ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
ГЛАВА I Численность, правовое положение и условия службы российских чиновников XVIII — начала XX в.
ГЛАВА II Номенклатура и постсоветское чиновничество
Заключение
Список использованной литературы
ЧИСЛЕННОСТЬ, ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И УСЛОВИЯ СЛУЖБЫ РОССИЙСКИХ ЧИНОВНИКОВ XVIII — НАЧАЛА XX В.
Российское чиновничество как самостоятельное и обособленное от остального общества сословие сформировалось к началу XVIII в. Именно к этому времени в стране, в армии и в сфере государственной службы произошли кардинальные перемены. Они были связаны, в частности, с учащением внешнеполитических и экономических контактов с Западом, социально-экономическим развитием России, переходом от службы государю к государственной службе, появлением постоянных должностей. Петровские реформы и провозглашение России империей обусловили протекание этого процесса в духе запад-ноевропейской камералистской доктрины. Правовой основой этих изменений явилась известная «Табель о рангах всех чинов военных, статских и придворных, которые в каком чине». Она была введена в действие 24 января 1722 г. и закрепила сложившуюся систему иерархии чинов и должностей, просуществовав с незначительными изменениями до 1917 г.
Согласно Табели о рангах все чины (далее речь пойдет лишь о гражданских чинах) делились на три группы. В высшую входили чиновники I—V классов, канцлер, действительные тайные и статские советники, занимавшие должности министров, членов Госсовета, директоров министерских департаментов, генерал-губернаторов и председатели уголовных палат губерний и т.п. Это была чиновничья элита России. Ко второй группе включавшей в себя чиновников VI—VIII классов, относились коллежские и надворные советники, коллежские асессоры, занимавшие должности начальников отделений департамен-тов, министерств, полицмейстеров, градоначальников и т.д. Это было в основном ядро губернской администрации. В тре-гью, низшую группу, объединявшую IX—XIV классы, входили гитулярные советники, губернские и провинциальные секре-гари, коллежские регистраторы, которые работали в должностях городничих, уездных судей, казначеев, землемеров, заседателей и пр. Именно в их руках находилась власть на местах.
Хотя основную часть корпуса государственных служащих по-прежнему составляли дворяне и Табель о рангах была ориентирована в первую очередь на них, изменение юридического положения служилого сословия, появления в нем лиц, служивших не только по «породе», но и по своим деловым качествам, привлекло к управлению государством выходцев из других сословий. При Петре I чиновник уже с XIV класса получал личное, а с VIII (коллежский асессор) — потомственное дворянство .
Табель о рангах включала в себя не все служилое сословие. Значительную часть его составляла особая группа служащих, не имевшая классных чинов и работавшая канцеляристами, копиистами и пр. Основная масса их приходилась на органы местного управления. Так, по далеко не полным официальным данным, в 1775 г. в местном управлении из 4075 чиновников работало 3328 (81,7 %). Служащие, не имевшие классных чинов, происходили в большинстве своем из непривилегированных сословий. Политика властей по отношению к ним не была однозначной. Очевиден ее продворянский характер: разночинцам и выходцам из податных сословий всячески затрудняли проникновение в государственный аппарат и продвижение по служебной лестнице. Ограничения эти не всегда оказывались эффективными, и правительство принимает меры уже для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, определяет особые источники материального обеспечения чиновников, относящихся к этой группе (постоянное денежное жалованье и пенсион).
Характеризуя чиновничий мир России XVIII — началаXIX в., следует иметь в виду, что в этот период чинопроизводство осуществлялось в основном за выслугу лет в порядке постепенности. Несмотря на то что одним из главных принципов Табе-чи было последовательное прохождение служащими всех рангов, начиная с самого низшего, дворяне располагали всеми возможностями для более быстрого карьерного роста, поступая на службу и получая первый классный чин еще в малолетстве. Выходцы же из податных сословий получали первый классный чин лишь в зрелые годы. Время нахождения в каж-дом чине составляло не менее трех-четырех лет, что делало достижение высот государственной службы для простых людей делом весьма сложным и трудным. При этом, помимо социального положения претендента и выслуги лет, имели определенное значение образовательный уровень, наличие протекции и близость к власть имущим.
Хотя чиновничество и составляло особую, привилегированную социальную группу, наблюдалась весьма значительная дифференциация чиновников и по материальному положению, и по условиям службы. Так, различалось столичное и провинциальное чиновничество. Падение престижа гражданской службы на местах вызвало значительный отток служащих в столицы и губернские города. Только по этой причине в Санкт-Петербурге сверх штатов и без содержания работали тысячи человек, надеясь занять открывшуюся вакансию. После 1762 г. социальный состав чиновников меняется. Манифест «О вольности дворянской» позволил немалой части дворян оставить государственную службу. Соответственно в государственном аппарате возросло число выходцев из непривилегированных сословий, что привело к резкому ухудшению качества управления на всех уровнях, росту бюрократизма. Этому во многом способствовали и условия службы: длительное (по 10—15 лет) пребывание в одном чине, что было нередким явлением для представителей низших сословий, не имевших высокопоставленных заступников, 12-часовой рабочий день, зачастую в неприспособленных зданиях. Чиновники, относившиеся к низшей группе классных чинов (IX—XIV классы), и канцелярские служащие характеризовались нерадением, плохой образовательной подготовкой, грубостью. Они зачастую отличались безнравственностью, брали взятки, пьянствовали и допускали волокиту в служебных делах. Имущественное положение основной массы государственных служащих было плохим. Разумеется, среди тех, кто занимал государственные должности, было немало честных и бескорыстно служащих Отечеству людей, в своей деятельности руководствовавшихся исключительно законами. Но в целом качество государственного аппарата оставляло желать лучшего.
Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для поступления на государственную службу лиц податных сословий, вводит экзамены на чин (это касалось лишь V и VIII классов Табели о рангах). Он также пытался сократить число чиновников, но эта попытка была безуспешной. К1830 г. в России было уже 105 тыс. чиновников, и тенденция к росту их численности сохранялась. Николай I (1825—1855) пытался следовать по пути дальнейшего ужесточения требований к несению службы чиновниками и чинопроизводству.
В это время окончательно складывается система чинопочитания, когда чувство личного достоинства уступает место должностному статусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал лишь фамилию, младший же был обязан собственноручно, помимо подписи, обозначить звание и чин. Отсутствие этого обозначения считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. По-разному проставлялась и дата подписания документа: начальник ставил число сверху, подчиненный — снизу .
В последней трети XIX в. были предприняты меры, ставившие целью повышение образовательного уровня чиновников. Не окончившие средних или высших учебнх заведений и поступающие на службу по одному праву происхождения могли быть приняты только канцелярскими служителями.
Категорически было запрещено принимать на службу детей рабочих и крестьян, личных почетных граждан и их детей.
Однако лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, могли приобрести его благодаря окончанию учебного заведения. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса, окончившие курс университета — XII или даже X класса, имеющие степень магистра — IX класса, доктора — VIII класса.
К началу XX в. общая численность чиновников достигла, по некоторым подсчетам, 575 тыс., в том числе классных чиновников — 161 тыс. человек. Из них 1,5 % составляли чиновники I—IV классов, 49 — V—VIII классов и 49,5 % — IX—XIV классов. Кадровая политика, направленная на повышение образовательного уровня чиновников, принесла определенные результаты: 87 % представителей первой группы имели высшее образование; во второй группе высшее образование имели 58 %. По третьей группе данных нет. Содержание государственного аппарата составляло 13,36 % расходной части бюд-жета на 1910 г., что сопоставимо с соответствующими показателями наиболее развитых государств, а по числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира .
После первой русской революции представители всех сословий были уравнены в правах поступления на государственную службу.
Таким образом, чиновничий мир России к началу XX в. представлял собой огромный социокультурный пласт со своими правилами игры, моральными и профессиональными устоями, бытом, культурой, символами, среди которых наиболее заметное место занимали мундиры, ордена и титулы. Он полностью соответствовал политическому, экономическому и нравственному состоянию российского общества и был вполне сопоставим с чиновничеством западноевропейских стран.
НОМЕНКЛАТУРА И ПОСТСОВЕТСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО
Существенные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917 г., что связано с распадом Российской империи и приходом к власти большевиков. Лидеры большевиков считали, что построение коммунистического общества приведет к отмиранию государства вообще и чиновничества в частности. Ими была провозглашена цель сломать старый государственный аппарат и заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате их труда на уровне средней зарплаты рабочего. Поэтому один из первых декретов новой власти (Декрет ВЦИК и СНК от 8 ноября 1917 г.) был посвящен ликвидации всех существовавших в России сословий и сословных привилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков отличий. Но жизненные реалии вскоре показали утопичность надежд большевиков. Столкнувшись с саботажем, разрухой, безграмотностью, малочисленностью компетентным кадров, желающих сотрудничать с советской властью, большевики временно, вплоть до подготовки собственных кадров управленцев рабоче-крестьянского происхождения, были вынуждены встать на путь привлечения к государственному управления, причем с помощью чрезвычайных органов (ВЧК), старых специалистов, в основном из дворян и буржуазии. Стал восстанавливаться и корпус чиновничества. Начало этому процессу было положено «Временными правилами о службе в государственных учреждениях и на предприятиях» от 2 декабря 1922 г.
1930-е гг. стали временем становления советской классической тоталитарной модели управления (также называемой административно-командной системой).
Одной из наиболее одиозных черт названной модели стала номенклатура. Сам по себе этот термин означает перечень, список, а в нашем случае — список наиболее важных должностей и постов, назначение на которые (и соответственно снятие) осуществлялось соответствующими партийными инстанциями. Постепенно термин «номенклатура» стал обозначать и слой лиц, занимавших эти должности. Номенклатура — это порождение однопартийной системы, и номенклатурный принцип под-бора кадров основывается не на принципе профессионализма, а главным образом на политической лояльности.
Истоки возникновения номенклатуры восходят к периоду Гражданской войны. В 1919 г. в противовес принципам партийной демократии и выборности начинает формироваться механизм назначений и перемещений из центра в лице Учетно-рас-пределительного отдела ЦК (Учраспред, позже Орграспред) во главе с В. Молотовым. Отдел этот занимался постановкой на учет и наиболее эффективным использованием кадров РКП(б).
В 1923 г. практика номенклатурных списков была утверждена постановлением ЦК РКП (б). Всего в номенклатуру ЦК тогда вошло 13 163 должности, из них в список № 1 было включено 3500 наиболее важных постов (народные комиссары, члены ВЦИК, президиумов и коллегий наркоматов и других центральных советских и хозяйственных органов), в список № 2 — заместители начальников главков, управлений и пр., в список № 3 — руководящие кадры на местах. Свои номенклатуры существовали на губернском уровне, уездном и т.д., но при этом местные руководители стремились к своему утверждению в центре, чтобы не зависеть от расстановки сил на местах. Номенклатурная система стала мощным инструментом бюрокра-тизации и централизации.
Способы работы с номенклатурой были чисто бюрократическими и сводились по преимуществу к заполнению всевозможных анкет и их проверке. Работа эта во многом расходилась с провозглашенными нормами внутрипартийной демократии и потому скрывалась от глаз рядовых коммунистов и остального общества. Раз вошедшие в номенклатуру лица переводились с должности на должность уже автоматически. В соответствии с должностью определялись привилегии и преимущества номенклатурных работников, которые также тщательно скрывались.
Назначаемые в порядке выдвижения номенклатурные работники получали монополию на власть во вверенных им организациях и разнообразные привилегии, варьировавшиеся в зависимости от высоты номенклатурной «ступеньки». Вместе с тем они становились юридически и политически бесправными, и номенклатурная сеть регулярно прореживалась бесконечными чистками и проработками. Корпус номенклатуры формировался в основном из обезличенной маргинальной среды: первоначально почти 90 % коммунистов если и имели какое-то образование, то не выше начального . Недостаток знаний и опыта компенсировался административным рвением и готовностью выполнить любые указания аппарата. Поэтому номенклатурный аппарат стал надеждой и опорой сталинского режима.
Чистки 1920-х гг. и репрессии 1930-х гг. негативно сказались на формировании нового чиновничьего слоя. В рядах номенклатуры укоренились принципы личной преданности вождю, корпоративной солидарности. Партийные съезды, съезды Советов, профсоюзов превращаются в массовые собрания номенклатуры. Съезды Советов и сессии ЦИК были призваны законодательно закрепить принятые решения. Всякие дискуссии и рассуждения стали рассматриваться как ненужные и даже вредные, мешающие делу. Номенклатура была не способна и не заинтересована во всестороннем обсуждении проблем, для нее было важнее всего получить четкие указания и руководящие директивы. Политические и экономические кризисы, приведшие в конце концов СССР к гибели, во многом имели причиной безраздельное господство этого слоя.
Вместе с тем отождествление номенклатуры и госслужащих было бы неверно. Номенклатура была верхним слоем партийно-советской государственной бюрократии. Между тем жесткая централизация всего и вся в СССР, слабая дифференциация при подходе к подготовке именно государственных служащих и кадров для народного хозяйства привели к тому, что к госслужащим стали относить всех работающих в государственной или общественной организации. И хотя «Единая номенклатура должностей служащих» была принята в 1967 г., однако и до, и после этого зачастую невозможно было отделить админист-ративно-управленческий персонал от производственного. Но, наверное, в условиях, когда управление осуществлялось по ус-мотрению власть предержащих, иного и быть не могло.
Парадоксально, но факт: вплоть до 1990-х гг. в России не существовало закона о государственной службе. Поэтому не было и четкого представления о том, кто относится к государственным служащим. И когда на смену партийно-государственной номенклатуре пришла новая российская элита, государственный аппарат продолжал комплектоваться во многом по старым правилам, несмотря на заявленный отказ от номенклатурного принципа.
Российское чиновничество начала 1990-х гг. состояло из двух неравных групп. Большая группа — это сумевшая удержаться на месте номенклатура, сохранившая корпоративные связи и прежнюю этику поведения. Вторая группа — «новые» чиновники — обязаны своим появлением демократической волне 1988—1991 гг. Эти «новые» чиновники принесли с собой дух обновления и митинговые замашки, но, столкнувшись с рутиной государственного управления, многие из них ушли с государственной службы, занявшись бизнесом, общественной деятельностью или вернувшись к прежней жизни. И без того небольшая численность «новых» чиновников стала сокращаться, но определенные сдвиги в корпусе госслужащих и политической элите все-таки произошли.
По сравнению с советской номенклатурой современная российская элита федерального уровня моложе, лучше образованна, в ней выше доля гуманитариев (число экономистов и юристов увеличилось по сравнению с брежневскими временами в три раза) и ниже — лиц с инженерно-техническим образованием (в 1,5 раза). В два раза увеличилось число лиц, имеющих ученую степень. В то же время количество женщин уменьшилось в два раза, в 2,5 раза — число выходцев из села, в 1,4 раза — число нерусских. Изменения полового и этнического состава связаны, вероятно, с отменой квот на представи-тельство определенных категорий граждан, действовавших в советскую эпоху. Значительная часть элиты генетически связана с прежней номенклатурой (по данным О. Крыштановской, половина лидеров партий, две трети депутатов, три четверти президентской команды) .
В региональных элитах преемственность по отношению к номенклатуре еще заметнее.
Исследование А.А. Жабреева, проведенное в Ленинградской области в 1995 г., показало, что большая часть управленцев до вступления в нынешнюю должность работала на руководящих постах в народном хозяйстве. Среди первых лиц в областной администрации аналогичные посты в предшествующей системе занимали 42,5 %, 17,5 % находились на выборных постах, остальные поровну разделились между партийной и профсоюзной работой. Любопытны и другие выводы. Средний возраст чиновника в зависимости от конкретного учреждения колеблется в пределах 35—45 лет. Молодежи до 25 лет нет ни на районном, ни на областном уровнях. Среди высших руководителей преобладают люди, имеющие десятилетний стаж работы, у остальных он и того больше — 20 лет. Обычно администраторами являются мужчины; чем выше уровень управления, тем больше доля мужчин. Женщины представлены в основном на уровне волости и района. Что касается образования, то преобладают специалисты с высшим техническим и сельскохозяйственным образованием, хотя заметно увеличение доли экономистов и гуманитариев.
Базовое образование госслужащих, как правило, не соответствует профилю занимаемой должности: на областном уровне профильное высшее образование имеют 15 % управленцев, на районном и волостном — 8 % . Думается, что Ленинградская область показывает картину, вполне типичную для Российской Федерации в целом. Более того, в отдельных регионах связь современного корпуса государствен-ных служащих с прежней номенклатурной системой выражена еще сильнее. По данным М.Х. Факрушина, несмотря на некоторое омоложение политической элиты РТ, 92 % ее — представители прежней номенклатуры, большая часть (83 %) — выходцы из села или из малых городов, уклад жизни в которых близок к деревенскому, 50 % закончили ветеринарный и сельскохозяйственный институты, 78 % — татары (данные на середину 1990-х гг.) .
Изменились и количественные показатели: численность госслужащих в России за 1992—1997 гг. возросла вдвое. 1998 г., по некоторым оценкам, она достигла приблизительно 2 млн. человек, что, впрочем значительно меньше, чем во многих других государствах. Сравнения здесь, однако, могут быть не вполне корректны, поскольку в ряде западноевропейских стран к числу государственных и муниципальных служащих относятся те, кого мы бы назвали «бюджетниками» (например, в ФРГ учитель — это государственный служащий).
Наблюдается также тенденция роста государственного аппарата примерно на 14 % в год .
В целом же почти 75 % чиновников федерального и регионального уровней являются выходцами из старой номенклатурной системы. Но, наверное, это нельзя поставить в упрек ни им, ни руководителям государства: ведь новое чиновничество только подрастает.
Российское чиновничество как самостоятельное сословие ведет начало с петровских реформ и Табели о рангах, выделивших государственную службу в особую сферу профессиональной деятельности. Именно с этого времени все назначаемые на те или иные должности лица стали составлять довольно стройную, всецело зависящую от воли вышестоящего начальства иерархическую корпорацию. Сформировавшись как особый привилегированный слой, российское чиновничество росло и развивалось.
В годы Гражданской войны и нэпа появилась советская но-менклатура. Номенклатурный подбор кадров свидетельствовал о разочаровании руководства коммунистической партии в «управлении посредством самого народа». Советская номенклатура была тайной, всеохватной и монополизированной одной партией. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от мнения лидера партии и его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники более низкого уровня. Несмотря на все стремление к разрыву с прошлым, номенклатура в процессе своего развития воспроизвела ряд черт, роднивших ее с дореволюционным российским чиновничеством, — чинопочитание, бюрократизм, стремление к администрированию. Вместе с тем советская номенклатура обладала и чертами, позволяющими оценивать ее не столь однозначно: ограничение коррупционных поползновений, служение Родине, организация подготовки и повышения квалификации кадров (при всей идеологизации последних) могут быть поставлены ей если не в заслугу, то, во всяком случае, не в вину.
Постсоветский этап развития нашей страны сломал номенклатурный принцип подбора и расстановки кадров, отбросил дискредитировавший себя принцип идеологизации госслужбы, заложил новые принципы их подготовки и отбора, закрепив их законодательно. К сожалению, современное чиновничество отмечено многими родовыми пятнами предшествующих систем — коррумпированностью, непрофессионализмом, бюрократизмом. Тем не менее есть и обнадеживающие признаки, связанные с омоложением чиновничества, увеличением в его составе людей с гуманитарным образованием, юристов, экономистов, владеющих современными управленческими технологиями.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII—XX веков: учеб. пособие. М., РГТУ, 1999.
2. История государственного управления в России / Под ред. А. Н. Марковой. М.,
3. Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995.
4. Соколов А.К. Курс советской истории. 1917—1940: учеб. пособие для вузов. М.,
5. Шепелев Л.Е. Чиновничий мир России XVIII—XX вв. СПб. 1999.
6. Цейтлин Р. С., Сергеев С. А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: учебное пособие. М., Омега-Л., 2006. 125