ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
ГЛАВА I Понятие, значение и принципы государственной службы
ГЛАВА II Понятие и классификация государственных должностей
ГЛАВА III Понятие и классификация государственных служащих
Заключение
Список использованных источников и литературы
ВВЕДЕНИЕ
По общему признанию российских и зарубежных ученых-юристов административное право является одной из древнейших и профилирующих, опорных, базисных отраслей правовой системы (наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом). Чем можно объяснить подобное занимаемое данной отраслью положение?
Отвечая на этот вопрос, необходимо учесть довольно распространенное и крайне негативное отношение к самому звучанию слов «административный», «администрация», «администрирование». Подобное отношение в известной степени объяснимо. Все дело в том, что долгие годы средства массовой информации и, к сожалению, некоторые ученые-экономисты все «административное» связывали с чем-то чисто бюрократическим, чиновничьим, с бездушным отношением к нуждам и потребностям гражданина, с чисто «административно-командным» (приказным) руководством поведением людей и работой предприятий, учреждений и организаций, с беззащитностью человека от чиновничьего произвола. Были ли основания для такой реакции на административную деятельность, на поведение осуществляющих ее государственных работников? Надо откровенно признать, что были, как, впрочем, имеются и в наши дни. Естественно, что такого рода оценки распространялись и на административное право. В 30е гг. дело дошло до того, что курс «Административное право» был изъят из учебных планов юридических высших учебных заведений, и его преподавание прекратилось.
I ПОНЯТИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
До недавнего времени в нашем законодательстве не было определения понятия «государственная служба». В юридической литературе в это понятие вкладывалось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие в любой государственной организации.
Теперь же, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. в понятия «государственный служащий» и «государственная служба» вкладывается новый смысл. К государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях (например, служащие государственных вузов не считаются государственными служащими). Государственные должности в государственных органах разделены на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от целей их учреждения.
Государственные должности категории «А» — это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (государственные должности субъектов Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.).
Государственные должности категории «Б» учреждаются в установленном законодательством РФ порядке, чтобы непосредственно обеспечить исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А».
Государственные должности категории «В» учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Исходя из такого деления государственных должностей и дано в Законе определение понятия «государственная служба». Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей только лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В». Понятие государственной ■ службы на лиц, замещающих государственные должности категории «А», не распространяется, поскольку они Законом не отнесены к государственным служащим.
Деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», как это подчеркнуто в самом определении понятия «государственная служба», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Поэтому имеется отличие и в наименовании видов должностей: если должности категории «А» называются просто государственными должностями, то должности категорий «Б» и «В» — государственными должностями государственной службы.
Конечно, формулировка «обеспечение исполнения полномочий лицами, замещающими должности категории «А», имеет тот недостаток, что может вызывать понимание государственной служб как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности же государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной деятельности, которая в конечном итоге заключается в осуществлении части полномочий того государственного органа, в котором государственный служащий занимает должность категории «Б» или «В». Иначе говоря, его профессиональная деятельность направлена на осуществление государственных функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лица, замещающего должность категории «А». При этом, разумеется, объем полномочий лиц, замещающих должности категорий «Б» и «В», меньше, чем у лиц, замещающих должности категории «А»; первые поставлены в зависимость от вторых.
Кроме того, названным Законом установлено: государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются лица, замещающие государственные должности категории «А». По существу, это означает юридическое закрепление института временных служащих. Лица, находящиеся на должностях категории «Б» (помощники, советники, консультанты, референты и др.), призваны непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории «А», пока последние замещают свои должности. Если эти лица сменяются, предполагается возможность замены лиц, замещающих должности категории «Б». Конечно, ктото может остаться в прежней должности, но возможна и их одновременная замена.
Значение государственной службы обусловливается тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, стержневым является вопрос о кадрах, в первую очередь руководителей. Именно государственный аппарат призван претворять в жизнь реформы, новые идеи и законоположения, а ведь очевидно, что основная масса недостатков связана с неумением, а порой и неприятием реформаторских программ со стороны некоторой части аппаратчиков, хуже того — с их коррумпированностью. Эффективное использование добротного кадрового потенциала государства — приоритетная общенациональная задача. Различные политики приходят и уходят, а машина государственного управления должна при всех обстоятельствах работать безупречно. Проводимое реформирование государственной службы должно обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата, предотвратить возможность использования его в партийных или групповых интересах.
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлены следующие принципы государственной службы.
1. Принцип верховенства Конституции России и федеральных
законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.
2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина,
их непосредственного действия обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека
и гражданина.
3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. В то же время это предполагает разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в целях обеспечения эффективности государственной службы.
4. Принцип разделения властей — законодательной, исполни
тельной и судебной, закрепленный в Конституции РФ, выражает прежде всего самостоятельность каждой из этих ветвей власти, независимость в установленных пределах при осуществлении своих функций. В то же время из сущности этого принципа вытекает то, что государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (исполнительного) органа. И наоборот: депутаты не могут находиться на государственной службе.
5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе. Его сущность заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в
зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
6. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством, является одним из краеугольных устоев российской государственности.
7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, означает, что в отношении всех государственных служащих федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации должны использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы, общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий, общие (с точки зрения организации методики) системы подготовки кадров и контроля их компетентности.
8. Принцип профессионализма и компетентности — основной критерий, который используется при отборе кандидата на вакантную государственную должность. Предпочтение отдается наиболее достойному, имеющему лучшую подготовку, больший стаж работы о специальности, показавшему на деле свои организаторские способности.
9. Принцип гласности предполагает открытость законодательства о государственной службе, доступность государственных органов и решение ими вопросов о судьбе, правовом положении государственного служащего с его ведома и согласия. Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.
10. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, исполнение своих должностных обязанностей закреплен в законодательстве, что позволяет крепить государственную дисциплину, формировать чувство личной ответственности государственных служащих за порученное дело.
11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государственной службы означает, что в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений, государственные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных, а также религиозных объединений.
12.Принцип стабильности кадров в государственных органах
означает относительное постоянство кадров, минимизацию их текучести при стабильном штатном составе.
II ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
При определении административноправового статуса государственных служащих особо важное значение имеет правильное понимание правового значения и классификации государственных должностей государственной службы.
В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Эта организационноправовая категория присуща только служащим: другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в промышленном комплексе), учатся (студенты, учащиеся) и т.д.
В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г . дано понятие государственной должности в современном ее значении в отличие от всякой другой — негосударственной. Государственной называется только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
К числу «иных» государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией, относятся: Центральный банк России, Совет Безопасности, Администрация Президента и его полномочные представители, дипломатические представители Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, Счетная палата, Прокуратура, Аппарат Правительства, должности Уполномоченного по правам человека, Председателя, заместителя Председателя, секретаря и члена Центральной избирательной комиссии РФ, занимающего должность на постоянной основе, а также территориальные органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий.
В целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о государственной службе и повышения эффективности кадровой политики в государственном аппарате рядом указов Президента РФ утверждены перечни государственных должностей федеральной государственной службы (категории «Б» и «В»), которые считаются соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации . Такие перечни учреждены для обеспечения исполнения полномочий Президента РФ, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, федерального министра, судей, деятельности Совета Безопасности, федерального органа исполнительной власти и др.Государственные должности, включенные в указанный Реестр, подразделяются на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
К указанному Реестру приложены перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим эти должности.
Специализация предусматривает наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы соответствующего профессионального образования. Она устанавливается в зависимости от функциональных обязанностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
Квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включают следующее.
Вопервых, требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей
Вовторых, для лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы или претендующих на их замещение, в целях обеспечения высокого их профессионализма, единства предъявляемых к ним квалификационных требований установлены требования по стажу и опыту работы.
Втретьих, устанавливаются требования к уровню знаний федеральной Конституции и федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Кроме того, могут устанавливаться и другие требования.
III ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном этим Законом, обязанности по государственной должности государственной службы (категории «Б» и «В») за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.
Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества.
Однако состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям.
1. По масштабу деятельности органов государственной власти,
где они служат, государственные служащие могут быть разделены
на федеральных служащих и служащих субъектов Федерации.
2. Если взять за основу такой критерий, как особенности службы в федеральных государственных органах, то выделяются гражданские и милитаризованные государственные служащие (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, др.). Например, военная служба как особый вид государственной службы предусматривает исполнение военнослужащими специфических обязанностей, в том числе при необходимости участие в боевых действиях, несение боевого дежурства, защиту жизни, здоровья, чести и достоинства личности, оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении законности и правопорядка.
3. В соответствии с принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.
Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольную функцию в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, палаты Федерального Собрания должны располагать высококвалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому сюда на должности категорий «Б» и «В» (руководители аппарата и секретариата, их помощники и советники, начальники управлений отделов и др.) подбираются специалистыпрактики и ученые в области государственного управления, информатики, экономики, финансов, права. Только такой аппарат способен обеспечивать нормальную работу парламента.
Органы исполнительной власти осуществляют организационноуправленческую и исполнительнораспорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе занято более 85% государственных служащих. Управление требует прежде всего способностей к комплексному, системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другим государственным служащим, участвующим в подготовке таких решений. Главным критерием пригодности для занятия той или иной должности категорий «Б» и «В» в сфере исполнительной власти становится профессиональная подготовка на уровне мировых стандартов.
Судебная власть, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция — возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов. Обеспечение исполнения полномочий судей возложено прежде всего на аппараты соответствующих судов, в которых учреждены должности категорий «Б» и «В». Кроме того, имеются специальные государственные органы, на которые возложен ряд функций по обеспечению исполнения полномочий судей. Так, Федеральным законом «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. на службу судебных приставов возложены задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также по исполнению судебных актов и актов других органов.
Федеральным законом «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» от 8 января 1998 г. установлено, что этот федеральный государственный орган осуществляет организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. определил требования к профессиональному уровню кандидатов на должности прокуроров различного уровня, а также меры правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, являющихся государственными служащими.
4. По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц (руководители, представители власти) и служащих, не являющихся должностными лицами. Применяявшееся ранее разделение служащих на три категории: руководителей, специалистов и технических исполнителей — с чем были связаны государственновластные полномочия и их объем — утратило свое значение. Теперь характер государственнослужебных отношений и объем государственновластных полномочий государственных служащих вытекает из установленного деления занимаемых ими государственных должностей категорий «А», «Б» и «В».
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Государственным служащим как субъектам административного права принадлежит важнейшая роль в решении таких задач, как управление экономической, социальнокультурной и административнополитической сферами, укрепление российской государственности и реформирование общества на основах демократии и права. Происходящие в стране преобразования во всех сферах жизни общества и государства породили новые требования, предъявляемые к государственным служащим. Поскольку функционирование государственного аппарата в условиях перехода к рыночным отношениям в значительной степени перестало соответствовать задачам осуществления рыночных реформ, возникла необходимость реформирования государственной службы. Цель ее реформирования состоит в том, чтобы создать государственный аппарат нового типа, способный работать в современных и будущих политических и экономических условиях, аппарат высокопрофессиональный, компетентный, экономичный и дисциплинированный. Решение этой задачи включает в себя и установление соответствующего административноправового статуса государственных служащих.