсюда следует, что для легализации создания и функционирования свободных экономических зон необходимо внесение в Конституцию РФ соответствующих изменений. В противном случае правовые акты, предусматривающие правила поведения, не соответствующие изложенным выше положениям Основного закона, имеющим принципиальный характер, становятся неправомерными, поскольку, согласно ч.1 ст.15 Конституции, законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Подобные выводы не только имеют теоретический характер, но и могут повлечь практические последствия, поскольку ставят под сомнение законность, как отдельных нормативных актов, так и совершенных на их основе действий.
Одной из заложенных в проекте закона идей, вызывающих серьезные сомнения, является существенное усиление роли Правительства РФ и других органов исполнительной власти и, соответственно, уменьшение полномочий федеральных органов представительной власти в регулировании процесса создания и деятельности свободных экономических зон.
Согласно проекту закона, зоны должны возникать в соответствии с Федеральной программой создания и развития свободных экономических зон на территории РФ. Эта программа разрабатывается и ежегодно уточняется Правительством РФ. Подготовка ее проекта осуществляется по поручению Правительства федеральным органом исполнительной власти на основе предложений о создании зон, поступивших от субъектов Федерации и предварительно согласованных с соответствующими органами местного самоуправления. Правительство принимает решение о создании конкретной зоны и утверждает положение о ней. Оно же решает вопрос о ее ликвидации. Как можно видеть, согласно проекту, все принципиальные этапы процесса формирования и прекращения свободных экономических зон определяются органами исполнительной власти, и прежде всего Правительством РФ.
При этом роль высшего органа представительной власти - Федерального Собрания, фактически, ограничивается рассмотрением предложений по финансированию программы в рамках обсуждения бюджета страны на следующий финансовый год.
Между тем, несмотря на то, что льготы, которыми наделяются субъекты, именуемые участниками свободных экономических зон, носят локальный характер, последствия их предоставления затрагивают интересы широкого круга лиц - от конкретных предприятий, оказывающихся в неравном положении по сравнению с предприятиями, получившими статус участника зоны, до субъектов Федерации, не располагающих на своей территории свободными экономическими зонами.
Освобождение от налогов, снижение налоговых ставок, сокращение налогооблагаемой базы, предусматриваемые в том или ином сочетании режимом зоны, ведут к снижению в течение продолжительного времени общего уровня доходов, поступающих в бюджеты разных уровней. В условиях, когда принятие решения о создании зон предоставляется Правительству, а не высшему законодательному органу, субъекты Федерации, не участвующие в соответствующем проекте, практически лишены возможности влиять на принятие принципиальных решений.
В связи с этим представляется необходимым, чтобы как утверждение в целом Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на территории РФ, так и принятие решений о создании отдельных зон осуществлялись федеральным законодательным органом и имели форму закона, а не акта Правительства.
Для современной России реальные результаты создания свободных экономических зон можно усмотреть главным образом в оказании адресной экономической помощи отдельным территориям. При этом необходимо осознавать, что поддержка будет оказываться как за счет Федерации в целом, а так и каждого из входящих в нее регионов. Представляется, что целесообразность и обоснованность соответствующих потерь со стороны центра и субъектов Федерации во имя развития той или иной территории должны обсуждаться обеими палатами Федерального Собрания при принятии соответствующего законопроекта. На такой основе учреждение зоны не будет восприниматься как насильственное ущемление интересов остальных субъектов Федерации. В целом же предоставление территориям режима СЭЗ, на мой взгляд, не должно становиться обыденной практикой, оставаясь исключением из правил, а не правилом. В противном случае оно может превратиться в способ ухода от налогообложения, а также от исполнения общих для всех участников внешнеэкономической деятельности таможенных правил.
Однако даже при условии соблюдения указанных выше условий вызывает сомнения выраженная в проекте закона концепция регулирования, относящегося к одной из разновидностей свободных экономических зон - так называемой зоне экспортного производства (далее - ЗЭП).
Согласно проекту, такая зона представляет собой ограниченный участок таможенной территории РФ, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для участников данной зоны, вывозящих с ее территории за пределы РФ более 50% товаров собственного производства, относящихся к продукции обрабатывающих отраслей промышленности и отвечающих критериям происхождения с территории указанной зоны (должны быть произведены в указанной зоне).
Авторы проекта не упомянули о возможности квотировании экспорта продукции, произведенной в ЗЭП. Создается впечатление, что их цель состояла в установлении лишь нижнего предела вывоза продуктов переработки сырья за пределы РФ и в дальнейшем стимулировании этого процесса путем предоставления экспортерам соответствующих льгот. Между тем на сегодняшнем этапе экономического развития России всемерное поощрение экспорта уже не может служить самоцелью при создании свободных экономических зон. Напротив, в целях избежания ажиотажного спроса и резкого роста цен на некоторые необходимые российскому потребителю виды продукции перерабатывающей промышленности Правительство вынуждено в ряде случаев вводить ограничения на вывоз такой продукции за рубеж путем применения административных мер воздействия на экспортеров.
Изложенные выше соображения не охватывают всех положений проекта закона о свободных экономических зонах. Однако и они свидетельствуют о недостаточной степени проработки авторами, как общей концепции, так и формулировок отдельных статей этого документа.