Система органов власти в штатах США

План:

Введение

Глава 1. Легислатуры штатов

Глава 2. Губернаторы и администрации штатов

Глава 3. Судебные органы в штатах

Заключение

Список используемой литературы

Введение.

Соединенные Штата Америки – это одна из 24 федераций, существующих сегодня в мире. Государство это образовалось более 200 лет назад, и за достаточно длительную свою историю не только успело придти к определенным устоявшимся формам организации власти федерации и субъектов федерации, но и проверить эти формы организации временем. С моей точки зрения, уровень экономического развития этой страны достаточно красноречиво свидетельствует о том, что проверка эта была вполне успешной.

Не следует также забывать, что США – это родина таких выдающихся политиков, как Б. Франклин, Т. Джефферсон и Д. Вашингтон.

В этой стране, несомненно, умеют организовывать работу различных органов власти. В состав США входят 50 штатов, и во всех этих штатах так или иначе функционируют и исполнительные, и законодательные, и судебные органы власти. Все они достаточно сильно отличаются друг от друга, но именно в этом и заключается основной смысл изучения организации и работы этих органов – из многообразия структур и правил можно выбрать наиболее разумные, наиболее продуманные, наиболее работающие, и перенять опыт США.

На сегодняшний день Россия живет по новой Конституции всего 9 лет, а Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и вовсе был принят лишь 3 года назад. На сегодняшний день можно говорить лишь о работе органов власти субъектов федерации вообще, а о качестве работы пока приходится умалчивать.

Целью этой работы является изучение принципов организации, построения и работы органов власти штатов США для дальнейшего применения их в российских условиях.

Глава 1. Легислатуры штатов.

Законодательная власть во всех штатах США принадлежит законода-тельным органам (легислатурам), которые по своей структуре во многом подобны Конгрессу США, но по другим признакам отличаются не только от него, но и друг от друга, что неудивительно с учетом особенностей исторического развития и конституционных установлений штатов.

Конституция каждого штата устанавливает структуру законодательного органа штата, порядок его избрания, срок полномочий его членов, полномочия законодательного органа и процедуру их осуществления.

По своей структуре большая часть легислатур штатов представляет традиционную модель двухпалатного парламента, в котором функции контролирующей палаты вверяются сенату, формируемому на основе бо-лее высоких избирательных цензов и обладающему меньшим численным составом по сравнению с нижней палатой. В 18 веке три штата – Джорджия, Пенсильвания и Вермонт имели однопалатную легислатуру. В настоящее время лишь один штат – Небраска в 1934г. – отказался от двухпалатной парламентской системы. Попытки проведения аналогичных реформ в других штатах были неудачны.

В американской литературе можно встретить различные объяснения двухпалатности законодательных органов штатов. С течением времени они довольно существенно изменились. Первоначально преобладание двухпалатных законодательных органов в штатах объяснялось влиянием английской парламентской власти. Однако со временем двухпалатность стала рассматриваться с политических позиций как организация, дающая многочисленные выгоды.

В настоящее время точки зрения можно условно разделить на порицающие и одобряющие двухпалатность легислатур штатов. Одобряющие сводятся к утверждениям о том, что двухпалатность служит гарантией от принятия поспешных безответственных законов, что верхняя палата сдерживает «импульсивные действия» нижней; что эта система способствует лучшему балансу властей и предупреждает узурпацию; что она позволяет использовать различные способы представительства; кроме того, двухпалатная легислатура менее, чем однопалатная, подвержена влиянию лоббистов. Самый же сильный аргумент состоит в том, что эта система традиционно американская и нет нужды ее менять.

Авторы, придерживающиеся порицающей точки зрения, возражают, что двухпалатный законодательный орган менее подвержен непосредственному влиянию избирателей, чем законодательный орган, состоящий из 1 палаты, он искажает принцип равного представительства; создает массу возможностей для различного рода махинаций групп давления, для закулисных сделок; затягивает и усложняет законодательный процесс, порождает волокиту и тем самым мешает осуществлению насущных законодательных программ; архаичен по своей природе; он, наконец, дорогостоящ. Они также указывают, что двухпалатная система служит для того, чтобы использовать вторую палату, чаще всего Сенат, как средство парализовать воздействие изби-рателей, добившихся принятия нежелательного, с точки зрения правящих кругов, законопроекта.

Конечно, американским штатам не нужны двухпалатные легислатуры – сами штаты в большинстве своем имеют небольшую территорию, они вполне могли бы обойтись и однопалатным законодательным органом. Вряд ли имеет смысл избирать две палаты при общем населении штата в полтора миллиона человек. Но законодатели американских штатов боятся перемен и потери своих мест в законодательном органе, поэтому Небраска и через 60 лет после введения однопалатной легислатуры остается единственным в своем роде штатом.

Во многих штатах законодательный орган и образующие его палаты носят различные названия.

Видовое название законодательного органа штата – легислатура штата (state legislature) – принято примерно в половине штатов. 19 штатов называют свой законодательный орган Генеральной ассамблеей; Орегон, Монтана и Северная Дакота – Законодательной ассамблеей; а Массачусетс и Нью-Гемпшир – Генеральным судом.

Различные названия приняты и для палат, хотя нижняя палата обычно называется палатой представителей. В Мэриленде, Вирджинии, Западной Вирджинии применяется термин «палата делегатов». В Калифорнии, Массачусетсе, Нью-Йорке и Висконсине нижняя палата называется ассамблеей.

Верхняя палата повсеместно называется Сенатом. Сенатом же называ-ется и единственная палата законодательного органа штата Небраска.

Согласно исследованиям американских социологов, раз в 2 года около 14 000 человек участвуют в избирательных кампаниях, пытаясь получить место в легислатуре. Условия кампаний сильно различаются в зависимости от избирательного округа (количества избирателей, проживающих в нем), влиятельности политических партий, наличия соперников. Также различаются кампании в одномандатных и многомандатных округах.

В большей части штатов в палату представителей могут быть избраны лица, достигшие 21 года, прожившие не менее 2-3 лет в штате (в Калифорнии, например, не менее 3 лет). От кандидата требуется – в некоторых случаях по закону, а в некоторых и в силу обычая – проживать в течение известного времени в том избирательном округе, от которого он хочет быть избран (в основном не менее 1 года). При выборах в сенат действуют повышенные цензы: в их состав могут быть избраны лица, дос-тигшие возраста не менее 25 лет (в 9 штатах повышен и ценз оседлости).

Во всех случаях необходимо быть гражданином США. К кандидатам также предъявляются требования, касающиеся расы, религиозной принад-лежности, образования, политической ориентации и др. Со временем требования к кандидатам, касающиеся их расы, отошли на второй план. В настоящее время негров можно встретить в легислатурах всех штатов, их присутствие в составе законодателей штата перестало быть исключением из правил. Начали появляться в легислатурах и женщины-законодатели. Согласно статистическим данным, 5% законодателей штатов – негры и 15% - женщины.

К общим условиям отдельные конституции добавляют такие требо-вания к кандидатам, как «мудрость», «честность», «целостность харак-тера», «бескорыстие» и т.п. До недавнего времени подобные формулировки не имели какого-либо практического значения. Но в 1985г. они неожиданно обрели вполне реальный смысл благодаря поправке к Конституции Калифорнии, которая предусмотрела возможность смещения с должности в судебном порядке тех лиц, которые добились избрания посредством ложных и клеветнических заявлений. Иногда имеются и «противопоказания» для избрания. В нескольких штатах до сих пор не могут выдвигать свою кандидатуру атеисты.

В большей части штатов сенаторы избираются на 4 года (в 12 штатах - на 2 года). Численный состав верхней палаты колеблется от 20 – в Аляске и Неваде до 67 сенаторов – в Миннесоте. Члены палат представителей избираются на 2 года, и только в 4 штатах – на 4 года. Наименьшее число законодателей включают палаты представителей Аляски и Невады – по 40 человек. Самая многочисленная из нижних палат в Нью-Гемпшире. В ее состав избирается 400 человек, т.е. один депутат примерно от 2700 жите-лей, в то время как в крупнейшем американском штате Калифорния один член Ассамблеи избирается от более чем 220 тыс. жителей. Количество законодателей в легислатурах всех штатов никак не связано с численностью населения этого штата.

Во всех штатах представители избираются в законодательный орган от избирательных округов. Шестидесятые годы стали переломными в решении вопроса об избирательных округах.

К началу 60-х годов конституции почти ⅔ штатов включали положения, согласно которым округа по выборам хотя бы в 1 из 2 палат законодательного органа должны быть равны по числу голосующих в них избирателей. Однако нередко в конституциях содержались и нормы, препятствующие действительно равному представительству, например, требование, чтобы каждое графство, вне зависимости от численности его населения, посылало по крайней мере 1 представителя в законодательный орган. Единственный в своем роде был штат Делавэр. Конституция его совершенно не связывала образование избирательных округов с принципом равного распределения избирателей. В настоящее время §2 статьи 2 Конституции штата Делавэр признан неконституционным решение Верховного Суда США от 15 июня 1964г., и порядок избрания в Генеральную Ассамблею регулируется статутом.

Только в 2 штатах: Массачусетс и Висконсин, принцип равенства избирательных округов был более или менее соблюден. Но и в этих штатах распределение округов, несомненно, влияло на политический состав избираемого органа. В Массачусетсе, в частности, избирательные округа были выкроены таким образом, что республиканцы избирались в большем числе, чем следовало бы исходя из численности их сторонников в штате.

Это явление получило название «джерримендеринга» (gerrymandering), по имени ее изобретателя губернатора штата Массачусетс Джерри, впервые успешно ее применившего еще в 19 веке.

Судебное дело, возникшее в штате Теннесси, где перераспределение избирательных округов не производилось с 1901 года, привело к тому, что в 1962 году Верховный суд США по делу «Бекер против Карр» (Baker vs Carr) признал неравное распределение населения между избирательными округами по выборам в законодательный орган штата неконституционным, противоречащим 14 поправке к Конституции. После принятия этого решения Верховный суд еще не раз разрешал споры о создании избирательных округов.

В 60-х годах своеобразное положение создалось в штате Иллинойс. Так как республиканцы и демократы не смогли договориться о новых границах избирательных округов, а сохранить старые не позволяло судебное решение, признавшее их существование противоречащим принципу равного избирательного права, они пришли к соглашению о выборах всех членов нижней палаты законодательного органа по единому округу, который включает всю территорию штата. Избирательный бюллетень в ярд длиной имел 2 колонки, содержащих по 118 имен, что составляет ⅔ от 177 мест в палате. Избиратель мог голосовать за колонку в целом, то есть за партию, или за отдельных кандидатов.

По-иному была решена проблема в штате Нью-Джерси. Сенаторы не пожелали изменять издавна сложившиеся избирательные округа. Для того, чтобы обойти решение Верховного суда по делу «Бекер против Карр», было решено начиная с сессии, открывавшейся 07.12. 1964г., дать при голосовании каждому сенатору «вес», пропорциональный численности населения его округа. Каждый из 21 сенатора продолжает представлять свое графство, но сенатор наименьшего по населению графства получил 1 голос при голосовании, а сенатор наибольшего – 19. Если при старой системе для одобрения акта было необходимо согласие 11 сенаторов, то теперь акт мог быть принят голосами 5 сенаторов, представляющих наиболее населенные графства.

В штатах по-разному решается проблема замещения вакантных мест, появившихся в легислатуре. В одних штатах на освободившиеся места законодателей назначают Губернаторы по предложению партии, к которой принадлежал законодатель, чье место освободилось (в Мэриленде Губернатор должен назначить того человека на образовавшееся вакантное место, чью кандидатуру в течение 30 дней предложит в письменной форме окружной комитет политической партии, к которой принадлежал выбывший сенатор или депутат ). В других сама легислатура назначает сенатора или представителя на вакантное место. В третьих для заполнения вакансий проводятся дополнительные выборы (в штате Нью-Гемпшир Конституция в ч. 2 ст. 16 определяет, что все вакансии заполняются на дополнительных выборах, которые проводятся по тем же правилам, что и основные ).

По оценкам Национальной конференции легислатур штатов, законодательные собрания штатов могут быть разделены на три группы. К первой отнесены профессионально действующие легислатуры Кали-форнии, Иллинойса, Массачусетса, Мичигана, Нью-Йорка, Огайо, Пенсильвании и Висконсина. Для них характерны неограниченные по времени сессии, усовершенствованная система комитетов, значительное число вспомогательных органов, высокое жалованье законодателей. Так, в Нью-Йорке жалованье законодателей составляет 57500 долларов в год. Последнее обстоятельство имеет немаловажное значение, обеспечивая большую стабильность состава легислатур.

Ко второй группе отнесены непрофессионально действующие легислатуры 17 штатов (например, Нью-Гемпшира, Коннектикута, Джорджии, Оклахомы, Западной Вирджинии и Алабамы), которые проводят ограниченные по времени сессии, имеют несовершенную систему комитетов, недостаточное количество вспомогательных органов и низкие размеры вознаграждения законодателей. Например, в Нью-Гемпшире размер вознаграждения составляет только 250 долларов , а в Алабаме – 400 долларов в год . Для этих легислатур характерен высокий уровень обновления состава законодателей (до 40%) после каждых парламентских выборов.

В третью, промежуточную группу включены легислатуры тех 25 штатов (Флориды, Миссури, Нью-Джерси, Вирджинии, Мэна, Северной Каролины и ряда других), которые по своему потенциалу приближаются к легислатурам первой группы.

В целом жалованье законодателей в легислатурах штатов таково, что посвятить себя законодательной деятельности могут лишь лица с устойчивым финансовым положением и не являющиеся наемными рабочими и служащими. В большинстве случаев членами законо-дательного органа штатов становятся лица, которые стремятся использовать свое официальное положение для поддержки и развития своего бизнеса. В основном законодатели в штатах – это адвокаты и мелкие или средние бизнесмены: владельцы ресторанов, небольших промышленных предприятий, акционеры банков и т.д. В последнее время часто стали встречаться среди законодателей преподаватели.

При оценке размера жалованья не следует забывать, что законодатель должен нести существенные расходы на избирательную кампанию. Во многих случаях эти расходы в несколько раз больше суммы, которую законодатель получает за все время, на которое он избран.

Почти в ½ штатов законодателям помимо жалованья также оплачивается проезд от места их жительства в столицу штата.

Члены законодательных органов пользуются некоторыми привилегиями и иммунитетами, напоминающими привилегии и иммунитеты членов законодательных органов суверенных государств (неприкосновенность и т.п.). В конституции Делавэра записано, что «сенаторы и представители, во всех случаях, за исключением измены или фелонии, не подлежат аресту во время своего присутствия на сессии соответствующей палаты, а также во время следования на сессию или возвращения домой. Они не могут допрашиваться относительно речей или прений в какой-либо из палат» .

 Основными формами работы легислатур являются сессии и постоянные комитеты палат. Конституции штатов содержат указания о продолжительности полномочий законодательного органа. В последние годы регламентация этих форм законодательной деятельности во многом изменилась. В 1995г. уже в 37 штатах предусматривалось проведение ежегодной сессии легислатуры, причем в 12 штатах ее продолжительность не была ограничена, а еще в 11 – допускалась возможность ее продления. В 13 штатах законодательные органы созываются раз в 2 года. Практически все конституции предусматривают наряду с регулярными сессиями и созыв чрезвычайных и иных сессий.

Если 20 лет назад большая часть конституций отказывала законодателям в праве самостоятельно или дополнительно к предложениям губернатора выдвигать на специальных сессиях собственные программы законодатель-ных мероприятий, то сейчас это ограничение действует только в 13 штатах.

Как правило, сессии обеих палат законодательных органов штата теперь начинаются и заканчиваются одновременно. В 1958г. были запрещены раздельные сессии в Калифорнии. В некоторых штатах существует система «отсроченных сессий», во время которых законодатели одной из палат завершают дела, оставшиеся незаконченными после официального закрытия очередной сессии.

Специальные или чрезвычайные сессии могут созываться во всех шта-тах. Везде это является функцией губернатора, но иногда члены законода-тельного органа могут сами созывать чрезвычайные сессии. В Аляске, Аризоне, Вермонте, Вирджинии, Западной Вирджинии, Луизиане, Небраске для этого необходимо, чтобы петиция о созыве чрезвычайной сессии была подписана ⅔ членов законодательного органа. Большинство в 3/5 необходимо в Джорджии и Северной Каролине. В штате Флорида государственный секретарь по требованию 20 % членов законодательного органа спрашивает всех его членов о желательности созыва специальной сессии. Она созывается, если этого требуют 3/5. В Нью-Джерси губернатор может созвать специальную сессию по ходатайству большинства членов обеих палат законодательного органа.

Большое внимание в изучении конституционного положения легислатур уделяется организации комитетской системы представительных органов. В настоящее время многие дефекты комитетской системы устранены: сокращено общее число постоянных комитетов, более четко определена компетенция, улучшена техническая оснащенность и фи-нансовая база. Указанные нововведения осуществлены практически всеми штатами, за исключением Северной Каролины. В составе ее легислатуры функционируют 53 постоянных комитета в Палате представителей и 34 – в Сенате. В среднем же в легислатурах штатов в каждой из палат действует не более чем по 20 постоянных комитетов.

Существование в палатах системы комитетов оправдывается в США необходимостью специализации в определенных областях членов законодательных собраний штатов, так как лишь очень небольшое число из них по своему образованию и опыту достаточно подготовлено к тому, чтобы участвовать в обсуждении широкого круга вопросов. На практике система комитетов облегчает связь законодателей с лоббистами и одновременно делает эту связь незаметной для широкой публики.

 Постоянные комитеты справедливо рассматриваются как центры законодательной работы. Судьба билля обычно зависит от усмотрения постоянного комитета. В комитете билль может быть изменен в большей или меньшей степени, а нередко и полностью пересмотрен или совершенно игнорирован. При докладе о билле в палате рекомендации комитета предопределяют судьбу билля.

В Массачусетсе система комитетов легислатуры включает постоянные комитеты палат, объединенные комитеты легислатуры и специальные, или расследовательские комитеты.

В Сенате Массачусетса образованы комитеты правил; путей и средств; законопроектов, принятых к третьему чтению; депутатской этики; персонала и администрации; финансового контроля и надзора.

В случае возникновения разногласий между палатами, конференция комитетов, члены которой назначаются председательствующими в палатах (обычно 2-3 человека), проводит согласование текста билля.

Чтобы ускорить движение законопроектов, в законодательных органах штатов получили распространение объединенные комитеты обеих

палат. Такие комитеты могут создаваться в более половины штатов. Особенно широко они используются в законодательных органах штатов Новой Англии. В Коннектикуте комитеты палат существуют лишь номинально, фактически обсуждение происходит только в объединенных комитетах. В Массачусетсе также законопроектную работу ведут в основном объединенные комитеты, созданные в соответствии с законом. По закону 1985г. в легислатуре Массачусетса образованы объединенные комитеты: по банкам и банковской деятельности; торговли и труда; по делам графств; уголовной юстиции; образования, искусств и гу-манитарных наук; избирательных законов; энергетики; федеральной финансовой помощи; межправительственных отношений; жилищного строительства и городского развития; социальных служб и по делам престарелых; страхования; судебной власти; местных вопросов; природных ресурсов и сельского хозяйства; государственной службы; налоговый; транспорта.

Делегации палат имеют в объединенных комитетах равные права. По Закону объединенные комитеты рассматривают законопроекты, оценивают эффективность законодательства и проводят расследования по вопросам, относящимся к их компетенции.

Помимо объединенных комитетов легислатура Массачусетса может создавать специальные, или расследовательские, комитеты для выяснения того или иного вопроса или проведения расследований. Комитеты легисла-туры Массачусетса имеют право вызывать свидетелей и требовать предос-тавления необходимых документов.

Председатель комитета оказывает большое влияние на его работу. Формально он избирается комитетом или, в небольшом числе случаев, палатой в целом. Фактически избрание председателя комитета, так же, как и избрание других руководящих лиц палаты, предопределяется партийными лидерами партии большинства, причем учитывается личное влияние и продолжительность пребывания в комитете.

В большинстве штатов комитеты пользуются правилами процедуры, установленными для палаты, однако с теми изменениями, которые сочтет необходимым внести председатель комитета. Следует отметить, что хотя обычно не существует никаких формальных ограничений для публичности заседателей, в большинстве штатов они имеют закрытый характер. Исключение делается только для зарегистрированных лоббистов и специально приглашенных лиц.

Первостепенное место среди должностных лиц законодательного органа занимает председатель нижней палаты – спикер. Он избирается из числа членов палаты, принадлежащих к партии большинства, и кандидатура его предварительно намечается кокусом партии.

Власть спикера весьма велика. Ему принадлежит право назначать членов постоянных комитетов. Несмотря на то, что спикер практически обязан учитывать старшинство и партийную принадлежность депутатов, обязан консультироваться с партийными лидерами, его личное влияние остается очень большим. Только в 1 штате – Оклахома решение спикера нуждается в утверждении палатой.

Спикер направляет билли в комитеты. Правда, он вынужден считаться с обычаями и правилами палаты, которые требуют, чтобы определенные билли направлялись в соответствующие комитеты, однако нередко, когда нет точного указания, спикер может направить билль в тот комитет, который, по его мнению, поддержит его точку зрения.

Спикер имеет возможность контролировать продолжительность обсуждения вопросов в палате, усиливать или ослаблять влияние отдельных ее членов или даже отдельных групп на подготавливаемые решения. Спикер интерпретирует и применяет правила процедуры. Палата лишь в исключительных случаях может прибегнуть к осуществлению своего права опровергнуть суждения спикера.

В 34 штатах формально в верхней палате председательствует Лейте-нант-губернатор. Его полномочия как председателя сената неодинаковы в различных штатах. Ему принадлежит право применения и толкования правил процедуры и право направления биллей в комитеты. Только в 15 штатах Лейтенат-губернатор назначает членов комитетов, причем в 3 из них его выбор подлежит последующему утверждению со стороны сената. Как правило, Лейтенант-губернатор лишен права голосовать в сенате. Он голосует лишь тогда, когда голоса за и против разделились поровну.

В последние годы все чаще в сенате штатов председательствует не Лейтенант-губернатор, а специально избранный член сената, известный как председатель или председатель pro tempore. Так как должность председателя сената производная от должности Лейтенат-губернатора, его права также производны от прав Лейтенант-губернатора. В ряде штатов, так как практически председатель сената – один из партийных лидеров, он обладает большим влиянием, чем Лейтенант-губернатор.

Среди должностных лиц законодательных органов штатов следует от-метить председателей комитетов (как правило, это старейшие по времени пребывания в комитете члены партии большинства), а также клерка палаты, руководящего делопроизводством и являющегося советником председательствующего по вопросам процедуры.

В конституции каждого штата указано, какими функциями наделена легислатура этого штата. Это все те полномочия, которые остаются за штатами в силу принципа дуалистического федерализма. В обобщенном виде функции легислатур можно свести к следующему:

1. Принятие законов

2. Утверждение бюджета

3. Формирование аппарата исполнительной и судебной власти

4. Контроль за деятельностью правительственного аппарата

5. Осуществление квазисудебных полномочий

 6. Регулирование межправительственных отношений

К этому перечню следует добавить те функции, которых нет в консти-туциях, но которые во многом определяют фактическую роль легислатур: представительство партий, социальных слоев и групп, общественных и профессиональных организаций; участие в формировании общественного мнения; определение политической линии развития и т.д.

Но, устанавливая полномочия легислатур, конституции устанавливают и их ограничения. Так, конституции примерно 1/3 штатов содержат положения о том, что народ путем референдума имеет право непосредственно законодательствовать (прямая законодательная инициатива) или изменять законы (право на референдум), то есть ограничивается право легислатур принимать законы. Кроме того, нередко конституции содержат прямые запрещения законодательному органу издавать законы, касающиеся отдельных лиц или групп, а также местного управления.

Право формирования аппарата исполнительной и судебной власти во многих штатах не только ограничивается тем, что легислатура лишь дает согласие Губернатору на назначение, но и вовсе отменяется прямым указанием на то, что должностные лица и судьи избираются на выборах. Правда, в отдельных штатах полномочия легислатуры достаточно прочны. Так, следуя федеральной модели, отдельные конституции (например, в Мэриленде, Мичигане, Нью-Джерси) предусматривают утверждение сенатом предложенных губернатором назначений. В Вирджинии и некоторых других штатах назначения должны получить санкцию обеих палат легислатуры. И только в трех штатах законодатели формально сохранили за собой властные полномочия. Легислатуры Мэна, Нью-Гемпшира и Теннесси назначают казначея, аудитора и некоторых других должностных лиц (казначей и аудитор избираются совместным голосованием сенаторов и представителей, собравшихся в одной комнате ). Тем не менее, на практике они почти всегда утверждают рекомендации губернатора.

Одна из наиболее важных функций легислатур — принятие бюджета и финансовых программ. Основную роль в их разработке по-прежнему играет исполнительная власть, но в последние годы и в этой области происходят определенные перемены, выраженные преимущественно в совершенствовании бюджетного процесса и усилении форм контроля за финансовой деятельностью администрации. Так, сейчас уже "исключением из правила" предстает конституционная практика Мэриленда, легислатура которого вправе только сокращать суммы ассигнований, предложенных губернатором. Все большее число штатов приближаются к модели, действующей в Колорадо, Новой Мексике, Техасе, чьи легислатуры са-мостоятельно определяют многие вопросы финансовой политики.

Тем не менее, основной функцией легислатур является принятие зако-нодательных актов. Законодательный процесс в штатах во многом соответ-ствует той модели, которая сложилась в Конгрессе США. Практически на всех стадиях законодательной деятельности ощущается мощное влияние администрации штата, которая не только определяет в основных чертах программу законодательной деятельности, но и жестко контролирует весь процесс прохождения законопроектов. Они должны пройти следующие стадии законодательного процесса: 1. Законодательная инициатива; 2. Рассмотрение законопроекта в постоянных комитетах палаты—инициатора законопроекта или в совместных комитетах легислатуры; 3. Принятие законопроекта первой палатой; 4. Принятие законопроекта второй палатой; 5. Рассмотрение законопроекта согласительным коми-тетом обеих палат в случае разногласий или несовпадения текстов законопроекта, принятых обеими палатами; 6. Окончательное одобрение согласованного текста законопроекта палатами; 7. Передача законопроекта на санкцию губернатора; 8. Санкционирование законо-проекта или его отклонение; 9. Преодоление вето губернатора квалифицированным большинством депутатов; 10. Вступление законопроекта в силу.

Принимается закон большинством голосов либо от общего количества законодателей, либо от числа присутствующих.

Из всех штатов только в Северной Каролине у Губернатора нет права вето. Во всех остальных штатах он таким правом обладает, а легислатура, соответственно, может преодолеть это право вето. Обычно это делается большинством не менее чем в 2/3 голосов в каждой палате, часто большинством в 3/4.

Формально вносить билли имеют право только сами законодатели. Однако это не значит, что они же и готовят все билли. Определенное количество биллей, конечно, готовится самими сенаторами и представителями, при этом важную роль играют так называемые межсессионные комитеты, состоящие из законодателей и заинтересованных в подготовке того или иного законопроекта лиц. Некоторые законопроекты вносятся непосредственно населением штата с использованием косвенной законодательной инициативы. При этом конституции отдельных штатов предусматривают возможность преодоления обструкции со стороны законодателей. Значительная часть биллей готовится Губернатором штата и аппаратом, подчиненным ему. Часть биллей, относящихся к правилам судебной процедуры, вырабатывается при участии судей. Но самые активные творцы законопроектов – это группы давления. Они нередко содержат специальных лиц, квалифицированных юристов, которые готовят нужные группам давления законопроекты, затем вручаемые отдельным парламентариям штата для формального внесения в законодательный орган. Этому немало способствует и лишь приблизительная осведомленность самих американцев о том, что происходит в их легислатурах. Средства массовой информации редко освещают деятельность законодателей, гораздо больше внимания уделяется федеральным либо местным органам власти.

Определить компетенцию законодательного органа штата путем пере-числения вопросов, подлежащих законодательному регулированию, практически невозможно. Легислатура имеет право законодательствовать по всем вопросам, кроме тех, которые относятся к компетенции федеральных органов и которые в силу Конституции штата не отнесены к компетенции исполнительных и судебных властей штата.

Больше всего норм легислатура издает, устанавливая налоги, регулируя торговлю внутри штата, создавая суды штатов и устанавливая их юриспруденцию, определяя составы преступлений и наказания за их совершение. Нередко конституции штатов специально оговаривают, что в компетенцию легислатуры входит издание законов по вопросам общественного здравоохранения, безопасности, благосостояния и морали.

Конституциями многих штатов установлен кворум, необходимый для того, чтобы решения законодателей имели юридическую силу. Чаще всего на заседаниях требуется присутствие не менее половины законодателей.

Другой функцией, которая принадлежит легислатуре, является осуществление квазисудебных полномочий при импичменте в отношении Губернатора, судей и ряда других должностных лиц штата. Формула импичмента не многим отличается от той, что предусмотрена федеральной Конституцией. Обвинение выдвигает палата представителей, решение по этому вопросу выносит сенат большинством в две трети голосов. Впрочем, как и на федеральном уровне, процедура импичмента в штатах редко приводится в действие, и все чаще возникают сомнения в необходимости ее сохранения. Так, в 70-е гг. во Флориде дважды проводился суд импич-мента по обвинению двух судей штата. В обоих случаях они были оправданы, при этом общие расходы превысили четверть млн. долларов.

Так как сами члены легислатур не подлежат импичменту, применительно к ним может быть вынесено постановление о порицании, а в исключительных случаях – даже об их исключении. Нечто подобное есть и в Кемеровской области, в 2001 году были приняты правила этики депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области. Правда, в соответствии с этими правилами депутата, нарушившего правила этики, нельзя исключить из состава Совета народных депутатов, но можно объявить ему общественное порицание, обязать его принести публичные извинения и огласить на сессии факты нарушения этики.

В штатах также палаты легислатур вправе решать спор о правильности избрания своих членов.

Легислатуры штатов могут осуществлять некоторые функции по изменению конституций, хотя формально решающую роль играет одобрение избирателей во время референдума.

Выполняет законодательный орган и функции административного характера. Так, он имеет право осуществлять надзор за подведомственными ему исполнительными органами, проводить расследования, собирать информацию и т.д.

Легислатуры штатов не имеют никаких полномочий во внешнеполитической области, так как это противоречит Конституции США.

В последние годы в политическую практику внесены определенные коррективы. Повышается роль комитетов легислатур, выступающих чаще, чем ранее, инициаторами законодательства. Следует отметить и такое существенное нововведение, как законодательные советы, функционирующие с 1990-х гг. в 40 штатах (впервые законодательный совет был создан легислатурой Техаса в 1934 г.). Они состоят из членов легислатуры и заседают в период между сессиями. Законодательный совет является консультативным органом. В функции законодательных советов входит проведение координационных работ по сбору информации, анализу и обобщению практики, планированию работы легислатуры и выдвижению предложений по проведению необходимых реформ. Его рекомендации привлекают внимание легислатуры к выделенным этим советом биллям, и они обсуждаются и принимаются в первую очередь.

Таким образом, легислатуры штатов достаточно активно взаимодействуют с другими органами власти штата. В процессе законотворческой и законодательной работы имеют возможность участвовать и суды, и губернаторы, хотя и не в равных объемах. Легислатуры имеют возможность применения импичмента к должностным лицам, а также участвуют в применении импичмента к судьям. Издавая законы, затрагивающие различные вопросы, они участвуют во всех сферах общественной и политической жизни штата. Если бы конституции штатов отражали реальное положение дел, законодательная власть являлась бы самой главной ветвью власти. Однако в силу не отраженных в конституциях обстоятельств (доверие избирателей, поведение самих законодателей) легислатуры все еще не достигли отведенного им места в системе органов власти штатов.

В целом, рассматривая не только нынешнее положение легислатур, но и их место в системе органов власти штата некоторое время назад, нельзя не отметить значительный прогресс. Растет уровень образования самих законодателей, расширяется круг вопросов, по которым они могут законодательствовать, наконец-то стали упорядочены избирательные округа, создаются дополнительные органы легислатур, способствующие скорейшему принятию нужных биллей, стали чаще проводиться сессии. Но наряду с этим сохраняется и сильная зависимость законодательной власти от исполнительной, громоздкая структура легислатур, сравнительно маленький круг полномочий. Кроме того, ежегодные сессии и дополнительные рабочие дни вовсе не означают, что увеличится и количество принимаемых законов. В легислатурах существует устойчивая тенденция принимать большую часть законов в последние несколько дней сессии вместо того, чтобы равномерно работать несколько месяцев.

Если за прошедшие годы многое было сделано для развития легислатур, впереди тоже еще немало работы. Конечно, легислатура превратилась из органа, имеющего чисто символическое значение, в реально действующий, но сравнивать роль легислатуры в штате с ролью Конгресса в федерации пока что рано. Правда, как утверждают многие американские специалисты, это вопрос времени.

Глава 2. Губернаторы и администрации штатов.

Как в системе федеральных органов, так и в системе органов штата ведущее место принадлежит исполнительной власти. Исполнительная власть штата – это наиболее весомая часть органов штата, и ее деятельность определяет направление и характер работы всех остальных органов.

 Во главе исполнительной власти штата стоит губернатор, занимающий в политической системе место, сопоставимое с положением Президента США. Подобно президенту, губернатор рекомендует легислатуре законодательную программу, пользуется правом вето, готовит проект бюджета штата, осуществляет общее руководство деятельностью исполнительных органов, пользуется правом созыва чрезвычайных сессий законодательного собрания и правом помилования лиц, осужденных за преступления по законам штата, является в масштабах штата лидером своей партии и главнокомандующим формированиями национальной гвардии штата. Губернатор представляет свой штат в отношениях с федеральным правительством и правительствами других штатов. Но если Президент США назначает членов кабинета, то губернатор, как правило, имеет дело с руководителями исполнительных органов, которые избираются вместе с ним. К ним относятся государственный секретарь штата, генеральный атторней штата, казначей, аудитор, контролер и другие высшие должностные лица. Такая структура не только ослабляет статус губернатора, но и приводит к дублированию и неразберихе в делах управления штатом. Положение усугубляется непрестанным ростом числа различных агентств, деятельность которых оказывается вне контроля со стороны губернатора и легислатуры.

Если в первый период существования США в некоторых штатах (Коннектикут, Род-Айленд) губернаторы избирались не непосредственно избирателями, а законодательным собранием штата, и обладали лишь весьма небольшой властью, то в последние годы статус губернатора заметно повысился. Так, сегодня глава исполнительной власти избирается прямым голосованием в 49 штатах. Для избрания требуется либо относительное большинство голосов (в 46 штатах), либо абсолютное (в Джорджии, Вермонте и Мэне). Только в штате Миссисипи применяется смешанная избирательная система: победитель должен получить абсолютное большинство голосов как избирателей, так и выборщиков. Во многих штатах устранено запрещение быть избранным на губер-наторский пост повторно. К 1995 г. это ограничение сохранялось в конституциях только 2 штатов. В 25 штатах губернатор может быть избран на 2 года, в остальных – право быть переизбранным не ограничено. Из всех американских губернаторов пятеро избирались на 12 и более лет.

Для того чтобы придать больший вес губернаторским выборам, многие штаты ввели порядок, согласно которому выборы губернатора и президента страны по времени не совпадают.

В последнее время избирательные кампании губернаторов все больше и больше становятся похожи на президентские и сенатские избирательные кампании по уровню используемых технологий и стоимости. Редко когда теперь стоимость праймериз бывает ниже 1000000 $.

Конституции штатов предъявляют сравнительно мало формальных требований к кандидату на пост губернатора. Он, конечно, должен быть гражданином США, причем около 1/3 штатов оговаривают, что кандидат должен быть гражданином США не менее определенного срока – от 2 до 20 лет. Возрастной ценз для кандидатов в губернаторы, как правило, составляет 30 лет, а ценз оседлости – 5-7 лет. Только в 2 штатах – Гавайи и Миссури, кандидат должен быть не моложе 35 лет.

Тем же требованиям должны отвечать и лейтенант-губернаторы, должности которых учреждены в 47 штатах и которые осуществляют функции, аналогичные функциям Вице-президента США.

Сегодня конституционные установления не имеют большого значения для определения круга возможных кандидатов. Фактически теперь все губернаторы являются гражданами США по рождению, юристами по профессии, а для того, чтобы претендовать на пост губернатора, надо приближаться к 40 годам. Подобно президентам, губернаторы обычно имеют семьи, служили в армии. Около 25% губернаторов избирались в легислатуры. Чтобы иметь шансы победить на выборах, необходимо удовлетворять ряду дополнительных очень существенных требований, которые на американском политическом жаргоне именуются «пригодность» (availability). В соответствии с этими требованиями «хороший кандидат» не должен быть слишком оригинальным, чтобы не выделяться чересчур из массы, его избирающей, но и не должен быть слишком безликим, с тем, чтобы избирающие могли признать его своим лидером. Он должен обладать практическим опытом в управлении, иметь эффектную программу будущей деятельности, быть привлекательным лично. Таковы требования, которые предъявляются к кандидату в губернаторы средним избирателем-обывателем.

Не меньшее значение имеют требования, предъявляемые к кандидату правящими в штате кругами. Кандидат должен принадлежать к этим кругам, если не по своим имущественным возможностям, то, по крайней мере, по стремлениям. Он должен уметь быть в контакте с партийными лидерами штата и с наиболее влиятельными в штате организациями. Он должен импонировать своей репутацией, опытом работы, национальной и религиозной принадлежностью, финансовым положением.

В разных штатах подход может быть различным. В большинстве штатов необходимо, чтобы кандидат был протестантом, однако в некоторых штатах приемлемы и кандидаты-католики. Принадлежность к мормонской церкви обязательна в штате Юта, но представляет почти непреодолимое препятствие для кандидатов в губернаторы в других штатах. Нередко для привлечения избирателей кандидаты ссылаются на свое ирландское или скандинавское происхождение. Всегда необходимо неопровержимо доказать отсутствие негритянской крови. И, прежде всего во всех штатах обязательно, чтобы кандидат имел определенное внушительное финансовое положение. Это как бы свидетельство его «американизма». Кроме того, для избрания и проведения избирательной кампании требуются значительные затраты, которые в известной части производятся лично кандидатом.

Противопоказана для кандидата принадлежность к левым организациям. Лиц, которые когда-либо, хотя бы и в далеком прошлом, принадлежали к ним, правящие круги отстраняют от занятия не только губернаторского, но и других сколько-нибудь важных постов в системе управления штатов.

На пост губернатора очень редко избираются женщины. К 1968г. было зафиксировано всего 3 случая, когда женщины были избраны губернаторами штатов. В 2 случаях они заняли эту должность после смерти свих мужей. В 1966г. в штате Алабама была избрана жена известного расиста и реакционера Уоллеса. Ее муж не мог выдвинуть своей кандидатуры, так как он в течение 2 сроков был губернатором, а Конституция штата запрещает переизбрание в третий раз. В 1974 году впервые в американской истории Элла Грассо стала губернатором Коннектикута, не унаследовав эту должность от мужа. В настоящее время женщины-губернаторы встречаются чаще, их около 10%.

Первоначально губернаторы избирались на 1 год (в конце 18 века – в Массачусетсе, Нью-Гемпшире, Род-Айленде). Теперь в подавляющем большинстве штатов (46) губернаторы избираются на 4 года. Остальные штаты избирают губернаторов на 2 года (Арканзас, Вермонт, Нью-Гемпшир и Род-Айленд).

Губернатор – это глава штата, первое лицо штата. Высокое положение губернатора подчеркивается и высоким жалованием. С 1958 по 1966г. жалование губернатора выросло более чем на 70%. В разных штатах по-разному регулируется вопрос жалования губернатора. Чаще всего по этому вопросу принимается специальный закон (Айова, Род-Айленд, Коннектикут, Делавэр и др.), но иногда конституции штатов оставляют это на усмотрение судей Верховного суда штата (Нью-Гемпшир ). Почти во всех штатах губернаторы пользуются официальной резиденцией, имеют специальные ассигнования на организацию приемов и т.п.

В большинстве штатов в случае, если губернатор не может исполнять свои обязанности, его пост замещает лейтенант-губернатор. В 12 штатах губернаторский пост замещается другими должностными лицами, чаще всего председателем сената.

В исключительных случаях на место губернатора назначаются и иные лица. Так, в 1947г., когда во время авиационной катастрофы погибли губернатор штата Орегон, государственный секретарь штата и председатель сената, губернатором стал спикер палаты представителей.

За исключением Конституции штата Орегон, конституции всех штатов предусматривают возможность смещения губернатора в порядке импичмента. Обычно обвинение выдвигается нижней палатой законодательного органа штата. Судится губернатор верхней палатой легислатуры штата. Наказание при осуждении в порядке импичмента ограничивается отстранением от должности и запрещением занимать должности в органах управления штата в будущем. Если губернатор совершил уголовное преступление, то дело о нем может быть передано в суд после отстранения его от должности в порядке импичмента.

В 14 штатах существует процедура отзыва губернатора избирателями. Отзыв – это наименее используемая и наименее доступная форма прямой демократии. Впервые отзыв был предусмотрен в штате Орегон в 1908г., а затем введен также и в других штатах (Аляска, Аризона, Калифорния, Колорадо, Невада и др.). Для того, чтобы начать процедуру отзыва, необходимо распространить петицию с изложением обвинения против должностного лица (процедура отзыва может быть применена не только против губернатора). Петиция должна быть подписана определенным конституцией штата процентом избирателей (обычно этот процент достаточно высок – не менее 25% голосов, полученных при избрании) и передана государственному секретарю штата. Если все законные требования выполнены, то назначается день голосования об отзыве. Голосование не проводится, если подлежащее отзыву должностное лицо само подаст в отставку. Отзыв в основном может быть осуществлен в западных штатах. За все время существования этого института был отозван один-единственный губернатор (в 1922 году губернатора штата Северная Дакота отозвали избиратели). В 1988г. запланированный отзыв в Аризоне был отменен, когда в отношении губернатора был применен импичмент.

Наряду с выполнением служебных обязанностей губернатор значительное время тратит на так называемые «общественные связи» (public relations). Они включают пресс-конференции, выступления по радио и телевидению, встречи с отдельными гражданами, переписку с ними и написание статей в газеты. Эта деятельность направлена на создание общественной поддержки политики, проводимой губернатором, и ей придается большое значение.

В конституциях штатов чаще всего указывается, что обязанностью губернатора является «наблюдение за тем, чтобы законы надлежаще исполнялись». Отсюда вытекает вывод, что губернатору предоставлено право наблюдать за осуществлением в штате управления, следовательно, надзор за деятельностью должностных лиц даже в том случае, если они прямо ему не подчинены и не им назначаются. Эта формула служит основанием для осуществления губернатором его полномочий. С моей точки зрения, эта формулировка слишком размыта, она не определяет конкретные обязанности губернатора, но дает ему некоторые полномочия, не принадлежащие ему в силу прямого указания закона.

Губернатор, в отличие от Президента, нередко лишен возможности назначать всех ведущих должностных лиц штата, так как они, как и он, избираются непосредственно населением или назначаются легислатурой штата. Это, с одной стороны, имеет свои плюсы, потому что должностные лица таким образом несут ответственность перед избирателями, а с другой стороны, имеет несомненные минусы, потому что исполнительная власть – не законодательная, и работать должна команда, а не группа лиц, не объединенная, возможно, даже общими целями. Должность лейтенант-губернатора во всех штатах выборная. Государственный секретарь штата избирается в 40 штатах, назначается легислатурой в 3 штатах и назначается губернатором только в 7 штатах (Нью-Йорк, Нью-Джерси, Пенсильвания и др.). То же самое можно сказать и о порядке назначения других должностных лиц штата. Так, в штате Нью-Джерси губернатором назначаются государственный секретарь штата, казначей, генеральный атторней, комиссионер по налогам, руководители департаментов сельского хозяйства, труда и т.д. Лишь небольшое число второстепенных чиновников, и среди них аудитор, назначается легислатурой штата.

Почти во всех штатах губернатор назначает членов управлений и комиссий. Только в немногих штатах губернатору предоставляется право освобождать должностных лиц от занимаемой ими должности. Правда, губернаторы имеют возможность добиться смещения неугодного им чиновника и неофициальными методами, путем давления через влиятельных бизнесменов, заправил политических партий и т.д. Если же все это не удается, то, очевидно, остается такой метод, к которому прибег в 1933г. в штате Джорджия Губернатор Талмедж. Он ввел в штате военное положение и под охраной солдат национальной гвардии выставил из занимаемого служебного помещения председателя и одного члена управления автострадами, а затем назначил на их место других.

Губернатор влияет на установление бюджета штата. В большинстве штатов губернатор ответственен за подготовку и представление в легислатуру штата проекта бюджета, обычно одно- или двухгодичного. И хотя формально легислатура вправе изменить проект бюджета по своему усмотрению, рекомендации губернатора имеют самое большое значение для определения сумм, ассигнуемых каждому департаменту, и для определения того, на что эти ассигнования должны расходоваться.

Губернаторы большинства штатов (34) обладают правом требовать представления им главами ведомств штата письменных отчетов о деятельности ведомств, что также создает возможность влиять на направление их работы.

В последние десятилетия губернатор стал рассматриваться как лицо, ответственное за направление законодательной деятельности штата. И хотя степень влияния губернатора на законодательную деятельность не одинакова в различных штатах, в целом оно очень велико. Уже во время избирательной кампании губернатор определяет основные направления законопроектов, которые он намерен выработать и провести через легислатуру голосами своих сторонников.

Наряду с законодательной программой губернатор штата в начале каждой очередной сессии легислатуры штата адресует ей послания, в которых информирует законодателей о положении в штате и о тех мероприятиях, которые исполнительная власть намерена провести. Во многих штатах эти послания представляются непосредственно вслед за представлением проекта бюджета и, таким образом, как бы комментируют бюджет.

Кроме того, губернатор может представлять внеочередные специальные послания по поводу отдельных событий или намечаемых им мероприятий.

Конституции всех штатов уполномачивают губернатора созывать чрезвычайные сессии легислатуры. Следует отметить, что право созыва чрезвычайной сессии повсеместно, за исключением штатов Коннектикут, Массачусетс и Нью-Гемпшир принадлежит только губернатору. В этих трех штатах специальные сессии могут созываться также членами законодательного органа. В 5 штатах (Вирджиния, Джорджия, Западная Вирджиния, Луизиана и Небраска) губернатор обязан созвать чрезвычайную сессию по требованию определенной части членов легислатуры.

В большинстве штатов на чрезвычайных сессиях могут быть поставлены только те вопросы, для рассмотрения которых законодательная сессия созвана.

Во всех штатах, кроме Северной Каролины, губернаторы в соответствии с конституциями пользуются правом вето. Независимо от формы оно является важным средством вмешательства губернатора в законодательную сферу и не может учитываться членами законодательного органа в процессе их деятельности.

Получив билль, губернатор может подписать его, и тогда билль приобретает силу закона немедленно или в день, который определен в нем самом. Если губернатор решает применить право вето, то он возвращает билль в палату, в которую он был внесен, вместе со своими возражениями.

Во всех 49 штатах, где губернатор пользуется правом вето, его вето может быть отвергнуто законодательным органом. Обычно для преодоления вето необходимо не менее 3/5 голосов членов каждой из палат легислатуры.

 Так как для применения вето губернатору предоставляется известный срок (обычно 10 дней), в тех случаях, когда этот срок истекает уже после закрытия сессии легислатуры и, таким образом, билль не может быть отослан обратно в палату, появляется возможность применить так называемое «карманное вето». Билль, не подписанный губернатором и не возвращенный в палату во время сессии, считается отпавшим. Впрочем, такая практика существует не во всех штатах.

В отличие от президента, который может наложить вето только на законопроект в целом, губернаторы большинства штатов пользуются правом выборочного вето, которое используется против отдельных статей законопроектов. Губернаторы 42 штатов имеют право принести вето не в отношении всего законопроекта, а в отношении отдельных статей его. Такое постатейное вето особенно действенно, потому что члены легислатуры не считают возможным оспаривать мнение главы исполнительной власти штата по частному вопросу. Применение постатейного вето повсеместно (за исключением штата Вашингтон) запрещено для биллей об ассигнованиях.

Применение вето остается самым мощным орудием в руках губернатора. Так, в Калифорнии с 1946 по 1974 г. законодателям ни разу не удалось преодолеть вето губернатора, в Нью-Йорке после 1877 г. легислатура впервые преодолела вето только через столетие — в 1976 г. В течение сессий 1986 — 1987 гг. губернаторы Калифорнии, Мэриленде и Нью-Джерси применяли вето, соответственно, в 457, 217 и 281 случае, и только в одном из них — легислатурам этих штатов удалось его преодолеть. В целом практика показывает, что легислатуры отклоняют в среднем не более 2 % вето, и можно сказать, что губернаторское право вето достаточно весомо. Правда, в некоторых штатах (Иллинойс, некоторые южные штаты) вето губернатора «опрокидывается» без особого труда и потому там не имеет большого значения.

Интересно положение, существующее в 7 штатах: Иллинойс, Алабама, Массачусетс, Нью-Джерси, Вирджиния и др. В этих штатах губернатор уполномочен конституцией, применяя право вето, вернуть билль вместе с предложенными «исполнительными поправками», которые представляют собой сформулированные изменения законопроекта. Если эти изменения принимаются большинством голосов обеих палат, они становятся законом. Это так называемое «положительное вето».

Постатейное вето губернатора и «положительное вето», несомненно, являются достойным внимания инструментом воздействия на законодательный орган. В целом в законе могут содержаться и положительные моменты, которые при применении вето окажутся непринятыми, а благодаря этим разновидностям права вето есть возможность не только принять закон в лучшей его части, но и внести определенные предложения, еще его улучшающие. Эту возможность, с моей точки зрения, стоило бы позаимствовать у американских губернаторов.

Обязанность губернатора поддерживать надлежащее исполнение законов является основанием для издания им исполнительных актов – ордонансов.

Губернатор практически не ограничен в своем нормотворчестве как главнокомандующий вооруженными силами штата – его милицией или национальной гвардией. Эти силы подчинены губернатору, если только Президент не призовет их на службу США.

Губернатор имеет право призвать национальную гвардию поддерживать закон и порядок и помогать с этой целью гражданским властям. В более напряженных случаях губернатор может объявить военное положение, следствием чего является подчинение гражданских органов командованию национальной гвардии.

Известные полномочия осуществляются губернатором и в судебной сфере. Среди них наиболее значительно право помилования осужденных судами штата. Это право предоставлено губернаторам почти 1/2 штатов. Однако губернатор может осуществить его лишь заслушав рекомендации специального консультативного учреждения. Во многих штатах право помилования принадлежит советам, в которых губернатор является только одним из членов. В Джорджии, начиная с 1934г., губернатор был совершенно лишен права помилования. Но и в тех штатах, где он наделен таким правом, он обычно не может применить его к преступникам, совершившим наиболее тяжкие преступления, а также к осужденным в порядке импичмента. Среди других полномочий губернатора в этой области следует отметить право на смягчение меры наказания и на досрочное освобождение. Последнее может быть применено в отношении лиц, отбывших в тюрьме без замечаний значительную часть срока наказания.

Важный орган управления в штате – канцелярия губернатора. Ею ведает исполнительный секретарь губернатора, ответственный за всю ее организацию и деятельность. В канцелярии работают также департаментский секретарь, поддерживающий связи с депутатами и являющийся советником губернатора по вопросам управления, секретарь по прессе, организующий встречи с представителями газет, радио и телевидения, секретарь по связям с законодательным органом и т.д. Нередко секретарей губернатора называют его «кухонным кабинетом», подчеркивая тем самым их влияние на дела в штате.

Кроме указанных выше многочисленных помощников губернатора, вокруг него группируется довольно большое число людей, поддерживающих неофициальные связи губернатора с различными влиятельными организациями и корпорациями. Не занимая официальных постов, они оказывают немалое влияние на систему управления в штате.

Одна из существенных особенностей исполнительной власти – ее раздробленность. Помимо губернатора и лейтенант-губернатора непосредственно электоратом избирается целый ряд других должностных лиц штата: секретари (38 штатов), атторнеи (43 штата), казначеи (38 штатов) и т.д. Получая мандат от самих избирателей, эти лица часто только формально признают приоритет губернатора. Далеко не всегда эти должностные лица разделяют политические и экономические взгляды губернатора. А когда на ключевых постах в администрации штата оказываются представители разных партий или политических течений, неизбежно возникают конфликты. Поэтому в последнее время легислатуры штатов принимают меры к усилению позиций губернаторов и созданию координирующих органов.

Второе после губернатора место в штате занимает лейтенант-губерна-тор. Эта должность, существующая в 47 штатах. Имеет значение потому, что лейтенант-губернатор становится губернатором как только губернатор оказывается не в состоянии исполнять свои обязанности. В тех штатах, где нет лейтенант-губернатора, должность губернатора в случае его смерти или отставки занимает государственный секретарь или председатель сената.

Повседневные обязанности лейтенант-губернатора невелики. Он является ex officio членом нескольких советов, а также во многих штатах председателем верхней палаты легислатуры. В Аляске, Юте и Гавайях лейтенант-губернатор исполняет обязанности, обычно возлагаемые на государственного секретаря штата. А также, следуя традициям вице-президентства, лейтенант-губернатор – политик, имеющий наилучшие шансы на избрание его губернатором. Важное отличие от федеральной модели заключается в том, что во многих штатах губернатор и лейтенант-губернатор избираются отдельно. Совместные их выборы проводятся на сегодняшний день в 22 штатах.

В 1982 году Южная Каролина сделала лейтенант-губернатора должностным лицом, работающим неполный рабочий день. В 15 штатах лейтенант-губернатор не имеет возможности нормально работать, если отсутствует губернатор.

Наиболее влиятельная после губернатора политическая фигура в системе управления штата – государственный секретарь штата. Эта должность существует во всех штатах, причем только в 11 из них государственный секретарь не избирается непосредственно избирателями, а назначается губернатором или легислатурой.

Функции государственного секретаря очень разнообразны. Прежде всего он является хранителем архивов и подтверждает правильность и законность публикуемых государственных актов штата. Государственный секретарь удостоверяет собственность штата на земли. Важнейшая функция государственного секретаря – надзор за выборами и утверждение законности всех связанных с ними действий. Государственный секретарь проводит реформы и другие акции, связанные с участием избирателей. Во многих штатах в ведомстве государственного секретаря выдаются лицензии штата, в том числе разрешения на вождение автомобилей. В обязанности государственного секретаря входит издание статистических данных и официальных справочных изданий.

Казначей штата, отвечающий за хранение денежных средств штата и выплату их по надлежащему удостоверению, в 42 штатах избирается непосредственно населением. Казначею принадлежит право определять, в каком банке должны храниться денежные средства штата. Во многих штатах казначей собирает налоги и наблюдает за правильностью их взимания. Так как казначей штата осуществляет непосредственную связь с частным финансовым капиталом и, оперируя средствами, имеет возможность помогать финансовым операциям, он является важной политической фигурой, его пост, так же как и пост генерального атторнея, нередко рассматривается как трамплин к посту губернатора.

Генеральный атторней, считающийся формально первым юристом штата, избирается непосредственно населением так же в 42 штатах.

Обязанность генерального атторнея и его аппарата – поддержание обвинения или защиты по делам, в которых штат выступает стороной. Генеральный атторней – это советник губернатора и различных ведомств штата по правовым вопросам. В некоторых штатах на генерального атторнея возлагается также обязанность быть юридическим советником и легислатуры, причем более чем в 30 штатах его обязывают помогать членам легислатуры в подготовке законопроектов. Во многих штатах на ведомство генерального атторнея возлагается надзор за деятельностью атторнеев в графствах и городах.

В качестве юридического советника генеральный атторней дает официальные толкования законодательных актов, которые нередко публикуются как «мнения генерального атторнея». На эти мнения, хотя они и не абсолютно обязательны, широко ссылаются в повседневной практике учреждения штата и даже судебные органы. Действия, совершенные на основании «мнений генерального атторнея», могут быть обжалованы в суд и признаны судом неправомерными.

Важное направление в деятельности ведомств генерального атторнея – надзор за соблюдением установленных законами штата стандартов на товары, продаваемые населению, и проведение в связи с этим расследований. Чаще всего такие расследования проводятся по заявлениям отдельных граждан, но могут проводиться и по просьбе губернатора и других должностных лиц. Проведя расследование и установив уголовно-наказуемое нарушение закона, ведомство поддерживает обвинение в суде.

Традиционно образование в США рассматривается как функция местных органов, однако подавляющее большинство штатов создало должность суперинтенданта общественного образования. Обязанность суперинтенданта - распределение между графствами и отдельными учебными заведениями ассигнований штата на образование, составление списков рекомендуемых учебников, а также установление стандартов образования в штате.

Среди других высших чиновников в штате следует также отметить аудитора, уполномоченного осуществлять платежи по обязательствам штата и контролировать финансовую деятельность его исполнительных органов. Важное значение имеют комиссионер по налогам, руководители таких департаментов, как департамент сельского хозяйства, шоссейных дорог, труда и т.п.

В обязанности комиссионера по налогам входит сбор налогов, оплата товаров и услуг от имени штата, изучение вложений средств штата. Тем не менее, другие агентства часто дублируют функции комиссионера. Кроме того, сторонники реформ предлагают устранить эту должность для того, чтобы сосредоточить все финансовые операции в финансовом департаменте. В настоящее время конституции некоторых штатов просто не упоминают о комиссионере по налогам (Аляска, Гавайи).

Политическое руководство в штате осуществляет глава исполнительной власти лично, а также через посредство подчиненного ему либо контролируемого им аппарата. Оба пути политического воздействия признаются одинаково важными. Если избранный руководитель (губернатор штата) не способен получить значительную общественную поддержку, то есть заставить массу избирателей поверить в правильность политической линии, согласованной им с ведущими экономическими силами штата или проводимой по их указанию, то деятельности административного аппарата грозит сопротивление со стороны рядовых граждан. В то же время личное влияние губернатора может быть длительным только при условии эффективной и гибкой работы всей администрации штата.

Американские исследователи отмечают 4 основных типа администраций штатов:

1)Интегрированный, при котором главы департаментов назначаются и отзываются губернатором

2)Частично интегрированный, когда некоторые руководители департаментов и ведомств пользуются известной самостоятельностью

3)Администрация, контролируемая губернатором путем финансового воздействия

4)Комиссионный тип

Лишь в очень редких случаях четкое разделение на типы бывает полностью осуществлено на практике.

Наиболее яркий пример интегрированного типа – структура, установленная в штате Нью-Джерси в соответствии с конституцией 1947г. Губернатор Нью-Джерси является главой исполнительной власти не только номинально, но и фактически. Он непосредственно назначает глав всех 14 департаментов, между которыми разделены все функции исполнительной власти штата. Приближается к данному типу Вирджиния и Нью-Йорк. В целом встречается редко.

Значительно чаще встречается частично интегрированный тип. При нем избиратели обычно избирают не только губернатора, но и глав некоторых важнейших департаментов, что сильно уменьшает их зависимость от губернаторов и фактически превращает в самостоятельные политические фигуры в масштабе штата. Так, избиратели штата Орегон избирают губернатора, генерального атторнея, государственного секретаря, комиссионера по труду, суперинтенданта общественного образования и казначея. Однако губернатор располагает различными методами воздействия на глав департаментов, причем весьма действенным средством служит финансовый контроль.

Третий тип административной организации не является типом организационным. Суть этой формы состоит в том, что ответственность за финансовую деятельность всей администрации несет губернатор; представляя бюджет законодателю, он имеет возможность формулировать цели расходования, а тем самым и определять направление работы департамента, глава которого ему непосредственно не подчинен.

При комиссионном типе управления губернатор как бы первый среди равных. Конституция Флориды предусматривает, что губернатору оказывают помощь следующие администраторы: государственный секретарь, генеральный атторней, контролер, казначей, суперинтендант общественного образования и комиссионер по сельскому хозяйству – некоторые избираются в то же время, что и губернатор, и исполняют свою должность в течение того же срока. На основании конституции и законов эти должностные лица являются ex officio членами различных учреждений и комиссий, имеющих большое значение в сфере управления. Членство губернатора в этих органах осуществляется на паритетных началах с другими должностными лицами. Особое положение он занимает только в бюро помилований, где ему принадлежит право помилования, снижения наказаний, освобождения от штрафов и т.д. Фактически 6 упомянутых выше выборных должностных лиц совместно с губернатором образуют своего рода «кабинет штата» и несут в глазах избирателей коллективную ответственность за свою деятельность.

Характерная черта аппарата управления в штатах – наличие большого, а подчас просто огромного числа департаментов, агентств и ведомств с крайне запутанной структурой, перекрещивающейся компетенцией, межведомственными конфликтами. Какая-либо координация их деятельности или контроль за ней весьма затруднительны не только из-за обилия органов управления, но и потому, что многие из них выведены из подчинения главе исполнительной власти, формируются на более длительный срок (6, 8 или 10 лет) и обладают самостоятельной финансовой базой (ежегодное финансирование их деятельности в четко зафиксированном проценте от бюджетных поступлений предусматривается законодательством.) В каждом штате насчитывается до 30-40 постоянных органов и часто еще не менее того временных.

Наиболее важные органы, занимающиеся управлением, обычно носят название департаментов: департаменты сельского хозяйства, финансов, труда, здравоохранения (в некоторых штатах (Иллинойс) есть и департамент здравоохранения в области психиатрии), публичных работ, образования и т.д. Особо следует отметить департамент публичной безопасности, на него возлагается, в частности, руководство полицией, которое находится, как правило, в распоряжении местных органов управления.

В числе постоянных органов довольно много всяких комиссий, занимающихся контролем за соблюдением норм права в определенной отрасли, а также изучением проблем в пределах своей компетенции. Например: в штате Джорджия есть консультативный совет по алкоголизму, бюро штата по вопросам детей и подростков, комитет по изучению уголовного законодательства, комиссия по выборам. Всего в этом штате 73 учреждения подобного рода.

Ввиду того, что обычно выдача разрешений на занятие определенными профессиями относится к компетенции штатов, в систему их органов входит значительное число различных бюро и комиссий, дающих такие разрешения. В Джорджии их 28, в том числе бюро по экзаменам психологов, бюро по выдаче сертификата библиотекарей, даже бюро парикмахеров и бюро погребальных служб.

Обилие служб и ведомств приводит к тому, что аппарат штатов очень раздут. В штате Мэриленд, например, действуют 16 департаментов: сельского хозяйства; бюджетного и финансового планирования; экономики и трудоустройства; образования; окружающей среды; общественных служб; здравоохранения; жилищного и коммунального развития; людских ресурсов; по делам молодежи; лицензирования и регулирования; природных ресурсов; государственной службы; общественной безопасности.

Помимо департаментов в структуру исполнительной власти входят ведомство секретаря штата, управление общественных работ (в составе губернатора, аудитора и казначея) и ряд административных агентств: оценки стоимости имущества и налогообложения; по проведению лотерей; по военным вопросам; по делам престарелых и др.

Деятельность органов управления координирует кабинет губернатора. В его состав входят 20 человек (губернатор, лейтенант-губернатор, генеральный атторней, казначей, аудитор, секретарь штата и главы ряда ведущих министерств и ведомств). Заседания кабинета прово-дятся еженедельно.

При Управлении делами губернатора создано несколько ведомств: по делам инвалидов; по вопросам детства, подростков и семьи; по делам меньшинств; этики государственной службы и т.д. Следует упомянуть также специальные комиссии, например, по правам человека, по вопросам алкоголизма и наркомании.

В общей сложности на государственной службе Мэриленда занято более 100 тысяч человек. В штате Иллинойс в администрации штата работают примерно 70 000 человек, в штате Джорджия – 30 000, в Калифорнии – 147 000 и т.д.

В последние годы во многие конституции были внесены специальные нормы, закрепляющие принципы организации государственной службы. Развернутая регламентация этого вопроса содержится в Конституции Колорадо: «Назначение и продвижение по службе служащих штата осуществляется в соответствии с заслугами и профессиональной пригодно-стью, устанавливаемыми на конкурсной основе в ходе экзаменов на компетентность, безотносительно к тому, каковы раса, происхождение, цвет кожи либо политическая принадлежность претендентов.

Сейчас практически во всех штатах проводятся реформы, призванные усовершенствовать организацию исполнительной власти и усилить контроль за деятельностью органов управления. Так, все чаще американские штаты обращаются к федеральной модели формирования исполнительной власти. Главы ведомств, агентств и департаментов избираются в соответствии с формулой «по совету и с согласия» сената, демонстрирующей свои неоспоримые преимущества в деле повышения статуса главы исполнительной власти. Далее, более чем в 20 штатах проведено объединение многочисленных агентств и ведомств в рамках ук-рупненных департаментов. В Джорджии, например, в результате реформы более 300 органов управления были объединены в рамках 22 департаментов. Отдельные штаты, следуя примеру федерации, предоставили губернатору право самостоятельно разрабатывать конкретные формы реорганизации исполнительной власти. Другое направление реформы – учреждение системы кабинетов, действующей сегодня в 40 штатах. В пяти из них создание кабинета при губернаторе предусмотрено конституцией. В остальных эти органы образованы статутным законодательством, решением губернатора либо действуют в силу устоявшейся традиции или практики. В большинстве случаев состав кабинета определяется самим губернатором и в него входят главы основных департаментов и ведомств (от 5 – в Айове до 42 – в Иллинойсе). Полномочия кабинета невелики, право принятия обязательных решений ему предоставляется крайне редко. Практическое его значение состоит в том, чтобы выполнять функции совещательного и координационного центра при губернаторе. В некоторых других штатах были созданы «зонтичные агентства», координирующие деятельность нижестоящих административных подразделений по функциональному признаку. Главы таких «зонтичных агентств» подотчетны непосредственно губернатору, и их коллегия фактически является кабинетом.

Исполнительная власть не только в значительной мере взаимодействует с другими ветвями власти, но и, согласно положениям конституций, зависит от них. Но это только формальные нормы, в действительности исполнительная власть – самая сильная ветвь власти, даже несмотря на избрание избирателями многих должностных лиц. Губернатор созывает чрезвычайные сессии легислатур, обращается к ним с посланием, представляет бюджет. Что касается судебной власти, то в некоторых штатах судьи могут быть назначены губернатором. Есть и обратная связь – в некоторых штатах судьи устанавливают жалование губернаторам. Нельзя забывать и о том, что все должностные лица являются гражданами, и так или иначе имеют дело с законами и судами.

Исполнительная власть в штатах, с моей точки зрения, осуществляется слишком многими департаментами, агентствами, комиссиями, должностными лицами. Для эффективной работы их количество должно быть значительно сокращено. И в этом плане представляется очень правильной, нужной и своевременной реформа, проводимая в штатах.

Если говорить о посте губернатора и его значении, достаточно будет отметить только один факт, чтобы показать важность этого института для страны: из 43 президентов 17 ранее были губернаторами.

Конечно, есть определенные недостатки в организации деятельности губернатора и исполнительной власти, например, избираемость практически всех должностных лиц штата, не повсеместное еще избрание губернатора на 4 года, запутанность и дублируемость в работе ведомств и департаментов. Но в целом исполнительная власть штатов становится все более и более аналогична исполнительной власти федерации. Если еще в середине 20 века губернаторы считались малозначащими лицами в штатах, сейчас это уже не только формально, но и реально первые люди штатов. Вероятно, недалеки те дни, когда стать президентом США возможно будет только бывшим губернаторам.

Глава 3. Судебные органы в штатах.

Историческое развитие системы судов штатов идет параллельно с развитием штатов и местной бюрократии. В 19 веке урбанизация и индустриализация создали огромное количество социальных и экономических проблем. Перенаселенность городов привела к росту преступности, детской беспризорности и распаду семей. Все эти проблемы решались с помощью судебных исков. Ответом на общественные потребности стало учреждение новых судов. Их юрисдикция часто пересекалась, потому что каждый суд действовал независимо от всех остальных. (Так, в 1931 году в Чикаго действовало 556 независимых судов, из которых 505 были судами мировых судей. В подобной обстановке стоимость искового заявления, репутация судьи и скорость принятия решения определяли, в какой суд обратиться. Мировые судьи конкурировали между собой и часто продавали желаемые решения ради удержания клиентов. ). Новые суды подразделялись на суды для несовершеннолетних беспризорников и по семейным делам; иски на небольшие суммы, по делам, касающимся дорожных нарушений. У каждого суда были свои процессуальные правила, и в судах одинаковой юрисдикции могли быть приняты разные решения. Весь 20 век реформаторы пытались централизовать и консолидировать судебную систему. Сейчас, в начале 21 века, можно уже говорить об итогах этих реформ.

Лишь нескольким штатам удалось объединить свои суды в единую судебную систему (Гавайи и др.). У большинства штатов по-прежнему имеется определенное количество специализированных судов со своими процессуальными нормами. В штатах Массачусетс и Индиана судебная система нецентрализованна и неконсолидированна (в Индиане, например, существует 11 видов судов). Судебная реформа проходит медленно и с трудом, прежде всего потому, что традиционно участвующие в судебных заседаниях лица (юристы, политические партии), оказывают определенное политическое влияние на реформаторов, препятствуя осуществлению реформы. Противниками всегда выступают законодатели и судьи, считающие, что их власть уменьшится с уменьшением количества судов. Тем не менее, с 1978 года во всех штатах действуют офисы судебных администраторов, призванные решить эту проблему.

 По порядку формирования судебных органов конституции предлагают три следующие модели: назначение губернатором или легислатурой (12 штатов – Вирджиния, Делавэр, Мэн, Массачусетс, Род-Айленд и др.), избрание электоратом на партийных или непартийных выборах (22 штата), выдвижение судей по «миссурийскому плану», который совмещает признаки первых двух форм (16 штатов – Небраска, Айова, Флорида, Аризона и др.). При использовании «миссурийского плана» губернатор назначает на освободившееся место одного из судей, чье имя вносится в список специальной комиссией. Комиссия состоит из юристов, обычных граждан и председательствующего судьи. После того, как судья проработает какое-то время, его или ее имя появляется в бюллетене с пометками «да» или «нет» для избирателей. Если они голосуют против, процедура начинается сначала, а если отдают свои голоса за, судья остается на своем посту до следующих, опять безальтернативных выборов.

 В тех случаях, когда проводятся выборы, они зачастую являются непартийными, либо же претенденты на пост судьи подают перед выборами в отставку до истечения срока, чтобы снова быть назначенными губернатором. Даже при проведении партийных выборов редко бывает реальное соперничество. В некоторых штатах 9 из 10 судей побеждают именно в безальтернативных выборах. Когда же присутствует соперничество, лишь очень немногим судья не удается переизбраться. С моей точки зрения, выборность судей имеет один большой недостаток – неосведомленность о профессиональных качествах судьи. Мало кто из избирателей может сравнивать двух кандидатов на пост судьи, исходя из уровня их знаний, а не степени их популярности.

На выборах зачастую кандидаты дают обещания улучшить работу судов, быть честными и справедливыми, не руководствоваться личными интересами и т.д. Кандидаты в судьи – это чаще всего белые мужчины средних лет, одетые в консервативный деловой костюм, с респектабельной карьерой в бизнесе, праве или правительстве. В выборах судей участвуют обычно 10-15% избирателей. Избираются судьи как минимум на 4 года, хотя сроки бывают различными (в Нью-Йорке судей избирают на 14 лет).

В отношении судей конституции штатов предусматривают возможность импичмента, но сама эта процедура, включающая в себя проверку подлинности подписей на петиции и судебные разбирательства, занимает очень много времени. Несколько судей подверглись суду импичмента и были лишены своих постов. В 7 штатах предусмотрен отзыв судей избирателями, но отзывов было в американской истории еще меньше, чем импичментов. Обычно, когда возникает угроза импичмента или отзыва, судьи предпочитают подавать в отставку, а не дожидаться, когда их лишат поста. Отзыв и импичмент обычно осуществляются в отношении судей, запятнавших честь мантии недостойным поведением. Для разрешения подобной проблемы в более чем 30 штатах созданы судебные комиссии, состоящие из юристов, судей и граждан. Они расследуют жалобы, проводят слушания и назначают наказания судьям за проступки, начиная с временного отстранения от должности и заканчивая отставкой. В тех случаях, когда комиссия рекомендует произвести отставку судьи, ее решение должно быть поддержано верховным судом штата. Опыт Калифорнии свидетельствует о том, что такое решение практически всегда успешно получает поддержку.

Как и в отношении законодательной и исполнительной власти, в отношении судебной власти штаты полностью самостоятельны. Каждый штат в пределах своих границ может учреждать те судебные органы, какие сочтет нужными, поэтому судоустройство в штатах различное. Хотя названия судов в различных штатах могут быть разными, существуют типичные черты судоустройства, общие для всей страны. Так, в штатах имеется три группы судов: ограниченной и специальной юрисдикции, общей юрисдикции, апелляционной юрисдикции. Также есть и Верховный суд штата. Первые две группы - местные суды первой инстанции, рассматривающие дела по существу. Третья группа объединяет промежуточные апелляционные суды и верховные суды штатов.

Низшее звено судебной системы штата - местные суды ограниченной и специальной юрисдикции. Названия судов ограниченной юрисдикции самые различные – «мировые», «полицейские», «муниципальные». Объединяет их то, что они рассматривают гражданские дела по исковым требованиям, количество которых невелико, дела, касающиеся определенного предмета (например, дорожные правонарушения) и малозначительные уголовные дела. Эти суды рассматривают уголовные дела, в которых максимальное наказание не превышает 6 месяцев лишения свободы, и гражданские дела, сумма иска в которых не превышает 500 долларов. Когда подается апелляция на решения этих судов, проводится новый судебный процесс (trial de novo) без ссылок на предыдущее рассмотрение дела.

Многие штаты устранили мировые суды и суды, в которых заседали мэры, а их место заняли суды графств или муниципальные суды. Мировые судьи рассматривали дела о нарушениях правил дорожного движения, издавали ордера на арест и розыск, регистрировали браки. И в некоторых штатах они получали не жалование, а проценты от уплаченных штрафов. Эти правила привели к появлению «суда кенгуру», когда судья и местная полиция объединялись, устанавливая скоростные ограничения, а затем делили между собой штрафы. Суды мэров работали примерно тем же способом.

В большинстве городов среднего размера муниципальные судьи исполняют те же обязанности, которые ранее возлагались на мировых судей. Но этим судьям относительно неплохо платят, и они имеют юридическое образование. Кроме того, помимо разбирательств по уголовным и гражданским делам, имеющим небольшую важность, эти суды осуществляют и предварительные слушания по делам о серьезных преступлениях с целью выяснить, стоит ли передавать дело в вышестоящий суд. В крупных городах существует целая система специализированных судов по делам о дорожных правонарушениях, детской беспризорности и алкоголизме.

Далее следуют суды общей юрисдикции – окружные и районные, высшие, канцелярские, суды графств и суды общих исков, которые рассматривают тяжкие уголовные преступления и сложные гражданские дела, одновременно выступая в качестве апелляционной инстанции по отношению к нижестоящим судам. Они рассматривают дела о серьезных уголовных преступлениях и гражданские иски на сумму более 500 долларов.

Следующая ступень – промежуточные апелляционные суды. Это как раз та ступень, которая встречается не во всех штатах, и в зависимости от ее наличия судебная система имеет трех- или четырехзвенную структуру. Эти суды, созданные в 38 штатах, имеют задачу разгрузить верховные суды от чрезмерного числа судебных дел. В некоторых штатах имеется один промежуточный апелляционный суд, в других имеется несколько региональных апелляционных судов. Даже в тех штатах, где такие суды существуют, дела часто проходят через них из судов общей или ограниченной юрисдикции прямиком в верховные суды штата. Апелляционные суды состоят, по крайней мере, из трех членов. Апелляционные суды выполняют функцию проверки на наличие ошибок, которые могли быть допущены в нижестоящих судах. В отличие от Верховного суда США, который свободен в выборе дел, апелляции на которые он будет рассматривать, апелляционные суды штатов должны принимать к рассмотрению все адресованные им дела.

Также в отличие от Верховного суда, в апелляционных судах крайне редко встречаются разногласия между судьями. На это есть несколько причин. Во-первых, правовые традиции требуют от решений анонимности для проведения четкой политики. Во-вторых, апелляционные суды часто предоставляют одному судье рассматривать дело и писать заключение. Остальным судьям остается только согласиться с ним, потому как своего мнения о данном деле у них нет.

Во главе судебной системы штата стоит Верховный суд. В трех штатах – Массачусетсе, Нью-Гемпшире и Род-Айленде – судьи Верховного суда назначаются пожизненно или выполняют свои функции до достижения ими 70-летнего возраста. В остальных штатах судьи избираются или назначаются на определенный срок, как правило, на 6, 8 или 10 лет. В 43 штатах Верховный суд состоит из 5 или 7 членов, в остальных штатах – из 9.

Достаточно ярким примером организации судебной системы в соответствии с основными принципами является пример штата Огайо.

Верховный суд Огайо состоит из 7 судей. В первоначальную юрисдикцию Верховного суда входят вопросы, разрешаемые в порядке издания судебных приказов кво варранто, мандамус, хабеас корпус, прохибишн, прецеденто и сертиорари, а также споры о допуске к адвокатской практике в штате.

По апелляции на решения Апелляционного суда в Верховный суд штата поступают дела, в которых поднимаются вопросы Конституции США и Конституции штата; дела, рассмотренные Апелляционным судом по первой инстанции; дела, по которым осужденным назначена смертная казнь либо иные меры наказания за совершение тяжких преступлений. Кроме того, в порядке апелляции Верховный суд рассматривает жалобы на решения Апелляционного совета по налоговым спорам и Комиссии общественно необходимых служб.

Апелляционный суд Огайо состоит из 12 территориальных отделений, в каждом из которых работают не менее 3 судей. В общей сложности в составе Апелляционного суда – 59 судей.

В первоначальную юрисдикцию этого Суда входят вопросы, разрешаемые в порядке издания судебных приказов кво варранто, мандамус, хабеас корпус, прохибишн, прецеденто и сертиорари. По апелляции Апелляционный суд пересматривает решения нижестоящих су-дов.

На следующей ступени судебной системы стоят суды общих исков, созданные в каждом из 88 графств. В структуру этих судов входят коллегии по делам несовершеннолетних, семейным спорам и вопросам условно-досрочного освобождения. В судах общих исков работают 344 судьи. Там рассматриваются уголовные и гражданские дела в первой инстанции, за исключением тех, которые отнесены к юрисдикции муниципальных судов и судов графств. Помимо этого они разбирают жалобы на решения большей части административных агентств.

На самой нижней ступени стоят муниципальные суды и суды графств. Под юрисдикцию первых попадают гражданские дела с суммой иска не более 10 тыс. долларов и уголовные преступления, которые караются лишением свободы на срок не более года. В юрисдикцию вторых входят дорожно-транспортные дела, мелкие правонарушения и гражданские дела с суммой иска не более 500 долларов.

Наконец, общую судебную систему дополняют суды специальной юрисдикции – претензионные суды, которые рассматривают дела о причинении ущерба жизни, здоровью и собственности граждан.

Все судьи избираются населением штата без указания партийной принадлежности кандидатов на 6-летний срок, за исключением судей претензионных судов, назначаемых Председателем Верховного суда из числа судей Верховного, апелляционного судов и судов общих исков.

К судьям Верховного и апелляционного суда, а также судов общих исков предъявляются следующие требования: они должны проживать в штате, быть не старше 70 лет, иметь не менее 6 лет адвокатской практики в штате.

В общий судейский корпус штатов входят 354 судьи верховных судов, 804 судьи апелляционных судов, 8937 судей судов общей юрисдикции и 18563 судьи судов специальной юрисдикции. Ежегодно суды штатов разрешают более 3 млн. уголовных и гражданских дел. Такой объем работы требует совершенствования судоустройства в штатах, образцом для которых в последние годы служит организация федеральных судов.

Во многих штатах не действует система общественных защитников. Даже если они существуют, они часто недостаточно финансируются, бюджеты для оплаты назначаемых судом советников были урезаны в 1980 году. Большинство исследователей полагает, что общественные защитники более эффективны, чем назначаемые судом адвокаты, у которых зачастую мало опыта в уголовных делах.

Всего же в американских штатах действует около 17 тыс. судов.

Присяжные – это неотъемлемая часть американской судебной системы. Они участвуют в рассмотрении и гражданских, и уголовных дел. Присяжные избираются путем случайного выбора, обычно из списков для голосования. Они являются в суд для слушания дел с участием присяжных и должны в конце слушания вынести вердикт. Хотя федеральная Конституция и гарантирует право на рассмотрение дела с участием присяжных заседателей, реально лишь около 10% дел рассматривается с их участием. Без присяжных решаются дела о небольших уголовных преступлениях, о разводе, небольших тяжбах. Процессы с участием присяжных заседателей обычно длятся дольше, чем рассмотрение дел судьей единолично, стоят дороже, требуют участия большего количества людей. Но, как мне кажется, от рассмотрения дел с участием присяжных отказываться нельзя, так как именно присяжные всегда приносят с собой в комнаты судебных заседаний свежий взгляд на вещи; они, в отличие от судей, не имеют дело с преступниками каждый день, и их подход к делу будет очень индивидуальным. В практике применения суда присяжных различают 2 вида: большое жюри и малое жюри. Большое жюри – это группа из 12 или 25 присяжных, чья цель – исследование и обвинение, а малое жюри – это обычно 12 присяжных, решающих вопрос о виновности или невиновности.

Начиная с шестидесятых годов, Верховный суд США своими решениями непосредственно установил рамки уголовно-процессуальных норм и уголовных статутов штатов. В этих решениях штатам было указано на ошибки, допущенные судами, и разъяснено применение 4, 5, 6 и 7 поправок к Конституции (защита граждан от незаконного обыска, предоставление защитника и другие вопросы).

Роль судебных органов в штатах, как и на федеральном уровне, не ограничена рассмотрением конкретных дел. Суды, и, прежде всего верховные, толкуют конституционные нормы, осуществляя тем самым конституционный надзор в пределах штата.

Конституционный надзор в штатах включает те же стороны, что и на федеральном уровне: право толкования конституционных предписаний и право отказа от применения неконституционных норм. Но в отличие от федеральных судов суды штатов осуществляют конституционный надзор на основе двух конституций — федерации и штата. Нередко они отказывают в применении собственным конституциям, следуя «высшему праву страны». Эта практика основывается на ст. 6 Конституции США, которая обязывает судей штатов применять Конституцию, законы и дого-воры США, «какими бы ни были положения Конституции или законов любого из штатов». Суды штатов, равно как и федеральные, вправе толковать Конституцию США. Однако это толкование не может противоречить тем прецедентам, которые выработаны Верховным судом США.

Точной статистики о конституционном надзоре в штатах нет. По некоторым оценкам, в общей сложности было признано недействующими более 10 тыс. законов и иных нормативных актов на том основании, что они противоречили Конституции США или конституции штата.

Как и на федеральном уровне, судебной практикой штатов выработаны определенные приемы отбора судебных дел к рассмотрению, что ограничивает масштабы конституционного надзора.

Отличия судебной практики федерации и штатов в этих вопросах в основном сводятся к следующему.

Прежде всего предмет иска должен подпадать под юрисдикцию штата. Суды штатов нередко отклоняют иски при наличии в них «федерального вопроса». К рассмотрению может быть принят не только «действительный спор» между сторонами: многие штаты допускают принятие судами «консультативных решений», построенных не на фактах конкретного дела, а на оценке возможных последствий тех или иных решений государственных органов. За рамками «консультативных решений» суды штатов в основном следуют образцам Верховного суда США, тщательно сверяя такие критерии отбора судебных дел, как наличие существенного правового интереса в исходе дела и процессуальной правоспособности истца. Доктрина «политического вопроса» в судебной практике штатов в целом менее заметна. По сравнению с Верховным судом США верховные суды штатов значительно реже отказываются от разрешения дел на том основании, что они должны решаться во внесудеб-ном порядке.

Так же как и Верховный суд США, суды штатов стремятся не вступать в конфликты с «политическими» ветвями власти, стараясь снять противоречия посредством гибкого толкования конституции и актов текущего и делегированного законодательства.

В штате Нью-Йорк действуют следующие правила:

1. При принятии иска суды не будут заслушивать возражения о неконституционности закона, если лицо, подающее иск, не имеет имущественного или иного интереса, который, став предметом иска, непосредственно затрагивается законом. Это правило... установлено с целью предупредить вынесение судебных определений о законодательных актах или решениях исполнительной власти в отсутствие ущерба либо угрозы причинения ущерба правам личности.

Корпорация может обратиться к защите Конституции таким же образом и на тех же основаниях, что и физическое лицо.

Как правило, местные органы власти не вправе оспаривать конституционность законодательства Штата, затрагивающего их права, но если претензия местных органов власти заключается в том, что закон нарушил конституционные гарантии самоуправления, то допускают ограниченное по применению исключение.

Конституционность закона должна определяться только по иску, в котором этот вопрос поднят лицом, чьи интересы ущемлены. Вопрос о неконституционности закона может быть решен только на основе удостоверенных правдивых фактов, не допускается его решение в порядке рассмотрения жалоб, ходатайств либо «дружественных» исков, в которых не проводится полное исследование материальных фактов.

2. При толковании Конституции необходимо проявлять должное уважение к тому, как законодательная власть понимает конституционное положение, особенно в тех случаях, когда это понимание было сформулировано практически одновременно с самим положением и если можно предположить, что оно испытало воздействие тех же политических взглядов и того же образа мышления, которые господствовали среди авторов обсуждаемого положения. Если толкование, данное законодательной властью, подтверждено многолетней практикой следования ему со стороны исполнительных и административных органов, оно признается как основа судебного толкования. Но этот источник толкования непригоден, если законодательство неединообразно, если не было указанного подтверждения или его неоднократно ставили под сомне-ние суды.

Когда конституционное положение сформулировано двусмысленно либо значение его сомнительно, толкование легислатурой своих собственных полномочий не будет отвергнуто, если только при этом не допущена очевидная ошибка. Кроме того, толкование вызывающего сомнения и неясного положения Конституции может быть основано на практике его применения, хотя сами по себе положения Конституции этим изменяться не могут; всеобщее согласие, выраженное в виде обычая и не влекущее опасного нарушения Конституции, не исключает возможности судебного его оспаривания, если нарушены существенные права личности. Если легислатура каким-то образом нарушила Основной закон, подобное ее действие не может рассматриваться как прагматическое толкование Конституции, обязывающее суд.

3. Решение вопроса о конституционности закона — это вопрос о законодательной власти. Законодательная власть штата ограничена Конституцией штата и Конституцией Соединенных Штатов, но за рамками этих ограничений она свободна в своих действиях. Если поставленная цель законна, все не деспотичные, а, напротив, надлежащие, разумные и со-ответствующие этой цели средства могут быть в распоряжении законодательной власти. Явное узурпирование легислатурой запрещенного полномочия должно быть обнаружено до того, как закон признан неконституционным. Закон, вступивший в противоречие с Конституцией, лишается юридической силы, но до того как он вступит в противоречие с каким-либо положением Конституции, он сохраняет свою юридическую силу и не может быть признан неконституционным по причине его новизны либо невозможности обеспечить справедливость при всех обстоятельствах. Конституционность статута должна определяться на основе самого статута, а не тех вопросов, которые не имеют к нему отношения. Наличие чрезвычайного положения не оправдывает нарушения конституционных гарантий.

Поскольку общая законодательная власть абсолютна и неограниченна за теми исключениями, которые установлены Конституцией, каждый акт легислатуры должен считаться соответствующим Основному закону, если только обратное не окажется явным. Соответственно, обязанность судов заключается в том, чтобы поддерживать закон, принятый легислатурой, как конституционный, если возможно это сделать, не пренебрегая ясными нормами либо явно подразумеваемыми требованиями Основного закона. Если есть разумные сомнения в вопросе о неконституционности закона, он должен быть поддержан. Если закон допускает два толкования, одно из которых ставит его в положение неконституционного, а другое толкует закон как соответствующий надлежащему исполнению законодательной власти, выбирается то толкование, которое предполагает, что легислатура знала о конституционных ограничениях и принимала конституционный, а не нарушающий Конституцию акт. Суд должен избегать не только такого толкования, которое признает закон неконституционным, но даже такого, которое вызывает серьезные сомнения в его конституционности. Впрочем, когда язык закона явно требует определенного толкования, это толкование и должно применяться, хотя оно превращает закон в неконституционный акт.

Бремя доказывания неконституционности закона лежит на той стороне, которая утверждает это, но она должна доказать это так, чтобы не оставалось разумных сомнений.

Суды первоначальной юрисдикции, как правило, не вправе признавать неконституционность законов, если только такое заключение не является неизбежным. Суды не могут осуществлять по первому побуждению исключительное право объявления законов неконституционными, кроме редких случаев, касающихся жизни и свободы, а также тех, когда неправомерность акта не вызывает сомнений. Этому правилу необходимо строго следовать, если апелляционный суд признает прямо или косвенно правомерность закона. Однако если применение закона ведет к тяжелым последствиям либо к причинению неустранимого ущерба, нижестоящий суд не должен колебаться, принимая решение о неконституционности закона.

Исходя из этих положений, можно сделать вывод, что в штатах именно суды целиком и полностью контролируют осуществление конституционного надзора — от определения сторон по делу (процессуальная правоспособность) до толкования конституции и признания закона неконституционным.

В соответствии с Актом о судебной системе 1789 года, Верховный суд США имеет право заслушивать апелляции на решения верховных судов штатов, если эти решения касаются вопросов конституционности федеральных законов или законов штата или действий должностных лиц. По всем другим вопросам Верховный суд США не может рассматривать апелляции на решения судов штатов.

Из трех ветвей власти судебная менее всех связана с другими ветвями. Судьи, конечно, назначаются губернаторами, легислатурами, сами участвуют в деятельности других ветвей власти. Но по сравнению другими органами штата они наиболее пассивны. С моей точки зрения, это только правильно. Правосудие должно осуществляться не между делом. Оно должно быть основным профессиональным занятием. И судей даже следовало бы освободить от всех тех дел, которые непосредственно не связаны с их прямыми обязанностями. Но с другой стороны, нельзя решать вопросы об отстранении от должности судей без участия в обсуждении других представителей этой профессии, потому что такое решение нельзя было бы назвать полностью объективным. Но выход есть. Мне кажется весьма логичным предоставлять такую работу не судье, а бывшему судье.

Рассмотрев судебную систему штатов США, следует признать, что в ней нашли место многие недостатки двойной судебной системы. Когда федеральная судебная система не является единственной в стране, это становится причиной многих проблем. Запутанность, двойная юрисдикция – вот те вопросы, которые предстоит решать американским юристам в ближайшие годы. Во многом судебная система штатов США стала лучше за прошедшие годы, но в целом она остается неупорядоченной и устаревшей.

Заключение.

В отличие от Российской Федерации, где все субъекты федерации при организации своих органов власти должны руководствоваться федеральным законом, штаты США относительно свободны в решении проблем построения своих органов власти.

Достаточно интересно организована в штатах исполнительная власть. Практически все должностные лица штатов избираются населением на выборах. Какие бы плюсы при этом не казались очевидными, не стоит забывать и о минусах – несогласованности, возможных разногласиях между главой исполнительной власти и его подчиненными, неосведомленности избирателей о способностях поддерживаемого ими кандидата. Не случайно многие американские исследователи отмечают, что умение избираться совсем не означает умения управлять, а при проведении выборов избранным оказывается тот, у кого именно умение правильно провести избирательную кампанию оказывается лучше.

Организация законодательной власти в штатах во многом схожа с организацией законодательной власти в Российской Федерации. В последние годы отдельные положения, касающиеся законодателей американских штатов, появляются и в нормах права российских субъектов федерации. Законодатели субъектов РФ правильно поступают, воспринимая лучшее из права других стран. Однако не стоит слепо копировать все положения, существующие в конституциях штатов США, потому что и там редко можно встретить штат, в котором бы хоть одна ветвь власти была организована идеально.

Что касается судебной системы штатов, на данный момент любые, даже самые удачные положения о ней не могут быть применены в субъектах Российской Федерации, но, возможно, стоило бы кое-что позаимствовать для федеральной судебной системы. В частности, очень интересным кажется положение о судьях, определяющих размер жалования губернатора. Правда, совершенно непонятно, как это положение может измениться, будучи примененным в наших условиях.

Список используемой литературы:

1. Конституция США

2. Конституция штата Аляска

3. Конституция штата Колорадо

4. Конституция штата Северная Каролина

5. Конституция штата Коннектикут

6. Конституция штата Делавэр

7. Конституция штата Иллинойс

8. Конституция штата Айова

9. Конституция штата Канзас

10. Конституция штата Мэн

11. Конституция штата Мэриленд

12. Конституция штата Массачусетс

13. Конституция штата Миннесота

14. Конституция штата Западная Вирджиния

15. Конституция штата Калифорния

16. Конституция штата Невада

17. Конституция штата Нью-Гемпшир

18. Конституция штата Огайо

19. Конституция штата Орегон

20. Конституция штата Род-Айленд

21. Конституция штата Северная Каролина

22. Конституция штата Флорида

23. Конституция штата Южная Каролина

24. Конституция штата Алабама

25. Конституция штата Пенсильвания

26. Конституция штата Джорджия

27. Конституция штата Вермонт

28. Конституция штата Небраска

29. Конституция штата Нью-Джерси

30. Акт о судебной системе США 1789г.

31. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06. 10 1999

32. Постановление «Об утверждении правил этики депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области» от 21 февраля 2001 №968

33. Saffell David State and local government: Politics and Public Policies New York, 1990

34. Крылов Б.С. США: федерализм, штаты и местное самоуправление. М.: Наука, 1968

35.Лафитский В.И. Основы конституционного строя в США. С-Пб., 1998

36.Мишин А.А. «Государственное право США.» М.: Наука, 1976

37.Мишин А.А., Власихин В.А. «Конституция США. Политико-правовой комментарий.» М.: Юрид. Литература, 1985

38.Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993

39.Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. Под ред. Жидкова О.А.

40.Фридмен Л. «Введение в американское право.» М., 1993

41.Черниловский З.М. «От Маршалла до Уоррена.» М., 1982