Введение
Мир стоит накануне ХХI века, века новых технологий, знаний и информации. Новая эпоха, безусловно, потребует новых подходов для своевременного и эффективного решения важнейших проблем государства, общества и личности.
Думать о завтрашнем нужно уже сегодня. За короткий срок необходимо разработать новую политику развития общества, которая соответствовала бы наступающим реалиям.
Характерной чертой стремительно изменяющегося мира является усиление взаимообусловленности процессов, протекающих в экономической, политической, социальной жизни современного общества.
Будущее нашей страны зависит от положения дел в этих важнейших сферах. При этом в перспективе неизмеримо возрастет роль социальной сферы.
От ее качественного состояния зависит здоровье, образование, культура человека, а значит и его созидательная энергия. Эти факторы все в большей мере становятся мощным ускорителем экономического роста и определяющим условием прогресса человеческого общества.
Необходимо трезво оценить существующее положение в этой области, определить направление дальнейшего продвижения реформ и принципы, которые должны быть заложены в основу решения социальных задач в нашей стране.
За годы независимости общими усилиями были поведены широкомасштабное реформирование экономики, государственного устройства и законодательства. Сделан значительный шаг вперед к рыночному хозяйству, зарождаются не только предпосылки, но и стимулы для самостоятельной экономической инициативы граждан. Рыночные отношения проникли и закрепились почти во всех сферах жизни общества.
При этом следует отметить, что, решая взаимосвязанную цепочку задач по реформам, с особой осторожностью необходимо отнестись к ее социальному звену. Его особая хрупкость требует поэтапного подхода, постепенной адаптации к рыночным условиям.
Можно условно выделить несколько последовательных этапов развития социальной сферы.
На первых порах сказались причины, присущие переходному периоду. Сохранялись прежние методы управления, отсутствовали необходимые финансовые средства и соответствующая правовая основа.
На следующем этапе был заложен фундамент нового законодательства социальной политики.
Одновременно разрабатывались важные программы как составляющие компоненты модели развития социальной сферы.
Все они были вызваны необходимостью быстрого реагирования на узловые проблемы и принятия упредительных мер. В России не было времени для раскачки. Именно поэтому, вполне естественно, они как по сути, так и по форме имеют свои плюсы и минусы.
Позитивным является то, что в них четко определены болевые точки, дана картина реального положения вещей в каждом секторе и заложены механизмы постепенного перевода на рыночную основу.
Проявились и слабые стороны. Изначально не был учтен ряд серьезных факторов, которые повлияли на ход их выполнения. Из-за отсутствия необходимого опыта и должного финансового обеспечения реализация программ началась вяло и с заметным запаздыванием.
Учитывая общенациональную значимость этих программ, в нынешнее время необходимо серьезно проанализировать результаты их выполнения. Это надо сделать в каждом районе, в каждой области, в целом по стране.
Уже сейчас ясно, что пришло время для следующих логически неизбежных шагов. С подведения итогов сделанного и определения новых задач начинается следующий этап реформирования — создание комплексной модели развития социальной сферы в России в XXI веке. Необходимо придать ее реализации максимальную динамичность и придерживаться принципа целостного подхода.
В дальнейшем, необходимо уделить больше внимания тем направлениям, в которых обнаружилась наша слабость: совершенствованию механизмов финансирования, законодательной базы, координации управления в социальной сфере.
Важно добиться того, чтобы социальная сфера быстрее приспособилась к рынку и отвечала человеческим запросам.
Общеизвестно, ценность социальных преобразований определяется степенью улучшения качества жизни человека. Смысл проводимых реформ должен заключается именно в этом. Но для их полноценной реализации необходимы совместные усилия государства, общества и каждой личности.
Настало время осознать, что успех социальной политики будет зависеть от рачительного использования имеющихся ограниченных возможностей, оптимального сочетания государственных и общественных усилий и, само собой разумеется, от ответственности и инициативности каждого из нас.
Следовательно, данная тема о функционировании и развитии отраслей социально-культурной сферы не только в России, но и в других странах мира должна изучаться с большей тщательностью.
Направления развития отраслей социально-культурной сферы
Зачем нужна непроизводственная сфера
В развитых капиталистических странах в непроизводственной сфере занято до половины всего трудоспособного населения. Чтобы Вас качественно обслуживал врач, учитель, для этого надо, чтобы врача и учителя качественно обслужил продавец, парикмахер, сантехник. В годы советской власти аксиомой было преимущественное развитие производства над непроизводственной сферой. Даже в экономике развитого социализма услуги для населения воспринимались как происки тлетворного влияния Запада, а уж тем более, если эти услуги оказывал частный сектор. Поэтому советский человек всегда испытывал легкий шок от первой встречи с западным сервисом.
Откуда берутся ресурсы для развития непроизводственной сферы? Чтобы половина населения могла спокойно обслуживать страну, для этого вторая половина, занятая в производственной сфере, должна работать столь эффективно, чтобы произведенных материальных благ хватило на обе половины. Обратная сторона медали заключается в том, что занятые в непроизводственной сфере создают условия для высококвалифицированного труда производственников.
Роль непроизводственной сферы в условиях спада производства. Высвобождение работников из производственной сферы ставит остро проблему безработицы. Непроизводственная сфера может сыграть роль амортизатора, дав возможность найти свое призвание в сфере услуг. Причем такая структура занятости должна опираться на мощный сектор малого и среднего бизнеса в непроизводственной сфере.
Проблемы развития отраслей социально-культурной сферы в России
Предвыборная кампания продемонстрировала в очередной раз, что проблемы здравоохранения, образования, культуры обладают наименьшей приоритетностью в политике государства, и вряд ли это отношение изменится в ближайшем будущем. Перемен или деклараций о переменах в условиях и в организации предоставления населению социальных услуг не было.
Помимо заверений о ликвидации задолженности по заработной плате работникам социальных отраслей, обещания президента были здесь весьма скромными.
В период между двумя турами голосования президент подписал 18 июня указ о создании Государственной комиссии по разработке программы социальных реформ на период до 2000 г.
Если цель создания и принятия такой программы не ограничивается совершением очередной ритуальной акции, то в ней необходимо предложить пути решения кардинальных проблем функционирования отраслей социально-культурной сферы в переходной экономике.
Перечислим основные:
1. Размеры бюджетного финансирования не соответствуют потребностям в ресурсном обеспечении социально-культурных услуг, гарантии предоставления которых населению декларированы государством. За последние четыре года расходы из государственного бюджета на социально-культурную сферу сократились в сопоставимом выражении более чем на 40 %. Нереалистично рассчитывать, что в ближайшие годы государство сможет восстановить прежние масштабы ресурсного обеспечения сложившейся в советское время системы социально-культурного обслуживания населения.
2. Развитие системы теневых цен на социально-культурные услуги как реакция на сокращение бюджетного финансирования, на низкий уровень заработной платы работников социальных отраслей, на отсутствие контроля за расходованием выделяемых средств.
3. Отсутствие рационального анализа эффективности использования выделяемых государством средств. Решения о конкретных направлениях расходования бюджетных ассигнований, выделяемых на здравоохранение, образование, культуру, принимаются, как и раньше, за закрытыми дверьми и слабо контролируются органами представительной власти и общественностью.
4. Нет четкого определения и разграничения ответственности федеральных, региональных, местных органов власти за выделение и использование средств, предназначенных для обеспечения государственных гарантий в области здравоохранения, образования, культуры.
После президентских выборов решение этих ключевых проблем стало возможным с точки зрения политических последствий. Но пока нет признаков того, что это может стать политически необходимым.
В развитии отраслей социально-культурной сферы главной проблемой оставалось несвоевременное и не в полном объеме финансирование, как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств региональных и местных бюджетов. Даже по защищенным статьям расходов финансирование осуществлялось не полностью.
Система образования в России располагает широкой сетью образовательных учреждений различных видов и типов.
По предварительным данным 821 тыс. рабочих и специалистов окончили учреждения начального профессионального образования, около 520 тыс. специалистов — учреждения среднего профессионального образования и почти 450 тыс. специалистов — учреждения высшего профессионального образования.
В первом полугодии Минобразованию по отрасли "Образование" было предусмотрено направить из федерального бюджета 7181.7 млрд. рублей. Фактически профинансировано 5645.9 млрд. рублей, или 78.6 %, из них 517.4 млрд. рублей — задолженность за предыдущий год. Учреждения дошкольного образования профинансированы в объеме 50.4 % лимита на первое полугодие, учреждения начального и среднего общего образования — 65.7 %, профессионально-технического образования — 64 %, среднего специального образования — 100.17 %, высшего образования — 84.3 %.
Задолженность по заработной плате работникам образовательных учреждений за счет бюджетов всех уровней на конец июня составила в целом 10.011 трлн. рублей, в том числе 3.965 трлн. рублей за 1996 год.
Образовательным учреждениям, как и прежде, не выделяются средства на оплату коммунальных услуг, проведение текущего и капитального ремонта. Крайне плохо финансируется инвестиционная программа.
По отрасли "Образование" в том году предусмотрен лимит капитальных вложений за счет средств федерального бюджета в объеме 123.6 млрд. рублей (с учетом секвестра). Профинансировано 7.66 млрд. рублей или 6.2 % годового лимита. В I полугодии того года введены общеобразовательные учреждения на 17.5 тыс. учредительных мест (71.9 % к соответствующему периоду 1996 г.), дошкольные образовательные учреждения — на 2.7 тыс. мест (50.4 %).
В результате неудовлетворительного финансирования тяжелое положение сложилось в здравоохранении.
Материально-техническая база лечебно-профилактических учреждений находится в неудовлетворительном состоянии, сокращается коечный фонд в больницах, практически не производится капитальный и текущий ремонты больниц и поликлиник, увеличиваются задолженности учреждений здравоохранения по оплате за тепло- и электроэнергию.
В I полугодии Минздраву открыто финансирование на 1497.03 млрд. рублей, или 56 % от планируемых 2674.13 млрд. рублей, в том числе по заработной плате — 1085.22 (85 %). Задолженность по заработной плате с начислениями составляет 124.6 млрд. рублей, на питание — 54.3, медикаменты — 201.9, приобретение оборудования — 27.4 млрд. рублей.
В области социальной защиты населения из предусмотренных в бюджете на 1997 г. финансовых средств на реализацию мероприятий в сумме 30.7 млрд. рублей Минфином профинансировано 12.05 млрд. рублей, по программе "Дети-инвалиды" из 39.98 млрд. рублей — 25.79 млрд. рублей. Из-за нехватки средств не обеспечиваются в полной мере некоторые виды компенсационных выплат детям-инвалидам и оказание помощи в санаторно-курортном лечении инвалидам I группы и участникам Великой Отечественной войны.
В рамках федеральной целевой программы "Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997 – 1999 годы)" проведен ряд крупных мероприятий общероссийского и международного значения.
Выпущен 61 кино-видеофильм, что больше в 1.2 раза по сравнению с соответствующим периодом 1996 года (49 фильмов). Из них только 26 — с государственной поддержкой, что в 1.2 раза меньше, чем за такой же период прошлого года (33).
Совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации продолжается работа по созданию Центров российской кинематографии. За первую половину того года открыто 9 таких Центров.
Госкино профинансировано за I полугодие в объеме 50.3 млрд. рублей, что составляет 26.4 % от годового плана (с учетом секвестра).
В I полугодии на текущее содержание телерадиокомпаний (с учетом секвестра) были предусмотрены средства в объеме 362.4 млрд. рублей, в том числе на заработную плату — 246.7 млрд. руб. и 115.7 млрд. руб. — на материальные затраты. Минфин эти объемы профинансировал. Остается не погашенной задолженность по заработной плате региональным телерадиокомпаниям в сумме 38.5 млрд. рублей.
Издательствами системы Госкомпечати уменьшен выпуск печатной продукции. За 6 месяцев того года выпущено книг 28.7 млн. экз. (в условном 10-тилистном исчислении), что составляет 61 % к соответствующему периоду прошлого года, выпуск учебной литературы составил соответственно 20 млн. экземпляров, или 62.9 %, детской литературы — 1.6 млн. экз. или 49.2 %.
Модели развития отраслей социально-культурной сферы в северных странах и странах восточной Европы
Масштабы и пределы социальной политики Северных стран
В сложившейся в странах Северной Европы модели общественного развития важнейшее место занимает социальная политика. Она основана преимущественно на социал-демократических ценностных ориентациях. Это — социальная справедливость, выравнивание доходов. Сглаживание имущественного неравенства и в перспективе — создание общества демократического социализма скандинавского типа на базе государства благосостояния. К последним обычно причисляют промышленно развитые страны с высоким жизненным стандартом, широкой системой соцобеспечения и развитой инфраструктурой, в основном, на государственном уровне.
Первые места в этой группе благоденствующих государств неизменно отводились скандинавским странам и, прежде всего, Швеции. Именно здесь наглядно воплотились как возможности социальной политики, основанные на высоком уровне развития производительных сил и богатстве этих стран, так и ее пределы, обусловленные экономическими и политическими факторами.
Государственная политика
Государственная социальная политика сформировалась на Севере Европы под воздействием благоприятных исторических и экономических факторов. В течение длительного времени они обеспечивали более или менее спокойный общественный климат и сознавали предпосылки для решения социальных проблем благодаря высокому жизненному уровню, организованности рабочего класса и постоянному давлению мощных профсоюзов, добившихся от предпринимателей и государства существенных уступок. Среди этих факторов — длительное пребывание у власти социал-демократов, для которых реформы — непременное условие сохранения влияния и, следовательно, важный институциональный элемент внутренней политики.
Эффективная экономика и широкомасштабная социальная политика создают для населения Северных стран благоприятные условия существования “от колыбели до могилы”. Эта крылатая фраза особенно популярна в Швеции. Проводимая здесь социальная политика предусматривает широкий диапазон мероприятий: от общих структурных мер по улучшению социальных условий по месту жительства до так называемых “ориентировочных мер", адресованных отдельным группам и лицам. Одна из целей — сокращение разрыва в доходах между низшими и высшими категориями. Но и в других странах региона объем услуг, предоставляемых государством и местными властями гражданам, больше, чем в прочих странах Западной Европы.
Социальная политика Северных стран имеет характерные черты, отличающие их от других развитых государств Запада.
Во-первых, ее отличает универсальность, всеобщность. Системой социального страхования охвачено все население, а не только ее беднейшая часть, как во многих других странах.
Во-вторых, доминирующую роль в социальной защите населения играет государства в лице центрального правительства и местных органов власти. Отсюда — высокий удельный вес социальных расходов государства в ВВП и госбюджете.
В-третьих, социальная политика тесно связана с государственным регулированием экономики, которое имеет явную социальную направленность.
В-четвертых, особую роль играет обеспечение занятости. В Швеции, например, полная занятость считается главной и неизменной целью экономической политики.
В-пятых, социальная политика пронизана идеей равенства, философией солидарности, поэтому финансовая поддержка оказывается пенсионерам, семьям с детьми и с низкими доходами, инвалидам и т. д.
В-шестых, социальной политике присущ упреждающий характер. Преобладание профилактических мер выражается в предотвращении бедности, активных мерах на рынке труда в виде предварительных мер по поддержанию занятости и переподготовке рабочей силы, а также в широком профессиональном обучении и создании специальных рабочих мест для молодежи и инвалидов.
И, наконец, социальная политика североевропейских стран имеет свои особенности финансирования.
Прежде всего, это — целенаправленное регулирование социальных процессов преимущественно на государственном уровне путем перераспределения национального доход. Доля госрасходов в ВВП за последние годы значительно возросла. В Финляндии она составляет 41 %, в Норвегии — 52 %, в Дании — 62 %, в Швеции — 70 % (в других развитых странах Западной Европы — примерно 50 %).
При этом расходы на социальные цели росли особенно быстрыми темпами. Главные направления социальной политики и социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, отчасти — социальное страхование и др.) финансируются через механизм налогообложения, уровень которого в странах Северной Европы весьма высок, например, в Швеции в начале 90-х годов — 56 – 57 % ВВП.
Социальные фонды складываются не только из средств государства. Система социального страхования финансируется из государственных и местных налогов, взносов наемных работников и предпринимателей. Соотношение этих источников в различных странах неодинаково. Оно определяется характером и спецификой национальной системы социального страхования, масштабами государственного вмешательства. Основной источник во всех странах, кроме Дании и Испании, — взносы предпринимателей, исчисляемые с суммы фонда заработной платы. В Швеции эти взносы составляют: на страхование по болезни — свыше 10 % фонда заработной платы, на народные пенсии — около 10 % на дополнительные пенсии — 11 %. В Норвегии доля взносов трудящихся выше, чем в других странах.
Что касается комплекса мер по поддержанию занятости, то основной упор делается на изменение инвестиционной политики, изыскание новых источников капиталовложений, создание дополнительных рабочих мест, в том числе и в госсекторе.
Полная занятость, как признают многие скандинавские исследователи, все еще остается важнейшей проблемой социальной политики.
Образование и здравоохранение
Подобно тому, как состояние экономики и ее эффективность во многом определяются развитостью инфраструктуры, так и положение трудящихся, их жизненный уровень в огромной степени зависят от социальной инфраструктуры, ее воздействия на человеческий фактор, характера и степени удовлетворения интеллектуальных и социальных запросов людей.
Современному производству необходима рабочая сила, способная к сложному труду, основанному на широкой общеобразовательной подготовке. И в этом отношении страны Северной Европы практически не уступают США, которые раньше, чем многие государства Старого Света, ввели обязательное среднее школьное образование.
По своим масштабам и многообразию форм система образования в Североевропейских странах заслуживает пристального внимания и изучения. В 80-х годах по расходам на душу населения в сфере образования Швеция занимала 1-е место в мире. Норвегия — 2-е, Дания — 6-ое, Финляндия — 15-ое; по числу детей школьного возраста на одного учителя — Швеция –1-ое (18 детей), Дания — 3-е (19), Норвегия — 5-е (20), Финляндия — 21-е (26).
Основное бремя расходов на реорганизацию системы образования взяло на себя государство: доля расходов по этим статьям составляет 13,5 % госбюджета, или около 8 % ВВП в Швеции, в Норвегии — чуть более 8 % ВВП. Образование на всех ступенях, в том числе в высших учебных заведениях, является бесплатным. Расходы на финансирование начального и среднего образования поделены между государством и коммунами, в Швеции примерно пополам, а Финляндии на государство приходится основная часть. Учебные материалы, школьное воспитание и транспорт для школьников везде бесплатны.
Весьма впечатляющи успехи Северных Стран в области здравоохранения. По масштабам предоставления медицинских услуг и размерам расходов по этому показателю на душу населения в 80-х годах Швеция занимала 1-ое место в мире, Норвегия — 3-е, Дания — 4-ое, Финляндия — 17-ое.
По числу человек на одну больничную койку Финляндии принадлежит 2-ое место в мире (64), Норвегии — 3-е место (67), Швеции — 4-ое (68), Дании — 28-ое (122).
По числу человек на одного врача Швеция находится на 13-ом месте в мире (450), Дания — на 15-ом (460), Норвегия — на 20-ом (510), Финляндия — на 25 (530). В этих странах самый низкий уровень детской смертности и наибольшая продолжительность жизни.
Наряду с общими причинами, побуждающими государство по мере развития производительных сил брать на себя заботу о сохранении здоровья нации, в Северных Странах действуют и специфические факторы. Это — крайне низкие темпы рождаемости, самая высокая в Западной Европе степень интенсификации труда, что вызывает рост профессиональных заболеваний и травматизма.
В отличие от США и многих государств Западной Европы, где действует преимущественно частные системы, в Северной Европе здравоохранение — прерогатива государства. В государственных программах провозглашен принцип гарантировать эффективное развитие здравоохранения, равный доступ каждого к медицинской помощи и ее высокое качество.
В Швеции, Финляндии, Исландии медицинское обслуживание построено преимущественно по принципу социального страхования, в Дании действует система медицинского обслуживания, финансируемая из общих бюджетных поступлений и взносов коммун. Расходы на здравоохранение в последнее десятилетие возрастали очень высокими темпами. В 80-е годы они составили в Швеции 9,2 %, в Норвегии, Дании, Финляндии — свыше 7 % ВВП.
В основном медицинская помощь бесплатна. Пациент оплачивает лишь небольшую часть расходов. Остальное покрывает система всеобщего страхования и государственные средства.
Система здравоохранения финансируется главным образом через местные пропорциональные подоходные налоги. В Швеции средний по лэнам (губерниям) налог вырос с 4,5 % в 1960 г. до 13,5 % дохода в 1990 г. Местные налоги покрывают примерно 60 % расходов на здравоохранение. Общие государственные субсидии для выравнивания различий в доходах по различным лэнам добавляют еще примерно 15 %. В Финляндии на государство приходится до 50 % этих доходов.
Социальное страхование
Основной элемент социальной защиты населения — социальное страхование (по болезни, инвалидности, несчастным случаям, безработице, различного вида пенсии и т. д.) В этой области первостепенную роль играет всеобщее страхование, включающее страхование по болезни, пособия родителям, пенсии.
Цель системы социального страхования, как подчеркивается в официальных документах, — обеспечить человеку экономическую защиту в случае болезни и в старости, в связи с несчастными случаями и болезнями по производственной причине и безработицей.
Все постоянно проживающее население Северных стран от 16 лет и старше зарегистрировано в одной из местных контор социального страхования. Фонды на оплату состоят из средств государства, предпринимателей и самих застрахованных. Система страхования по болезни включает медицинское и стоматологическое, пособия по болезни и пособия родителям. Страхование по болезни (в Швеции современная система введена в 1955 г., в Финляндии — в 1964 г.) охватывает различные выплаты застрахованным при посещении врача, стоматолога, лечение в больнице и т. д.
Пациент платит небольшую сумму за посещение как государственного, так и частного врача. Остальную часть гонорара государственный врач получает от местных органов власти, а частный — из национальной системы страхования здоровья. Компенсируется часть расходов при покупке лекарств, а для хронических больных и при болезнях, угрожающих жизни, лекарства бесплатны.
Система страхования родителей обеспечивает пособие в течение 15 месяцев после рождения ребенка. Женщина, ожидающая ребенка, получает пособие по беременности. В Финляндии пособие на рождение ребенка выдается деньгами, либо одеждой и принадлежностями для новорожденных.
К числу важных элементов социального страхования относятся не облагаемые налогом пособия на каждого ребенка до 16 лет. Семья с тремя и более детьми имеют дополнительные льготы, что призвано стимулировать рождаемость.
Тем не менее Северные страны быстро “стареют”. Например, в Швеции с населением в 8,5 млн. человек насчитывается свыше 1,5 млн. пенсионеров. Система национальных пенсий включает народную (основную), дополнительную (служебную или трудовую) и частичную (неполную) пенсию. Все выплаты основываются на ежегодно устанавливаемой государством так называемой "базовой сумме", которая автоматически возрастает с инфляцией.
Возрастной ценз для получения пенсий высок: в Финляндии — 65, в Дании для мужчин — 65, женщин — 60 лет. В Швеции, правда, можно уйти на пенсию между 60 и 70 годами, но с соответствующим изменением размера пособия.
Система частичных пенсий рассматривается и как средство сокращения безработицы.
Итак, анализ различных систем социального страхования в Северных странах показал их очень широкий охват и высокую степень развития, действенный механизм заботы о людях.
Трансформация социальной сферы в Болгарии в период реформ
Концепции подхода к трансформации общественной системы в целом характеризуются слабой проработкой социальных аспектов процессов преобразований, хотя и имеют в этом плане определенные различия в контексте с основными ориентирами социально-экономической политики в переходное время.
Так, либеральные демократы в лице Союза демократических сил (СДС) при ориентации на создание современного либерального общества связывают коренные перемены в социальном облике страны с саморегулирующим воздействием рынка, с трансформацией экономической системы путем быстрой рыночной приватизации. С возвратом прежним владельцам огосударствленной собственности и земли и приватизацией собственности, считают либеральные демократы, к болгарским гражданам вернется достоинство, мотивация к труду; переход к нормальному рынку труда обеспечит справедливое распределение доходов: "более инициативные, образованные, трудолюбивые будут зарабатывать больше". Коллективные и индивидуальные трудовые договоры должны стать основным регулятором трудовых отношений, а заработная плата, обещал СДС, обеспечит нормальную жизнь работнику и его семье.
Проблемы безработицы, отмечалось в программе СДС, будут решаться саморегулирующимся рынком. Создание современной системы переквалификации работников должно при этом способствовать быстрой адаптации работников к новым условиям.
В предвыборной риторике (1991 г.) первостепенной ценностью национального сознания провозглашалась семья, в обеспечении благополучия которой делался упор на семейный бизнес, позволяющий превратить семейный бюджет из "счета на хлеб" в счет "прекрасная жизнь" (путешествия, отдых на море, контакты с подлинной культурой и т.д.).
В программе СДС были намечены лишь основные контуры формирования системы социальной защиты, включающие самые общие тенденции ее адаптации к рыночным условиям. Создание современной системы социального страхования предполагало оформление соответствующих автономных, внебюджетных фондов (пенсионного, здравоохранения, временной нетрудоспособности, безработицы).
СДС выступил за быстрое реформирование системы здравоохранения путем внедрения страховых начал (медицинская помощь работающим должна предоставляться за счет средств из соответствующего фонда; безработным — из страхового фонда безработицы, а пенсионерам — бесплатно).
При провозглашении принципа общедоступности образования, бесплатности государственного образования предлагалось ввести новый дифференцированный механизм финансирования высшего образования: при сохранении бесплатного обучения (с выплатой стипендий) использовать платные формы и финансирование за счет дополнительных источников — средств различных организаций и фирм.
Болгарская социалистическая партия (БСП) как второй представитель сложившегося в Болгарии двухполюсного политического пространства в своих программных документах ориентируется на социальную рыночную экономику. Подчеркивая, что новая конституция определяет Болгарию как социальное государство, БСП выступает за активную социальную защиту и помощь тем, кто нуждается в ней со стороны государства и общества. Социалисты считают необходимым сохранить и развивать достижения в социальной области.
БСП предупреждает своих приверженцев, что переход к рыночному хозяйству поставит их в условия усиливающейся ненадежности из-за инфляции, безработицы, неизбежных банкротств.
В программных документах БСП 1991 г. акцент делался на необходимость первоочередного правового урегулирования вопросов социального обеспечения (принятие нового кодекса о труде, закона о занятости и защите при безработице, закона о социальной помощи).
Новый кодекс о труде должен был решить сложные задачи с учетом новых условий: с одной стороны, раскрепостить трудоотношения, не допуская, однако, их поворота к нецивилизованным и неуправляемым формам, а с другой — обеспечить защиту наемных работников, стимулируя их адаптацию к рынку.
В законе о социальной защите предполагалось определить права и обязанности государственных и общественных органов, организаций и движений в оказании помощи социально слабым слоям населения. Систему социального страхования предполагалось формировать с учетом следующих факторов. Во-первых, она должна охватить все страхуемые риски. Во-вторых, предполагалось создание автономных от госбюджета фондов социального страхования. Источником их средств должны были быть взносы работодателей и самих страхующихся, государственные субсидии.
Система начисления пенсий и иных страховых платежей должна стимулировать продолжительный трудовой стаж и высокий трудовой вклад.
В Болгарии в силу ряда причин программы социальной защиты населения при переходе к рынку приобрели особую остроту. Односторонний крен либеральных реформаторов (1992 г.) на монетаристские методы стабилизации экономики, недооценка роли государства в трансформации экономической системы, акцент на реставрацию отношений собственности без заметного продвижения по пути реальных структурных реформ, разрыв традиционных внешнеэкономических связей — все это способствовало углублению переживаемого страной социально-экономического кризиса. Спад производства оказался более глубоким, чем предполагалось в реформаторских программах всех трех правительств, сменившихся в 1991 – 1994 гг.
Социальная политика оказалась по существу заложницей непредвиденного масштаба экономической рецессии и односторонней монетаристской ориентации экономической политики. В этих условиях переход к рыночному хозяйству имел более высокую, чем ожидалось, социальную цену. Резкий спад производства в условиях широкой либерализации цен и жесткой финансово-кредитной политики привел к широкому распространению неплатежеспособности предприятий, недобору платежей в бюджет, что лимитировало возможности защиты доходов населения. В 1994 г. средняя реальная зарплата составляла 56 % от уровня 1990 г., а реальный размер средней пенсии — 53,3 %. Возникла массовая безработица произошла непредвиденная дифференциация доходов. Задержалось реформирование системы социальной защиты населения, адаптация ее к развивающимся рыночным отношениям.
Обязательное социальное страхование
Центральное место в реформировании системы социального страхования в Болгарии сегодня принадлежит созданию новых правовых и организационных условий для развития страховых начал в удовлетворении социальных нужд населения.
Вплоть до настоящего времени социальное обеспечение регулируется в основном законодательными актами, принятыми в дореформенное время (Кодексом о труде, Законом о пенсиях).
Действующая в Болгарии система обязательного страхования распространяется на всех рабочих и служащих, нанятых на работу по трудовому соглашению (в соответствии с Кодексом о труде) болгарскими или иностранными юридическими и физическими лицами в стране.
Обязательному страхованию подлежат также лица, занимающиеся индивидуальной хозяйственной деятельностью, единоличники — крестьяне и члены кооперативов, лица свободных профессий, а также работающие по гражданскому договору сроком более трех месяцев при зарплате выше минимальной.
До недавнего времени в организации фондов социального страхования действовало преимущественно государственно-бюджетное начало. С 1992 г. стала отчетливее проявляться тенденция к обособлению фондов социального страхования. В рамках закона о госбюджете наряду с республиканским бюджетом стал обособленно утверждаться бюджет социального страхования, доходы которого балансируются с расходами.
Основным источником доходов социального бюджета являются взносы на обязательное социальное страхование. Так, по данным социального бюджета на 1995 г., за их счет должно формироваться 88,6 % общих поступлений в социальный бюджет (в 1992 г. — 93,2 %). За период 1991 – 1995 гг. увеличилась доля страховых взносов частных лиц (с 1% до 6,9 %).
Либерализация цен в 1991 г. и инфляция вызвали необходимость введения компенсаций к социальным выплатам, что обострило проблему источников средств на эти цели и их сбалансирования. На практике до последнего времени проблема возмещения растущих затрат на финансирование пенсий решалась путем повышения ставок взносов на социальное страхование: до 20 % фонда заработной платы в 1973 г. и до 30 % в 1979 г.
С июля 1991 г. Совет Министров РБ определил новый повышенный тариф взносов на государственное социальное страхование, дифференцировав его в зависимости от нормативного трудового стажа и возраста выхода на пенсию.
Лица свободных профессий и занимающиеся индивидуальным бизнесом сами выбирают способ страхования: 20 или 30 % от минимальной зарплаты. В первом случае взносы предназначены на будущие выплаты пенсии по возрасту и за трудовой стаж, по инвалидности, а также наследственной пенсии. При 30 % взносе обеспечиваются все перечисленные ранее страхуемые риски, за исключением производственных травм и профзаболеваний.
С июля 1992 г. до августа 1995 г. действовал особый режим страхования работающих пенсионеров. Кроме обязательного страхования за счет работодателя в общем порядке, из каждого лева брутто заработной платы пенсионера изымалось 35 стотинок. Однако общая сумма вычета не должна была превышать величины его пенсии с надбавками. Изъятая сумма вносилась на счет общественного страхования. Однако этих мер оказалось недостаточно.
Просчеты, допущенные при определении макроэкономических рамок развития экономики, особенно уровня инфляции, на основе которых составлялись годовые бюджеты, вели к заметному отклонению динамики доходов населения от правительственных расчетов.
В 1994 г. номинальный размер средней пенсии составил 1713 левов, при физиологическом прожиточном минимуме для пенсионера 2237 левов, а социальном — в 2894 лева. Таким образом, средняя пенсия обеспечивала около 76 % физиологического прожиточного минимума для пенсионеров и 59 % — социального. Соотношение средней пенсии к средней заработной плате (менее 1/3) было одним из самых низких в мире. Не более 15 % пенсионеров получают пенсии выше минимальной зарплаты. В 1995 г. правительством социалистов был повышен размер социальной пенсии, установлен коэффициент (1,305) пересчета базовой основы пенсий за I квартал этого года, а также размер компенсации (430 левов) за четвертый квартал 1994 г.
В последние годы начинает развиваться параллельная с государственным страхованием система дополнительного и добровольного пенсионного обеспечения за счет личных страховых взносов и средств фирм. Работодатели берут на себя часть взноса своих работников. Растет число и страхуемых индивидуально.
Действующее в стране законодательство создает определенные стимулы для дополнительного страхования.
Материальные и институциональные основы помощи безработным
Возрастающий риск потери работы в ходе трансформации общественной системы вызвал необходимость социальной защиты работников, уволенных в связи с сокращением штатов, закрытием производств и предприятий.
В нормативных документах безработица рассматривается как страхуемый социальный риск, однако он не включен в систему социального страхования, костяк которой оформился до возникновения безработицы как массового явления.
С 1992 г. установлено, что все работодатели, кроме находящихся на бюджетном финансировании, вносят в фонд ПКБ обязательные ежемесячные взносы в размере 7 % от фактически начисленной зарплаты, которые включаются в затраты. В фонд поступают целевые суммы из госбюджета для выплаты пособий по безработице лицам, уволенным из бюджетных организаций, для помощи молодым специалистам, а также на социальную помощь семьям безработных.
Средства фонда должны использоваться на социальную защиту безработных; на их обучение и переквалификацию; на стимулирование занятости, в том числе на разработку программ в области занятости и безработицы. Кроме того, эти средства могут быть использованы для защиты внутреннего рынка труда и для выполнения международных соглашений по найму рабочей силы, а также на содержание службы занятости.
Продолжительность срока выплаты денежного пособия по безработице установлена в зависимости от трудового стажа, возраста и пола безработного. В Болгарии исходят из того, что срок выплаты пособия должен стимулировать активность в устройстве на работу.
В последние годы государство приняло ряд мер по защите внутреннего рынка труда, ужесточив условия найма иностранных работников.
Все эти меры способствовали смягчению социального напряжения, но не позволили устранить сильную несбалансированность спроса и предложения на рынке труда. На конец марта 1995 г. в НСЗ зарегистрировано 476 тыс. безработных (что составляет 12,5 % экономически активного населения) при 15,1 тыс. свободных рабочих мест. Таким образом, на каждое из них приходится 31 человек. Снижение уровня безработицы, по официальным данным, связывается с некоторым оживлением экономики. В то же время на этот процесс оказал влияние выход на пенсию безработных. Часть из них, утратив право на пособие, перестала регистрироваться в бюро по труду.
Иные данные об уровне безработицы дает Национальный статистический институт бывшее ЦСУ (НСИ), согласно которым в конце марта 1995 г. насчитывалось 666 тыс. безработных, т. е. уровень безработицы равен 19,2 %.
Ныне правящая партия социалистов провозгласила одной из основных задач создание новых рабочих мест, превращение оживления производства в продолжительный экономический рост при высокой трудовой занятости.
Социальная помощь наиболее уязвимым слоям населения
В Болгарии нормативно регламентируется государственная социальная поддержка наиболее уязвимых слоев населения. В марте 1991 г. правительство приняло "Положение об оказании социальной помощи", которое затем неоднократно дополнялось и заменено в июле 1992 г. новым. Социальная поддержка, как зафиксировано в Положении, оказывается тем лицам и семьям, которые по состоянию здоровья, материальным, семейным и иным причинам не в состоянии сами или с помощью близких обеспечить удовлетворение неотложных жизненных потребностей. В этом случае территориальные органы социального обеспечения оказывают нуждающимся материальную помощь деньгами или натуральную, а также предоставляют бесплатные или частично оплачиваемые услуги. Территориальным органам социальной защиты даны полномочия по реализации права граждан на социальную помощь.
Социальная помощь имеет адресный и целевой характер. Критерии предоставления помощи определяются правительственным постановлением, согласованным в рамках трехстороннего соглашения.
Первоначально базой для оказания помощи служила минимальная заработная плата, которая должна была соотноситься с рассчитываемым в стране социальным минимумом. Ежемесячная социальная помощь должна была дополнять среднедушевой доход семьи до уровня 65 % минимальной заработной платы. Однако в условиях углубления экономического кризиса и высокой инфляции динамика минимальной зарплаты оторвалась от динамики цен и от динамики социального и даже прожиточного минимума.
Новый критерий, так называемый минимальный базовый доход, на основе которого определяется необходимость ежемесячной социальной помощи, в значительной мере является эмпирической величиной, определяемой возможностями бюджета и степенью давления профсоюзов. Хотя в настоящее время не существует жесткой увязки базового минимального дохода с минимальной заработной платой, она продолжает служить ориентиром для социальных выплат. При ее изменении правительством утверждается и уровень минимального базового дохода. Так, например, с сентября 1995 г. при минимальной заработной плате в 2455 левов базовый минимальный доход стал 1460 левов (59,5 %).Установленный базовый доход посредством коэффициентов дифференцируется для отдельных членов семьи в зависимости от численности семейства, возраста его членов, состояния их здоровья.
Право на ежемесячную социальную помощь имеют лица, доходы которых ниже дифференцированного минимального базового дохода. В этом случае за счет социальной помощи обеспечивается уровень этого дохода.
Периодическая помощь нуждающимся семьям может быть оказана до 6 раз за календарный год для удовлетворения сезонных потребностей, покупку одежды, учебных пособий, дорогих лекарств.
Разовая помощь предоставляется лицам в тяжелом материальном положении в связи:
• со смертью ближайших родственников;
• болезнью или несчастным случаем;
• длительной безработицей;
• внезапной потерей незастрахованного жилья или имущества и др.
Для инвалидов и многодетных матерей предусмотрены льготы в пользовании транспортом. Инвалидам предоставляются также бесплатные путевки, льготы по тарифам услуг связи.
В последние годы для решения проблем защиты социально слабых слоев населения делаются попытки шире привлекать во внебюджетные фонды средства хозяйственных и других организаций, населения на добровольной основе и нормативно упорядочить этот процесс. Стимулом для добровольных взносов фирм служит то обстоятельство, что их размер исключается из подлежащей налоговому обложению прибыли, однако он не должен превышать 10 от нее. Из налогооблагаемой прибыли также исключаются благотворительные пожертвования.
В последнее время готовится и обсуждается новое положение о социальной помощи, в котором предусмотрено, в частности, увеличение помощи матерям, не работающим по трудовому соглашению и не застрахованным в соответствии с Кодексом о труде; увеличение дополнительной помощи детям (до 16 лет) с хроническими тяжелыми заболеваниями и инвалидам. Кроме того, размер собственного жилья, если оно единственное и нет возможности сдать его в наем, перестанет быть ограничителем при получении помощи. Сейчас из-за сверхнормативной площади социальную помощь получают только 29 % граждан, имеющих на нее право по величине своих доходов.
Перспективы реформирования социального обеспечения
Переход к рыночной экономике в Болгарии имеет высокую социальную цену. К началу 1995 г. свыше 73 % болгар имели доходы ниже уровня официального социального минимума. Вдвое сократились реальные доходы населения, и, в результате, резко возросла потребность в социальной защите. Однако спад производства, неплатежеспособность многих предприятий, недобор налогов и платежей по соцстраху в бюджет, и отсюда его дефицит, не позволили обеспечить действенную помощь социально слабым, несмотря на то что удельный вес социальных выплат в доходах семейных бюджетов в среднем по стране увеличился с 10,9 % в 1990 г., до 23 % в — 1995 г.
Неудовлетворенность социальной политикой и рост социальной напряженности стали одной из важных причин политической нестабильности в стране, правительственного и парламентского кризиса осенью 1994 г.
Победившие на досрочных выборах в парламент социалисты (БСП) в коалиции с БЗНС "А" "Стамболийский" и политическим комитетом "Экогласность" сформировали в январе 1995 г. правительство во главе с Ж. Виденовым. Новое правительство увязывает продвижение в решении социальных проблем с изменениями в экономической политике, поставив задачу приостановления падения и оживления производства.
Провозглашена новая политика доходов, которая позволила бы осуществить хозяйственный рост при приемлемой социальной цене и более справедливом распределении тягот перехода между отдельными слоями общества. Ставится цель максимально замедлить обеднение населения, особенно социально слабых групп. Однако принятие новых правовых актов по трудовому законодательству и в области социально-страховой деятельности все еще задерживается, хотя общие направления изменений специалистами разработаны.
В частности, подготовлен проект закона, который определит структуру и источники средств фондов социального назначения, порядок их использования. Например, при развитии системы страхования упор делается на обеспечение комплексного подхода, сбалансированности и взаимоувязки ее подсистем, касающихся основных компонентов социального страхования, помощи и дополнительного страхования. Эти виды страхования должны учитывать прогнозы макроэкономического, социального и демографического развития, а также быть согласованы с налоговыми и другими законами.
Теоретики и практики сходятся во мнении о необходимости перехода к фондовой организации социального страхования, охватывающей все виды риска, определенные соответствующими международными конвенциями. Ставится вопрос о дифференциации страховых взносов в зависимости от вида риска, об отделении фондов от госбюджета и использовании их средств строго по предназначению. Обосновывается целесообразность (особенно с точки зрения источников социального обеспечения) отделения страховых фондов от банковской системы, необходимость самостоятельного включения в оборот средств фондов и их капитализации.
Переход к новой организации социального страхования и защиты требует дополнительных средств, субсидий при выделении отдельных фондов. Одним из источников дополнительных средств для фондов социального обеспечения должны стать поступления от приватизации. Получает признание и начинает развиваться параллельная с госстрахом система дополнительного и добровольного пенсионного обеспечения за счет личных страховых взносов и средств фирм; тариф дополнительных страховых взносов будет определяться на договорной основе между страховщиком, с одной стороны, и работниками и собственниками частной фирмы — с другой. Считается, что это позволит обеспечить более тесную увязку между вложениями в пенсионный фонд и величиной пенсии работников.
Обсуждается вопрос об обязательном медицинском страховании всех граждан страны. В проекте закона предусматривается, что работодатели обязаны делать страховые взносы на нужды медицинского обслуживания своих работников в размере 10 % от суммы вознаграждения, выплаченного по трудовому соглашению.
Решение же проблемы балансирования текущих расходов на социальное обеспечение и их покрытие главным образом за счет увеличения ставок на социальное страхование имеет неоднозначную оценку. С их повышением автоматически возрастает себестоимость продукции, уменьшается прибыль, растут цены, что способствует развитию инфляционных процессов.
Важное значение при обсуждении перспектив социального страхования придается гарантиям со стороны государства по обязательствам к страхуемым. Исходя из положений действующей Конституции, вменяющей в обязанность государства обеспечить право на страхование всем гражданам, и специфику переходного периода, высказывается мнение о недопустимости полного отторжения государства от функционирования и гарантий обязательного социального страхования.
Социальная защита в Чехии при переходе к рынку
Правительство ЧР, проводя в целом жесткую бюджетную и денежно-финансовую политику с целью смягчения социальных последствий перехода к рынку и обеспечения социальной базы реформ на начальном этапе, реализовало широкий комплекс мер по социальной защите населения, включая механизм увязки социальных доходов с ростом стоимости жизни. В Чехословакии, единственной из всех посткоммунистических стран, наряду с экономическим сценарием был разработан и социальный сценарий реформы, хотя уровень социальных гарантий на старте реформы был значительно выше, чем в других восточноевропейских странах, и сопоставим с экономически развитыми странами с рыночной экономикой. На начальном этапе реформы в ЧСФР была реализована самая "дорогая" за весь послевоенный период в финансовом отношении социальная программа.
По мере стабилизации экономического развития производилась определенная коррекция некоторых социальных выплат, компенсировавших рост стоимости жизни на начальном этапе либерализации цен, в сторону их снижения или отмены. При этом правительство исходило из общественного консенсуса, достигнутого в результате трехстороннего соглашения между правительством, работодателями и профсоюзами.
В настоящее время концепция социальной политики принципиальным образом меняется. С 1996 г. в ЧР в полном объеме вступает в силу Закон о государственной социальной поддержке, который является очередным шагом на пути создания современной системы социальной защиты, отвечающей условиям и потребностям демократического государства с рыночной экономикой, в которой гражданин — не пассивный объект патерналистской опеки, а активный субъект, имеющий конституционное право на государственную помощь в сложной социальной ситуации. Новая концепция социальной политики означает переход к адресной системе предоставления пособий по социальной защите, в основе которой лежит прожиточный минимум.
В законе о прожиточном минимуме устанавливаются суммы, необходимые для обеспечения питания и других первичных потребностей, дифференцированные в зависимости от возраста и состояния здоровья; суммы, необходимые для обеспечения первоочередных затрат на семью, дифференцированные в зависимости от количество лиц в семье, и виды доходов, которые являются решающими для оценки уровня бедности. Закон предусматривает повышение величины прожиточного минимума, если стоимость жизни семей с низкими доходами возрастет минимум на 10 %.
При этом законом оговаривается, что повышение должно быть проведено таким образом, чтобы вес сумм прожиточного минимума для отдельных типов семей в расчете на члена семьи по отношению к средним денежным доходам в расчете на душу населения за последний год был сохранен. В Чехии исходят из того, что использование прожиточного минимума в целях социальной защиты населения не должно ограничивать дифференциацию доходов, подрывать стимулы, инициативу к повышению производительности труда.
Закон о прожиточном минимуме, таким образом, устанавливает общественно признаваемую границу материальной обеспеченности. С этого момента проблемами гражданина должна заниматься система социального обеспечения.
Если сумма алиментов определена решением суда, пособие на содержание предоставляется ребенку на уровне суммы алиментов, определенной судом. Если сумма алиментов определена решением суда на уровне ниже прожиточного минимума, причем ребенок остается социально нуждающимся, ему предоставляется пособие на содержание, обеспечивающее ему доход до уровня прожиточного минимума.
Денежное пособие выплачивается также родителям (или при необходимости иному лицу, которое обеспечивает уход, заменяющий родительский), если они станут социально нуждающимися вследствие ухода за ребенком с длительными тяжелыми нарушениями здоровья, требующим специального ухода и не помещенным в учреждение для детей с такими заболеваниями с недельным или круглосуточным пребыванием.
В 1991 г. ЧСФР присоединилась к международному соглашению о минимальной норме социального обеспечения (за исключением статей, касающихся пособия по безработице и пособий по производственному травматизму) Конфедерации МОТ. Ратифицировав это соглашение, ЧСФР приняла на себя все вытекающие из него обязательства. Соглашение о минимальной норме социального обеспечения касается пособий на лечение, оплаты по больничному листу, пенсионных пособий, пособий на детей, пенсий по инвалидности и других социальных пособий.
На основании прожиточного минимума определяются все минимальные выплаты: минимальная пенсия, являющаяся единственным источником дохода, минимальное пособие по безработице, устанавливающееся на уровне прожиточного минимума; размер чистой минимальной заработной платы должен быть примерно на 10 % больше. При этом в правительственных заявлениях подчеркивается, что необходимо соблюсти такие пропорции между отдельными видами доходов, чтобы доходы по труду не утратили своего стимулирующего характера, а социальные доходы сохранились на приемлемом уровне как с точки зрения стоимости жизни, так и с точки зрения возможностей государства.
Новая концепция системы социальной защиты населения
Новая концепция социальной защиты в ЧР предполагает создание дифференцированного комплекса инструментов, призванных адресно, оперативно и эффективно решать сложные социальные ситуации. В основе новой концепции лежит следующий принцип: уровень жизни каждого отдельного лица и семьи определяется в первую очередь доходами по труду, перераспределение социальных средств не должно ослабить этот механизм. Социальные доходы не должны деформировать, а лишь целенаправленно корректировать социальное расслоение общества.
В новой концепции структура социальной политики представлена тремя относительно самостоятельными системами.
Система социального страхования решает все варианты социальной ситуации, связанные с потерей заработка: старость, болезнь, инвалидность, уход за больным членом семьи или потеря кормильца. Социальное страхование позволяет заранее подготовиться к этим социальным ситуациям путем откладывания части финансовых средств для решения возможных проблем в будущем, что позволит сохранить (хотя и относительно) привычный жизненный стандарт.
Значительные изменения претерпела система финансирования социального обеспечения. Закон о страховых взносах на социальное обеспечение и отчислениях на государственную политику занятости (1992 г.) упорядочил страховые тарифы взносов на социальное обеспечение, которое включает страховой взнос на пенсионное обеспечение и медицинское страхование, а также отчисления на государственную политику занятости. Плательщиками страховых взносов являются работодатели, работники и лица, самостоятельно занимающиеся предпринимательской деятельностью.
Страховые взносы на социальное обеспечение и отчисления на государственную политику занятости являются доходом государственного бюджета Чешской Республики. Социальные партнеры правительства в лице работодателей и профсоюзов контролируют использование страховых взносов.
Предусмотрены определенные налоговые льготы для работодателей, создающих новые рабочие места. Службы занятости предоставляют работодателям из средств, выделенных на активную политику занятости, субсидии на социальное и медицинское страхование тех граждан, которые заняты на общественно полезных работах.
В настоящее время в ЧР подготовлен проект новой редакции Закона о занятости, принятого в 1991 г. Главные направления государственной политики занятости сосредоточены на четырех программах:
1. Помощь лицам, решившим заняться предпринимательской деятельностью или создающим рабочие места.
2. Создание временных рабочих мест (общественные полезные работы).
3. Стимулирование занятости молодежи.
4. Программы переквалификации.
Закон о поддержке мелкого и среднего предпринимательства (1992 г.) предусматривает в законодательном порядке широкие кредитные и налоговые льготы для начинающих предпринимателей. Так, от уплаты подоходного налога на период двух сроков налогообложения освобождается предприниматель, инвестирующий средства, в том числе в создание новых рабочих мест, в районах с наиболее высоким уровнем безработицы. Средства, полученные от кредитных и налоговых льгот, должны быть использованы исключительно на расширение материально-технической базы.
Коренным образом была изменена и система финансирования здравоохранения. За основу организации здравоохранения в ЧР была взята система классического обязательного медицинского страхования, принятая, в частности, в Германии. Новая модель медицинского обслуживания представляет собой широкую программу демонополизации, децентрализации и разгосударствления. Все расходы на медицинскую помощь покрываются из доходов фонда медицинского страхования, государственного бюджета и местных бюджетов.
C 1. 01. 1993 г. вступил в силу Закон о страховых взносах на всеобщее медицинское страхование, который определяет размер страхового взноса на медицинское страхование, способ его взимания, учет плательщиков и страховых взносов, образование специального счета медицинского страхования, функции контроля. Согласно ранее принятому Чешским национальным советом Закону о всеобщем медицинском страховании (1991 г.) плательщиками страховых взносов медицинского страхования являются страхователи, работодатели и государство.
Непосредственно из государственного бюджета выплачиваются страховые взносы за следующие социально уязвимые категории населения: находящихся на иждивении детей, пенсионеров, получателей родительского пособия, женщин в отпуске по беременности и родам, безработных, получателей социальных пособий в соответствии с нормами Закона о социально нуждающихся, и за некоторые другие категории граждан. Тариф страховых взносов на медицинское страхование установлен в размере 13,5 %: 4,5 % возмещается самим работником, 9 % — его работодателем. Страховые взносы на медицинское страхование лиц, занимающихся самостоятельной предпринимательской деятельностью, начисляются с суммы, составляющей не менее 45 % доходов от предпринимательства в соответствии с Законом о налогообложении доходов (1993 г.) за вычетом эксплуатационных расходов.
Трансформация чешского здравоохранения преследовала три важнейшие цели:
• повысить ответственность граждан за свое здоровье;
• перевести систему финансирования из государственного бюджета на страховую медицину;
• провести приватизацию медицинских учреждений.
В процессе приватизации медицинских учреждений менялся способ финансирования здравоохранения, снижалась доля государства в пользу альтернативных источников финансирования. Система многоцелевого финансирования еще полностью не сформировалась, доля прямого участия пациента весьма невелика, а выбранная система страхования с сетью медицинских страховых компаний — весьма дорогостоящая. Об этом свидетельствует и весьма значительный рост расходов на здравоохранение: с 5,33 % в 1991 г. до 7,11 % в 1994 г.
В настоящее время 70 – 80 % амбулаторной медицинской помощи оказывается в рамках частной медицинской практики. В стране действует примерно 27 медицинских страховых обществ.
Система государственной социальной поддержки семьи
Закон о государственной социальной поддержке (1995 г.) свел более чем 70 видов различных пособий по социальной защите к девяти и значительно сузил круг их получателей. Все пособия системе государственной социальной поддержки являются чисто государственными и предоставляются из государственного бюджета. Право на государственные пособия по социальной поддержке имеют все лица, постоянно проживающие не территории ЧР.
Критерием определения размера пособий государственной социальной поддержки и уровня доходов семьи, дающих право на адресные пособия, является прожиточный минимум. Согласно Закону величина прожиточного минимума будет пересматриваться при повышении розничных цен на 5 %. При пересмотре сумм прожиточного минимума автоматически повышаются и размеры пособий по государственной социальной поддержке.
Размер отдельных пособий будет зависеть от уровня прожиточного минимума и от выбранных коэффициентов (прожиточный минимум всей семьи, умноженный на установленный коэффициент, определяет максимальный доход, ниже которого будет выплачиваться пособие), которые будут использоваться как для определения числа будущих получателей пособий, так и для определения размера пособия. Коэффициенты не будут строго закреплены законом, с тем чтобы правительство могло оперативно регулировать их уровень при формировании государственного бюджета (в 1994 г. на пособия социальной поддержки было выделено 25 млрд. крон, что составляет 7 % государственного бюджета).
При установлении же адресных государственных пособий социальной поддержки учитываются только доходы семьи, имущественное положение не учитывается. Все остальные государственные пособия социальной поддержки предоставляются на год, кроме жилищных и транспортных субсидий, выплачиваемых на три месяца.
О необходимости повышения эффективности функционирования системы социальной поддержки свидетельствует тот факт, что она затрагивает интересы примерно 60 % населения страны, прежде всего семей с детьми. По данным микроценза за 1992 г., в ЧР 3,8 млн. семей, из них с детьми — 41,9 %. На одну семью в среднем приходится 3,82 человек, в том числе 1,68 несовершеннолетних детей. Анализ структуры семей выявил сокращение числа многодетных семей, на которых приходится всего 1,4 %, семьи с одним ребенком составляют 43,8 %.
Система социальной помощи призвана решать проблему бедности в тех случаях, когда гражданин не в состоянии ее решить собственными силами, социально не затребован и не выполняет условий для предоставления государственной социальной поддержки. Эта система финансируется из государственного бюджета, местных бюджетов и из средств добровольных организаций. Государство оставляет в своей компетенции социально-правовую охрану граждан, местные органы самоуправления будут отвечать за обеспечение основных условий жизни социально нуждающихся лиц.
Прожиточный минимум и в новой концепции социальной помощи сохраняется в качестве основного критерия бедности. В то же время более точно будут определяться нижние и верхние границы социальной помощи, исходя из имущественных возможностей гражданина, выполнения алиментных обязанностей по отношению к нему и его усилий по выходу из сложной социальной ситуации.
Закон гарантирует удовлетворение основных жизненный потребностей человека, под которыми подразумевает обеспечение потребности в жилье, питании, одежде, возможности коммуникации и информации, гуманитарные потребности. Закон о социальной помощи определяет круг обстоятельств, при которых будет предоставляться та или иная форма помощи.
Закон предусматривает следующие формы социальной помощи: социально-правовая защита, финансовая помощь, предоставление кредитов, различные виды дотаций и создание жизненных условий на минимальном уровне. Финансовую помощь предоставляет орган местной власти и негосударственные субъекты; кредит — только государство, которое обеспечивает социально-правовую охрану.
На переходном этапе трансформации государство оставляет за собой ключевую роль в системе социальной защиты. В будущем эта роль перейдет полностью к местным органам власти, которым, впрочем, и сейчас предоставлено право оказывать по своему усмотрению дополнительную финансовую помощь, однако исключительно из собственных источников.
В перспективе предполагается, что выплата пособий по социальной поддержке будет финансироваться из государственного бюджета и гарантироваться законом. Социальная помощь будет финансироваться из негосударственных источников (прежде всего из местных бюджетов, церковных и гуманитарных организаций) и предоставляться только адресно.
Государственная социальная поддержка будет увязываться с прожиточным минимумом, при выплате государственных пособий по социальной поддержке будет учитываться только доход, в то время как в случае социальной помощи будет учитываться имущественное положение.
Проводимая в настоящее время реформа финансирования социальной сферы, в конечном счете, позволит не только оказывать более адресную и эффективную помощь нуждающимся в ней, но и в перспективе даст значительную экономию государственных средств.
Введение новой системы социальной защиты требует завершения налоговой реформы и создания широкой сети социальных учреждений, оснащенных современной техникой и квалифицированными специалистами.
Новая чешская концепция социальной политики позволяет в принципе реализовать многовариантную модель, в которой государственное перераспределение будет направлено на смягчение резких различий в доходах, ведущих к дезинтеграции общества и усилению социальной напряженности, что могло бы нарушить достигнутый социальный консенсус в обществе и тем самым затормозить проведение экономических реформ.
Современные модели социальной политики в Венгрии и Польше
Опыт трансформации экономики в странах Центральной и Восточной Европы показал, что ход экономической реформы во многом зависит от поддержки населением нового политического и экономического курса и от прореформистского общественного консенсуса. По мере реализации нового курса стало ясно, что высокая социальная цена реформ способна не только поставить под угрозу саму общественную трансформацию, но даже повернуть ее вспять. Поэтому одно из важнейших условий реализации экономических преобразований — разработка эффективной системы социальных гарантий населения.
Задача социально-экономической политики на современном этапе становления рыночных отношений состоит в том, чтобы социальная цена не была непомерно высокой для широких слоев населения. В последнее время в большинстве стран особое внимание уделяется выработке новой концепции социальной политики, адекватной рыночным условиям хозяйствования и позволяющей смягчить негативные последствия проводимых реформ. Особое внимание в проведении такой политики уделяется системообразующей роли государства, без активного вмешательства которого процесс реформирования чреват весьма негативными социальными последствиями. Ниже представлены материалы, дающие представление об основных направлениях изменений в системе социального обеспечения, происходящих в Венгрии и Польше.
Венгрия. Выбор системы социальной защиты
Венгерская система социальной защиты имеет почти 100-летнюю историю. Она возникала одновременно с немецкой и является старейшей в Европе. В период социализма эта система развивалась исключительно в государственных рамках, являясь, по сути, частью госбюджета. Несмотря на определенную эволюцию, социальная система до сих пор сохраняет преимущественно перераспределительный характер, преодоление которого наталкивается на объективные трудности.
После смены общественной системы (1990 г.) Венгрия твердо следует курсу на вступление в ЕС и преобразование законодательной базы основных систем, включая социальную, в соответствии со стандартами этой международной организации.
Как известно, после второй мировой войны в развитых странах мира сложились различные социальные системы, которые можно классифицировать следующим образом.
Либеральная модель
Доминируют универсальные, скромные по размеру трансферты, общий низкий уровень социальной защиты и индивидуального социального страхования. Основная задача социальных институтов — коррекция влияния рынка. Структуру общества характеризует социальный дуализм. Большинство членов общества зависит от рынка, меньшинство — от государства. Либеральная модель характерна для США, Канады, Австралии.
Корпоративно-этатическая (консервативная) модель
Социальные права граждан определяются принадлежностью к социальной группе с тем или иным социальным статусом. Доминирует социальная система немецкого (бисмаркского) типа. Относительно малую роль играют индивидуальные социальные выплаты. Иерархические вертикальные связи относительно невелики. Однако государственно-организованная перегруппировка доходов-расходов, в том числе социальных выплат, приобретает здесь более значительные масштабы, чем в либеральной модели.
Программа поддержки доходов выполняет роль, консервирующую общественный статус, придавая ему легитимность. Инструменты социального обеспечения связаны с традиционными ценностями, которыми являются семья и церковь. Консервативная модель существует в Австрии, Германии, Италии и Франции.
Социал-демократическая модель
Идеология: “Каждый участвует, поэтому каждый содействует”. Декларируется независимость индивидуума от рынка, государства, семьи. Ставит целью осуществление социального равенства на возможно более высоком уровне.
Характерны универсальные методы, преобладает поддержка основного дохода. Степень перераспределения доходов и социальный расходов значительно выше в сравнении с либеральной и консервативной моделью. Акцент на поддержание занятости трудоспособного населения, на взаимосвязь труда и благосостояния. Равные права на социальное обеспечение имеют представители “рабочего класса” и “среднего класса”. К социал-демократической модели более всего близки скандинавские страны, прежде всего Швеция.
До начала радикальных общественных преобразований венгерская модель представляла специфическое сочетание консервативной и социал-демократической моделей. Поскольку этот гибрид не укладывался в указанную выше международную классификацию, он получил в трудах венгерских специалистов название “коммунистически-консервативная модель”.
Для этой модели была характерна тесная связь социальных гарантий с трудовыми отношениями: последние давали право на пенсию, на часть семейных пособий, не говоря уже о значительных льготах, связанных с отдыхом, лечением, воспитанием детей и т. п.
Начиная с 60-х годов, среди методов социальной защиты на первый план все более выдвигается поддержка доходов.
Институциональная основа системы была полностью государственной, чрезмерно централизованной. Не допускалось создание коммерческих организаций, добровольных страховых обществ, частных образовательных и медицинских учреждений. Государственная монополия на социальную защиту исключала свободу гражданина в выборе форм и методов социального обеспечения.
С началом системных преобразований венгерская система социальной защиты, обремененная деформациями социалистического наследия, развивается в направлении смешанной консервативно-либеральной модели. Управление ею утратило исключительно централизованный характер. Устойчива тенденция к децентрализации социальной защиты населения на уровень местного самоуправления. Местные органы играют все возрастающую роль в определении социальных приоритетов, в удовлетворении региональных потребностей. Стабильно сокращается доля натуральной помощи, и, соответственно, растет доля денежных форм социальной помощи. Среди критериев, определяющих право на получение социальной помощи, на первое место выдвигается нуждаемость. Среди идеологических приоритетов на первый план выдвигается семья и церковь.
Выбор страхового типа социального обеспечения усилил корпоративно-самоуправленческий характер венгерской социальной системы. Кроме того, он открыл дорогу для более жесткой ее увязки с заработками. Однако экономический кризис и чрезмерная затратность социального обеспечения не позволили последовательно осуществлять увязку социального страхования с заработками. Против жесткой увязки действовали введенные социальные минимумы, лимитирование максимумов, индексация, связанная с инфляцией. Вследствие этого стали распространяться социальные выплаты в одинаковой фиксированной сумме (flat rate). Так, в 1992 г. две трети пособий по безработице соответствовали размеру минимальной зарплаты или были ниже ее.
Реформирование социальной защиты населения в начале переходного периода
Кардинальные изменения в структуре доходов, их сильная дифференциация выявили неадекватность сложившейся социальной системы различия в доходах. Это потребовало пересмотра практики использования такого социального инструмента как поддержка доходов, и усиления целевой направленности в использовании социальных средств.
Целевое использование неадекватно социальной помощи. Например, до сих пор семейные пособия устанавливались в фиксированной сумме, независимо от уровня доходов их получателей. Целевое использование учитывает количество детей и низкие душевые доходы. Целевое использование — использование, распространяемое только на часть социальных расходов. Например, вместо нынешней универсальной системы социального страхования временной нетрудоспособности (бюллетени) ее финансирование передается работодателям, а соответствующие выплаты предлагается рассматривать как часть дохода незарплатного типа.
Целевое использование применительно к пенсионной системе означает отказ от универсальной системы и переход к базовой государственной пенсии, а сверх ее — добровольное пенсионное страхование граждан. Целевое использование означает также ликвидацию всех нецелевых видов помощи, например, дотаций к ценам и т. п.
Таким образом, усиление целевой направленности в использовании ограниченных денежных и натуральных социальных средств становится в Венгрии генеральным направлением реформирования системы. Акцент переносится на преимущественную помощь низкодоходным лицам и семьям.
В связи с этим актуализировалась проблема определения черты бедности и выбора экономической категории, определяющей минимальную социальную гарантию.
Основные направления структурных реформ в социальной сфере. Общие подходы
Реформирование пенсионной системы, здравоохранения, образования проводится в рамках бюджетной реформы. Еще не сформировалась единая концепция, поэтому можно отметить лишь основные подходы, особенность которых заключается в совместном реформировании двух блоков — социального обеспечения и местного самоуправления. Такая связка объясняется тем, что, во-первых, венгерская социальная система децентрализована на уровень местного самоуправления, во-вторых, по объему расходов в консолидированном бюджете оба этих блока примерно равны и одинаково значимы.
Сложился консенсус относительно отхода от нынешней практики финансирования образования и здравоохранения. Большинство экспертов склоняются к введению социальных нормативов, исходя из количества жителей на территории самоуправления, числа учеников, приходящихся на одного учителя, больных на одного врача, затрат на зарплату и т. п., что, по их мнению, сделает невозможным отраслевое лоббирование и в конечном счете послужит рационализации и оптимизации социальных расходов.
Однако эксперты Минфина не разделяют такого подхода. По их мнению, введение одинаковой нормативной суммы социальных расходов на каждого жителя, ученика, больного, помноженной на множество так называемых приоритетных задач и на 3 200 самоуправлений, было бы неподъемным с точки зрения финансирования и ликвидировало бы нынешнюю одинаковую сумму бюджетной дотации каждому самоуправлению в размере 2 млрд. фор. Финансисты предлагают: сократить число дотируемых социальных задач с 27 до 13, а число основных нормативов социальной поддержки школьного образования сократить с 5 до 2.
Не достигнуто консенсуса по важным вопросам: что должно лежать в обосновании социальных субсидий — нуждаемость или субъектное право; должны ли органы местного самоуправления руководствоваться исключительно законами Госсобрания, самостоятельными решениями в рамках закона или собственными решениями с бюджетной гарантией.
Преобразование пенсионной системы
В предлагаемом варианте новой пенсионной системы остается доминирующим обязательное пенсионное страхование, “трудовая” по характеру пенсия по старости. Вместе с тем она теснее связывается с пенсионным возрастом, трудовым стажем и личным доходом. Для увязки всех этих элементов имеется опробированная мировым опытом методология.
Сформировались контуры так называемой трехуровневой пенсионной системы. Первый уровень — базовая пенсия, определяемая на основе субъектного права, финансируемая за счет уплачиваемого каждым работником налога в размере “какой-то небольшой доли” прожиточного минимума, второй уровень — обязательный пенсионный страховой тариф. Эти два уровня обеспечивали бы примерно 60 % нынешнего пенсионного обеспечения. Остающуюся часть дополнит третий уровень — добровольный пенсионный страховой взнос.
Комитет бюджетной реформы поставил задачу поэтапного формирования единой пенсионной системы с нормативным возрастом в 65 лет. Приближение к ней должно начаться с 1997 г. постепенным увеличением пенсионного возраста. В отличие от Комитета Минфин предлагает повысить пенсионный возраст до 62 лет уже с 1 июля 1996 г., но сделать это “гибко”, предоставляя возможность выбора и даже “возврата” к нынешнему пенсионному возрасту. По мнению Минфина, постепенный уход государства из двух традиционных для него сфер социального обеспечения — пенсионного и здравоохранения — в конечном счете, должен сопровождаться снижением страховых тарифов.
Варианты реформирования здравоохранения
За прошедшее десятилетие кардинально изменилась система финансирования здравоохранения. Обязательное медицинское страхование было выведено из госбюджета, что способствовало автономии здравоохранения. Государственные лечебные учреждения перешли на уровень местного самоуправления, получила легальную нишу частная врачебная практика. Решающая часть оплаты семейного врача зависит теперь от результативности лечения.
Несмотря на заметные изменения, в целом сохранилась централизация в управлении медучреждениями, не учитывающая должным образом потребности и финансовые возможности пациентов. Именно эти обстоятельства тормозят повышение эффективности системы здравоохранения.
До формирования единой концепции в рамках правительственного стабилизационного пакета проводится рационализация больничного хозяйства. Существенно сокращается число больничных коек со 100 тысяч до 50 – 70 тысяч. С 1996 г. определение числа больничных коек и численности врачей передается т. н. региональным страховым кассам. Финансирование здравоохранения перестает быть традиционно централизованным, осуществляется с учетом местных потребностей и централизованно определяемых нормативов.
Легализируется элитное больничное обслуживание, полностью оплачиваемое пациентом, вводится дополнительная оплата ряда больничных услуг для пациентов, обслуживаемых в рамках обязательного медицинского страхования. Подготовка концепции реформирования здравоохранения находится на стадии альтернативных вариантов.
Первый вариант: общественный сектор сох равняется доминирующим как в финансировании, так и в предоставлении медицинских услуг, но наряду с ним формируется сеть добровольного медицинского страхования, которая играет дополнительную роль.
Второй вариант: государственный сектор и обязательное медицинское страхование остаются ведущими в финансировании здравоохранения, а частный сектор развивается параллельно. Действующие частные клиники указывают на перспективность этого варианта. Оставаясь частными, они могут обращаться за финансовой помощью из фонда социального страхования на оказание социально значимых видов медицинских услуг.
Третий вариант: ликвидируется единый фонд медицинского страхования и вместо него вводятся страховые кассы, действующие на принципах:
• территориального обязательного медицинского страхования;
• профессионального, отраслевого, корпоративного страхования.
Четвертый вариант: лица с доходами выше среднего исключаются из сферы обязательного медицинского страхования и лечатся только в частном секторе. Обязательное медицинское страхование распространяется только на ограниченный круг медицинских услуг. Частный сектор становится ведущим в оказании медицинских услуг. Последствие этого варианта очевидно — легализовалось бы серьезное социальное неравенство в медицинском обслуживании.