В контексте информационной работы актуальны вопросы, связанные с правовым обеспечением доступа к информации, чему мы и посвящаем отдельную главу. В конце главы мы приводим несколько рекомендаций, которым полезно следовать, официально запрашивая информацию.
Правовые аспекты доступа к экологической информации не относятся к основным темам данной книги. Останавливаясь на этих вопросах лишь коротко, отметим, что этой теме посвящен ряд специальных публикаций, например практическое руководство “Как защитить ваши экологические права” [24], содержащее отдельную главу о праве на доступ к экологической информации.
Прежде всего, процитируем основные положения законодательства, относящиеся к праву на доступ к информации вообще и экологической информации в частности (см. врезки 3 и 4). Следует отметить особую важность того, что право на доступ к экологической информации закреплено в Конституции. Конституционные нормы являются нормами прямого действия. Кроме того, согласно Конституции “права и свободы человека являются непосредственно действующими” [25, ст. 18]. Отметим также, что помимо законов, регулирующих вопросы доступа к информации, в России принят ряд нормативных актов, касающихся прав граждан вообще и механизмов их защиты. Все они применимы, когда речь идет о праве на экологическую информацию.
Как мы видели, право на доступ к экологической информации закреплено в российском законодательстве на самом высоком уровне. Тем не менее, в этой области часто возникают проблемы, не имеющие однозначных и простых решений. Нередко общественности приходится вырабатывать порядок действий в каждом конкретном случае. Ниже мы рассмотрим несколько характерных ситуаций.
Конституция РФ [25]
Ст. 24. ч.2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Ст. 29. ч.4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Ст. 42. Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» [26]
Ст. 12. Граждане имеют право:
<…>требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране; <...>.
Статья 13 устанавливает аналогичное право для общественных объединений.
Закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» [4]
Ст.10, ч.1. Государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа.
Ст.12, ч.1. Пользователи — граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения — обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом.
Указ Президента РФ “О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию” [27] Приципы информационной открытости
3. Деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается:
– в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
– в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;
– в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан; <…>.
Предположим, что общественная организация обратилась с запросом в официальные органы. Если ей не ответили в течение месяца, организация вправе обратиться с жалобой в вышестоящий орган или в суд [24]. Допустим, однако, что получен ответ, не удовлетворивший авторов запроса. Ответ может носить формальный характер или просто содержать отказ в предоставлении запрошенной информации. Формулировка отказа может быть самой разной — от отсутствия нужной информации в организации-адресате запроса до ссылки на соображения государственной тайны.
Известен, например, случай, когда оборонное предприятие отказалось предоставить справку о воздействии своей деятельности на окружающую природную среду, ссылаясь на то, что по сведениям об объемах выбросов и сбросов, содержащимся в этой справке, можно восстановить объемы продукции оборонного значения.
Что следует предпринять в этом случае? Как и отсутствие ответа, отказ в предоставлении информации может быть обжалован в суде. Однако прежде всего следует проанализировать причины отказа и, с учетом этих причин, наметить порядок дальнейших действий. Далеко не всегда трудности, с которыми встречается общественность, вызваны стремлением держателя информации ограничить доступ к ней. Организация, в которую обратилась общественность, может действительно не располагать соответствующей информацией; запрос может быть сформулирован неопределенно или неконкретно и т.п. Действия в такой ситуации очевидны: например, уточнить формулировку запроса, направить запрос в другую организацию. Тем не менее, при попытках получения информации нередко возникают и более сложные проблемы. Ниже мы рассмотрим некоторые мотивировки отказа в предоставлении информации и возможные действия в этом случае.
Ссылка на соображения государственной или коммерческой тайны — одна из частых мотивировок отказа в предоставлении информации. Основные положения законодательства, которые касаются ограничения доступа к информации, приведены во врезке 5. Как видно, сведения “о состоянии экологии” не могут составлять государственную тайну. Отметим, что само решение об отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом может быть обжаловано в судебном порядке.
Закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» [4, ст. 10]
<…>
2. Документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную.
3. Запрещено относить к информации с ограниченным доступом:
<…> документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом;
<…> документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
Государственная тайна
Закон РФ «О государственной тайне» [22]:
Ст. 2. <…> государственная тайна — защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации; <…>.
Ст. 7. Не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения:
о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; <…>.
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется статьей 5 Закона РФ «О государственной тайне» [22]. Более подробный перечень утверждается указом Президента «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» [30].
Коммерческая тайна
Гражданский кодекс РФ [31]
Ст. 139. Служебная и коммерческая тайна.
1. Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами.
Постановление Правительства «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» [28].
1. Установить, что коммерческую тайну предприятия и предпринимателя не могут составлять:
<…>сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также других нарушениях законодательства РСФСР и размерах причиненного при этом ущерба.
В статье, однако, содержится важное положение о том, что информация может составлять коммерческую тайну, если “к ней нет свободного доступа на законном основании”. Таким образом, если доступ к сведениям открыт на основании какого-либо закона, они не могут быть отнесены к коммерческой тайне. Кроме того, Постановление Правительства № 35 от 5 декабря 1991 г. прямо устанавливает, что коммерческую тайну не могут составлять “сведения о загрязнении окружающей среды” [28].Определенные проблемы нередко возникают в связи с понятиями служебной и, прежде всего, коммерческой тайны. Единственная статья Гражданского кодекса, определяющая эти понятия, оказывается недостаточной для того, чтобы полностью избежать их произвольной, расширительной трактовки.
Более сложной оказывается ситуация, если запрошена не просто информация о состоянии окружающей среды, а конкретный документ. Кроме необходимой экологической информации, в нем могут содержаться также и сведения, отнесенные к категории информации с ограниченным доступом на законном основании. Наличие таких сведений может сделать недоступным для общественности весь документ. Некоторым читателям наверняка приходилось сталкиваться с невозможностью ознакомления с содержанием экологического паспорта закрытого предприятия, технико-экономического обоснования намечаемой деятельности и другими подобными ситуациями.
В некоторых случаях эффективным здесь может оказаться компромиссный путь. Возможно, частичной выкопировки из запрошенного документа, заверенной официальным лицом, окажется достаточно для ответа на вопрос, интересующий общественность. Объем этой части может стать предметом обсуждения с держателем информации. Такой подход, конечно, имеет смысл лишь в том случае, если общественности необходима только часть информации, содержащейся в документе, причем часть, не относящаяся к информации с ограниченным доступом. Заметим, что этот пример хорошо иллюстрирует необходимость, обращаясь с запросом, ясно представлять, какую именно информацию предполагается получить.
Здесь стоит затронуть еще одну серьезную проблему. Как мы уже отмечали во Введении, в российском законодательстве отсутствует специальное определение понятия экологической информации. Всякий раз, когда речь идет об информации, которая должна быть доступна гражданам или не подлежит засекречиванию, в нормативных актах речь идет об информации о состоянии окружающей среды (или “о состоянии экологии”), а также, например, о состоянии здоровья населения.
Сравним этот подход с определением экологической информации из “Конвенции о доступе к экологической информации…”, которое обсуждалось во Введении. Напомним, что экологическая информация, согласно этому определению, включает в себя информацию о состоянии окружающей среды, факторах воздействия на нее, а также об условиях жизни людей (в т.ч. состоянии их здоровья и безопасности), в той мере, в какой на них воздействует состояние окружающей среды и, через него, факторы воздействия. При сопоставлении этого определения с формулировками российского законодательства о доступности экологической информации видно, что эти формулировки практически не затрагивают “информацию о факторах воздействия” — о предприятии-загрязнителе, его технологиях и т.п. Между тем эта информация тесно связана с информацией о состоянии окружающей среды и часто бывает необходима общественности в связи с экологическими проблемами. Именно “информацию о факторах воздействия” чаще всего относят к категории информации с ограниченным доступом (см. приводимый выше пример об объемах сбросов и выбросов).
На практике во многих случаях такая информация может быть получена. Тем не менее, правовые основания для ее получения представляются более зыбкими, чем в случае с информацией, непосредственно относящейся к состоянию окружающей среды. В таких случаях более эффективной может оказаться апелляция не к положениям о доступности экологической информации, а к общим нормам о доступе к информации, затрагивающей права граждан или представляющей общественный интерес (ст. 24 Конституции РФ [25], ст.10 п.3 Закона “Об информатизации…” [4]).
Здесь стоит отметить, что многие оценки, относящиеся к воздействию предприятия на окружающую среду, могут быть сделаны на основе информации из доступных источников, хотя для этого может потребоваться высокая квалификация экспертов. Подробнее этот вопрос рассматривается в главе 5, в разделе “Предприятие-загрязнитель”.
Еще один возможный ответ на запрос о предоставлении информации — указание на то, что интересующая информация может быть предоставлена за плату. Вопрос взимания платы за предоставление информации также является сложным и неоднозначным. С одной стороны, конституционное право граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, так же как и право требовать от соответствующих органов предоставления этой информации, предполагают полную доступность экологической информации. Реализация конституционного права не должна зависеть от возможности или невозможности граждан оплачивать услуги по предоставлению информации. То соображение, что государственные информационные источники формируются за счет бюджетных средств, то есть на деньги налогоплательщиков, также является важным доводом в пользу бесплатного доступа населения к этим ресурсам.
Тем не менее, закон не запрещает взимать плату за предоставление информации, в том числе — экологической. Это косвенно следует из Закона “Об информации…”, согласно которому бесплатно доступны лишь “перечни информации и услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам” [4, ст.12 ч.3]. Практика платного предоставления информации государственными органами закреплена рядом нормативных актов, например Постановлением Правительства “Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды” № 1425 от 15 ноября 1997 г. [29]. Согласно этому документу, соответствующая информация, в пределах специального перечня, должна предоставляться пользователям “за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи” (за исключением ряда государственных органов, которым эта информация предоставляется бесплатно).
Такой подход, в частности, является отражением того реального факта, что на многие вопросы, которые могут быть поставлены общественностью, в рамках существующих государственных информационных ресурсов вообще нет готового и полного ответа; чтобы получить его, требуется выполнить какие-либо дополнительные действия. Примером может служить подготовка обобщающей справки на основании данных, имеющихся в распоряжении государственной организации. К сожалению, при установлении расценок понятие “расходы на подготовку информации” может подвергаться расширительной трактовке.
Если предложенная цена представляется несоразмерно большой по сравнению с дополнительной работой, которую предстояло бы проделать для ответа на запрос, могут быть предприняты различные действия. Можно продолжить диалог с держателем информации, как обсудив возможности сотрудничества с ним, так и апеллируя к конституционным правам, социальной значимости и некоммерческому характеру своей деятельности, этическим нормам. В любом случае можно утверждать, что цены не должны быть “запретительно” высокими, то есть не должны препятствовать реализации прав граждан. Можно обратиться с жалобой в вышестоящие органы, обсудить проблему в средствах массовой информации или использовать другие меры воздействия, не запрещенные законом. Однако обращение в судебные органы в такой ситуации вряд ли будет эффективным.
Рассматривая проблему шире, стоит отметить, что “коммерческие цены” на экологическую информацию возможны только в условиях монополии на информацию. Появление альтернативного канала доступа к информации всегда приводит к существенному оздоровлению ситуации. В числе способов, которыми может быть создан такой канал, можно назвать, например, осуществление общественного экологического мониторинга или организацию информационного центра, которая рассматривается в главе 7.
Заканчивая обсуждение возможных мотивировок отказа в предоставлении информации, напомним, что право на доступ к экологической информации закреплено Конституцией РФ, нормы которой являются нормами прямого действия. Поэтому не является законным отказ в предоставлении экологической информации на том основании, что доступность данного документа или сведений не установлена специально каким-либо законом, подзаконным актом, должностной инструкцией и т.п.
Разумеется, возможны ситуации, когда обращение к держателю информации не приводит к позитивным результатам. В этой ситуации общественности остается обратиться в правоохранительные органы за защитой своих прав.
Процитируем основные положения, дающие гражданам возможность судебной защиты права на доступ к информации. Закон “Об информации…” в явном виде устанавливает возможность обжаловать в суде отказ в доступе к открытой информации, предоставление заведомо недостоверной информации, а также “отнесение информации к категории информации с ограниченным доступом”. Закон также предусматривает право на возмещение ущерба, нанесенного этими действиями [4, ст.24].
Еще одним важным актом является Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”. Согласно этому закону [32, ст.2] действия или решения “государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих”, нарушающие права и свободы гражданина, могут быть обжалованы как в вышестоящей инстанции, так и в суде. Важно заметить, что положения Закона относятся только к государственным учреждениям и их сотрудникам, но и, например, к предприятиям и общественным объединениям. Безусловно, отказ в предоставлении информации может рассматриваться как решение соответствующего органа или учреждения. Может быть обжаловано также и бездействие, в результате которого были нарушены права и свободы гражданина (в данном случае — отсутствие ответа на запрос).
Конкретные рекомендации по судебной защите экологических прав и образцы документов приведены, например, в уже упоминавшемся пособии “Как защитить ваши экологические права” [15].
Однако вступая на судебный путь защиты своих прав, следует реалистично оценить свои ресурсы, а также временные рамки. Ведение дела в суде требует, как правило, значительных ресурсов, поддержки со стороны квалифицированных юристов. Основываясь на опыте дел о возмещении ущерба, выигранных общественностью, можно заключить, что судебный процесс нередко занимает много месяцев или даже несколько лет. В то же время, в отличие от компенсации ущерба, информация часто бывает актуальной в течение ограниченного периода времени, например до принятия определенных решений1. Поэтому важно полностью использовать другие способы получения информации.
Еще одним способом защиты прав может стать обращение с заявлением или жалобой в органы прокуратуры. Одной из функций прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, причем не только государственными органами и их сотрудниками, но и “органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций”. Органы прокуратуры вправе внести “представление об устранении нарушений закона” в орган, от которого зависит устранение этих нарушений. В некоторых случаях этот путь может оказаться более быстрым и эффективным, чем обращение в суд.
Общественная организация обратилась в областную администрацию с просьбой предоставить информацию о конкретных случаях перевода лесов первой группы в нелесные земли. После того, как обращение было оставлено без ответа, организация обратилась в прокуратуру области с просьбой “применить меры прокурорского реагирования по фактам нарушения законов РФ”. Прокуратура внесла представление в областную администрацию, и требуемая информация была предоставлена общественности, хотя и не в полном объеме.
Здесь же отметим, что согласно Конституции, “сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом” [25, ст.41 ч.3]. Согласно Закону “Об информации…”, “Руководители, другие служащие органов государственной власти, организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к информации <…> несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях” [4, ст.24].
В заключение приведем несколько несложных рекомендаций, которые могут оказаться полезными при обращении в различные организации.
1. Адресность
Прежде, чем составлять запрос, постарайтесь выяснить как можно точнее, какие именно организации располагают нужной вам информацией, и в каком объеме. Это поможет направить запрос правильному адресату. Естественным ответом на запрос, направленный “не по адресу”, является отказ со ссылкой на отсутствие необходимой информации или формальное, бессодержательное письмо.
2. Точность запроса
Не менее важным условием эффективности вашего обращения является точность, однозначность формулировок запроса. Необходимыми основаниями такой точности являются как ясное представление о цели вашего информационного поиска, так и понимание специфики работы конкретной организации — держателя информации. Как адресность, так и точность запроса помогут сэкономить время и избежать ненужных действий.
Так, письмо с просьбой предоставить “информацию о качестве воздуха в городе” является совершенно неконкретным и дает повод держателю информации повод ответить отпиской общего характера. Дать же конкретный, содержательный ответ на такой запрос затруднительно при всем желании. Нужна ли авторам письма обобщающая справка или ряды цифр? Интересует ли их определенный набор загрязняющих веществ, воздействие конкретного предприятия? Все это нужно продумать и отразить в тексте запроса.
3. Правила деловой переписки
Только письменный запрос является тем документом, на который обязан последовать официальный ответ. Запрос, сделанный в устной форме, может быть проигнорирован. Если даже в частной беседе с официальным лицом получена информация, то следует четко понимать, что эту информацию вы можете принять к сведению, но ссылка на нее в официальных бумагах неубедительна.
Обращаясь с официальным запросом, соблюдать правила деловой переписки. Существует множество книг, в которых изложены эти правила (см., например, [33]). Письмо, не оформленное в соответствии с принятыми правилами, документом, вообще говоря, не является. В частности, если вы пишете запрос от организации, необходимо использовать бланк организации, заверить письмо печатью, присвоить ему исходящий номер. В момент получения вашего запроса организация-адресат должна присвоить ему входящий номер — постарайтесь выяснить его. Ссылка на этот номер облегчит ваши запросы о дальнейшей судьбе письма.
4. Документирование переписки
Естественно, все этапы взаимодействия с официальными организациями должны документироваться. Это поможет при дальнейшей работе с организацией, при обжаловании ее решения и т.п. Должны сохраняться как копии ваших обращений, так и полученные ответы. Обращение полезно отправлять заказным письмом с уведомлением — тогда у вас будет документальное подтверждение его получения.
5. Корректность
Иногда запросы, исходящие от общественных организаций, инициативных групп жителей, крайне озабоченных какой-либо проблемой, отличаются эмоциональным, резким тоном. Если обстоятельства заставляют вас обращаться с письмом, достаточно жестким по содержанию, тем более важно соблюдать принятые правила вежливости. Несоблюдение этих норм может быть воспринято как признак отсутствия весомых аргументов, что ослабит ваши позиции. Если ваша цель состоит в том, чтобы получить ответ на свой запрос, следует быть корректными даже в тех случаях, когда вы не испытываете симпатии к адресату запроса.
* * *
Наконец, приведем одно соображение общего характера. Применение любых правил и рекомендаций требует гибкого подхода в зависимости от конкретной ситуации. В качестве примера рассмотрим ситуацию, которая нередко встречается в практике общественных организаций.
Нередко государственные служащие задают общественности встречный вопрос о том, зачем нужна запрашиваемая информация. Ситуация эта хорошо известна многим общественным организациям и не требует иллюстраций. Важно другое: как следует на нее реагировать?
Известно, что закон предоставляет право не давать никаких объяснений о том, зачем нужна запрашиваемая информация. Однако поступать так не всегда целесообразно. Ответ на любой вопрос может быть гораздо более конкретным, если известно, зачем нужна информация задающему вопрос. Поэтому, если ответ на вопрос требует не просто предоставления существующего документа, а например, выполнения выборки, подготовки справки, другой обработки информации, может оказаться полезным пояснить цель запроса. В такой ситуации это следует рассматривать не как уступку чиновнику, а как составную часть точной постановки вопроса.
Список литературы:
"Экологическая информация и принципы работы с ней" Авторы: Т.В.Гусева, С.Ю.Дайман, М.В.Хотулева, В.Н.Виниченко, Е.В.Веницианов, Я.П.Молчанова, Е.А.Заика.