Политические аспекты реформы местного самоуправления в Калининградской области

Содержание

Введение

Глава 1. Современные концепции и теоретические подходы к реформированию института местного самоуправления

§1. Современные концепции неоинституционализма

§2. Понятие и основные принципы местного самоуправления

§3. Отображение местного самоуправления в современных концепциях

Глава 2. Реформа местного самоуправления в Калининградской области

§1. Становление системы местного самоуправления

§2. Основные сферы реформы местного самоуправления в Калининградской области

§3. Основные проблемы и перспективы реформирования системы местного самоуправления в Калининградской области

Заключение

Список использованных источников и литературы

Актуальность темы. Местное самоуправление – универсальный и незаменимый институт демократического государства, по уровню развития которого можно судить о зрелости демократических институтов, степени политического участия граждан и эффективности всей системы публично-правовой власти. В связи с этим, реформирование местного самоуправления представляет собой одно из ключевых направлений структурных реформ в Российской Федерации.

От дееспособности и активности местного самоуправления зависит легитимация политического режима в целом, так как местное самоуправление является тем институтом, который в целом формирует доверие граждан к государственной власти. В политическом пространстве местное самоуправление ближе всего к народу, как к субъекту политической власти. В научно-популярных и публицистических изданиях данный институт так и именуется – «самая близкая к народу власть» .

Главная цель муниципальной реформы, имплементированной Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № ФЗ-131 от 6 октября 2003 г. (далее – 131-й закон), нашла свое яркое выражение в девизе: «Приблизить власть к людям!» Имеется в виду преодоление отчуждения местных сообществ от муниципальных органов власти и от институтов публично-правовой власти в целом, активизация политического участия граждан, развитие способности территориальных сообществ к самоорганизации, самопомощи и самодостаточности.

Проведение реформы в самой большой по территории стране в мире с беспрецедентным экономическим, социальным, этническим, культурным, демографическим и климатическим разнообразием регионов невозможно без учета региональной специфики и, соответственно, решающей роли региональных органов власти в определении механизмов ее реализации на региональном уровне.

В научной литературе по региональным аспектам реформы местного самоуправления не анализируются политические факторы и политические последствия ее проведения. Для властвующей региональной политико-административной элиты реформа может служить способом решения застарелых политических конфликтов с муниципальными политическими лидерами в свою пользу, или реформа может стать средством перераспределения сфер влияния различных региональных и муниципальных групп интересов на основе теневых сделок и компромиссов.

Завершение реформы местного самоуправления планируется на 2009 г. с окончательным вступлением в силу 131-го закона. Поэтому представляется целесообразным определить основные тенденции политического развития института местного самоуправления после вступления закона в силу и спрогнозировать возможные его последствия в тот период, когда старая система местного самоуправления уже начала трансформироваться, но еще далеко не достигла своего завершения.

В Калининградской области проведение реформы отличается некоторыми особенностями, связанными с сухопутной изоляцией региона от «большой» России, развитой системой трансграничного сотрудничества, включающего муниципальный уровень, особой структурой расселения, унаследованной от досоветской истории региона, и другими факторами.

Научная новизна исследования заключается в выявлении политических факторов и последствий реформирования системы местного самоуправления в Калининградской области. В данной работе применяется политический анализ практики реализации реформы местного самоуправления, в то время как большинство работ дают скорее правовой анализ проблемы на основе нормативных подходов.

Объект исследования – все концептуальные и прикладные аспекты реформирования местного самоуправления.

Предмет исследования – политические условия, факторы, тенденции и последствия проведения реформы местного самоуправления в Калининградской области и решения ее территориальных, правовых, организационных, кадровых и финансово-экономических вопросов.

Цель работы – проанализировать изменения системы политических отношений в Калининградской области на региональном и местном уровне в связи с реформой местного самоуправления и определить политические тенденции ее проведения.

Установленная цель определяет следующие исследовательские задачи:

1) рассмотреть основные современные концепции и теоретические подходы к реформированию местного самоуправления в контексте российской муниципальной реформы;

2) проанализировать ход реформы местного самоуправления в Калининградской области и, для сопоставления, в других регионах России;

3) установить степень влияния политических факторов на ход реформы в регионе;

4) выявить основные политические тенденции реформы местного самоуправления и спрогнозировать ход и возможные перспективы ее реализации на территории Калининградской области.

Хронологические рамки исследования вытекают из объекта и предмета исследования и охватывают весь период проведения реформы местного самоуправления в Российской Федерации – 2003-2009 гг.

Реформа местного самоуправления началась с принятия 131-го закона 6 октября 2003 г. и должна завершиться 1 января 2009 г. Правительство Калининградской области запланировало ряд мероприятий по дальнейшему развитию системы местного самоуправления до конца 2009 г.

В широком смысле слова реформирование местного самоуправления началось с лета 1991 г., после провозглашения суверенитета России и принятия закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 6 июля 1991 г. В связи с этим, при рассмотрении концепций местного самоуправления и истории развития местного самоуправления и муниципальной службы исследование выходит за рамки указанных хронологических рамок.

Степень разработанности проблемы. Вопросы роли и содержания местного самоуправления как политического института затрагиваются довольно ограниченным кругом работ. Сама же проблема местного самоуправления регулярно рассматривается как в научной литературе, так и в публицистике, общественно-политических изданиях и публичных дискуссиях на многочисленных коммуникативных мероприятиях.

Проблематика реформы местного самоуправления в России на региональном уровне в политологическом ключе практически не представлена в научной литературе. Научные труды преимущественно сфокусированы на правовых и финансовых аспектах местного самоуправления, в то время как политические проблемы незаслуженно обойдены вниманием исследователей.

Исключение составляют отдельные публикации либо описательного характера, либо сосредоточенные на постановке проблем в данной теме. Следует отметить работу И.И. Жуковского, Ю.М. Зверева, В.С. Корнеевца, П.А. Телятника, Г.М. Федорова «Становление института местного самоуправления в Литве, Польше и Калининградской области Российской Федерации» , в которой раскрывается история и специфика реформирования местного самоуправления, но практически не уделяется внимания политическим факторам реформы.

Редкие работы непосредственно раскрывают понятие «политическое управление» на муниципальном уровне и его аспекты. Примером таких исследований может послужить монография С. Е. Саханенко «Политическое управление городам в условиях местного самоуправления» . Достоинствами данной работы выступают наличие обширной методической базы и проработанность раскрытия термина «политическое управление». Недостатком следует признать, что она ориентирована на систему местного самоуправления Украины, которая отличается российской, а также сосредоточена лишь на городском управлении.

Систематически и подробно разбираются политические аспекты управления территорией в монографии А.В. Усягина и М.К. Шишкова «Территориальное управление в России» применительно к правовой и политической системе в России. Недостатком данной работы необходимо признать, что она рассматривает процесс политического управления территорией на уровне субъекта федерации, федерального округа, а не на уровне местного самоуправления.

В работе используются научные статьи и тезисы докладов по калининградской проблематике, не связанные напрямую с темой исследования, опубликованные в периодическом сборнике научных трудов «Регион сотрудничества», издаваемом РГУ им. И. Канта. Однако они не восполняют недостатка литературы по избранной теме.

Наличие отдельных разрозненных публикаций не позволяет говорить о разработанности данной темы, соответствующей актуальности ее исследования.

Эмпирическая база исследования состоит из четырех групп архивных и опубликованных письменных источников: нормативные правовые акты, делопроизводственная документация органов государственной власти и местного самоуправления Калининградской области, статистические источники, периодическая печать.

Особенно стоит отметить нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Положив в основу классификации уровень власти, принявшей документы, и широту территории, на которую распространяется их действие, источники этой группы можно разделить на следующие подгруппы: международные акты; государственные акты СССР, РСФСР, РФ; акты Калининградской области; акты органов местного самоуправления.

Из числа международных актов в исследовании используется Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией в 1996 г.; из государственных нормативных правовых актов – Конституция РФ, законы СССР, РСФСР и РФ (17 федеральных законов о местном самоуправлении), ключевое значение среди которых занимает 131-й закон, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.

Из региональных нормативных правовых актов, принятых в Калининградской области, – законы Калининградской области, в частности, Закон «Об установлении наименований представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) на территории Калининградской области», 22 закона о создании городских округов и муниципальных районов, принятые в 2004-2005 гг., новый Устав Калининградской области с учетом проведенных территориальных изменений (2006 г.), решения областной думы, постановления Правительства Калининградской области.

Немаловажное значение имеет использование местных нормативных актов – постановлений глав муниципальных образований и решений представительных органов местного самоуправления.

Дополнительно в работе были использованы аналитические материалы заседаний комитетов Государственной Думы, Комитета по законодательству, государственному строительству и местному самоуправлению Калининградской областной Думы, по которым велась подготовка и проведение реформы местного самоуправления согласно Федеральному Закону, а также итоговым данным по реализации положений данного закона. К ним относится пособие для проведения Круглых столов для руководителей местных органов власти при реорганизации местного самоуправления.

Делопроизводственная документация была доступна автору данного исследования в ходе его практической работы с органами местного самоуправления Полесского городского округа и участия в работе Полесской территориальной избирательной комиссии.

Методологическая база исследования основывается на комплексной методике институционального анализа.

Процедура методики институционального анализа, разработанная в рамках неоинституционалистких научных школ и направлений (Дуглас Норт, Гай Питерс, Й. Блом-Хансен), включает в себя оценку потенциала института, анализ конечных результатов его деятельности, анализ его клиентов, анализ политической среды функционирования института, оценку устойчивости института, анализ общественного выбора. Преимуществом неоинституционалистких подходов является особое внимание к влиянию факторов внешней политической среды на функционирование институтов, что представляется особенно актуальным и применимым к анализу политических институтов на местном уровне.

В свою очередь, методика институционального анализа вбирает в себя системно-аналитические и структурно-функциональные методы исследования.

Системно-аналитический метод позволяет детально изучить рассматриваемую проблему во всей её полноте, не ограничиваясь лишь описанием отдельных моментов, но выявляя скрытые закономерности развития и внутренние связи, а также спрогнозировать возможные результаты и последствия тех или иных действий, предпринимаемых заинтересованными сторонами, группами давления и влияния. Структурно-функциональный анализ применялся для рассмотрения процесса функционирования системы местного самоуправления, структуры и функций разных уровней муниципальной власти.

Историко-генетический подход позволяет проследить процесс становления и развития современной системы местного самоуправления в Калининградской области РФ, выявить его этапы, закономерности и причинно-следственные связи. С помощью историко-типологического метода исследуется характер взаимоотношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в различных муниципальных образованиях, а также разные типы местного самоуправления. Кроме того, при политическом анализе современной системы местного самоуправления (в качестве структурных составляющих которой рассматриваются ее территориальная, организационная, кадровая и экономическая основы) применяются элементы системного подхода.

Для сбора эмпирических данных применялись полевые методы исследования, в частности, метод включенного наблюдения в ходе работы с органами местного самоуправления и свободного интервью с муниципальными служащими и депутатами областной Думы.

Практическая значимость данной работы заключается в возможности использования ее результатов при реформировании органов местного самоуправления. Следует отметить, что некоторые данные могут оказаться полезными при разработке стратегических планов развития муниципалитетов Калининградской области, а также использоваться для дальнейших научных разработок. Некоторые наработки уже нашли свое применение при разработке нормативных актов в Полесском городском округе. Кроме того, выводы исследования могут лечь в основу разработки некоторых тем специального курса «Местное самоуправление в Калининградской области», который преподается в РГУ им. И. Канта.

Структура данной работы. Работа состоит из двух глав. В первой главе будут рассмотрены современные концепции и теоретические подходы к реформированию местного самоуправления. Первая глава состоит из 3 параграфов. В первом параграфе анализируются современные концепции, прежде всего, неоинституционализма. Во втором параграфе будет раскрыто само понятие «местное самоуправление», его сущность и основные принципы. В третьем параграфе будет рассмотрено отображение местного самоуправления в современных концепциях в условиях последних изменений и проходящей муниципальной реформы, а также анализируется российская территориальная организация как проблема государственности. В завершении главы формулируются предварительные выводы.

Во второй главе будет рассмотрена система местного самоуправления Калининградской области, его история, политические проблемы и перспективы развития. Данная глава состоит из трёх параграфов. В первом параграфе рассматривается политическая история становления системы местного самоуправления в России и Калининградской области в частности. Во втором рассматриваются основные сферы реформы местного самоуправления в Калининградской области (территориальная, организационная, кадровая и финансово-экономическая). В третьем параграфе анализируются основные проблемы проходящей после принятия федерального закона №131 муниципальной реформы, а также муниципальное политическое пространство. В третьем параграфе также будет спрогнозировано дальнейшее политическое развития муниципалитетов Калининградской области.

В заключении формулируются выводы, значимые для дальнейшей жизни населения Калининградской области. В списке источников и литературы источники (нормативные акты) сгруппированы по иерархическому принципу в системе нормативно-правовых актов.

ГЛАВА 1. СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПЦИИ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К РЕФОРМИРОВАНИЮ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1 СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПЦИИ НЕОИНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

Основные методологические принципы.

Учение неоинституционализма не является единой и монолитной теорией, в его границах возникли и развивались разнообразные подходы и концепции, рассматривающие круг всевозможных проблем. Представители неоинституционализма полагают, что их деятельность объединена общим ядром, масштабным фундаментальным подходом, который может быть использован с целью надлежащего изучения широкого круга эмпирических проблем. Имеется в виду именно набор базовых предположений и установок, а не специфическая группа тем или же определений, что такое институт, то есть речь идёт о методологии, а не о предмете. Подход здесь понимается не как чётко очерченная субдисциплина, а скорее как точка зрения, позиция, позволяющая критиковать и перерабатывать идеи и практические исследования в объёмном массиве тем.

Главная и определяющая черта школы нового институционализма — отказ от описательности в пользу теории, изучение реальных результатов публичной политики, а не организации или процессов внутри политических структур, использование количественных методов в дополнение к качественным. Методологическое же значение неоинституционализма состоит в том, чтобы выбирать направление научных исследований . Другими словами, истинная суть этого подхода состоит не столько в «возвращении» государства и разных иных политических институтов в процесс политического исследования, сколько в стремлении «вспомнить все» — историческую, философскую, социокультурную и политическую традицию, значение человеческого поступка , ценностное содержание политики и человеческое измерение политического анализа, в умении использовать изощренные методы и инструменты исследования. Институциональный подход стремится осуществить «методологический синтез». Именно поэтому проявляется постоянное «заимствование» им чего-либо из других общественных наук.

В политической науке подход неоинституционализма возник вследствие обращения исследователей к достижениям других научных дисциплин, что стало причиной появления «экономического» (или «институционализма рационального выбора»), «социологического» (в нормативном и когнитивном вариантах), «исторического» «институционализмов».

Ближе к концу ХХ века политические институты в виде темы исследования были вытеснены «на окраину» политической науки. Для которой были характерны редукционизм (политика рассматривается как агрегация индивидуальных действий), контекстуализм (влияние на политику культуры, экономики, классов, географии, климата, этничности, демографии и т.д.). А также утилитаризм (рациональные решения определяют политические события), функционализм (каждое политическое решение выполняет функцию достижения некого психологического равновесия в конкретной ситуации), инструментализм (политические действия рассматривается как всего лишь инструмент для проведения политическими акторами своих эгоистических интересов) .

Неоинституционализм методологически отказался как от крайностей бихевиорализма и теории рационального выбора (которая практически не учитывала ни социального контекста, ни институционального), так и от грубого структурализма. Новый подход отверг узкое, формально-легалистское понимание института, что открыло широкий простор для исследований в сравнительной политологии и политэкономии . В то же время новый институционализм стал «соединением элементов старого институционализма с не институциональным стилем современных политических теорий» . Для неоинституционализма ключевыми являются две проблемы: как возникают и трансформируются политические институты — с одной стороны, и как институты (в качестве одного из факторов) влияют на политическое поведение, на политическую жизнь — с другой стороны. Данное разграничение признается во всех обзорных работах . Д. Дьермейер и К. Кребил даже предлагают различать «теории институтов» и «институциональные теории» .

Признание предвзятости институтов перегружает институционалистов двоякого рода ответственностью: не только обсуждать институциональные наклонности, но и предлагать пути, чтобы улучшить справедливость институциональных результатов . С их точки зрения, многое или всё при коллективном принятии решений и в политическом поведении является артефактом использованных процедур. Неоинституционалисты полагают, что политические институты можно переделать для более справедливого функционирования, потому что политические решения, сделанные в рамках этих институтов, могут их изменить с целью того, чтобы произвести лучших граждан.

В институциональной теории главенствующей является проблема содержательных норм для оценки политических процессов и их результатов. Критическое отношение к интересам побуждает институционалистов не рассматривать равновесие интересов как справедливое по определению и не принимать стандарт справедливости, основанный на «объективных интересах», проистекающих из социальной, гендерной или классовой позиции. Институциональная традиция пытается найти «квадратуру круга», рекомендуя процедуры, которые можно использовать для определения справедливости. «Вуаль незнания» Дж. Роулза представляет современный пример этого нормативного подхода, истоки которого уходят к А. де Токвиллю и М. Веберу .

Структурный и социетальный версии институционализма не претендуют на универсальный характер, акцентируя внимание на отдельных предметных областях: на воздействии формальных институтов (электоральных систем, организации работы парламента, конституционного дизайна и т.д.) на политические структуры, и на институтах, структурирующих взаимодействие государства и групп интересов.

Признание и понимание ограниченности существования рядового индивида, проявляющейся в разного рода ограничениях, отказ от предположений о возможности полной информации и о сверхрациональности индивида — это основные методологические принципы нового институционализма. Реальный («неоинституциональный») индивид рационален, но до некоторой известной степени. Человек может действовать как ограниченно эгоистически или оппортунистически , так и ограниченно альтруистически и даже полностью альтруистически. Но в любом случае индивид не в состоянии полностью рассчитать и просчитать, а значит, и предвидеть все последствия своих целенаправленных действий — индивидуальных или коллективных, не говоря уже о действиях непреднамеренных.

Институциональные теории описывают, как происходит идентификация индивидуальных предпочтений и как они (эти предпочтения) суммируются на уровне коллективного выбора. В бихевиоризме, его классическом варианте, предполагались следующие идеи:

1) предпочтения индивидов (а также групп) суммируются на политическом рынке, где институты не оказывают независимого влияния на результаты, а только функционируют как своего рода катализатор, генерирующий равновесие;

2) индивидуальное поведение выражает реальные и объективные предпочтения;

3) общее благо или общественный интерес демократического процесса при таком видении идентичны простому механическому суммированию индивидуальных предпочтений .

Различные институционалистские версии отвергают два первых предположения и соответствующие выводы: 1) институты не являются нейтральными трансляторами и механизмами агрегации в политическом процессе. Относительная сила и влияние конкуренции политических интересов определяется способами, которыми они созданы; 2) предпочтения не идентичны поведению, они не экзогенны для политического процесса, а меняются в ходе его под воздействием институциональных и процессуальных импульсов и ограничений.

Институциональная теория воспринимает равновесие на политическом рынке как артефакт человеческой воли, в то время как в поведенческой/утилитарной версии предполагается, что политическое равновесие устанавливается спонтанно (примерно так же, как в теории общего равновесия в неоклассической экономической науке). Институты могут генерировать равновесие (или проблемы равновесия) на политических рынках, и будут в любом случае влиять на политические результаты; 3) из этого, наконец, следует вывести заключение, что простой агрегат индивидуальных или коллективных интересов общее благо определять не может.

Конструирование политических институтов неизбежно будет иметь нормативное смещение, которое благоприятствует достижению определенных результатов. Таким образом, то, как должны конструироваться институты и содействовать каким результатам — все это является актами человеческой воли. Нормативные же стандарты, таким образом, эндогенны, а не экзогенны политическому процессу. Общее благо в итоге таково, каким мы его хотим иметь, конструируя различные институты.

В соответствии со словами Й. Олсена и Дж. Марча, «человеческие действия, социальный контекст и институты взаимодействуют друг с другом достаточно сложным образом, и этот комплекс взаимодействий оказывает воздействие на политическую жизнь» . Проблема, следовательно, не в том, что важнее (факторы эндогенные или экзогенные), а в сути механизмов взаимодействия между различными факторами.

Можно выделить следующие версии современных институционалистских концепций.

Заимствование некоторых принципов и идей из всевозможных отраслей науки, а также разнообразие проблематики исследований сделало весьма затруднительным (или же вообще невозможным) выработку цельной и единой методологии. Со временем возникли разнообразные версии, направления неоинституционализма. К примеру П. Холл и Р. Тейлор насчитали три основные версии: экономическую (институционализм рационального выбора) , историческую и социологическую; Г. Питерс выделяет шесть подобных ответвлений. Это такие как: институционализм рационального выбора; нормативный институционализм; исторический институционализм; эмпирический (структурный) институционализм; институционализм в исследованиях внешней политики и международных отношений; социетальный институционализм , а Й.Блом-Хансен выделил в то же время только два главных направления: рационального выбора и социологическое, отказав в самостоятельности историческому институционализму .

Новый институционализм предполагает два вида ответов на центральный для институционального анализа вопрос о том, как институты влияют на поведение индивидов? С точки зрения институционализма рационального выбора и с точки зрения социологического институционализма .

Институционалисты рационального выбора полагают, что институты представляют собой некие «правила игры», которые создают рациональные индивиды, чтобы облегчить и оптимизировать взаимодействие друг с другом. Для социологического же институционализма индивид, напротив, живёт в мире институтов, под которыми понимаются социальные нормы, роли, идентичности и тому подобное. Они являются «данностью» для отдельного индивида, существуют независимо от его воли и желаний, а также он должен этим институтам подчиняться. В отличие от структурного, социетальный институционализм акцентирует внимание не только лишь на формальных, но и на неформальных институтах.

Исторический институционализм лишён своей собственной теории институтов , он «эклектичен» в вопросе о взаимоотношениях между институтами и поведением индивидов, используя в одних случаях «культурный», а в других — рациональный подход , тем самым оказываясь в подобных случаях близким к теории рационального выбора.

В соответствии с точкой зрения Гая Питерса, основополагающий элемент любого института состоит в том, что он (институт) является некой «структурной характеристикой общества и/или политии. Эта структура может быть формальная (агентства государственной бюрократии, парламенты, законодательство) или неформальная (набор норм, сети взаимодействующих организаций, разделяемых членами общества)» .

В подобном случае данный термин «элемент социальной структуры» можно использовать для определения понятия «институт» как родовой. Требуется лишь провести грань между определяемой категорией и всеми прочими элементами. Каждое из институционалистских направлений предлагает свой ответ на этот вопрос. Обобщая проходящие по этому поводу дискуссии, Р. Скотт выделил три «основания» элементов институционализма — нормативное, регулятивное и когнитивное . Каждое неоинституционалистское направление акцентирует какое-то одно из них, не отвергая, естественно, наличие остальных.

Представители школы социологического институционализма, в соответствии с традицией классической социологии, делают акцент на институтах, которые относительно независимы от желания отдельного индивида. Под институтами в данном случае понимаются «все ценности и модели поведения, установленные коллективно, т.е. такие ценности и модели поведения, для которых не имеет решающего значения суждения, привычки или желания отдельных индивидов» Институционалисты, которые предпочитают концепцию рационального выбора, особо выделяют значение тех институтов, которые формируются и реализуются людьми и потому являются «максимально материализованными». Эти институты зачастую (но всё же далеко не всегда) сопровождаются механизмами санкционирования и некого надзора — как формальными (суд, полиция), так и неформальными (общественное мнение). К ним относятся права собственности, правила взаимоотношений внутри семьи, парламентские процедуры, уголовно-правовые нормы, конституционный дизайн и тому подобное.

В настоящее время в политической науке под институтом имеются в виду весьма разнородные явления: 1) политическая организация, или образование — организованное определенным образом объединение людей, выступающее в качестве коллективного актора, та или иная политическая структура; 2) собственно сам институт как установление, комплекс формальных и неформальных норм, принципов, правил, регулирующих и обуславливающих деятельность индивида в области политики ; 3) некоторый устойчивый тип политического поведения, который выражается в определенной системе коллективных действий, процедуре, механизме . Политическое образование, рассматриваемое изнутри, с точки зрения функционирующих в нем правил и норм, является политическим институтом, а в случае взаимодействия с другими — политической организацией. К примеру, парламент как организация действует по определённому набору правил, которые рассматриваются как институты, но при взаимодействии с другими органами власти (правительством, президентом, судами и т.д.) он как институт не рассматривается.

Э. Остром, крупный американский исследователь, определяет институты как «регуляторы человеческих действий в ситуациях, которые структурированы правилами, нормами и стратегиями, совместно разделяемыми» . Институты существуют «невидимо». Это есть так называемые «действующие правила». Они «представляют собой фундаментально разделяемые понятия, они существуют в умах участников и чаще в форме имплицитного знания, чем в эксплицитной и писаной форме» .

Д. Найт, который является известным неоинституционалистским теоретиком, понимает социальный институт как «набор правил, которые особым образом структурируют социальные взаимодействия. Эти правила:

а) должны быть признаны членами некоторой группы как правила, которым другие подчиняются в подобных ситуациях;

в) предоставляют информацию о том, каким образом будут действовать люди в данных ситуациях;

с) так структурируют стратегический выбор акторов, чтобы произвести равнозначные результаты» Современные институционалистские концепции включают понятия «институциональная практика», «институциональное соглашение», «институциональная среда». Первое характеризует процесс осуществления институциональных соглашений в конкретной институциональной среде. Второе понятие относится к политическому образованию (политической партии, государству, избирательному объединению и т.д.), которое конституируется на основе договора между некоторыми отдельными индивидами относительно дополнительных «внутренних» ограничений, добавляемых к общепринятым "правилам игры", соблюдать которые они обязаны . Наконец, понятие институциональной среды означает институты в смысле «политического установления» — совокупности «правил игры», т.е. правил, норм и санкций, которые образуют рамки межчеловеческих взаимодействий. Эти установления подразделяются на формальные правила (конкретные нормативные акты, законы) и на неформальные нормы (традиции, ритуалы, обычаи), или на явные и неявные установления. Необходимо заметить, что в каждый отдельно взятый момент институциональная среда не зависит от того, что делают конкретные политические акторы и поэтому статична, она изменяется особым образом. Институциональное соглашение существует таким образом, как институциональная практика ему соответствует, таким образом оно изменчиво, может трансформироваться в той мере, в какой меняется практика. Если же практика не соответствует соглашению, оно утрачивает свой смысл, перестаёт действовать .

Институциональное окружение довольно сильно определяет ресурсы акторов, и этим ограничивает перечень стратегий, которые доступны для актора. Институты влияют на предпочтения акторов, причем не только на их поведение («что акторы делают»), но и на их предпочтения (что «акторы хотят делать») . Также представителей институционализма интересует принципиальная разница между «реальными» и «выраженными» предпочтениями, комплексный анализ, почему же акторы выбирают именно такое определение их интересов, а не какую-то другую альтернативу, которая столь же правдоподобна. Определение интересов рассматривается не как исходная точка для политического действия, взятая в ее начальном значении, а как некоторый политический результат, который должен анализироваться.

1.2. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие «местного самоуправления» отражает комплексное и многообразное явление. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве: основы конституционного строя; права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; формы народовластия.

Прежде всего, местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали), определяет систему управления (деление властей по вертикали). Одна из основных целей местного самоуправления – объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно рассматривается как нижний уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства, школа политических лидеров. В нашей стране местному самоуправлению уделяют все большее внимание как одному из атрибутов российской государственности, необходимому элементу демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства.

Вопрос о сущности местного самоуправления теснейшим образом связан с политико-правовой природой этого явления. Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее». Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть (местная, муниципальная, коммунальная, общинная) .

Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представители (Р. Моль, А. Васильчиков) сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Обе эти теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы. Наибольшая популярность данной теории в России относится к 60-м годам XIX века.

Большее распространение получила так называемая юридическая теория. По мнению ее представителей (Г. Еллинек, Е. Мейер, Н. Коркунов, Б. Чичерин), органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Как писал в конце XX века Н.М. Коркунов, в основе организации местного самоуправления лежит "не противопоставление и обособление территориального коллектива и государства, а призыв местного сообщества на службу государству"

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Пик популярности данной теории в России приходится на середину 70-х годов прошлого столетия. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного характера есть дело государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал "децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением"

Наряду с тем, что местное самоуправление есть основа конституционного строя, – это ещё и право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами.

Европейская хартия определяет местное самоуправление право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность . Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан. Таким образом, Европейская хартия устанавливает, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Основным субъектом права на самоуправление, российское законодательство признает, население городских и сельских поселений. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственности. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления .

Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Граждане российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, иметь доступ к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Признавая право населения на осуществления местного самоуправления, государство берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права, т.к. признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий.

Местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Народ осуществляет свою власть, согласно статье 3 Конституции Российской Федерации, 1) непосредственно (то есть путем референдума, выборов); 2) через органы государственной власти; 3) через органы местного самоуправления.

Основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.

Первое. Местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований), особым субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Как уже было отмечено, население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.

Во вторых. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Хотя, местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления, тем не менее, между местным самоуправлением и государственной властью в Российской Федерации существует взаимосвязь . Эта взаимосвязь выражается в наличии у них единого источника, а именно власть народа. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, участвовать в осуществлении государственных функций . Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Местное самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная - это формы публичной власти, власти народа.

В-третьих. Местное самоуправление имеет особый объект управления: местные вопросы (вопросы местного значения). К ним можно отнести принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование планировки и застройка территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства и т.д. Перечень, этих вопросов, подробно приведен в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В-четвертых, можно выделить самостоятельность как форму организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством . Оно признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправлении. В-пятых. Собственная ответственность муниципальных образований. Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.

Основные принципы местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.

2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.

4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран—членов Совета Европы.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

а) Самостоятельность решения населением вопросов местного значения . Данный принцип отражает суть местного самоуправления и, в свою очередь, предполагает: полновластие муниципальных органов на соответствующей территории в пределах, ограниченных правом; выборность местных органов местным сообществом; самостоятельность и зависимость муниципальных органов, их ответственность за решение вопросов местного значения перед населением. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти .

б) Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций . Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство, таким образом, признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.

в) Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Этот важнейший принцип местного самоуправления получил свое правовое закрепление в Конституции Российской Федерации, законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочий .

г) Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

д) Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; Этот принцип отражен в статье 72 Конституции Российской Федерации.

е) Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Поскольку права и свободы гражданина реализуются в первую очередь на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность, то значение принципа соблюдения прав и свобод человека во многом зависит от деятельности органов именно местного самоуправления.

ж) Законность в организации и деятельности местного самоуправления. В Европейской Хартии о местном самоуправлении устанавливается основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления: «1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов» .

з) Гласность деятельности местного самоуправления. Гласность – является важным элементом демократической системы управления обществом и государством. При помощи гласности обеспечивается демократизм управленческой деятельности, ее подконтрольность обществу, а также возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Реализация этого принципа означает, прежде всего, открытый характер их деятельности органов местного самоуправления, регулярное информирование о произведенной работе населения, посредством средств массовой информации .

и) Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения принимает в коллегиальном порядке. Также принцип коллегиальности предполагает создание необходимых условий депутатам представительного органа для их активного и конструктивного участия в подготовке и принятии решений.

Деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации в целях утверждения принципа индивидуальной ответственности и устранения коллективной безответственности.

к) Государственная гарантия местного самоуправления.

Местное самоуправление вообще в современной политической науке разработано на достаточно высоком и квалифицированном уровне. Мы имеем достаточно чёткое представление о том, что есть местное самоуправление, какова его сущность и основные принципы. В то же время, следует иметь в виду, что есть различие между голой теорией и реальным положением дел. Дальнейшим исследователям надо помнить, что местное самоуправление в каждом отдельном регионе обладает своей спецификой.

1.3.ОТОБРАЖЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ КОНЦЕПЦИЯХ

Неоинституционалистские концепции местного самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой один из составных элементов организации публичной власти, специфика которого заключается в его двойственной политической природе. В институциональном аспекте органы самоуправления включены в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление обладает функционирующим на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделённый правом использовать «средства законодательно институированного насилия» , оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги.

С другой же стороны местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политией в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность) .

В организационном плане муниципальная власть отличается гибкостью и значительным разнообразием, обусловленным особенностями исторического развития, составом населения, административно-территориальным делением государства, и, наконец, типом политической системы.

Во второй главе были обозначены основные современные институционалистские концепции, рассмотрение которых будет происходить в данной части работы.

Представители институционализма рационального выбора полагают, что институты представляют собой некоторые «правила игры», создаваемые рациональными и эгоистичными в своей деятельности индивиды для того, чтобы облегчить и оптимизировать взаимодействие друг с другом . А также, с их точки зрения, высока важность внешних структурных ограничений в отношении рациональных акторов. Эти же положения относятся и к местному самоуправлению как политическому институту.

Как уже было сказано ранее, новый институционализм предполагает два вида ответов на центральный для институционального анализа вопрос: как институты, в том числе и институт местного самоуправления, влияют на поведение индивидов? Если же рассматривать местное самоуправление с точки зрения институционалистов рационального выбора (экономического институционализма), то следует признать, что их понимание так называемых «правил игры» в некоторой степени оторвано от жизни. В соответствии с мнением В.В. Радаева: «Данное представление несколько идологизированно и не соответствует современному состоянию политической мысли в России» .

Следующая рассматриваемая концепция – социологический институционализм. Для него индивид живёт в мире институтов, под которыми понимаются социальные нормы, роли, идентичности и так далее, в том числе и институт местного самоуправления. Они являются для отдельного индивида данностью, существуют независимо от его воли и желаний, а также он вынужден этим институтам подчиняться. Поэтому есть основание считать, что данная концепция имеет весьма большое значение при рассмотрении вопроса об институциональных концепциях местного самоуправления. Всё дело в том, что в современном меняющемся мире состояние местного самоуправления в его институциональном аспекте выражено довольно неоднозначно. Присутствует целый ряд проблем, из которых можно выделить только основные и наиболее заметные. В частности, это особенности менталитета, специфика местной обстановки в каком-то конкретном регионе, политические, социальные и экономические аспекты, в особенности проблема законодательства . Основная задача социологического институционализма – связь между государством и обществом, ключевым звеном которого и является местное самоуправление. Однако это скорее идеальная, нежели реальная модель. Зачастую бюрократическо-чиновничий аппарат, который является реальным воплощением в обществе и государстве местного самоуправления и социального институционализма (чиновники – носители идеи), представляет собой некую замкнутую касту по типу экосистемы. В результате чиновники в малой степени контактируют с населением на местах, не имеют с ним должных и соответствующих связей, поэтому между ними в некоторой степени существует своеобразный барьер непонимания. Таким образом, всё это мешает чиновничеству быть посредником между государством и обществом как политическому институту .

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что институт местного самоуправления с точки зрения социологического институционализма относительно независим от желания отдельного индивида и является набором ценностей и моделей поведения, установленным коллективно, то есть для него не имеет решающего значения суждения, привычки и желания отдельных индивидов.

Далее в работе следует осветить структурный институционализм (эмпирический), который, по сути, представляет собой научную версию «старого». Основная тенденция структурного институционализма – это упор на формальную атрибутику и составляющие любого политического института. В соответствии с этой концепцией большее, можно даже сказать основное значение придаётся неким внешним факторам, мелким деталям, зачастую не имеющим непосредственного отношения к системе местного

самоуправления как политическому институту. К тому же не учитывается неформальная и скрытая составляющая любого политического института, так называемая «подводная часть айсберга» как её определял Гельман В.Я. По этой концепции представители местного самоуправления придают основополагающее значение регламенту, ранжированию, инструкции. Недостаточное же внимание уделяется тем вопросам местного самоуправления, которые заслуживают детальной и вдумчивой обработки, хоть и скрыты на первый взгляд и не выражены в формальных нормах и правилах.

Нормативная институционалистская концепция является, по сути, прямо противоположенной структурной концепции. Основополагающее её положение сводится к следующему – важность норм и ценностей, а не формальных правил и процедур. Разработчики и представители этой концепции предполагают, что представители местного самоуправления в первую очередь должны заниматься обслуживанием населения, не отягощая его формальными правилами, бюрократией и всяческой бумажной волокитой. Да и само местное самоуправление как институт представляется, прежде всего, неким набором общепризнанных ценностей и норм, а уже потом какими-то формальными составляющими. Эта концепция одновременно является и весьма реалистичной, и крайне идеальной из всех прочих институциональных концепций. Реализм при её осуществлении заключается в том, что избыток документации, формальностей и юридической волокиты весьма неприятен населению, которое обращается в органы местного самоуправления и вообще с ним взаимодействует. Однако необходимо признать то, что чиновники, да и само общество просто не в состоянии отказаться от бюрократизма и неизбежных формальностей. Естественно органы местного самоуправления не могут функционировать без должной бюрократической и правовой системы. Поэтому, несмотря на кажущуюся привлекательность, претворение данной концепции в жизньвесьма проблематично. И, таким образом, можно сделать вывод, что и эта концепция несколько оторвана от реальных жизненных условий, и её нельзя рассматривать как основную и единственную при анализе и изучении какого либо института или явления жизни общества, в том числе и при анализе местного самоуправления.

У исторического же институционализма отсутствует своя собственная теория институтов, он является «эклектичным» в вопросе о взаимоотношениях между институтами и поведением индивидов, используя в зависимости от случая рациональный или культурный подход. Рассматривает институциональный выбор (цели, средства и критерии оценок) как долговременный фактор политических результатов.

В соответствии с подходом Г. Питерса основополагающий элемент местного самоуправления состоит в том, что оно является своеобразной «структурной характеристикой общества и/или политии. Эта структура может быть формальная или же неформальная одновременно .

Из всего сказанного выше можно сделать вывод, что все современные институционалистские концепции по отдельности не в состоянии показать место местного самоуправления достаточно объективно и в полной мере реалистично. В ходе анализа необходимо согласование различных версий неоинституционализма как взаимодополняющих теоретических подходов.

Особенно стоит также рассмотреть Российскую территориальную организацию как проблему государственности.

Споры об оптимальности государственного устройства России, существующего в настоящее время, со всей ясностью демонстрируют те противоречия, которые накопились в российской практике за последние годы. К примеру, мало кто отрицает неэффективность нынешнего субъектного состава РФ. Политическая и социально-экономическая обстановка свидетельствует, что идеи его совершенствования уже востребованы в данный момент.

Большое количество недоразумений вызывает вопрос о статусе субъектов РФ. Это края, области, города федерального значения, республики, автономные округа, автономная область. Такой субъектный состав стал своеобразной платой федерального центра за компромисс, за стабилизацию федеративных отношений, когда в 1993 году стоял вопрос не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении государственного единства.

Современный субъектный состав формировался на фоне «парада суверенитетов», затронувшего не только республики, но и субъекты, образованные по территориальному принципу. В результате Российская Федерация получила асимметричный характер. Асимметричность конституционная дополняется экономической, политической, социальной дифференциацией. Однако в идеале субъекты Федерации должны быть самостоятельны в экономическом, политическом отношении: если у них есть собственные полномочия (хотя и это тоже спорный вопрос), то должны быть и собственные средства для их реализации.

Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к анализу российской государственности как своеобразной почве, на которой произрастает государство с его устройством, с типом взаимоотношений между властью и обществом. Понятие «государственность» относится к тем понятиям научного языка, которым сложно дать однозначное определение. Каждый исследователь выделяет ту или иную сторону этого явления. При анализе трактовок государственности выделяются следующие ее признаки : связь с государством; связь с властью и правом; наличие оснований государственности; историчность государственности.

Государственность в основном выполняет упорядочивающую функцию. В этом смысле она является основой социальной организации, обеспечивающей институционализацию всех сфер общественной жизни.

Институты представляют собой «правила игры в обществе или созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми» . В рамках каждого сообщества можно выделить две группы институтов.

Во-первых, это базовые институты, обеспечивающие воспроизводство социальной структуры в том или ином обществе. Данные институты составляют институциональную матрицу, которая лежит в основе меняющихся состояний конкретного человеческого коллектива и постоянно воспроизводится . Базовые институты имеют устойчивый характер.

Во-вторых, это институты, возникающие в процессе жизнедеятельности общества. Они вытекают из изменений во внешней среде и обусловлены накоплением опыта и знаний и объединением этих факторов в мысленных конструкциях действующих лиц. В рамках данной группы институтов различаются формальные и неформальные правила. Формальные институты представляют собой всю совокупность нормативно-правовых установлений, принятых в данном сообществе. Их преобладание в обществе обеспечивает верховенство права. Неформальные институты включают в себя общепризнанные нормы поведения, достигнутые соглашения, внутренние ограничения деятельности. Они связаны с обычаями, традициями, культурными ограничениями .

Государственность представляет собой своего рода связь между базовыми и вновь возникающими институтами. Эффективность последних способствует упорядочению жизни общества. Она имеет две составляющие. Во-первых, чтобы новые институты были эффективными, они должны вытекать из базовых, основываться на них. В противном случае институциональные рамки жизнедеятельности общества будут иметь фиктивный характер и рано или поздно рухнут. Во-вторых, эффективность новых институтов будет зависеть от характера их применения действующими лицами. Важно четко отличать «правила» от «игроков». «Правила призваны определять то, как ведется игра. Но цель команды, которая действует по этим правилам, — выиграть игру, сочетая умение, стратегию и взаимодействие игроков, пользуясь честными приемами, а иногда и нечестными» .

Иначе говоря, нужно разделять институты и организации. В понятие «организация» входят: политические органы и учреждения, экономические структуры, общественные учреждения, образовательные учреждения. То есть организация — группа людей, объединенных стремлением к общей цели. По мнению Д. Норта, институциональные рамки оказывают решающее воздействие на то, какие именно организации возникают, и на то, как они развиваются . Институциональный порядок в том или ином обществе можно проследить в трех срезах: территория, власть, народ.

Сегодня понятие «территория» конструируется как юридическое понятие. Территория есть арена государственного властвования. Ее границы представляют собой не что иное, как пространственные пределы распространения власти данного государства, пространственные рамки данной системы правопорядка. Таким образом, государственной территорией обозначается пространство, которым ограничена значимость государственного правопорядка; нормативное единство государственной территории знаменует единство системы правопорядка.

Однако не стоит преуменьшать значение территории как физико-географической среды жизнедеятельности сообщества, поскольку зачастую физико-географические условия имеют «наибольшее значение в исторических и социальных судьбах народов» . Во-первых, это связано с распределением ресурсов по территории, что обусловливает складывание определенной хозяйственно-трудовой деятельности в том или ином регионе (промышленность, сельское хозяйство). Безусловно, ресурсы распределяются неравномерно, поэтому и среди регионов есть более богатые и бедные, доноры и реципиенты. Во-вторых, физико-географическая среда — это «Космос, в рамках которого человек вырастает и совершает свою историю» . В этом качестве территория, с одной стороны, дает определенные ресурсные возможности и знания об этих возможностях, а с другой стороны, воспитывает людей, задает настрой на изменения. Другими словами, территория географическая задает границы для территории политической и правовой.

Одним из базовых институтов российской цивилизации является унитаризм . Поэтому федеративное государственное устройство современной России, как принято сегодня говорить, имеет ряд особенностей. Происходит не замена унитаризма федерализмом, а модификация унитаризма в соответствии с новыми условиями развития страны. Эта модификация в сочетании с массой неурегулированных вопросов российского «федерализма» получает причудливое воплощение на практике.

Административно-территориальное деление, сложившееся в России, — институт, характерный для унитарных централизованных государств. Он альтернативен институтам федеративного устройства государства, при котором органы федерации и ее субъектов имеют самостоятельные сферы компетенции и не вмешиваются в дела друг друга . В нашей стране, напротив, вся государственная территория, включая и местный уровень, рассматривается как единый объект управления государственной администрацией, а выделение тех или иных территориальных единиц служит, прежде всего, задаче упорядочения единого хозяйства.

Согласно Конституции РФ в основу выделения субъектов Федерации положен не только административно-территориальный, но и национально-государственный принцип, призванный учесть культурные, этнические, исторические особенности того или иного региона. Это нисколько не сковывает унитарные тенденции. Но два момента кажутся спорными. Во-первых, субъекты, выделенные по административно-территориальному принципу, также имеют историю своего существования, сложившуюся инфраструктуру. Во-вторых, хорошо известно, что в подавляющем большинстве национально-территориальных образований России титульный этнос не составляет абсолютного большинства, а нередко оказывается и в абсолютном меньшинстве.

Вообще, этнотерриториальный характер построения федерации чреват этническими конфликтами и «этновыдавливанием» . Д. Элейзер писал: «Бытует представление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать, они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения» . Национально-территориальный принцип построения федерации жестко связывает нацию с землей, что при реальном смешении этносов на любой территории неизбежно приводит к ранжированию народов, делению их на хозяев и гостей. Хозяин — это тот народ, чьим именем названа территория, гости — все остальные. А поскольку гости живут бок о бок с хозяевами, поскольку все границы более или менее условны, — острые распри между народами внутри таких национально-территориальных образований неотвра¬тимы.

Следующая проблема, касающаяся территориального деления в нашей стране, — отсутствие формальных институтов урегулирования границ субъектов РФ. Если в советское время привычная размытость административных границ вполне могла существовать, то теперь это не только ухудшает взаимоотношения между субъектами РФ, но и может ухудшить взаимоотношения соответствующих субъектов с Центром .

Ещё одна проблема — вопрос о государственной власти субъектов, ее компетенции. Как ни парадоксально это звучит, несмотря на отсутствие государственного суверенитета, субъекты РФ имеют государственную власть. К ведению органов власти субъектов относятся два вида полномочий — совместные с Федерацией и собственные, определяемые по принципу остаточной компетенции. Однако последняя группа полномочий нигде не обозначена. По идее, она должна быть зафиксирована в конституциях и уставах субъектов. На практике этого не происходит. Собственные полномочия либо не указываются вовсе (т.е. законодатель отговаривается общими фразами либо отсылает к действующему законодательству), или за них выдаются совместные полномочия Федерации и субъектов. В результате федеральная власть получает неограниченные полномочия, а вся государственная территория становится единым объектом ее регулирования.

Отсутствие же собственных полномочий у субъектов — признак, скорее, унитарного государства, с ярко выраженной властной вертикалью. Принцип властной вертикали альтернативен принципу субсидиарности, характерному для федеративных отношений, который обосновывает приоритет прав более мелкой (низкой) общности по сравнению с общностью более высокого уровня .

Ещё один признак унитаризма — назначаемость глав администраций регионов. И последнее время бытует идея, чтобы губернатор в некоторых случаях мог брать на себя управление региональным центром, что означает, по сути, свёртывание местного самоуправления как политического института.

Возможность для государственных органов субъектов РФ принимать законы, в т.ч. действие которых приоритетно по отношению к федеральным при регулировании остаточной компетенции, на практике реализуется противоречиво. Принятые законы нередко противоречат федеральным, но, как правило, их действие не приостанавливается, хотя об этом противоречии известно как субъектам РФ, так и федеральным органам. Это вызывает два типа поведения: использование противоречащего закона, зачастую в личных интересах того или иного органа, либо неиспользование (обход стороной провозглашенных в законе правил, непринятие их во внимание). И тот, и другой вариант подрывают правовое пространство субъекта: ведь законы так или иначе принимаются как универсальные для сообщества правила урегулирования встающих проблем.

Другими словами, вопрос о региональном правотворчестве — это вопрос разделения организаций и институтов, о чем мы говорили выше. Есть общее федеральное законодательство, действующее на всей территории страны. Органы власти субъектов Российской Федерации переделывают его под собственные нужды, прикрываясь «местной спецификой» региона. Подобное самовластие региональных элит усиливается из-за меньшего, чем в Центре, контроля за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов. А также из-за сравнительно низкого уровня институционального развития местного самоуправления в России.

В качестве итога, можно отметить следующее:

1) экономическая, политическая и социальная дифференциация регионов

2) отсутствие формальных институтов урегулирования некоторых проблем: границы субъектов (что может вызвать конфликты между собой и с Центром), не приостановление действия регионального законодательства при его противоречии федеральному (результатом этого может стать злоупотребление законом) и др.

3) фактический перевес неформальных институтов: провозглашение РФ федеративным государством, а на деле — тенденция к унитарности, что выражается и в административно-территориальном выделении субъектов, и в отсутствии зафиксированных собственных полномочий у регионов, и в тенденции к четко обозначенной властной вертикали, когда помимо губернатора будут назначаться и главы крупных городов.

4) дотационность большинства субъектов Федерации и муниципальных образований, а, следовательно, их зависимость от субвенций федеральной и региональной власти соответственно.

5) смешанный этнотерриториальный характер построения Федерации, чреватый этническими конфликтами;

6) значительная роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в Центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым — социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан. Так же и на уровне региона.

7) самоуправство региональных элит, практическое отсутствие контроля со стороны общества;

8) игнорирование неформальных институтов в регионах, понятие о гомогенности регионов и как результат — стремление вписать все регионы в стандартную схему федеративных отношений;

Все перечисленные реалии государственного устройства нашей страны принято считать особенностями российского федерализма, в котором очевидны унитарные тенденции.

Для населения же первостепенное значение имеет удовлетворение потребностей, нужд, запросов. По большому счету, людям безразличен тип государственной организации страны, главное — чтобы их интересы были реализованы. А это напрямую зависит от эффективности государственных органов, от действенности общественных институтов и, в первую очередь, институтов местного самоуправления.

Можно сделать вывод, что все современные институционалистские концепции, будучи взяты по отдельности, не в состоянии показать положение местного самоуправления достаточно объективно и в абсолютной мере реалистично. Это объясняется, прежде всего, тем, что ни одна из концепций не разработана достаточно полно и поэтому, как уже было сказано выше, не может с должной полнотой характеризовать местное самоуправление как политический институт. В ходе анализа необходимо согласование различных версий институционалистских концепций как взаимодополняющих друг друга.

В данной главе были обобщены и проанализированы данные о современных институционалистских концепциях, состояние которых в настоящее время весьма сложное, противоречивое и неоднозначное. В должной степени они не разработаны и нет обобщающих трудов и достаточно серьёзных работ. В дальнейшем предстоит приложить ещё много усилий для того, чтобы концепции получили, наконец, свою окончательную классификацию и заняли достойное место в политической науке.

Также были рассмотрены понятие и основные принципы местного самоуправления. Выявлено отображение института местного самоуправления в современных институционалистских концепциях, а также, ко всему прочему, рассмотрена российская территориальная организация как проблема государственности. Установлено, что понятие о местном самоуправлении в современной политической науке разработано на достаточно высоком и квалифицированном уровне. Имеется достаточно чёткое представление о том, что есть местное самоуправление и каковы его основные принципы. Однако следует иметь в виду, что очень существенно различие между голой теорией и реальным положением дел. Дальнейшим исследователям надо иметь в виду, что местное самоуправление в каждом отдельном регионе, естественно, имеет свою специфику. Это необходимо учитывать в последующих трудах, научных работах и исследованиях.

Достигнута цель данной главы, состоящая в том, чтобы проанализировать институт местного самоуправления в современных институционалистских концепциях как объект исследования современной политической науки.

ГЛАВА 2. РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1. СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Развитие системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Возрождение местного самоуправления началось в апреле 1990 г, когда принимается Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который, несмотря на еще "советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..." понималось как "самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии – местные референдумы, собрания, сходы граждан.

За короткий период было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон "Об изменении и признании, утратившими силу, законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами.

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.

Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления". Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.

Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", действовали законодательные акты в области административно - территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации" практически дублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993г. законе "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" не увенчалась успехом.

Но вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" и Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении" сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в России. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.

Осенью 1993 г. начался второй этап реформирования местного самоуправления, по-новому решаются вопросы структуры и организационной основы местного самоуправления. 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ; 26 октября 1993 г. – Указ Президента РФ о реформе местного самоуправления в РФ: было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы; 29 октября 1993 г. – Указ Президента об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления.

В соответствии с названными выше указами Президента РФ деятельность местных Советов – представительных органов в системе местного самоуправления - прекращалась. Функции местных Советов были возложены на местную администрацию – исполнительные органы в системе местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. ранее назначенные или избранные главы местной администрации стали главами местного самоуправления. И это имело далеко идущие последствия.

Вместе с тем Президент РФ своим Указом от 22 декабря 1993г. "О гарантиях местного самоуправления в РФ" установил, что: "По решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта РФ" .

Процесс реформирования местного самоуправления, начавшийся осенью 1993 г., основывался на соответствующих указах Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Новый подход к местному самоуправлению определила Конституция РФ 12 декабря 1993 года. А 21 марта 1994 г. Президент РФ издал указ "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления". Этот указ призван привести в соответствии с Конституцией РФ предыдущие указы Президента по вопросам местного самоуправления.

Конституция РФ определяет суть местного самоуправления как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» . Комментируя конституционные гарантии местного самоуправления, судья Конституционного Суда Российской Федерации А. Я. Слива указывает, что формула, аналогичная той, что прописана в статье 12 Конституции («в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление»), в Основном законе страны еще используется только по отношению к правам человека. «Это означает, что право на местное самоуправление как коллективное право сообщества граждан неотчуждаемо, его никто не может отнять» , как никто не может отнять у человека его права. Российская Конституция, в отличие от конституций многих других стран, следует общественной, а не государственной теории местного самоуправления.

Новый курс и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.

Наконец, 12 августа 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это ознаменовало переход к третьему этапу становления местного самоуправления в России. «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995г., ст. 2) . Таким образом, здесь прослеживаются следующие отличия от принципов советского законодательства в вопросе определения власти на местах:

В новом законодательстве говорится о самостоятельности деятельности местных властей;

В основу этой деятельности ложатся не «государственные интересы» (помимо интересов граждан), но «исторические и иные местные традиции».

В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления , принятую в 1985 году большинством европейских государств. В Хартии подчеркивается, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя». Конституционные принципы легли в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года No 154-ФЗ, который конкретизировал права граждан на осуществление местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и другие положения. В нем установлены критерии наделения поселений и других населенных территорий статусом муниципального образования. Атрибутами самостоятельности муниципалитетов являются собственность, бюджет и избираемые населением органы местного самоуправления (ст. 1), а также устав (ст. 8).

В законе 1995 года не были определены конкретные формы реализации конституционного права на местное самоуправление, что привело к искажению не только принципов местного самоуправления, но и его конституционных основ. Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных образований, а значит ослабление связи населения с властью. В 2 субъектах Российской Федерации муниципальные образования существовали только на уровне административных районов, в 49 субъектах – на уровне районов и городов, в 24 субъектах – на уровне районов, городов и сельских округов (сельсоветов) и только в 10 субъектах Российской Федерации муниципальные образования были образованы на уровне сельских округов (сельсоветов) и городских поселений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не смог также точно определить содержание вопросов местного значения.

Надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты Российской Федерации своим законодательством уточнят контуры местной власти и создадут необходимые предпосылки для её эффективной деятельности, не оправдались, да и не могли оправдаться в связи с развернувшейся на местах серьезной борьбой за ресурсы и полномочия. И в результате возникло явное несоответствие задач местного самоуправления имеющимся в его распоряжении ресурсам.

Все десять лет своего существования местное самоуправление переживало тяжелые «болезни роста». Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на нарушения на уровне субъектов Российской Федерации, проявлявшиеся в попытках ввести взамен выборов назначение руководителей местного самоуправления, стремлении финансировать муниципальные образования по смете и т. п., принимал постановления и определения в защиту местного самоуправления. В докладе Государственного совета РФ по местному самоуправлению отмечены «серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений. <…> Практика также отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления» .

Удручает и финансовое состояние местного самоуправления. Доля местных налогов в структуре доходов местных бюджетов за 1999–2002 годы резко сократилась (с 13 до 5 %), что свидетельствует о снижении уровня фискальной автономии муниципалитетов. За последние шесть лет доходы местных бюджетов сократились на 23–25 % и стали существенно меньше доходов региональных бюджетов, даже за вычетом расходов последних на безвозмездные перечисления.

Такое положение дел крайне опасно для демократического развития страны в целом, поэтому обществу потребовалась реформа местного самоуправления. Логично было ожидать прежде всего укрепления финансовой базы местного самоуправления, расширения участия в нем общественности. Однако реформа пошла по иному пути.

Выявилось и два подхода к решению проблем на местном уровне:

– централизация полномочий и ресурсов для предотвращения кризисных ситуаций, передача ряда вопросов в компетенцию органов государственной власти для обеспечения единых социальных гарантий населению;

– децентрализация, расширение круга вопросов, решаемых местным сообществом самостоятельно и под свою ответственность.

Эти подходы отражают разные представления о местном самоуправлении: как о третьем уровне публичной власти (фактически, местном уровне государственной власти) или как об институте гражданского общества. Вопрос состоит в том, начинать ли реформу «сверху», с построения общей для всех «идеальной» модели местного самоуправления, либо «снизу», с выявления «точек роста», лучших примеров муниципального управления, с тем, чтобы обеспечить им условия для развития.

В итоге концепция реформы местного самоуправления стала строиться на детальном регулировании федеральным законодателем всех сторон муниципальной жизни и вопросов местного значения. Технически это делается путем передачи исполнения государственных полномочий, создания третьего уровня государственной власти на базе административной инфраструктуры местного самоуправления. К таким недостаткам, как огосударствление и бюрократизация местных органов власти, прибавилась возможность переложить финансовые риски с «вышестоящего» на «нижестоящий» уровень.

Разнообразные предложения легли в основу проекта новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенного Президентом в Государственную Думу 31 декабря 2002 года. И принятого 6 октября 2003 года закона, который ознаменовал последний этап развития системы местного самоуправления в России.

Этот закон предусматривает: создание единой на всей территории страны двухуровневой системы органов местного самоуправления; определение организационных основ местного самоуправления; новые финансовые основы местного самоуправления; чёткое определение компетенции органов местного самоуправления.

По новому закону все регионы должны были к 1 января 2006 привести систему местного самоуправления к следующему виду: вся территория субъекта федерации должна быть разделена на муниципальные образования первого уровня – сельские и городские поселения. Статус муниципалитета первого уровня должны получить все населённые пункты, в которых проживает свыше 1000 жителей (в субъектах с высокой плотностью населения – свыше 3000 жителей). Муниципальные образования первого уровня объединяются в муниципальные районы. Крупные города областного подчинения получают статус городского округа.

В ходе реализации данного закона актуализировались две основные проблемы:

1. Кадровая – в стране попросту не хватает кадров и необходимо создать большую группу управленцев в основном для муниципалитетов первого уровня.

2. Финансовая – для большинства муниципалитетов первого уровня попросту недостаточно средств на полноценное функционирование.

В связи с этим реформа была крайне негативно встречена главами субъектов федерации. По их мнению, её реализация в установленные сроки должна была привести к коллапсу власти, неразберихе и нарастанию социальной напряжённости населения . В итоге, на заседании Государственного Совета Российской Федерации, проходящем летом 2005 года в городе Калининграде губернатор Егоров озвучил предложение отложить переход к двухуровневой модели местного самоуправления на 1 января 2009, и это предложение в последующем было принято.

В дальнейшем по мере реализации нового Закона количество муниципальных образований в России должно возрасти ориентировочно до 24 тысяч. При такой ситуации органы местного самоуправления будут ближе к населению, а депутаты более доступными.

Конечно, все субъекты Российской Федерации должны будут выполнить и общее требование нового Федерального о том, что бы до 1 января 2009 года привести в соответствие с новым Законом свои конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты.

Вместе с тем, новации принимаемого Федерального закона, более всего скажутся на муниципальном уровне, поскольку именно там они и реализуются.

Всем действующим муниципальным образованиям до 1 января 2009 года предстоит переработать свои уставы в соответствии с требованиями нового Закона. А вновь образованным муниципальным образованиям, соответственно, – разработать новые.

Значительная специфика будет содержаться и в уставах муниципальных районов. Это не только положения, связанные с особой формой формирования представительного органа муниципального района, но и нормы, регулирующие взаимоотношения органов местного самоуправления муниципального района с органами местного самоуправления поселений, входящих в его состав.

Подводя итог изложенному, можно констатировать, что в настоящее время в систему государственного устройства заложена обоснованная, аргументированная, конституционная модель местного самоуправления. Все дело в том, что эту модель нужно выстраивать, развивая законодательство как федеральное, так и региональное, с практической его реализацией через совершенствование территориальной и организационной основы местного самоуправления, отношений государственных и местных органов власти, развитие ресурсной базы муниципальных образований.

Развитие системы местного самоуправления в Калининградской области.

Осенью 1993 г. начался очередной этап развития системы местного самоуправления. В 1994 г. выходит постановление губернатора Ю.С. Маточкина «Об утверждении положения о местном самоуправлении на территории Калининградской области», которое легло в основу регионального закона «Об основах местного самоуправления в Калининградской области».

После принятия в 1995 году федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» региональные власти приступили к формированию законодательства о местном самоуправлении. Был принят необходимый пакет законов, обеспечивающий функционирование местного самоуправления в Калининградской области и устанавливающий новые структуры административно-территориального устройства. Система местного самоуправления претерпела существенные изменения: после проведения данной реформы она была преобразована из двухуровневой в одноуровневую . Был ликвидирован первый уровень местного самоуправления. Сельские советы, советы городских районов были преобразованы в территориальные подразделения органов местного самоуправления, сформированных на уровне административного района и города областного подчинения. А также ряд городов областного подчинения – Черняховск, Гусев и Неман – объединили с прилегающими районами. Но были выделены и новые муниципалитеты – Мамоново, Ладушкин, Янтарный.

Всего на начало 2004 года в области на территории 22 городов, 5 посёлков городского типа, 13 районов, 95 сельских округов в соответствии с законами «Об основах местного самоуправления в Калининградской области» и «Об административно-территориальном устройстве Калининградской области» ранее было создано 22 муниципальных образования: 13 сельских районов, 4 города областного подчинения, 4 городских округа и один посёлок Янтарный.

Порядок решения вопросов административно-территориального устройства региона устанавливает и регулирует областной закон «Об административно-территориальном устройстве Калининградской области». В законе определено, что территория области делится на части с целью оптимальной организации государственного управления и местного самоуправления; границы этих частей могут не совпадать с границами муниципальных образований, но границы муниципальных образований не могут пересекать границы административно-территориальных единиц.

6 октября 2003 года был принят новый рамочный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Начался последний этап развития системы местного самоуправления в России.

Этот закон предусматривает:

1. Создание единой на всей территории страны двухуровневой системы органов местного самоуправления;

2. Определение организационных основ местного самоуправления;

3. Новые финансовые основы местного самоуправления;

4. Чёткое определение компетенции органов местного самоуправления.

По новому закону все российские регионы должны были к 1 января 2006 (позднее переходный период был продлён до 1 января 2009 г.), привести систему местного самоуправления к следующему виду: вся территория субъекта федерации должна быть разделена на муниципальные образования первого уровня – сельские и городские поселения. Статус муниципалитета первого уровня должны получить все населённые пункты, в которых проживает свыше 1000 жителей (в субъектах с высокой плотностью населения, в том числе и в Калининградской области, - свыше 3000 жителей). Муниципальные образования первого уровня объединяются в муниципальные районы. Крупные города областного подчинения получают статус городского округа.

Данный закон был достаточно критично принят администрацией губернатора. По предварительным подсчётам, на территории Калининградской области нужно было создать 136 муниципальных образований, т.е. статусом муниципального образования планировалось наделить все сельские администрации и города областного и районного подчинения. Следующим проектом нового муниципального деления Калининградской области предусматривалось создание уже 86 муниципальных образований, в данном проекте предусматривалось создание муниципалитетов на базе укрупнённых сельских администраций при сохранении существовавшей структуры районов и городов. Но и эта схема была отвергнута .

Уже в 2003 году в Областной Думе была создана рабочая группа «по осуществлению мероприятий, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представителей Областной Думы». Было решено воспользоваться особенностями расселения сельских жителей Калининградской области. На территории региона, несмотря на высокую плотность населения, практически отсутствуют сельские населённые пункты, насчитывающие свыше 3000 жителей.

Данным фактом и было решено воспользоваться при составлении новой схемы муниципальных образований Калининградской области. По этому проекту, который с незначительными изменениями и был принят, большинство сельских районов с 1 января 2006 года получили статус городского округа, также этот статус сохранили все ранее существовавшие городские округа . Только на территории трёх районов были созданы муниципальные образования первого уровня – это Гвардейский, Правдинский и Зеленоградский районы.

Но при этом возникла следующая ситуация: примерно в половине вновь сформированных городских округов сельское население по численности превосходит городское. Девятого октября 2005 года прошли первые выборы во вновь сформированные муниципалитеты первого уровня – городские и сельские поселения. Во всех поселениях были избраны главы и депутаты местных советов. Также начался процесс передачи полномочий вновь сформированным органам местного самоуправления .

В настоящее время не исключено, что территориальная структура местного самоуправления в Калининградской области будет пересмотрена. Областной Думой приостановлен процесс принятия нормативно-правовых актов по существующему плану реформы, тем более что последние поправки в 131 закон от 15 февраля 2006 года продлевают муниципальную реформу до 2009 года.

Таким образом, в данной главе показано как в течение рассматриваемого периода уходила в прошлое советская система местного управления, осуществлялась выработка современных принципов местного самоуправления в России и их утверждение в Калининградской области. В это время в ней формировались правовая, территориальная и организационная основы современной системы местного самоуправления. К концу 1990-х гг. на этой территории новая система местного самоуправления в организационном отношении в основном сложилась.

2.2. ОСНОВНЫЕ СФЕРЫ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Территориальный аспект.

Принятый 16 сентября 2003 года Государственной Думой РФ федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” № 131 от 06.10.2003 установил вместо огромного разнообразия в территориальных единицах для местного самоуправления всего пять главных видов муниципальных образований в России в целом, и в Калининградской области в частности . Это:

1. Городские поселения;

2. Сельские поселения;

3. Муниципальные районы;

4. Городские округа;

5. Внутригородские территории городов федерального значения.

Вообще федеральный закон обеспечивает каждый вид муниципального образования ясным определением :

- сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

И все эти формы муниципалитетов, кроме последней, были реализованы в Калининградской области. В свою очередь потребность сохранения неделимости управления городами большого и среднего размера и, с другой стороны, чтобы разделить районы на меньшие части с целью приблизить местное самоуправление ближе к каждому поселению, была удовлетворена путём установления двух уровней местного самоуправления - локальный и уровень поселений. Таким образом, вместо трех уровней государственной службы с их собственными установленными источниками бюджета в России появилось четыре: федеральный (в масштабах всего государства), региональный (в рамках регионов, и в том числе в Калининградской области), локальный (в границах прежних районов) и уровень поселений.

В Калининградской области реформаторы нашли место в Законе 131, связанное с неделимостью городских районов и неопределенностью критериев для этого вида муниципальных образований. Они решили:

1) не изменять границы муниципалитетов вообще, несмотря на факт, что постсоветские границы муниципальных образований не соответствуют современному экономическому зонированию и местоположению логистически-транспортной инфраструктуры в области. А также любые изменения в границах могут быть сделаны исключительно по результатам местных референдумов, которые пробудили беспокойство муниципальных и региональных политических лидеров из-за неустойчивой политической ситуации и могли вызвать конфликты между муниципальными главами ;

2) наделять статусом городского округа или муниципального района, который подразумевает разделение на поселения, только на основании соглашения с муниципальными главами; было очевидно, что решения муниципальных глав будут произвольны и не связаны с экономической, социальной и демографической ситуацией в муниципалитетах;

3) не обсуждать Реформу с экспертами и неправительственными учреждениями публично, что означало избегать реального преобразования и уменьшать все действия до набора политических сделок между региональными и местными главами.

Согласно принятым юридическим процедурам каждый муниципалитет должен быть установлен путём принятия отдельного регионального закона. И в 2004 - начале 2005 годов были приняты 22 региональных закона для 22 предыдущих муниципалитетов. Только четыре из них получили статус муниципальных районов (Правдинский - 21076 человек, Гвардейский – 32101 человек, Балтийский – 36216 человек и Зеленоградский – 32504 человек) и были разделены на 6 городской и 10 сельских поселений.18 муниципалитетов получили статус городских округов (Калининградский, Черняховский, Советский, Гурьевский, Гусевский, Багратионовский, Светловский, Славский, Неманский, Полесский, Нестеровский, Озёрский, Светлогорский, Пионерский, Мамоновский, Ладушкинский и Янтарный) .

Значительное количество указанных муниципалитетов, имеющих высокую долю сельского населения по сравнению с городским, получили статус городских округов, а Балтийск, с преимущественно городским населением, стал муниципальным районом. Но позже статус городского округа Балтийску был возвращен. В итоге вместо 38 муниципальных образований осталось 36 (22 местного уровня и 14 уровня поселений).

Подобная схема деления муниципалитетов показалось для федеральных юридических структур чрезвычайно сверхъестественной. Прокуратура Калининградской области обжаловала решения Калининградской областной думы, с целью аннулировать все 22 закона по этому странному разделению. Но решение Калининградского Областного Уставного Суда состояло в том, что эти законы и, следовательно, это разделение не нарушали федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 06.10.2003 г. И не только Калининградские региональные власти пошли по подобному пути, так поступили ещё в Сахалинской и Свердловской областях.

После избрания областной думой нового губернатора, Г.В. Бооса, в октябре 2005, жизненная необходимость нового преобразования стала очевидной. Но на данный момент никаких реальных шагов в данном направлении не совершено.

Институциональный аспект.

Органы местного самоуправления в Калининградской области в соответствии с федеральным законодательством классифицируются на две больших категории :

1) представительные (городские, районные, поселения, сельские советы);

2) другие, установленные в соответствии с уставом муниципалитета.

Последние подразделяются на главу муниципалитета (глава, мэр и т.д.) и главный административный орган, занятый в ежедневном управлении (администрация, муниципалитет и т.д.).

Структура местных органов самоуправления, которая установлена в соответствии с муниципальным уставом, может юридически включить следующие органы и должностные лица:

• представительский орган муниципалитета;

• глава муниципалитета;

• местная администрация;

• контрольный орган муниципалитета;

• другие органы местного самоуправления.

Согласно федеральному законодательству (Закон 131 и другие юридические и нормативные акты), допустимы следующие варианты для формирования местных органов самоуправления:

1. Представительский орган избран населением, глава муниципалитета избран населением и возглавляет представительский орган, глава местной администрации (сити-менеджер) нанят путём заключения контракта представительским органом.

2. Представительский орган избран населением, глава муниципалитета избран населением и возглавляет местную администрацию; эта модель была наиболее распространенной в России и в Калининградской области накануне реформы;

3. Представительский орган избран населением, глава муниципалитета избран представительским органом из состава его членов, глава местной администрации нанята путём заключения контракта; эта модель становится очень популярной в России и предложенной для города Калининграда большинством Калининградских муниципалитетов, для чего разрабатывались поправки в Устав г. Калининграда. После приостановки данных дискуссий летом 2005 г., в преддверии выборов губернатора, они вновь возобновились осенью 2006 г. При этом данную модель поддерживает губернатор.

Для муниципальных районов допустимо формировать представительский орган из глав и членов советов поселений. Это означает, что члены муниципального совета могли быть избраны через избирательные процедуры с двумя стадиями.

В сельских поселениях глава муниципалитета может возглавить и администрацию поселения и совет независимо от пути, как глава избран. Возможно, потому что нет никакого разделения полномочий на местном уровне, и это могло быть очень трудно для недостаточного сельского бюджета поселения иметь больше чем одного менеджера, в то время как некоторые проблемы, важные для поселения, должны быть решены оперативно без чрезмерных бюрократических процедур.

В сельских поселениях с населением меньше чем 100 человек, глава муниципалитета - глава администрации в то же самое время и избранный населением. Функции представительского органа осуществляются непосредственным собранием людей. Так что это - пример прямой демократии, которая является возможной в таком маленьком поселении.

Главу муниципалитета рассматривают в Законе 131 как своего рода муниципальный орган, не только как положение муниципальной службы . Порядок его/ее выбора - существенная проблема для установленной структуры местного самоуправления.

Закон 131 обеспечивает три варианта, как выбрать голову муниципалитета:

1. Глава муниципалитета избирается на муниципальных выборах и становится главой муниципальной администрации. Эта структура усиливает взаимосвязь между электоратом и органами и концентрирует максимальный объем компетентностей и обязанностей во главе муниципалитета, чтобы эффективно решить проблемы местной важности. Этот вариант преобладающе функционировал перед реформой и, в значительной степени, использовался к настоящему времени в калининградской области.

2. Глава муниципалитета избирается на муниципальных выборах и становится председателем представительского органа, в то время как глава администрации назначен путём конкурса. Эта структура не распространена в России. Это обеспечивает главу муниципалитета возможностью “править, но не управлять”. Управление остаётся ответственностью профессионального городского менеджера.

3. Глава муниципалитета избирается представительским органом из числа его членов, глава администрации назначен представительским органом путём конкурса. Эта структура недавно стала популярной. По-русски это называют ‘моделью сити-менеджера’. Голова муниципалитета становится номинальной фигурой, тогда как глава администрации держит реальную власть. Но городской менеджер одинаково управляется представительским органом и администрацией, которые имеют различные компетентности в его/ее назначении и смещении.

Последняя модель была предложена и обсуждалась для города Калининграда. Чтобы подготовить эти изменения, члены Калининградского Городского совета пробовали разработать поправки к Уставу Калининграда. Летом 2005, эти обсуждения и действия были остановлены накануне губернаторских выборов, так как мэр Калининграда стремился быть избранным как губернатор Калининградской области. Он был даже включен в небольшой список, подготовленный полномочным представителем президента в северо-западном Федеральном округе, который является ответственным за списки кандидатов на должность губернатора для 11 северо-западных российских регионов, представленных российскому Президенту, согласно процедурам, установленным после сентября 2004. Но Президент предпочел представить Г. В. Бооса Калининградской Областной Думе как потенциального губернатора. Дума, имея право отклонить президентского кандидата только один раз, предпочла выбрать Бооса. Обсуждения о модели городского менеджера возобновили с осени 2006, чтобы усилить контроль местного Совета по исполнительным представительским органам и муниципальным расходам бюджета. И подобная модель была реализована в городе Краснознаменске.

Кадровый аспект.

Основной федеральный закон, который регулирует почти все аспекты персонала местного самоуправления - “Об основах муниципальной службы в России” № 8 от 08-01-1998 с последними поправками, связанными с реформой местного самоуправления, в том числе и в Калининградской области, устанавливает, что муниципальная служба – это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной .

Тот же самый закон определяет муниципальную должность как: «должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей» .

Должности классифицируются на:

1) избранные должности - они занимаются через выборы. Есть члены представительских органов и других избираемых органов, избранных должностными лицами, например, главы муниципалитетов.

2) должности замещаемые избираемым органом – это главы муниципалитетов, избранные представительскими органами из их членов и председателей советов.

3) другие муниципальные должности – они, как правило, назначаемы путём заключения контракта, например, менеджерами и служащими в подразделениях муниципальных администраций.

Классификация муниципальных служащих, аналогичная классификации государственных служащих, установленных согласно федеральному закону “Об основах социального обслуживания в Российской Федерации” является наиболее распространённой для большинства российских регионов, в том числе и для Калининградской области .

По аналогии с социальным обслуживанием, муниципальные должности классифицируются на три основные категории.

1. Должности, установленные в соответствии с уставом муниципального образования, чтобы немедленно выполнить компетентности местных органов, сформированных путём выборов населением непосредственно или представительским органом (члены местных представительских органов и глав муниципалитетов) - должности категории А.

2. Должности, занятые в порядке, установленном в соответствии с уставом муниципалитета, чтобы немедленно облегчить выполнение должностного лица компетентностей на муниципальных служащих категории – положения категории Б.

3. Должности, установленные местными органами, чтобы обеспечить выполнение их компетентностей - должности категории В.

Должности категорий Б и В разделены на пять групп - высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

Ради технической помощи действиям местных органов, список сотрудников может включить положения, выполняющие вспомогательные функции (служащие на технической помощи действиям местных органов). Однако эти положения не принадлежат к категориям муниципальных служащих.

Так что занятие муниципальной должности – ключевой критерий для муниципального служащего.

В Законе № 131, муниципальные служащие представлены как люди, обеспечивающие услуги по положениям в органах местного самоуправления, которое включает всех граждан, выполняющих их обязанности на любой муниципальной должности .

Другое определение представлено в федеральном законе “Об основах местного самоуправления в Российской Федерации”. В нём устанавливается, что муниципальный служащий – это гражданин Российской Федерации, выполняющий обязанности на муниципальной должности в пределах муниципальной службы за компенсацию денег, выплачиваемых из муниципального бюджета.

Таким образом, этот закон исключает должностные лица категории от муниципальных служащих, например, членов представительских органов. Но есть надежда, что это противоречие скоро будет устранено в пользу последнего закона, так как Закон № 131 имеет значительное пространство для усовершенствования.

Муниципальная служба отделена от государства, а муниципальные служащие не включены в систему социального обслуживания. Но, несмотря на это, во многих отношениях их статус подобен статусу государственных служащих. Кроме того, они наделяются следующими привилегиями :

• их минимальный официальный заработок не должен быть меньше чем минимальный официальный заработок государственных служащих;

• определенные условия пенсии за длительную службу;

• обязательное страхование в случае ущерба их здоровью или их собственности в результате выполнения их служебных функций;

• минимальные 30-дневные оплачиваемые отпуска.

Запреты и ограничения, действующие для государственных служащих, также применимы к муниципальным служащим. Муниципальный служащий не должен :

• быть занят в любой иной оплачиваемой деятельности кроме педагогической, научной или творческой деятельности;

• быть членом законодательного (представительского) органа на любом уровне так же как занимать избранное положение в органах местного самоуправления;

• заниматься бизнесом непосредственно или через людей, уполномоченных, чтобы действовать для них;

• использовать материалы, технические, финансовые, информационные ресурсы и другие муниципальные свойства для неофициальных целей;

• использовать свой официальный статус в интересах политических партий, религиозных и других организаций и ассоциаций.

• принимать участие в забастовках

• быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему и т.д.

Закон 131 установил стандарты представления для каждого вида муниципальной территориальной единицы . Для сельских и городских поселений, городских округов, численность представительского органа, установленного в соответствии с уставом муниципалитета, не должна быть меньше чем:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Для муниципальных районов, число избранных членов муниципальных советов определяется в соответствии с уставом муниципального района, и не должно быть меньше чем 15 человек.

Также очень существенны и другие факторы – экономический потенциал муниципалитета, чтобы финансировать представительские органы; плотность населения и размера муниципалитета, чтобы делить муниципалитет на избирательные районы; доступ избирателей к депутатам, зрелость прямой демократии и процедур прямого участия в решении проблем местной важности и т.д. Однако, первый фактор (экономический потенциал) объяснен юридическими условиями для местного выбора, чтобы выплатить заработную плату членам представительских органов.

Финансово-экономический аспект.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” вводит понятие “Экономическая основа местного самоуправления”, которое включает три пункта :

1) находящееся в муниципальной собственности имущество (муниципальная собственность);

2) средства местных бюджетов (муниципальные финансы);

3) имущественные права муниципальных образований.

Муниципальное имущество юридически классифицируется на три группы :

1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (в соответствии с федеральными и региональными законами);

2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Это означает, что любое другое муниципальное имущество, не предназначенное для выполнения этих трёх задач, должна быть приватизирована, или как-либо иначе реструктуризировано. Для муниципальных властей это был вызов, так как объем муниципальной собственности и земель в Калининградской области был очень большой накануне реформы в 2003 году. Кроме того, самые привлекательные предметы муниципальной собственности были естественно приватизированы ещё до 2003 года, а предметы, оставленные в муниципальной собственности были в плохом состоянии или имеют много препятствий для пользования.

Закон 131 также обеспечивает ясное определение для муниципального бюджета :

Бюджет муниципалитета - форма формирования и расхода фондов, рассчитывающих на бюджетный год, с целью выполнения долгов расходов муниципалитета.

Исключительное право принимать бюджет муниципалитета принадлежит его представительскому органу, которое также имеет право ввести или аннулировать местные налоги в соответствии с Налоговым Кодексом РФ. Бюджет проекта, как правило, составляется муниципальными служащими и представляется на рассмотрение представительскому органу главой муниципалитета.

Процесс подготовки, разработки, формирования, принятия, выполнения и контроля муниципальных финансов называют бюджетным процессом.

Согласно Закону № 131 и другому законодательству, существуют следующие участники бюджетного процесса:

• представительский орган (совет);

• глава муниципалитета;

• администрация муниципалитета;

• финансовый орган в администрации муниципалитета;

• распорядители бюджетных фондов;

• получатели бюджетных фондов;

• администратор доходов местного бюджета;

• другие органы, на которые возложены бюджетные компетентности и обязанности при регулировании бюджетных юридических отношений, организации и выполнения бюджетного процесса в муниципалитете в соответствии с законодательством.

Доходы бюджета разделены на две больших категории :

1) налоговые доходы (налоги, пошлины);

2) неналоговые доходы (доходы от операций с муниципальной собственностью, от финансовых действий, от приватизации, субсидий и других видов финансовых пособий от бюджетов более высоких уровней).

Собственные доходы местных бюджетов:

• доходы от добровольных выплат граждан;

• доходы от местных налогов и сборов;

• доходы от региональных и федеральных налогов и сборов;

• неподлежащие возмещению поступления от бюджетов других уровней, включая субсидии для того, чтобы выравнивать достаточность бюджета среди муниципалитетов;

• доходы от муниципальной собственности;

• доля прибыли от муниципальных предприятий;

• штрафы, установленные в пределах компетентностей местных органов;

• дополнительные вклады;

• дотации, чтобы решить проблемы местной важности межмуниципального вопроса (для некоторых муниципальных районов)

• другие законные сборы.

Главные доходы для муниципального бюджета - местные налоги и пошлины. Проектировщики муниципальной реформы и других реформ в общественных финансах объявили принцип “Одним налогом - один бюджет”. Это означает передавать доходы от одного налога до одного бюджетного уровня (федеральный, региональный или муниципальный). Выполнение этого принципа, возможно, сделало систему налогообложения более прозрачной и понятной, а также и взаимосвязало налоговые доходы с компетентностями и обязанностями каждого общественного уровня власти мотивировать их, чтобы увеличить бюджетные доходы. Однако этот принцип не был осознан. Помимо доходов бюджета были перераспределены между бюджетными уровнями не в пользу местного и бюджетами поселения. Так что реформа местного самоуправления закончилась сокращением доходов бюджета. По заключению Счетной палаты России, расходы в среднем по стране муниципальных образований превышают в два раза их доходы. Только 2% муниципальных образований имеет достаточную бюджетную обеспеченность. В настоящее время кредиторская задолженность муниципальных образований составляет 36 млрд. рублей.

Объем финансовой помощи муниципальным образованиям (код бюджетной классификации – 2100) составляет 30-35 % всей расходной части бюджета Калининградской области. Более 70 % этих расходов составляют социальные расходы. Однако после окончания муниципальной реформы зависимость от финансовой помощи может значительно вырасти.

Есть три вида финансовой помощи от других бюджетных уровней:

1) Дотации – безвозмездное и безусловное покрытие расходов для обеспечения бюджетной достаточности.

2) Субвенции – перечисления финансовых средств для финансирования делегированных на более низкий уровень власти полномочий.

3) Субсидии – перечисления денежных средств в рамках принятых целевых программ и проектов, или в целевые фонды для реализации конкретных задач.

Практика финансовой помощи муниципалитетам от других общественных бюджетов не мотивировала муниципальные власти на улучшение их выполнения бюджета. Это был механизм, дающий компенсацию. Одна из цели Реформы состояла в том, чтобы мотивировать муниципальные власти для жизнеспособного развития и преодолеть ‘муниципальный паразитизм’. Именно поэтому два определенных фонда были установлены в пределах региональных бюджетов согласно закону № 131 :

1) фонд муниципального развития;

2) фонд софинансирования социальных расходов

Эти фонды были созданы и в Калининградской области, с целью продвижения муниципального жизнеспособного развития. Финансовые ресурсы от этих фондов должны быть переданы муниципальным бюджетам независимо от индикаторов выполнения бюджета. Эти фонды должны финансировать или софинансировать программы развития и проекты (первый фонд) и софинансировать социальные программы и проекты (второй фонд). Это софинансирование в принципе отличается от субсидий, которые дают компенсацию расходов бедных муниципалитетов.

Все юридические условия, как распределять фонды, какой вид в соответствии с процедурами должен быть введен, какие критерии должны использоваться в распределении фондов, должны быть разработаны региональными законодательными органами. Так что это - региональный выбор.

Большое значение для муниципалитетов имеет и стратегическое планирование, которое в муниципальных образованиях Калининградской области ведет свой отчет от разработки Стратегии социально-экономического развития г. Калининграда на 2000-2002 гг. и Стратегии социально-экономического развития г. Советска в 2001 г. на последующие пять лет. Последняя стратегия разрабатывалась в рамках программы «Малые города России» при поддержке Института «Открытое Общество» (Фонд Сороса).

На следующий, 2002, год три муниципальных образования области были отобраны для участия в указанной программе: Гвардейский район, Светлогорский городской округ и Черняховский район.

В 2003 г. к городам-стратегам в Калининградской области присоединился г. Светлый, стратегия которого разрабатывалась в рамках конкурса на лучшую Стратегию социально-экономического развития муниципального образования региона, объявленного Администрацией Калининградской области.

В 2004 г. отдельные проекты, связанные со стратегическим планированием, осуществлялись в Балтийском городском округе, Зеленоградском и Озерском районах. Процессы стратегического планирования охватили Багратионовский, Гурьевский и Гусевский районы.

В Багратионовском районе на первый план выходят проблемы пространственного развития, причем в районе, практически, осуществляется пилотный проект по экономическому зонированию, связанному с предстоящей административно-территориальной реформой.

Таким образом, к 2005 г. документы стратегического характера разного уровня и качества разрабатывались, как минимум, в 12 муниципальных образованиях области.

В 2005 г., в связи с разработкой обновленной стратегии социально-экономического развития Калининградской области в соответствии с федеральными требованиями и заданной системой индикаторов социально-экономического развития, Правительство Калининградской области разработало и внедрило единую интегрированную систему стратегического планирования на региональном и муниципальном уровнях.

В течение 2006, до конца ноября 2006 г. все муниципальные образования первого уровня разработали и презентовали свои стратегии. Первую муниципальную стратегию подготовил Гурьевский городской округ.

В течение исследуемого периода завершить формирование рассмотренных выше основ местного самоуправления в Калининградской удалось не в полной мере. Важнейшая причина этого состояла в том, что процесс формирования местного самоуправления пришелся на период выхода из глубокого социально-экономического кризиса, когда отсутствовали условия для самостоятельной экономической деятельности муниципалитетов. Особенно остро обозначилась необходимость урегулирования федеральными законами вопросов реализации прав муниципальной собственности на землю, ключевых аспектов проблемы межбюджетных отношений, порядка передачи средств для обеспечения исполнения делегированных муниципальным образованиям государственных полномочий.

Можно рассчитывать, что при губернаторе Г. Боосе процесс муниципального реформирования будет продолжен. В частности, должны быть разработаны положения об информировании населения, продолжен процесс принятия нормативно-правовых актов. Реализация на практике форм участия населения должна снизить отчуждение от политики и процесса принятия решений, расширить степень представительства и возможности решить вопросы. Данный закон, возможно, продолжит процесс установления гражданского общества «сверху» и положит начало формирования у населения ответственности за принятие решений на выборах, начиная с поселенческого уровня. А в процессе реформирования будут, безусловно, применяться последние достижения государственного менеджмента, в частности, модель Вобленко С.В.

По всей видимости, процесс реализации муниципальной реформы потребует дополнительного исследования.

В представленной главе была предпринята попытка рассмотреть и проанализировать реформу местного самоуправления, а также выявить концептуальные положения нового законодательства об организации местного самоуправления, и попытаться спрогнозировать проблемы и перспективы его применения на территории Калининградской области.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод в том, что новый закон предоставляет большие возможности для организации местного самоуправления с учетом конкретных условий. Несомненным плюсом следует считать наличие норм транспортной доступности, появление норм и механизма определения районов с высокой и низкой плотностью населения, наконец, очень подробное описание форм участия населения в решении проблем местного значения. Правовой статус и определенную силу получили такие мероприятия, как опрос граждан и конференция граждан, порядок организации ТОС. Такие меры призваны вовлечь население в управление территориями их проживания, и, главное, воспитывать политическую культуру и ответственность за принятые ими решения, ведь основной объем полномочий и ответственности возложен на самый низший уровень – уровень поселений.

В течение рассматриваемого периода ушла в прошлое советская система местного управления, осуществилась выработка современных принципов местного самоуправления в России и их утверждение в Калининградской области. В это время в ней сформировались правовая, территориальная и организационная основы современной системы местного самоуправления. К концу 1990-х гг. на этой территории новая система местного самоуправления в организационном отношении в основном сложилась, однако полностью она еще не закреплена в правовой сфере. Можно предположить, что она будет реформироваться в сторону экономической специализации, и не исключён пересмотра сложившейся муниципальной структуры региона в пользу возвращения ряду городских округов статуса муниципальных районов, что более подробно будет рассмотрено в следующей главе.

2.3. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Местная власть в Калининградской области почти безраздельно принадлежит партии «Единая Россия», которая на выборах в органы местного самоуправления имеет больше всех депутатских мандатов и должностных полномочий глав поселений. Конкурентов у партии власти практически нет. Другие партии в полной мере не имеют ни кадров, готовых бороться за власть, ни достаточных финансовых средств для этого, ни программ развития для территорий. Сложившаяся ситуация позволяет прогнозировать будущие выборы в органы местного самоуправления, которые состоятся в октябре следующего года. «Единая Россия» сможет успешно использовать на них и отработанные ранее механизмы, и сформированную кадровую базу. Тем более что «Единая Россия» наверняка продолжит оказывать давление на местные руководящие кадры, от чего, скорее всего многие ещё беспартийные главы и депутаты сельских поселений выразят намерение вступить в ряды правящей партии.

В то же время проблем, которые принято называть административными барьерами, на пути развития местного самоуправления на уровне сельских поселений тоже более чем достаточно. Оставаясь для селян труднодоступными и малооткрытыми, государственные надзорные органы — прокуратура, госавтоинспекция, экологи, налоговые службы и т. д. — постоянно беспокоят глав сельских поселений и за все про все налагают штрафы. Зачастую проверки проводятся в отсутствие главы поселения, а протоколы составляются неграмотно.

При проектировании муниципальных бюджетов в них должны быть заложены минимальные стандарты на существующие полномочия. Сейчас бюджеты большинства поселений формируются в основном за счет дотаций из областного фонда поддержки поселений и собственных доходов. И такая бюджетная политика мало стимулирует их к проявлению активности. Сегодня в бюджете Калининградской области заложено довольно мало средств на развитие местного самоуправления. Поэтому необходима активность именно на местном уровне. Прежде всего, нужно, чтобы местный бизнес развивался, и налоги с него оставались на местах. На тот минимальный пакет услуг, которые сельская власть оказывает населению, нужна надежная финансовая основа. Без этого ожидания, что жизнь на местах наладится, никогда не оправдаются.

Некоторое время назад довольно сильно обсуждалась инициатива Калининградского областного отделения «Единой России», которое выступило с предложением наделить главу региона полномочиями назначать глав муниципальных образований, начиная с поселкового уровня и заканчивая главами районов, по представлению депутатского корпуса на местах.

По мнению члена президиума политсовета областного отделения «Единой России» вице-спикера Калининградской областной Думы Константина Полякова, это позволит на местах приблизить власть к людям: «Таким образом, полностью будет, до самого низшего звена, выстроена вертикаль власти». Для лучшей работы вертикали областной парламент планировал создать специальные комиссии, которые будут отбирать кандидатов в главы местных органов власти. Эти кандидатуры, в свою очередь, будут предлагаться губернатору, который будет их выдвигать в главы районов, поселков и т.д. для последующего их утверждения на собраниях городских, поселковых и прочих советов.

Кроме того, сегодня в регионе работает и комиссия областного правительства по реформированию районов: «Их предлагается укрупнить за счет образования новых городских и сельских структур власти. К примеру, Калининград укрупняют за счет присоединения к нему части Гурьевского района. В Калининградской области появится больше муниципалитетов, чем раньше – 58, и в этих новых муниципальных образованиях возникнет необходимость обеспечения работы новых органов исполнительной власти».

Но данная инициатива не была реализована, т.к. она ущемляла интересы большинства избирателей, лишала свободы выбора и, прежде всего, явно шла вразрез с Хартией по местному самоуправлению Совета Европы, подписанной и Россией. Кроме того, этот законопроект позволял народным избранникам, даже не выполнившим обязательств перед избирателями, становиться начальниками, получать хорошую зарплату, не расставаться с чиновными креслами и всегда находиться у власти.

Против инициативы единороссов по назначению мэров высказался и помощник президента по экономике Игорь Шувалов. Выступая на Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы, он призвал губернаторов к осторожности, если документ все-таки будет принят. Таким образом, можно сказать, что ясности по этому поводу нет внутри правящей группировки, а Шувалов попросту вынес на публику внутрикремлевские разногласия.

Также после думских выборов в декабре стало по-настоящему ясно, что вес и влияние губернаторов в федеральной политике стремятся к нулю. Зато в политике каждого отдельного региона — по-прежнему к бесконечности.

История политического падения старого ельцинского губернаторского корпуса описана многократно: реформа Совета Федерации и создание федеральных округов, бюджетный кодекс, сделавший большинство регионов зависимыми от Москвы финансово, наконец, отмена губернаторских выборов. Предел умаления губернаторского достоинства, достигнутый к сегодняшнему дню, — президентский указ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В указе перечислены показатели, по которым губернаторы должны отчитываться каждую осень перед Кремлем. Всего показателей 43, они самые разные: от объема валового регионального продукта до «удельного веса населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом».

Последовательно и жестко ограничивая власть и влияние губернаторов сверху, федеральная власть столь же последовательно отказывалась от всяких возможностей ограничить ее снизу, на уровне самих регионов.

Тут требуется уточнение: административные ограничения есть, и немалые. Губернатор давно не может влиять на кадровый состав и политику управлений МВД и ФСБ, действующих на территории области. Также неподконтрольна ему и прокуратура. Но силовики находятся под собственным вышестоящим начальством и не начнут конфликт с губернатором или его окружением без санкции свыше. Если санкции нет, а у «гражданских» и силовых региональных властных группировок достаточно политической воли, чтобы договориться, они просто срастаются в единое целое.

В начале первого президентского срока Владимира Путина, когда судьба губернаторов еще только решалась, обсуждалась такая идея: почему бы, борясь с чрезмерно усилившимися региональными начальниками, не поставить на мэров. Реформа местного самоуправления, казалось бы, могла создать в регионах некий противовес губернаторам.

Однако победило традиционное бюрократическое опасение — как бы не дать местному самоуправлению слишком много воли. После реформы МСУ полномочий у муниципалитетов прибавилось, а финансовых возможностей убавилось. Например, муниципалитеты потеряли налог на имущество, который составлял значительную часть их бюджета.

Подавляющее большинство муниципалитетов не сможет обойтись без финансовых вливаний со стороны регионального бюджета. Эти вливания, разумеется, сопровождаются более или менее жесткими политическими условиями. Некоторые главы муниципалитетов, например Черняховского городского округа, ушёл в отставку после возбуждения против него уголовного дела. Хотя юридически он не были обязаны уходить. Федеральная власть не только ничего не делает, чтобы усилить местное самоуправление, — последнее время она его политически топит. Все это может дать публике и политическому классу только один сигнал — что муниципальная власть под подозрением и может облегчить свое положение только послушанием власти региональной.

В прошлом десятилетии губернатора зачастую подпирал мэр Калининграда, главы районов. Сейчас площадки, на которой губернатор сталкивается с политической конкуренцией внутри области, просто исчезает. Если исходить из сиюминутных нужд верховной власти, это, возможно, и удобно. Хотя бы потому, что снимается один из главных политических рисков системы назначения губернаторов — противостояние между назначенным региональным начальником и избранным мэром региональной столицы, чья легитимность выше губернаторской. Но если смотреть на более долгосрочные эффекты, существуют значительные риски как для гражданского общества, так и вообще для всей системы местного самоуправления. Нынешняя система региональной власти предполагает, что для успешной карьеры в регионе политику надо этот регион покинуть и затем вернуться туда уже со стороны федерального центра. В противном случае не избежать прямого конфликта с губернатором, а оно может стать роковым для карьеры.

Ещё один пример конфликта губернатора и муниципального главы – Балтийский городской округ. Напомним, 10 сентября депутаты регионального парламента поддержали пакет законопроектов областного правительства, согласно которым муниципальное образование "Балтийский городской округ" упразднялся. Также из состава Балтийского городского округа выходил Приморск, становясь отдельным Приморским городским поселением со своим главой и советом депутатов. Однако мэр Балтийска Федор Ярошевич оспорил в облсуде данные законопроекты, заявив, что депутаты приняли решение "с грубыми нарушениями Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - без согласия населения Балтийского городского округа". В итоге Калининградский областной суд пришёл к выводу, что Балтийский городской округ может быть наделён тем же статусом или преобразован, но с соблюдением федерального законодательства. То есть, после получения согласия жителей. Это решение означало, что назначенные на 2 декабря выборы депутатов окружного Совета Балтийского городского округа, а также выборы депутатов поселкового Совета Приморска, были отменены.

Новая реформа пока что изменяет лишь территориальную конфигурацию органов местной власти и несколько меняет перечень полномочий, стягивая их в региональные центры и в городские округа. Остаются нерешенными две самых острых проблемы: во-первых, взаимоотношений населения и местной власти, во-вторых, фатальной нехватки ресурсов (бюджетных, технических, кадровых) для выполнения органами местной власти своих функций.

В городской и сельской России население по-прежнему весьма равнодушно к самоуправленческой стороне местной власти. К тому же в дополнение к тем муниципальным служащим, которые до сих пор олицетворяют эту власть и которые уже приобрели опыт этой сложнейшей управленческой работы, с 1 января 2006 года пришли десятки тысяч новичков. Считается, что население выберет в каждом малом населенном пункте именно тех активных людей, которые знают, что делать и как делать. Но их чаще всего просто нет, ведь управлять даже небольшим муниципальным образованием ничуть не проще, чем самым крупным заводом.

С расширением полномочий муниципалитетов, усложнением межбюджетных отношений и схем финансирования им потребуются и уже потребовались более квалифицированные кадры управленцев. О подготовке и воспитании, о поиске и привлечении таковых (особенно на роль избираемых глав и руководителей представительных органов) надо было думать заранее, но это сделано не было.

Закон о местном самоуправлении, вступивший в действие с 1 января 2006 года стал отталкивать от местной власти опытных и грамотных специалистов в области управления. И деловые качества претендентов на ведущие выборные должности в муниципальной власти ничуть не повысились. Даже несколько снизились.

Не последней причиной этому явилось то, что новый закон опустил позиции, определяющие статус выборных должностных лиц местного самоуправления, не обозначил и социальные гарантии для них, которые были ранее.

В соответствии со ст. 172 Трудового кодекса РФ гарантии лицам, освобожденным от работы вследствие их избрания в органы государственной власти и местного самоуправления, устанавливаются федеральными и региональными законами, регулирующими статус и порядок их деятельности. По Федеральному закону № 154 членам выборных органов власти на местах, осуществлявшим полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам муниципалитетов социальные гарантии устанавливаются законами субъектов Федерации. Однако федеральный 131-й закон по данному поводу ничего не говорит.

И в Законе № 184 “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”, в соответствующей статье о порядке финансирования, никаких полномочий региона по установлению социальных гарантий лицам, избранным в местную власть и работающим на постоянной основе, тоже не обозначено.

Явный казус в том, что “обычные” муниципальные служащие все существовавшие гарантии сохранили в полном объеме, а вот люди, облеченные народным доверием, занимающие посты с заведомо большей нагрузкой и ответственностью, оказались в неравных с ними условиях. Не распространил социальных гарантий на выборных лиц и недавно принятый Федеральный закон “О муниципальной службе в Российской Федерации”. Ни по единому виду. Ни по обеспечению денежным содержанием избранника до устройства на новое место работы, ни по медицинскому обслуживанию (в том числе после выхода на пенсию), ни по пенсионному обеспечению за выслугу лет и в связи с наступившей инвалидностью, ни по обязательному государственному страхованию на случай заболевания или утраты трудоспособности, ни по защите от насилия или угроз, ни по оказанию материальной помощи в случае смерти близких. Для выборных лиц местного самоуправления не урегулирован даже вопрос о предоставлении дополнительного отпуска за выслугу лет.

Необходимо либо принять федеральный закон, который прописал бы социальные гарантии выборных лиц, работающих на постоянной основе в местном самоуправлении, либо передать полномочия на уровень субъекта Федерации, дополнив ФЗ № 131 положением, позволяющим органам государственной власти региона определять статус данных выборных лиц со всем набором обязанностей и гарантий.

Данная проблема – недостаток профессиональных управленческих кадров – неоднократно поднималась в литературе, на теоретическом уровне, в частности, Дж. Налбандяном .

Также местной власти надо учиться видеть перспективу. Трехлетний бюджет к этому подталкивает, а стратегия развития всей страны до 2020 года просто обязывает. 131-й федеральный закон разграничил сферы ответственности власти и дал представительным органам, депутатам местного самоуправления понимание, что они могут и обязаны делать. Как заявил Юрий Осинцев, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления: «Это очень важно. Четкое разграничение полномочий между уровнями власти конкретно показывает, кто за что отвечает и с кого люди должны спрашивать. То, что 131-й закон тяжело реализуется, понятно. Он и не мог идти легко, потому что затрагивает все стороны нашей жизни. Думаю, поправок в базовый закон будет еще много, но главное — контуры движения заданы верно».

Принятие 131-го федерального закона, с законодательными новеллами, включенными позднее, все еще не позволяет говорить, что в стране создана исчерпывающая правовая база деятельности местного самоуправления.. Причем четко прослеживаются две тенденции. Во-первых, попытка использовать переходный период для создания более устойчивой поселенческой модели местного самоуправления. И прямо ей противоположные инициативы, принятие которых может поставить крест на эффективном местном самоуправлении в стране. Например, под прикрытием реализации проекта “Доступное жилье” идет процесс передачи неразграниченных земель от муниципалитетов регионам. В Бюджетный кодекс Правительство вносит поправки, дающие возможность исполнения финансовых полномочий органов местной власти на уровне исполнительных органов субъекта. Губернские власти не преминут воспользоваться представившейся возможностью, и легко предположить, что под их давлением собственные бюджеты останутся едва ли у десятой части муниципалитетов. Поэтому жизненно важно для местного самоуправления закрепить принцип субсидиарности. Государственная власть обязана подставлять в случае необходимости плечо местной, при этом не отнимая полномочия, а создавая необходимые условия для их успешного осуществления.

Принятие 131-го закона дало старт реформе местного самоуправления. Пересмотр компетенции субъектов публичной власти подразумевал четкое распределение расходных полномочий. Так не получилось. Еще на стадии обсуждения законопроекта высказывалось мнение о его чрезмерной сложности, позже практика показала трудности правоприменения. Последующие корректировки еще больше усугубили положение. Пакетные законы о перераспределении полномочий, принятые после 131-го закона, заметно расширили перечень вопросов местного значения без соответствующего финансового подкрепления. Причем на уровень государства ушли такие, казалось бы, естественные для местного самоуправления полномочия, как опека и усыновление, а взамен были спущены по природе своей государственные, как, например, профилактика терроризма. Так что идея о необходимости поисков решения правовых проблем местного самоуправления стала как нельзя своевременной.

Как пишет доктор политических наук Михаил Мартынов, создавая недемократическую управленческую вертикаль, федеральная власть осуществляет лишь приведение системы управления в соответствие с состоянием общества, которым управляет. Экономические реформы и приватизация проведены таким образом, что фактическое социально-экономическое положение подавляющего большинства людей не изменилось. Они не стали ни собственниками, ни социально защищенными наемными работниками, а значит, не будут финансовой и социальной опорой местному самоуправлению.

Сегодня местное самоуправление – это побочное и трудное дитя российских реформ, которое с апломбом плохо воспитанного недоросля позиционирует себя как оплот демократии и на этом основании просит обеспечить ему экономическую самостоятельность, а заодно защитить от авторитарных замашек родителя – исполнительной власти. Вот только оплотом демократии его считать трудно. Самоуправление, возникшее на месте системы Советов, не изменило авторитарный характер местного управления. Прежняя жесткая иерархическая вертикаль оказалась поделенной на части, каждая из которых в фарсово-гротескной форме воспроизводит все основные черты прежней политической модели в виде клиентальных и клановых политических систем.

Муниципализм оказался идеальной формой, обеспечивающей жизнедеятельность паразитирующей бюрократии. Потому что главное неудобство для любой бюрократии – это контроль. Здесь же от контроля государства «сверху» она защищена пресловутым принципом муниципализма, а про контроль «снизу» и речи не идет: пусть население будет благодарно уже за то, что раз в четыре года ему позволено на выборах прикоснуться к таинству формирования власти.

Нынешнее обсуждение законопроектов, предоставляющих губернаторам право назначать мэров региональных столиц, забирать часть их функций и пр., безусловно, важно. Только оно имеет отношение к перераспределению ресурсов внутри властной пирамиды, а отнюдь не к местному самоуправлению и демократии.

Главное условие формирования реального самоуправления – это серьезные социально-экономические перемены, которые сделают население экономически самостоятельным, сформируют уровень доходов и стереотипы экономического поведения, соответствующие муниципальному способу организации жизни на местах.

Постоянно растет и дефицит местных бюджетов. Участились задержки выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и т.д.

Дело в том, что в странах с реальным самоуправлением основную часть проблем, связанных с содержанием жилья, транспортным обеспечением, услугами здравоохранения и т.д., население решает самостоятельно. Только в этом случае есть возможность использовать муниципальный бюджет на развитие муниципального хозяйства. Между тем в России, по данным ВЦИОМ, на сегодняшний день 34% населения составляют бедные и еще 32% – низкодоходные группы населения. Большинство людей не в состоянии оплатить даже коммунальные услуги, не говоря о возможности приобрести жилье, воспользоваться услугами платного образования и т.д. Эти затраты и несет местный бюджет. Именно они поглощают его львиную долю. Очевидно, что при подобной нагрузке бюджетных средств никогда не хватит, а сам муниципальный бюджет сейчас – лишь инструмент перераспределения средств для поддержания минимальной жизнедеятельности населения.

Для того чтобы самоуправление в России хоть как-то встанет на ноги, нужно не столько многократное расширение местного самоуправления (и измельчение муниципальных образований), сколько длительное и спокойное его функционирование в режиме реальной власти, обеспеченной реальными ресурсами. И оценивать продвижение или пробуксовывание муниципальной реформы следует не по числу образованных к отчетному сроку органов, а по результатам их самостоятельной деятельности, по степени доверия к ним населения. Первых результатов осталось ждать недолго.

В настоящее время не исключено, что территориальная структура местного самоуправления в Калининградской области будет пересмотрена, тем более что поправки в 131 закон от 15 февраля 2006 года продлевают муниципальную реформу до 2009 года. Новые предложения касаются развития туризма и экономики, как промышленной зоны в Калининградской области . Предполагается вкладывать средства в развитие курортно-рекреационной зоны и привлечение туда инвестиций.

Для этого муниципальная власть должна располагать достаточными средствами из местных бюджетов по реализации программы развития туризма, ведь предполагается не только выделение средств из регионального бюджета, но и инвестиции самих образований. Только при соблюдении данных условий будет начато финансирование.

Вероятно в процессе реформирования будут, безусловно, применяться последние достижения государственного менеджмента, в частности, модель Вобленко С.В. В то же время должен быть решен вопрос о муниципальном сотрудничестве между местными муниципалитетами и еврорегионами. По всей видимости, процесс реализации муниципальной реформы потребует отдельного исследования.

Кроме того, особый интерес представляет и то, что городской совет Калининграда принял поправки к уставу города Калининграда в июле 2007 г. Новая редакция предусматривает наличие главы города и отдельно главы городской администрации. Областная прокуратура приняла решение, что ждать срока истечения полномочий городского совета не стоит. Так, что 7 мая депутаты одобрили кандидатуру сити-менеджера.

В соответствии с нововведениями, глава столицы Калининградской области отныне должен возглавлять только представительный орган муниципальной власти, а исполнение хозяйственных функций возьмет на себя наемный сити-менеджер. Городской управляющий избирается комиссией, состоящей из равного числа представителей администраций города и области, а также депутатов Калининграда. С ним заключается контракт на срок действия полномочий главы города, коим, в соответствии с реформой, является председатель городской думы.

В принципе позиции у Ярощука более чем выгодные: он и глава местной администрации, и спикер городской думы. Новая редакция закона о местном самоуправлении требует разделения властных функций. Однако тот же закон позволяет избранному всеобщим и тайным голосованием главе города вполне легально перейти на должность председателя гордумы, а на хозяйство усадить нанятого на конкурсной основе менеджера. По подобному пути и решил пойти глава Калининграда.

Сторонники системы сити-менеджмента указывают как минимум на три веских аргумента в поддержку нововведения. Во-первых, обсуждая кандидатуру управляющего, областным и городским властям придется садиться за стол переговоров и договариваться, что в нынешних условиях конфронтации — шаг в правильном направлении. Во-вторых, в силу этого компромисса деятельность нанятого на конкурсной основе профессионального менеджера может быть обусловлена не только политическими интересами той или иной группы влияния, а экономической целесообразностью. В-третьих, снимется риск избрания политически непросвещенным населением случайного популиста-выскочки, авантюриста или пешки в чужих руках. Считается, что все это в комплексе прибавит инвестиционной привлекательности муниципальным образованиям.

Однако, похоже, что минусов все-таки больше. Первый — обострение борьбы «городов» и «областей» за контроль над муниципальными думами. Второй — назначение на должность сити-менеджеров персонажей, абсолютно лояльных победившей власти, как чаще всего и происходит. Это будет особенно характерно для городов с моноэкономикой, где главенствующую роль во всех сферах городской жизни играет градообразующее предприятие, или шире, когда контроль над обеими ветвями муниципальной власти концентрируется в руках одного клана. Третий — дезориентация граждан усложнением системы органов власти; уход фактических глав городов, переквалифицировавшихся в председатели муниципальных дум, от оценки их деятельности населением, от общественного контроля. «Глава города будет заявлять, что он лишь спикер городской думы и только обеспечивает деятельность наемного менеджера. Но если всплывут на поверхность факты, компрометирующие главу города, на управляющего можно будет переложить всю ответственность за огрехи, а затем его убрать. Населению же не с кого будет спросить, некому будет выразить свое недоверие». Четвертый минус — девальвация инструмента прямого волеизъявления граждан (для рядового россиянина источником управленческих решений и ответственности традиционно является верхушка исполнительной, а не представительной власти). С появлением сити-менеджеров население будет еще более отторгнуто от системы власти, которая превратится в могущественного анонима. Для бюрократии лучшее положение трудно придумать. В отсутствие доступных горожанам механизмов отзыва депутатов, главы города и сити-менеджера бюрократия может приобрести еще более клановый, коррумпированный характер.

В такой обстановке не то что о повышении инвестиционной привлекательности территорий, но и о свободе предпринимательства, политической конкуренции, независимости судов и СМИ, вообще о соблюдении гражданских прав вполне вероятно придется забыть. Странно, что, вводя в практику институт сити-менеджмента, законодатели не учли эти риски.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В представленной работе была проанализирована реформа местного самоуправления, выявлены концептуальные положения нового законодательства об организации местного самоуправления, определено влияние политических факторов на ход реформы, а также выявлены основные политические тенденции реформы местного самоуправления и спрогнозирован ход и возможные перспективы ее реализации на территории Калининградской области.

Выводы работы опираются на рассмотрение основных современных концепций и теоретических подходов к реформированию местного самоуправления. В первую очередь, это разнородные концепции и течения на базе неоинституционализма, который представляет собой наиболее влиятельное направление в европейском социально-гуманитарном знании. В политической науке применительно к местному самоуправлению данные концепции в должной степени не разработаны и не систематизированы, чем и была продиктована необходимость более подробно остановиться на их рассмотрении.

В работе также анализируется понятие и основные принципы местного самоуправления с точки зрения его институциональной основы. Все современные концепции местного самоуправления не раскрывают в достаточной степени проблемы реформирования его как политического института.

На основе проведенного анализа предлагаются следующие выводы:

1. В Калининградской области имеются большие возможности для организации местного самоуправления с учетом конкретных общественно-политических условий. Несомненным плюсом следует считать наличие норм транспортной доступности, появление норм и механизма определения районов с высокой и низкой плотностью населения, наконец, очень подробное описание форм участия населения в решении проблем местного значения. Правовой статус и определенную политическую значимость получили такие мероприятия, как опрос граждан и конференция граждан, порядок организации территориального общественного самоуправления. Подобные меры призваны вовлечь население в управление территориями их проживания, и, главное, воспитывать политическую культуру и ответственность за принятые ими решения, ведь основной объем полномочий и ответственности возложен на самый низший уровень – уровень поселений.

2. В условиях реформы местного самоуправления затрагиваются все стороны политического процесса. Любые события и процессы, происходящие в муниципальном образовании, даже внешне не затрагивающие политический процесс, могут приобрести политический окрас и потребовать соответствующих решений. Требуется учет всех сторон муниципального политического процесса и хозяйственных проблем, а также ожиданий политических лидеров и групп интересов. В течение рассматриваемого периода окончательно ушла в прошлое советская система местного самоуправления, осуществилась выработка современных принципов в России и их утверждение в Калининградской области. В это время в ней сформировались правовая, территориальная, организационная и финансово-экономическая основы современной системы местного самоуправления.

Самым проблемным направлением муниципальной реформы стало межмуниципальное сотрудничество ввиду неопределенности нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность межмуниципальных объединений. Кроме того, политические отношения на региональном и местном уровне выстраиваются по вертикали, в то время как горизонтальные связи остаются неразвитыми.

3. Политические факторы реформирования местного самоуправления в Калининградской области играли доминирующую роль. В реформировании территориальной организации первоначальное преобразование в 2004 году административных районов в городские округа вместо предполагаемых муниципальных районов было предопределено невысоким уровнем легитимной поддержки губернаторской власти и стремлением региональной политико-административной добиться компромиссных решений с муниципальными лидерами в преддверии губернаторских и думских выборов, хотя в дальнейшем ситуация кардинально изменилась. Создание 19 городских округов и всего лишь 3 муниципальных районов объяснимо только при понимании политических аспектов реформы. Подобная модель реализации муниципальной реформы характерна для Свердловской и Сахалинской областей. Политические факторы также повлияли на систему межбюджетных отношений в Калининградской области. В частности, региональное законодательство ввело отрицательный трансферт для муниципальных образований, которые, конечно, применимы только по отношению к Калининградскому городскому округу – первому муниципалитету в области по уровню бюджетной обеспеченности. Причины такой меры кроются в политическом противостоянии органов местного самоуправления города Калининграда и региональных органов власти в период 2000-2005 гг. Другим способом ослабления политического влияния городских властей стало изменение схемы управления городом Калининградом.

4. К настоящему времени на территории Калининградской области новая система местного самоуправления сложилась не полностью. Наиболее вероятно, что она, в связи с необходимостью концентрации ресурсов, будет реформироваться в сторону экономической специализации, и ожидается пересмотр сложившейся муниципальной структуры региона в пользу возвращения ряду городских округов статуса муниципальных районов, с последующим их укрупнением. В политическом отношении это будет означать ослабление роли и влияния города Калининграда по сравнению с муниципальными районами. Кроме того, реализуемая в Калининграде модель сити-менеджера означает усиление роли и влияния представительного органа и подотчётности исполнительных структур. Будучи эффективной моделью в скандинавских странах, в российских условиях она чревата снижением уровня политического участия граждан, дезориентацией избирателей усложнением системы органов власти и девальвацией самого инструмента прямого волеизъявления граждан. С появлением сити-менеджера население будет еще более отчуждено от системы власти. В отсутствие доступных горожанам механизмов отзыва депутатов, главы города и сити-менеджера бюрократия может приобрести более замкнутый и клановый характер.

5. Также очевидна неблагоприятная тенденция к ослаблению политического влияния местного самоуправления как института, оно становится зависимым от региональных властей, прежде всего, от финансовой помощи (дотаций, субвенция и субсидий) из областного бюджета. До муниципальной реформы политическим противовесом губернатору и региональным органам власти служили мэр и органы местного самоуправления г. Калининграда и других муниципальных образований. В настоящее время в целом изменяется соотношение политического влияния уровней власти от муниципалитетов к региону.

Список источников.

1. Европейский Союз. Хартии. Европейская хартия о местном самоуправлении: [принят Советом Европы 15 октября 1985 г.]. – // Европейская Хартия о Местном Самоуправлении. Дата посещения – 28.04.2008

2. Российская Федерация. Конституция (1993): офиц. текст. – Калининград : Янтарный Сказ, 1996. – 75 с.

3. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации : федер. закон №131 : [принят Гос. Думой 16.09.2003 г. : одобрен Советом Федерации 24.09.2003 г.].– М. : [б. и.], 2006. – 53 с.