Введение
1. Понятие и принципы федерального устройства РФ
1.1 Бюджетное устройство и бюджетная система РФ
1.2 Принципы построения бюджетной системы
1.3 Понятие и сущность бюджетного федерализма
1.4 Бюджетная децентрализация и межбюджетное выравнивание
2. Региональные проблемы бюджетной системы РФ
2.1 Взаимоотношения федерального и регионального бюджетов
2.2 Проблема рентных отношений
2.3 Процесс укрупнения регионов
3. Пути решения региональных проблем бюджетной системы РФ
Заключение
Список используемой литературы
Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию является конституционное урегулирование отношений между центром и регионами. Прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местно самоуправления.
Актуальность работы обусловлена необходимостью изучения бюджетных правоотношений на современном этапе развития России, решением вопроса централизации и децентрализации финансовых ресурсов, а также спецификой социально – экономического развития, ибо пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, а вовремя и правильно решенные вопросы государственного устройства в значительной мере обеспечивают стабильность государства, его плодотворное функционирование.
Цель работы состоит в выявлении и решении проблем реализации бюджетного федерализма в РФ, а также рассмотрении и нахождении путей решения региональных проблем бюджетной системы РФ.
Достижение указанных целей предполагает решение следующих задач:
1) Исследовать и разграничить понятия «бюджетное устройство» и «бюджетная система» посредством определения и уточнения этих финансово-правовых категорий
2) Дать определение понятию «бюджетный федерализм», исследовать его сущность, раскрыть основные принципы и содержание.
3) Рассмотреть недостатки и преимущества межбюджетного выравнивания
4) Выявить региональные проблемы бюджетной системы РФ, внести предложения по поводу их решения.
Объектом исследования являются теоретические и практические вопросы функционирования и правового обеспечения системы бюджетного федерализма, а предметом – бюджетный федерализм и региональные проблемы бюджетной системы РФ.
Бюджетное устройство любой страны определяется формой государственно-правового устройства государства. Государственное устройство является элементом формы государства. Территория каждого государства делится на составные части, определяющие его внутреннюю структуру и территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Такого рода организацию территории государства принято называть формой государственного устройства.
По своему устройству Российская Федерация – суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения.
Федеративное устройство РФ основывается на ряде принципов, обусловленных её демократической сущностью:
- государственная целостность, единство системы государственной власти;
- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов;
- равноправия и самоопределения народов РФ.
Эти принципы определяют характер территориального устройства не только самой Федерации, но и её субъектов, и являются базовыми для федеративного и бюджетного устройства государства.
Бюджетное устройство РФ основывается на принципе федерализма и содержит следующие признаки:
- включает в себя совокупность всех существующих в государстве уровней бюджета (т.е. бюджетную систему) с нормативным закреплением принципов построения;
- отражает внутреннюю организацию и взаимодействие всех элементов бюджетной системы.
Федеративное устройство РФ предполагает сосуществование трех уровней власти и, как следствие этого, создание трех обособленных финансовых фондов – бюджетов, для обеспечения их деятельности. Любой бюджет является финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующий год представляет собой консолидированный бюджет РФ.
Совокупность бюджетов образует бюджетную систему государства. Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Структура бюджетной системы РФ состоит из следующих уровней:
1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных преобразований городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Федеральный бюджет входит в первый уровень бюджетной системы РФ. Это основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов, но и необходимость осуществления избранной экономической политики
Федеральный бюджет представляет собой централизованный федеральный денежный фонд органов государственной власти РФ. Он оказывает регулирующее воздействие на все звенья финансовой системы общества: государственные финансы, финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную сферу.
В Российской Федерации, как и в большинстве других стран, бюджет составляется на финансовый год, который начинается с 1 января и заканчивается 31 декабря. Особое место в условиях реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь принадлежит государственным внебюджетным фондам РФ как специфической экономической форме образования и расходования фонда денежных средств, образуемой вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Государственные внебюджетные фонды находятся в федеральной собственности, их средства не входят в состав бюджетов всех уровней и изъятию не подлежат.
Доходы указанных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных законодательством РФ (единого социального налога); добровольных взносов юридических и физических лиц, а также других доходов, утвержденных законодательством. Расходование денежных средств осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством, на основании бюджетов соответствующих фондов, утверждаемых федеральными законами и законами субъектов РФ. Исполнение бюджетов этих фондов возложено на органы федерального казначейства.
Важное место в федеральной бюджетной системе занимают целевые бюджетные фонды, представляющие собой фонд денежных средств, образуемый в соответствии с действующим законодательством в составе бюджета, за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов, используемых по отдельной смете. Средства этих фондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению фондов.
Бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:
1) Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней состоит в закреплении в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами РФ, а также определения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.
В качестве расходных полномочий чаще всего фигурируют вмененные вышестоящим органом власти обязательства, не подкрепленные соответствующими финансовыми средствами. Закрепление за уровнями власти отдельных предметов ведения не соответствует требованиям наибольшей рациональности организации предоставления бюджетных услуг. Разделение налогов на федеральные, региональные и местные на настоящий момент не согласуются с разделением фактических расходов. Существующее разграничение налоговых доходов по уровням бюджетной системы в соответствии с Налоговым кодексом РФ увеличивает объем межбюджетных потоков. Это происходит, прежде всего, из-за сокращения собственных доходов местных органов власти после отмены ряда местных налогов. Данный принцип остается на сегодняшний день одним из актуальнейших вопросов как теории финансовой науки, так и практики бюджетной работы, потому как неопределенность полномочий и ответственности приводит весьма часто к низкой эффективности бюджетного процесса.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ разбивается на два взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы – федеральный, региональный или местный бюджет – имеет равные права на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и ораны местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.
2) Принцип самостоятельности бюджетов предполагает наличие достаточного объема доходных источников каждого уровня власти для осуществления возложенных на нее расходных обязательств. Принцип самостоятельности на практике реализуется далеко не в полной мере. Это относится как к региональным, так и к местным бюджетам, где проблема проявляется с особой остротой. Несомненно, бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований самостоятельны с точки зрения процесса их принятия как нормативных правовых актов, определения доходов и расходов. Но, учитывая важную роль налоговых доходов в формировании каждого уровня бюджета, можно прийти к выводу, что бюджет субъекта изначально юридически и экономически зависим от воли федерального центра.
Принцип самостоятельности может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом «этаже» управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет. Принцип самостоятельности не может быть обеспечен без четкого и последовательного воплощения принципа разграничения расходов и доходов между бюджетами разных уровней.
3) Несбалансированность бюджетной системы во многом обусловлена нарушением принципа сбалансированности бюджета. Принцип сбалансированности бюджета предполагает соответствие расходов объему доходов. Реализация указанного принципа во многом зависит от того, насколько реален был проект бюджета на очередной финансовый год.
4) Принцип гласности означает обязательную публикацию в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту соответствующей информации. Однако для современных бюджетов характерны затушевывание направлений расходов и сокрытие действительного участия различных слоев общества и формировании доходной части бюджетов.
5) В соответствии с принципом равенства бюджетных прав для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство должно устанавливать одинаковые и обязательные нормы и правила, определяющие их компетенцию в сферах регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.
Сегодня эти условия или совсем не соблюдаются, или выполняются лишь частично. Реальная независимость функционирования большинства территориальных бюджетов, а также долгосрочные нормативы бюджетных взаимоотношений по вертикали бюджетной системы отсутствуют.
Российская Федерация является федерацией договорно-конституционного типа. Государственная власть осуществляется на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Федерализм – своеобразная форма государственного устройства, элементы которой стали утверждаться с начала второго тысячелетия и которая обрела современные очертания с конца XVIIIвека. Главным признаком федерализма является разделение властей по уровням государственно-территориального устройства страны при верховенстве центральной власти.
Одной из особенностей российского федерализма является то, что он базируется на двух началах: национально-территориальном и административно-территориальном. В настоящее время в РФ входят 32 субъекта (21 республика, 1 автономная область, 10 автономных округов), представляющих собой национально-территориальные образования, а также 58 субъектов (6 краев, 50 областей, 2 города федерального значения), которые являются административно - территориальными единицами. Права и полномочия первых и вторых различны, как различны и признаки, по которым образованы субъекты Федерации, что порождает противоречия и напряженность в федеративных отношениях.
Такое построение РФ обусловлено тем, что Россия - многонациональное государство. Десятки этнических общностей, исторически проживающих на определенной территории, создали свою национальную государственность в составе России, являясь членами Федерации.
«Реальный федерализм» начала XXIстолетия характеризуется соединением некоторых типичных схем организации большинства федеративных государств с рядом уникальных особенностей.
1) статусная асимметрия: налицо шесть различных типов государственных (республики) и «рядовых» субъектов РФ.
2) национальная «окрашенность»: 32 субъекта РФ (около 30%) образованы по национально- этническим признакам.
3) Конструктивная неупорядоченность: несколько самостоятельных субъектов РФ входят в состав других ее самостоятельных субъектов; два субъекта РФ имеют административные центры на территории других субъектов.
4) Аномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ.
Эти характерные черты российского «реального федерализма» фактически обуславливают всю совокупность проблем нашего государственного устройства, в том числе резко обостряют основной вопрос децентрализации управления – разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами общегосударственной власти и органами госвласти субъектов РФ.
Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Родионова В.М. дает следующую трактовку этого понятия: «Федерализм – это такой способ управления, при котором органично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивая единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию».
В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных уровней власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.
Бюджетный федерализм – как финансово-правовая категория включает в себя следующие основные признаки:
- представляет собой форму организации правовых отношений;
- субъектный состав правоотношений состоит из: Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, которые вступают в правовые отношения друг с другом через свои представительные и исполнительные органы власти и управления;
- как любой иной федерализм, бюджетный федерализм основывается на принципе централизма и децентрализма, и потому его непременным условием является сочетание общегосударственных, региональных и муниципальных интересов;
- каждый уровень бюджетной системы должен быть самостоятельным;
- цель бюджетного федерализма состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.
Принцип децентрализации пронизывает все элементы «Бюджетного федерализма» - как содержательные (разграничение расходных обязательств и доходных полномочий, критерии межбюджетного выравнивания), так и организационно-процедурные, определяющие параметры бюджетного процесса.
Для централизованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, средства которого в ходе так называемого финансового выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем предоставления им разнообразных субсидий. Такая система позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства прежде всего в общегосударственных интересах. Но при этом остается слишком мало возможностей для учета фактических потребностей отдельных территорий (субъектов федерации и муниципальных образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов потенциалов.
Децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в «центре», соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но почти никогда не избавляет полностью от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Это обусловлено минимум двумя главными мотивами. Во-первых, пока нигде не удавалось на практике обеспечить полного соответствия величины налоговых и иных бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти; недостаток средств, обычно вынужденно компенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов исходя из общегосударственных приоритетов.
Для ослабления двух видов бюджетных диспропорций (вертикальных и горизонтальных дисбалансов), возникающих на субфедеральных уровнях власти, применяются субсидии.
Несбалансированность бюджетов «по вертикали» определяется тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников.
Эти несоответствия между расходными обязательствами и доходным потенциалом субфедеральных органов власти ликвидируются с помощью субсидий из федерального бюджета, для которого центральные органы власти обеспечивают более широкую доходную базу.
Несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов (различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения.
Поэтому фактически во всех странах используются специальные субсидии для сглаживания горизонтальных диспропорций в уровнях бюджетной обеспеченности территорий. Учитывая, что такие меры для одних территорий выигрышны, а для других – проигрышны, к ним прибегают лишь если территориальная дифференциация выходит за определенные пределы, когда становится реальностью утрата устойчивости социально-экономического развития государства в целом.
Применение механизмов межбюджетного выравнивания чревато снижением заинтересованности субсидируемых органов власти в проявлении собственных «налоговых усилий», т.е. в действиях по реализации и наращиванию собственного налогового потенциала территорий. К тому же субсидии снимают самоограничения территориальных властей в использовании бюджетных средств. Поэтому нерациональная система межбюджетного выравнивания может способствовать закреплению такого положения, при котором территории с большими расходами и недостаточными «налоговыми усилиями» будут получать растущие субсидии. Система межбюджетного выравнивания призвана решать следующие задачи:
- устранять «вертикальные диспропорции» (ликвидировать несоответствия между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений);
- сглаживать «горизонтальные диспропорции» (сближать уровни бюджетных расходов «богатых» и «бедных» территорий);
- стимулировать территориальные «налоговые усилия» (побуждать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;
- ориентировать бюджетную политику территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.
Организационно-процедурные параметры бюджетного процесса представляют собой конституционно и законодательно регламентированную деятельность органов государственной власти разных уровней по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению и контролю бюджета. При этом все стадии бюджетного процесса регулируются правовыми предписаниями и имеют одинаково важное значение. Для бюджетного процесса федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация. При этом первое определяется общностью принципов и конституционно- законодательной базы, а вторая проявляется в двух измерениях – вертикальном и горизонтальном.
Вертикальная децентрализация состоит в выделении нескольких бюджетных уровней, на каждом из которых бюджетный процесс осуществляется в самостоятельном режиме; атрибуты этой самостоятельности – собственные состав и объем расходов, закрепленные (собственные) источники доходов бюджета, независимость (автономность) в его составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении и контроле. Горизонтальная децентрализация является следствием того, что бюджетный процесс на каждом уровне не концентрируется в рамках одной организационной структуры, а строится на взаимодействии между собой многих оргструктур, каждая из которых обладает собственной компетенцией и выполняет свою особую роль в этом процессе.
Российская Федерация – суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Федеративное устройство РФ предполагает сосуществование трех уровней власти. Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Для бюджетного процесса федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация («горизонтальная» и «вертикальная»). Для устранения «горизонтальных» и «вертикальных» диспропорций бюджетного федерализма необходима система межбюджетного выравнивания.
В настоящее время взаимоотношения федерального и региональных бюджетов не имеют достаточной законодательной базы, непрозрачны, крайне запутаны, во многом произвольны и требуют радикального упорядочения. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется не только посредством прямых транзакций (перечислений) на определенные цели, но и в виде всяких льгот по налогам, которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет, а также в других формах. Такое положение открывает простор для субъективизма, скрытых дотаций, определяемых не только реальным положением дел в регионах, но и политическими и иными мотивами.
С другой стороны, регионы и особенно отдельные республики регулярно нарушают свои обязательства по перечислению средств в федеральный бюджет, что в свою очередь становится одной из весомых причин недофинансирования государственных расходов. В местных бюджетах велика также доля расходов на не всегда оправданные дотации хозяйствующим субъектам. Несовершенны и формы непосредственной (не скрытой) помощи за счет Федерального фонда финансовой поддержки регионов, образуемого в процентах от сумм налога на добавленную стоимость на товары внутреннего производства.
Средства фонда направляются двум группам регионов: "нуждающимся в поддержке" и "особо нуждающимся в поддержке". Сложившийся порядок имеет немало изъянов. Душевой бюджетный доход не является достаточно надежным критерием различий в экономическом положении регионов, поскольку не учитывает значительной разницы в местных ценах, влияющей на соотношения в уровне жизни и в прожиточном минимуме разных территорий. При этом во внимание принимаются лишь денежные средства региональных бюджетов без учета внебюджетных фондов и других источников, из которых складываются реальные средства, которыми располагает регион.
Главное же состоит в том, что помощь из центра не носит целевого характера, не стимулирует региональные органы управления совершенствовать свою собственную деятельность и полнее использовать внутренние возможности хозяйства соответствующих территорий, более того - поощряет иждивенчество.
В итоге взаимоотношения федерального бюджета с регионами зашли в тупик. Количество регионов-доноров систематически сокращается. Причем эти регионы справедливо возмущены тем, что не имеют никаких преимуществ по сравнению с иждивенцами. Получается, что регионы, которые слабо работают над программами лучшего использования имеющихся у них ресурсов или более того проводят политику торможения реформ, могут жить не хуже других за счет перераспределения средств от более успешно и творчески работающих регионов.
Не случайно с недавних пор идет процесс консолидации субъектов-доноров с целью проведения согласованных действий по отношению к федеральному центру и к регионам-иждивенцам. Тем самым зреют новые конфликты, угрожающие целостности российской государственности и усиливающие процессы неуправляемости в стране.
Спецификой Российской Федерации является наличие на ее территории регионов, богатых природными ресурсами федеральной и мировой значимости («сырьевых регионов»). Все эти регионы имеют, как правило, большую протяженность и расположены в северной части страны. Сочетание факторов исключительной ценности и народнохозяйственной значимости добываемых в них ресурсов и сложных условий их добычи и эксплуатации, а также условий жизни населения ставят неординарную задачу государственного регулирования развития сырьевых территорий и формирования адекватной системы недропользования с учетом особенностей федеративного государственного устройства России. А также существует проблема государственной поддержки коренных народов Севера, на территории компактного проживания которых организуется крупномасштабная добыча природных ресурсов.
Наличие в России крупных месторождений полезных ископаемых, с одной стороны, «спровоцировало» здесь кризисные явления в экономике, «посадив страну на иглу нефтедолларов» и сформировав здесь уродливую отраслевую структуру экономики, с другой – позволило все-таки выстоять в исключительно сложных кризисных условиях.
Новые российские сырьевые компании, ориентируясь на мировую конъюнктуру цен, сумели существенно нарастить производство и стать реальными инвесторами, что было уже недостижимо в условиях плановой централизованной экономики. В то же время этот рост сопровождался формированием беспрецедентных финансовых потоков и личного состояния новых российских олигархов, проходящих вне государственной казны, в результате чего российский бюджет в огромной мере стал зависеть от успехов развития сырьевого сектора экономики.
После прихода к власти В.В. Путина произошли серьезные изменения в восстановлении функций государственного регулирования экономики при декларируемом соблюдении интересов и прав частного бизнеса. Эти реформы не могли не затронуть важнейший сегмент Российской Федерации и ее экономики – сырьевой сектор и сырьевые регионы, и имеющиеся здесь изменения были весьма существенны. Эти изменения коснулись как процедур контроля за добычей природных ресурсов, так и четко обозначенных стремлений федерального Центра к централизации сверхприбылей («ренты»), возникающих в нефтегазовом секторе.
До сих пор в соответствие с Конституцией Российской Федерации[2] и с федеральным законодательством в контроле за недрами действовало правило «двойного ключа», когда при выдаче лицензий на разработку полезных ископаемых решение должно быть одобрено как Министерством природных ресурсов Российской Федерации, так и руководством соответствующего субъекта Федерации. Рекомендации Комиссии Д. Козака и очередная редакция нового закона о недрах фактически ликвидируют эту практику и предполагается, что в ближайшее время весь контроль за лицензированием и налогообложением ценных полезных ископаемых целиком перейдет в руки федерального Центра. В ведении регионов останутся лишь природные ресурсы местного значения (песок, щебень и т.д.). Вместо совместного с федеральным Центром пользования и контроля за природными ресурсами, регионам делегируется лишь процедурное право «согласования» фактически принятых решений.
Тем самым регионы и их население фактически исключаются не только из участия в реальном процессе совместного владения государственным фондом недр, но также в формировании путей и направлений решения принципиальных проблем социально-экономического развития данных регионов».
Существует еще одна важная проблема в сфере управления недропользованием, связанная с изъятием сверхприбылей у крупных компаний, эксплуатирующих топливно-энергетические и другие природные ресурсы на основе тезиса «справедливого перераспределения природной ренты».
Крупные ресурсодобывающие компании действительно сосредоточили в своих руках колоссальные «сверхдоходы», которые систематически выводятся из налогообложения и уходят, как правило, за рубеж. Поэтому для решения важных народнохозяйственных задач, целесообразно часть этих сверхдоходов изъять в пользу государства.
Во-первых, наиболее важным представляется не вопрос, «изымать или не изымать доходы рентного характера», а то, каков будет механизм этого изъятия: или эти доходы напрямую будут поступать в федеральный бюджет и будут «растворены» в нем, создавая определенный «запас прочности» федеральному правительству, или эти доходы должны иметь строго целевой характер их использования с ориентацией, в том числе, на поддержку сырьевых, северных и восточных регионов страны.
Во-вторых, с одной стороны, действительно, учет рентной составляющей в цене на продукцию топливно-энергетических и других сырьевых отраслей нуждается в серьезном совершенствовании, с другой, целесообразно увеличить долю рентных доходов, остающихся на территории. Исходя из практики федеративных государств, рентный доход должен делиться между федеральным Центром, субъектами Федерации и компаниями - недропользователями, причем, как правило, почти в равной пропорции.
К позитивным итогам преобразований в федеративных отношениях, осуществляемых в последние годы, следует отнести начавшийся процесс совершенствования федеративной административно-территориальной структуры государства. В последнее время все чаще говорят о необходимости изменения административно-территориального деления России. При этом имеется в виду не просто изменение численности автономных республик и округов, краев и областей, а формирование новой структуры Российской Федерации. Чаще всего авторы подобных предложений используют три основных аргумента.
Во-первых – это сложность самой федеративной структуры России. Здесь существует несколько типов субъектов Федерации, имеются так называемые «сложносоставные субъекты», когда, например, в составе Красноярского края имеются два других субъекта Федерации (Эвенкийский и Таймырский автономные округа), статус субъектов Федерации имеют Москва и Санкт-Петербург и т.д. При этом российские регионы исключительно сильно отличаются по своим масштабам, по обеспеченности ресурсами, экономическому потенциалу.
Во-вторых, само количество субъектов Федерации чрезвычайно велико (89), в мире нет подобного аналога федеративного государства. Очевидно, что в условиях достаточно централизованной системы управления экономикой и социальной сферой в России, это сказывается на качестве государственного управления (естественно, не в лучшую сторону). Большое число субъектов Федерации усложняет вопрос государственного регулирования территориального развития, согласования интересов регионов, распределения федеральных ресурсов для поддержки депрессивных и отсталых территорий и т.д.
И, наконец, существует очень сложная проблема асимметричности российского федерализма, в том числе – политического и экономического «неравенства» ее субъектов.
Существует точка зрения, что при укрупнении субъектов РФ эти проблемы могут быть решены. Однако здесь не все так просто. Ведь вопрос не только в том, что субъекты Федерации неравнозначны с точки зрения своих масштабов, что их слишком много, что одни регионы построены по национальному признаку, а другие – нет. Суть проблемы в «практической экономике федерализма», связанной, в том числе и с остающимися проблемами в области межбюджетных и рентных отношений, прав на владение и использование природными ресурсами, использования «фактора пространства» как особой экономической ценности. По этим вопросам и возникают основные коллизии. Субъектам Федерации, таким как Красноярский край, Тюменская область, часто трудно договориться о разграничении полномочий по вопросам финансовых ресурсов для региональной политики, распределения налогов с другими субъектами, которые находятся на их территории, но являются практически автономными в принятии решений по вопросам финансово-экономической политики.
Объединение субъектов Федерации на основе договорных рамок, прописанных федеральным законом, предусматривающим формы и процедуры изменения границ субъектов Федерации и проведения соответствующих референдумов. Начало этому процессу уже положено в декабре 2003 г., когда произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Значение этого факта трудно переоценить, поскольку он показал первый пример объединения, а не разъединения российских регионов. На очереди объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Полагаем, что будет также инициировано объединение Хабаровского края и Еврейской автономной области, Камчатской области и Корякского автономного округа.
Подобное «естественное» укрупнение регионов формально может сгладить чрезмерную межрегиональную дифференциацию, поскольку депрессивные и отсталые автономные округа будут входить в состав более благополучных регионов. Однако при этом проблема переходит в другую плоскость, когда ответственность за поддержку таких территорий будет в основном перенесена с федерального уровня на уровень соответствующего субъекта Федерации (например – Пермской области). Поэтому на переходный период (не менее 5 лет) целесообразно сохранить систему целевой федеральной поддержки таких депрессивных ареалов внутри объединенных субъектов Федерации, иначе интеграционные процессы будут входить в противоречие с простой логикой экономической целесообразности. Федеральный Центр должен стимулировать такие объединительные процессы не просто политическими декларациями, но и специальными целевыми фондами, что может быть своеобразной «премией» за совершенствование федеративной структуры государства.
Конечно, очень сложной представляется ситуация с такими округами, как Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, которые являются существенно более «богатыми», чем остальная часть их «материнской территории» – Тюменской области. В настоящее время достигнут определенный баланс интересов этих трех субъектов, в том числе и в части межбюджетных отношений и нарушать этот баланс инициированием объединительного процесса было бы неразумным. Другое дело, если до этого произойдет инкорпорация Таймырского (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийского автономных округов в состав Красноярского края. Тогда остался бы единственный прецедент функционирования «матрешечных» субъектов Федерации в России (кроме субъектного статуса Москвы и Санкт-Петербурга, но это особый случай столичных городов) и для ликвидации такого прецедента было бы более обосновано объединение Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов и Тюменской области (или, наоборот, их выход из состава Тюменской области).
Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ являются:
- проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов власти;
- проблема рентных отношений – проблема государственной поддержки регионов, богатых природными ресурсами, а также проблема исключения регионов и их населения из участия в процессе совместного владения государственным фондом недр;
- проблема укрупнения регионов, решение которой может сгладить чрезмерную межрегиональную дифференциацию.
Для наведения элементарного порядка в финансовых взаимоотношениях центра и регионов Торгово-промышленная палата Российской Федерации считает необходимым:
1) Установить более четко круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов.
2) Определить единые для всех регионов доли перечислений в федеральный бюджет от налоговых поступлений.
3) Осуществлять финансовую поддержку регионов только в форме прямых трансфертов на определенные цели за счет формируемого в рамках федерального бюджета Фонда поддержки регионов. Отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявок регионов на получение средств. Для выявления нуждающихся регионов использовать систему сравнительного социально-экономического анализа и достаточно широкий круг социально-экономических индикаторов, отражающих меру неблагополучия в каждом из них.
Выделять трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программы лучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.
4) Обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.
5) Применять систему санкций как за нарушение сроков и размеров перечислений предусмотренных средств из республиканских и региональных бюджетов в федеральный, так и за нарушение сроков и размеров предоставления финансирования из федерального бюджета регионам и бюджетным организациям.
6) Систематически публиковать сведения о целевом финансировании регионов из федерального бюджета, а также о конечных финансовых взаимоотношениях Федерации с республиками и регионами.
7) Активнее привлекать территориальные и местные торгово-промышленные палаты к участию в формировании бюджетов на местах.
Для решения проблемы рентных отношений в суровых северных условиях необходима сильная система их государственной поддержки, которая бы нейтрализовала или ослабила эти неблагоприятные природно-климатические условия и удаленность от основных развитых экономических и культурных центров страны. Существующие масштабы и формы такой поддержки явно недостаточны и в этих условиях практически единственной реальной возможностью остается использование на местах доходов рентного характера, в том числе и с учетом реализации в сырьевых регионов принципов «устойчивого развития».
Одним из возможных вариантов финансового обеспечения проблем в северных и восточных районах России могло бы быть аккумулирование на уровне федеральных округов части доходов рентного характера и их дальнейшее целевое использование на конкурсной основе на решение указанных проблем (например, на основе создания окружных «Фондов регионального развития», формируемых, наряду с другими источниками, за счет межрегионального перераспределения ренты). В этом случае «территориальная привязка» ренты была бы не только к месту производства сырьевых ресурсов, но и распространялась бы на более широкие ареалы (федеральные округа), формируя тем самым реальные финансовые ресурсы региональной политики макрорегионов России.
Другим направлением использования доходов рентного характера, учитывающим, например, интересы как северных (ресурсных), так и центральных и южных районов Сибири, могло бы быть их целевое использование на осуществление программ переселения населения из «выработавших свой ресурс» отдельных северных территорий в более комфортабельные для проживания южные районы; на формирование в южных районах производственных «тыловых баз» северных территорий; на модернизацию производственных мощностей ряда машиностроительных предприятий центральных и южных регионов с их ориентацией на выпуск техники и оборудования для Севера; на формирование рекреационных зон в южных районах для северян.
Такой подход в большей мере был бы ориентирован при решении вопроса о «дележе» природной ренты на реализацию политики социальной ответственности и партнерства крупного бизнеса с учетом интересов населения сырьевых и восточных районов страны. Простое дополнительное изъятие рентных доходов в федеральный бюджет будет означать для крупных компаний простое повышение налогового бремени и будет стимулировать их к роли «временщиков» на территориях, на которых они осуществляют разработку природных ресурсов. Их политика освоения богатств Сибири, Дальнего Востока и севера европейской части России в узкокорпоративных интересах будет только усилена.
Для того, чтобы управление недропользованием в России в контексте эффективной региональной политики и федеративных отношений развивалось в нужном направлении, нужно повернуть эти средства на четко сформулированные цели и нужды регионального развития, обеспечить вовлечение институтов гражданского общества в систему контроля за их справедливым распределением, начать отработку согласительных процедур, механизмов взаимодействия власти, бизнеса и населения.
Основой для будущего единения российских регионов должны послужить экономическая специализация и взаимодополнение хозяйственных комплексов, но никак не политические и иные предпочтения региональных элит и федеральных лидеров. Между смежными субъектами Федерации часто бывает достаточно противоречий, и это нормальная ситуация в каждой стране, когда регионы цивилизованно реализуют свои конкурентные преимущества. Очевидно также и то, что эксперименты с «перекройкой границ» может себе позволить только стабильное в экономическом и политическом отношении государство. Россия приобретает сегодня такую стабильность и, по нашему мнению, это может быть дополнительным аргументом в объединительных процессах российских регионов и в модернизации федеративной структуры страны.
Для решения проблем бюджетного федерализма и региональных проблем бюджетной системы РФ необходимо: более четко установить круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов; отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявок регионов на получение средств. А также осуществить предложенные программы по переселению населения и укрупнению регионов.
Российская Федерация – суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Для бюджетного процесса федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация («горизонтальная» и «вертикальная»). Для устранения «горизонтальных» и «вертикальных» диспропорций бюджетного федерализма необходима система межбюджетного выравнивания. Бюджетный федерализм определяет взаимоотношения между бюджетами различных уровней в рамках единого государства. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешенности основных проблем федерализма в государстве. Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ являются: проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов власти; проблема рентных отношений – проблема государственной поддержки регионов, богатых природными ресурсами, а также проблема исключения регионов и их населения из участия в процессе совместного владения государственным фондом недр; проблема укрупнения регионов, решение которой может сгладить чрезмерную межрегиональную дифференциацию. Для решения проблем бюджетного федерализма и региональных проблем бюджетной системы РФ необходимо: более четко установить круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов; отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявок регионов на получение средств; обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров; осуществить предложенные программы по переселению населения и укрупнению регионов.
1) Евсеев П.И. Бюджетный федерализм и проблемы разграничения полномочий РФ и ее субъектов в бюджетной сфере, Москва АЛЕВ-В 2003г. – 66с.
2) Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // РЭЖ 2002 №7
3) Нуреев Р.М. Теория общественного выбора, ГУВШЭ, Москва, 2005г. – 530с.
4) Родионова А.К. Политический институт современного бюджетного федерализма в условиях демократизации российского государства, ЗИП СибУПК, 2006г. - 165с.
5) Селиверстов В. Современные тенденции федерализма и региональной политики в России в условиях укрепления власти // Казанский федералист 2004 №2
6) Федоров В.А. Бюджетный процесс в России: этапы становления, перспективы развития, роль органов Федерального казначейства. – Хабаровск, 2004 г. – 345 с.
7) Филиппов В. «Укрепление вертикали власти» и деполитизация этничности в России // Свободная мысль-XXL2005 №12
8) Фомина Е.А., Михайлова Ю.В. Территориальные финансы: реализация принципов бюджетного федерализма, Уфа: РИО БАГСУ, 2006 г. – 180с.
9) Ходасевич С. Бюджетный федерализм: оценка условий // Экономист 2004 №4
10)Швецов Ю. Эволюция Российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики 2005 № 8
11)Якобсон Л.И. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам? М: ГУВШЭ, 2006 г. – 20с.