Вход

Чиновничество в России

Реферат по истории
Дата добавления: 20 января 2007
Язык реферата: Русский
Word, rtf, 185 кб
Реферат можно скачать бесплатно
Скачать
Данная работа не подходит - план Б:
Создаете заказ
Выбираете исполнителя
Готовый результат
Исполнители предлагают свои условия
Автор работает
Заказать
Не подходит данная работа?
Вы можете заказать написание любой учебной работы на любую тему.
Заказать новую работу

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

ГЛАВА I Численность, правовое положение и условия службы российских чиновников XVIII — начала XX в.

ГЛАВА II Номенклатура и постсоветское чиновничество

Заключение

Список использованной литературы

ЧИСЛЕННОСТЬ, ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И УСЛОВИЯ СЛУЖБЫ РОССИЙСКИХ ЧИНОВНИКОВ XVIII — НАЧАЛА XX В.

Российское чиновничество как самостоятельное и обособленное от остального общества сословие сформировалось к началу XVIII в. Именно к этому времени в стране, в армии и в сфере государственной службы произошли кардинальные перемены. Они были связаны, в частности, с учащением внешнеполитических и экономических контактов с Западом, социально-экономическим развитием России, переходом от службы государю к государственной службе, появлением постоянных должностей. Петровские реформы и провозглашение России империей обусловили протекание этого процесса в духе запад-ноевропейской камералистской доктрины. Правовой основой этих изменений явилась известная «Табель о рангах всех чинов военных, статских и придворных, которые в каком чине». Она была введена в действие 24 января 1722 г. и закрепила сложившуюся систему иерархии чинов и должностей, просуществовав с незначительными изменениями до 1917 г.

Согласно Табели о рангах все чины (далее речь пойдет лишь о гражданских чинах) делились на три группы. В высшую входили чиновники I—V классов, канцлер, действительные тайные и статские советники, занимавшие должности министров, членов Госсовета, директоров министерских департаментов, генерал-губернаторов и председатели уголовных палат губерний и т.п. Это была чиновничья элита России. Ко второй группе включавшей в себя чиновников VI—VIII классов, относились коллежские и надворные советники, коллежские асессоры, занимавшие должности начальников отделений департамен-тов, министерств, полицмейстеров, градоначальников и т.д. Это было в основном ядро губернской администрации. В тре-гью, низшую группу, объединявшую IX—XIV классы, входили гитулярные советники, губернские и провинциальные секре-гари, коллежские регистраторы, которые работали в должностях городничих, уездных судей, казначеев, землемеров, заседателей и пр. Именно в их руках находилась власть на местах.

Хотя основную часть корпуса государственных служащих по-прежнему составляли дворяне и Табель о рангах была ориентирована в первую очередь на них, изменение юридического положения служилого сословия, появления в нем лиц, служивших не только по «породе», но и по своим деловым качествам, привлекло к управлению государством выходцев из других сословий. При Петре I чиновник уже с XIV класса получал личное, а с VIII (коллежский асессор) — потомственное дворянство .

Табель о рангах включала в себя не все служилое сословие. Значительную часть его составляла особая группа служащих, не имевшая классных чинов и работавшая канцеляристами, копиистами и пр. Основная масса их приходилась на органы местного управления. Так, по далеко не полным официальным данным, в 1775 г. в местном управлении из 4075 чиновников работало 3328 (81,7 %). Служащие, не имевшие классных чинов, происходили в большинстве своем из непривилегированных сословий. Политика властей по отношению к ним не была однозначной. Очевиден ее продворянский характер: разночинцам и выходцам из податных сословий всячески затрудняли проникновение в государственный аппарат и продвижение по служебной лестнице. Ограничения эти не всегда оказывались эффективными, и правительство принимает меры уже для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, определяет особые источники материального обеспечения чиновников, относящихся к этой группе (постоянное денежное жалованье и пенсион).

Характеризуя чиновничий мир России XVIII — началаXIX в., следует иметь в виду, что в этот период чинопроизводство осуществлялось в основном за выслугу лет в порядке постепенности. Несмотря на то что одним из главных принципов Табе-чи было последовательное прохождение служащими всех рангов, начиная с самого низшего, дворяне располагали всеми возможностями для более быстрого карьерного роста, поступая на службу и получая первый классный чин еще в малолетстве. Выходцы же из податных сословий получали первый классный чин лишь в зрелые годы. Время нахождения в каж-дом чине составляло не менее трех-четырех лет, что делало достижение высот государственной службы для простых людей делом весьма сложным и трудным. При этом, помимо социального положения претендента и выслуги лет, имели определенное значение образовательный уровень, наличие протекции и близость к власть имущим.

Хотя чиновничество и составляло особую, привилегированную социальную группу, наблюдалась весьма значительная дифференциация чиновников и по материальному положению, и по условиям службы. Так, различалось столичное и провинциальное чиновничество. Падение престижа гражданской службы на местах вызвало значительный отток служащих в столицы и губернские города. Только по этой причине в Санкт-Петербурге сверх штатов и без содержания работали тысячи человек, надеясь занять открывшуюся вакансию. После 1762 г. социальный состав чиновников меняется. Манифест «О вольности дворянской» позволил немалой части дворян оставить государственную службу. Соответственно в государственном аппарате возросло число выходцев из непривилегированных сословий, что привело к резкому ухудшению качества управления на всех уровнях, росту бюрократизма. Этому во многом способствовали и условия службы: длительное (по 10—15 лет) пребывание в одном чине, что было нередким явлением для представителей низших сословий, не имевших высокопоставленных заступников, 12-часовой рабочий день, зачастую в неприспособленных зданиях. Чиновники, относившиеся к низшей группе классных чинов (IX—XIV классы), и канцелярские служащие характеризовались нерадением, плохой образовательной подготовкой, грубостью. Они зачастую отличались безнравственностью, брали взятки, пьянствовали и допускали волокиту в служебных делах. Имущественное положение основной массы государственных служащих было плохим. Разумеется, среди тех, кто занимал государственные должности, было немало честных и бескорыстно служащих Отечеству людей, в своей деятельности руководствовавшихся исключительно законами. Но в целом качество государственного аппарата оставляло желать лучшего.

Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для поступления на государственную службу лиц податных сословий, вводит экзамены на чин (это касалось лишь V и VIII классов Табели о рангах). Он также пытался сократить число чиновников, но эта попытка была безуспешной. К1830 г. в России было уже 105 тыс. чиновников, и тенденция к росту их численности сохранялась. Николай I (1825—1855) пытался следовать по пути дальнейшего ужесточения требований к несению службы чиновниками и чинопроизводству.

В это время окончательно складывается система чинопочитания, когда чувство личного достоинства уступает место должностному статусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал лишь фамилию, младший же был обязан собственноручно, помимо подписи, обозначить звание и чин. Отсутствие этого обозначения считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. По-разному проставлялась и дата подписания документа: начальник ставил число сверху, подчиненный — снизу .

В последней трети XIX в. были предприняты меры, ставившие целью повышение образовательного уровня чиновников. Не окончившие средних или высших учебнх заведений и поступающие на службу по одному праву происхождения могли быть приняты только канцелярскими служителями.

Категорически было запрещено принимать на службу детей рабочих и крестьян, личных почетных граждан и их детей.

Однако лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, могли приобрести его благодаря окончанию учебного заведения. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса, окончившие курс университета — XII или даже X класса, имеющие степень магистра — IX класса, доктора — VIII класса.

К началу XX в. общая численность чиновников достигла, по некоторым подсчетам, 575 тыс., в том числе классных чиновников — 161 тыс. человек. Из них 1,5 % составляли чиновники I—IV классов, 49 — V—VIII классов и 49,5 % — IX—XIV классов. Кадровая политика, направленная на повышение образовательного уровня чиновников, принесла определенные результаты: 87 % представителей первой группы имели высшее образование; во второй группе высшее образование имели 58 %. По третьей группе данных нет. Содержание государственного аппарата составляло 13,36 % расходной части бюд-жета на 1910 г., что сопоставимо с соответствующими показателями наиболее развитых государств, а по числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира .

После первой русской революции представители всех сословий были уравнены в правах поступления на государственную службу.

Таким образом, чиновничий мир России к началу XX в. представлял собой огромный социокультурный пласт со своими правилами игры, моральными и профессиональными устоями, бытом, культурой, символами, среди которых наиболее заметное место занимали мундиры, ордена и титулы. Он полностью соответствовал политическому, экономическому и нравственному состоянию российского общества и был вполне сопоставим с чиновничеством западноевропейских стран.

НОМЕНКЛАТУРА И ПОСТСОВЕТСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО

Существенные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917 г., что связано с распадом Российской империи и приходом к власти большевиков. Лидеры большевиков считали, что построение коммунистического общества приведет к отмиранию государства вообще и чиновничества в частности. Ими была провозглашена цель сломать старый государственный аппарат и заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате их труда на уровне средней зарплаты рабочего. Поэтому один из первых декретов новой власти (Декрет ВЦИК и СНК от 8 ноября 1917 г.) был посвящен ликвидации всех существовавших в России сословий и сословных привилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков отличий. Но жизненные реалии вскоре показали утопичность надежд большевиков. Столкнувшись с саботажем, разрухой, безграмотностью, малочисленностью компетентным кадров, желающих сотрудничать с советской властью, большевики временно, вплоть до подготовки собственных кадров управленцев рабоче-крестьянского происхождения, были вынуждены встать на путь привлечения к государственному управления, причем с помощью чрезвычайных органов (ВЧК), старых специалистов, в основном из дворян и буржуазии. Стал восстанавливаться и корпус чиновничества. Начало этому процессу было положено «Временными правилами о службе в государственных учреждениях и на предприятиях» от 2 декабря 1922 г.

1930-е гг. стали временем становления советской классической тоталитарной модели управления (также называемой административно-командной системой).

Одной из наиболее одиозных черт названной модели стала номенклатура. Сам по себе этот термин означает перечень, список, а в нашем случае — список наиболее важных должностей и постов, назначение на которые (и соответственно снятие) осуществлялось соответствующими партийными инстанциями. Постепенно термин «номенклатура» стал обозначать и слой лиц, занимавших эти должности. Номенклатура — это порождение однопартийной системы, и номенклатурный принцип под-бора кадров основывается не на принципе профессионализма, а главным образом на политической лояльности.

Истоки возникновения номенклатуры восходят к периоду Гражданской войны. В 1919 г. в противовес принципам партийной демократии и выборности начинает формироваться механизм назначений и перемещений из центра в лице Учетно-рас-пределительного отдела ЦК (Учраспред, позже Орграспред) во главе с В. Молотовым. Отдел этот занимался постановкой на учет и наиболее эффективным использованием кадров РКП(б).

В 1923 г. практика номенклатурных списков была утверждена постановлением ЦК РКП (б). Всего в номенклатуру ЦК тогда вошло 13 163 должности, из них в список № 1 было включено 3500 наиболее важных постов (народные комиссары, члены ВЦИК, президиумов и коллегий наркоматов и других центральных советских и хозяйственных органов), в список № 2 — заместители начальников главков, управлений и пр., в список № 3 — руководящие кадры на местах. Свои номенклатуры существовали на губернском уровне, уездном и т.д., но при этом местные руководители стремились к своему утверждению в центре, чтобы не зависеть от расстановки сил на местах. Номенклатурная система стала мощным инструментом бюрокра-тизации и централизации.

Способы работы с номенклатурой были чисто бюрократическими и сводились по преимуществу к заполнению всевозможных анкет и их проверке. Работа эта во многом расходилась с провозглашенными нормами внутрипартийной демократии и потому скрывалась от глаз рядовых коммунистов и остального общества. Раз вошедшие в номенклатуру лица переводились с должности на должность уже автоматически. В соответствии с должностью определялись привилегии и преимущества номенклатурных работников, которые также тщательно скрывались.

Назначаемые в порядке выдвижения номенклатурные работники получали монополию на власть во вверенных им организациях и разнообразные привилегии, варьировавшиеся в зависимости от высоты номенклатурной «ступеньки». Вместе с тем они становились юридически и политически бесправными, и номенклатурная сеть регулярно прореживалась бесконечными чистками и проработками. Корпус номенклатуры формировался в основном из обезличенной маргинальной среды: первоначально почти 90 % коммунистов если и имели какое-то образование, то не выше начального . Недостаток знаний и опыта компенсировался административным рвением и готовностью выполнить любые указания аппарата. Поэтому номенклатурный аппарат стал надеждой и опорой сталинского режима.

Чистки 1920-х гг. и репрессии 1930-х гг. негативно сказались на формировании нового чиновничьего слоя. В рядах номенклатуры укоренились принципы личной преданности вождю, корпоративной солидарности. Партийные съезды, съезды Советов, профсоюзов превращаются в массовые собрания номенклатуры. Съезды Советов и сессии ЦИК были призваны законодательно закрепить принятые решения. Всякие дискуссии и рассуждения стали рассматриваться как ненужные и даже вредные, мешающие делу. Номенклатура была не способна и не заинтересована во всестороннем обсуждении проблем, для нее было важнее всего получить четкие указания и руководящие директивы. Политические и экономические кризисы, приведшие в конце концов СССР к гибели, во многом имели причиной безраздельное господство этого слоя.

Вместе с тем отождествление номенклатуры и госслужащих было бы неверно. Номенклатура была верхним слоем партийно-советской государственной бюрократии. Между тем жесткая централизация всего и вся в СССР, слабая дифференциация при подходе к подготовке именно государственных служащих и кадров для народного хозяйства привели к тому, что к госслужащим стали относить всех работающих в государственной или общественной организации. И хотя «Единая номенклатура должностей служащих» была принята в 1967 г., однако и до, и после этого зачастую невозможно было отделить админист-ративно-управленческий персонал от производственного. Но, наверное, в условиях, когда управление осуществлялось по ус-мотрению власть предержащих, иного и быть не могло.

Парадоксально, но факт: вплоть до 1990-х гг. в России не существовало закона о государственной службе. Поэтому не было и четкого представления о том, кто относится к государственным служащим. И когда на смену партийно-государственной номенклатуре пришла новая российская элита, государственный аппарат продолжал комплектоваться во многом по старым правилам, несмотря на заявленный отказ от номенклатурного принципа.

Российское чиновничество начала 1990-х гг. состояло из двух неравных групп. Большая группа — это сумевшая удержаться на месте номенклатура, сохранившая корпоративные связи и прежнюю этику поведения. Вторая группа — «новые» чиновники — обязаны своим появлением демократической волне 1988—1991 гг. Эти «новые» чиновники принесли с собой дух обновления и митинговые замашки, но, столкнувшись с рутиной государственного управления, многие из них ушли с государственной службы, занявшись бизнесом, общественной деятельностью или вернувшись к прежней жизни. И без того небольшая численность «новых» чиновников стала сокращаться, но определенные сдвиги в корпусе госслужащих и политической элите все-таки произошли.

По сравнению с советской номенклатурой современная российская элита федерального уровня моложе, лучше образованна, в ней выше доля гуманитариев (число экономистов и юристов увеличилось по сравнению с брежневскими временами в три раза) и ниже — лиц с инженерно-техническим образованием (в 1,5 раза). В два раза увеличилось число лиц, имеющих ученую степень. В то же время количество женщин уменьшилось в два раза, в 2,5 раза — число выходцев из села, в 1,4 раза — число нерусских. Изменения полового и этнического состава связаны, вероятно, с отменой квот на представи-тельство определенных категорий граждан, действовавших в советскую эпоху. Значительная часть элиты генетически связана с прежней номенклатурой (по данным О. Крыштановской, половина лидеров партий, две трети депутатов, три четверти президентской команды) .

В региональных элитах преемственность по отношению к номенклатуре еще заметнее.

Исследование А.А. Жабреева, проведенное в Ленинградской области в 1995 г., показало, что большая часть управленцев до вступления в нынешнюю должность работала на руководящих постах в народном хозяйстве. Среди первых лиц в областной администрации аналогичные посты в предшествующей системе занимали 42,5 %, 17,5 % находились на выборных постах, остальные поровну разделились между партийной и профсоюзной работой. Любопытны и другие выводы. Средний возраст чиновника в зависимости от конкретного учреждения колеблется в пределах 35—45 лет. Молодежи до 25 лет нет ни на районном, ни на областном уровнях. Среди высших руководителей преобладают люди, имеющие десятилетний стаж работы, у остальных он и того больше — 20 лет. Обычно администраторами являются мужчины; чем выше уровень управления, тем больше доля мужчин. Женщины представлены в основном на уровне волости и района. Что касается образования, то преобладают специалисты с высшим техническим и сельскохозяйственным образованием, хотя заметно увеличение доли экономистов и гуманитариев.

Базовое образование госслужащих, как правило, не соответствует профилю занимаемой должности: на областном уровне профильное высшее образование имеют 15 % управленцев, на районном и волостном — 8 % . Думается, что Ленинградская область показывает картину, вполне типичную для Российской Федерации в целом. Более того, в отдельных регионах связь современного корпуса государствен-ных служащих с прежней номенклатурной системой выражена еще сильнее. По данным М.Х. Факрушина, несмотря на некоторое омоложение политической элиты РТ, 92 % ее — представители прежней номенклатуры, большая часть (83 %) — выходцы из села или из малых городов, уклад жизни в которых близок к деревенскому, 50 % закончили ветеринарный и сельскохозяйственный институты, 78 % — татары (данные на середину 1990-х гг.) .

Изменились и количественные показатели: численность госслужащих в России за 1992—1997 гг. возросла вдвое. 1998 г., по некоторым оценкам, она достигла приблизительно 2 млн. человек, что, впрочем значительно меньше, чем во многих других государствах. Сравнения здесь, однако, могут быть не вполне корректны, поскольку в ряде западноевропейских стран к числу государственных и муниципальных служащих относятся те, кого мы бы назвали «бюджетниками» (например, в ФРГ учитель — это государственный служащий).

Наблюдается также тенденция роста государственного аппарата примерно на 14 % в год .

В целом же почти 75 % чиновников федерального и регионального уровней являются выходцами из старой номенклатурной системы. Но, наверное, это нельзя поставить в упрек ни им, ни руководителям государства: ведь новое чиновничество только подрастает.

Российское чиновничество как самостоятельное сословие ведет начало с петровских реформ и Табели о рангах, выделивших государственную службу в особую сферу профессиональной деятельности. Именно с этого времени все назначаемые на те или иные должности лица стали составлять довольно стройную, всецело зависящую от воли вышестоящего начальства иерархическую корпорацию. Сформировавшись как особый привилегированный слой, российское чиновничество росло и развивалось.

В годы Гражданской войны и нэпа появилась советская но-менклатура. Номенклатурный подбор кадров свидетельствовал о разочаровании руководства коммунистической партии в «управлении посредством самого народа». Советская номенклатура была тайной, всеохватной и монополизированной одной партией. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от мнения лидера партии и его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники более низкого уровня. Несмотря на все стремление к разрыву с прошлым, номенклатура в процессе своего развития воспроизвела ряд черт, роднивших ее с дореволюционным российским чиновничеством, — чинопочитание, бюрократизм, стремление к администрированию. Вместе с тем советская номенклатура обладала и чертами, позволяющими оценивать ее не столь однозначно: ограничение коррупционных поползновений, служение Родине, организация подготовки и повышения квалификации кадров (при всей идеологизации последних) могут быть поставлены ей если не в заслугу, то, во всяком случае, не в вину.

Постсоветский этап развития нашей страны сломал номенклатурный принцип подбора и расстановки кадров, отбросил дискредитировавший себя принцип идеологизации госслужбы, заложил новые принципы их подготовки и отбора, закрепив их законодательно. К сожалению, современное чиновничество отмечено многими родовыми пятнами предшествующих систем — коррумпированностью, непрофессионализмом, бюрократизмом. Тем не менее есть и обнадеживающие признаки, связанные с омоложением чиновничества, увеличением в его составе людей с гуманитарным образованием, юристов, экономистов, владеющих современными управленческими технологиями.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII—XX веков: учеб. пособие. М., РГТУ, 1999.

2. История государственного управления в России / Под ред. А. Н. Марковой. М.,

3. Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995.

4. Соколов А.К. Курс советской истории. 1917—1940: учеб. пособие для вузов. М.,

5. Шепелев Л.Е. Чиновничий мир России XVIII—XX вв. СПб. 1999.

6. Цейтлин Р. С., Сергеев С. А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: учебное пособие. М., Омега-Л., 2006. 125

© Рефератбанк, 2002 - 2017