Введение
Государственный бюджет – это ведущее звено финансовой системы любого государства. Он объединяет основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы) в их действии, то есть через бюджет осуществляется постоянная мобилизация денежных ресурсов и их расходование.
Государственный бюджет представляет собой основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона. По материальному содержанию он представляет собой форму образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, а по социально-экономической сущности – это основное орудие перераспределения национального дохода.
Россия является федеративным государством и имеет трехуровневую бюджетную систему, включающую федеральный (государственный), территориальный и местные бюджеты. Федеральный бюджет является главным звеном бюджетной системы РФ. Он выражает экономические денежные отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, и утверждается Федеральным собранием РФ как закон. Через этот бюджет мобилизуются средства предприятий различных форм собственности и частично доходы населения. Они направляются на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержание органов государственного управления, финансовую поддержку бюджетов субъектов РФ, погашение государственного долга и на другие цели.
В последнее время возросла роль местных бюджетов, так как они призваны обеспечить финансовыми ресурсами социально-экономическое развитие той или иной территории. Доходная часть формируется за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. Расходная часть бюджета, в основном, состоит из расходов на текущие и капитальные затраты. Основная часть бюджетных средств приходится на текущие расходы – это расходы, направляемые главным образом на социальные нужды.
За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов.
Республика Саха (Якутия) является самостоятельным субъектом в составе Российской Федерации, территория которой охватывает 3,1 миллиона квадратных километров.
Региональная особенность Республики Саха (Якутия) состоит в том, что она принадлежит территории к Северу. Почти 40 процентов территории находится за Полярным Кругом в зоне вечной мерзлоты. Крупнейшими населенными пунктами республики являются промышленные города Нерюнгри, Мирный, Алдан.
Центральным звеном финансовой системы Республики Саха (Якутия) является государственный бюджет, который на сегодня в значительной мере является потребительским. Он слабо ориентирован на стимулирование, расширение воспроизводства, ускорение научно-технического прогресса. Из общего объема финансовых ресурсов более половины распределяется через государственный бюджет.
Немаловажным звеном финансовой системы Республики Саха (Якутия) является система местных финансов. Их специфика вытекает из огромной территории, разных специализаций хозяйств улусов.
Почти во всех улусах республики более 50 процентов доходной части формируется за счет дотаций из республиканского бюджета. Такая ситуация особенно характерна для сельскохозяйственных улусов и объективно вызвана низким налоговым потенциалом этих территорий.
Прибыль предприятий, как один из главных доходных источников, из года в год снижается, что создает большие трудности в исполнении доходной части местных бюджетов.
В данной дипломной работе будут проанализированы составление и исполнение бюджета Верхневилюйского улуса. Это небольшой улус, который находится на северо-западе республики, с численностью населения 23678 человек. В улусе 23 населенных пункта. По состоянию на 1 января 1999 года в улусе состоят на учете зарегистрированные 292 предприятий, организаций, учреждений и крестьянско-фермерских хозяйств, в том числе в промышленности – 4 (Верхневилюйский РЭС, филиал НАК “Саха–Ас”, ГУП комбинат “Якутский”, ТОО “Ойуур”), в отрасли сельского хозяйства – 121, предприятия строительства – 13, предприятие транспорта – 1, предприятия услуг связи – 2 (филиалы РУФПС и ГП “Сахателеком”), предприятий торговли и общественного питания – 30, предприятие материально-технического снабжения и сбыта – 1, финансово-кредитные структуры – 6, прочие – 114. Как видно, в экономике улуса, в основном, преобладают предприятия сельскохозяйственного направления. Промышленность здесь менее развита.
В бюджете Верхневилюйского улуса главными выступают расходы на социальные цели – это образование, здравоохранение, культура, ЖКХ. Самый большой удельный вес в расходах приходится на образование, затем на здравоохранение и культуру.
Цель данной дипломной работы – рассмотреть и проанализировать составление и исполнение местного бюджета на примере Верхневилюйского улуса, определить круг проблем и направлений их разрешения.
Задача первой главы состоит в определении роли местного бюджета в бюджетной системе РФ, второй главы – в анализе составления и исполнения доходов и расходов местного бюджета, по Верхневилюйскому улусу, в особенностей процесса составления и исполнения бюджетов муниципальных образований, третьей главы - в определении проблем в исполнении бюджета улуса и путей их решения.
При написании дипломной работы предполагается использовать нормативные и законодательные акты Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) в области бюджета, труды отечественных авторов по вопросам формирования бюджета и аналитические данные бюджета Верхневилюйского улуса.
1. Бюджеты органов местного самоуправления в России
Местные бюджеты и их место в бюджетной системе РФ
Бюджетная система страны представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета страны, бюджетов субъектов РФ и бюджетов местных органов самоуправления.
Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которого обусловлены его экономической политикой.
Бюджетная система РФ основана на принципах единства, разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, полноты отражения доходов и расходов бюджета, сбалансированности, эффективности и экономности использования бюджетных средств, общего покрытия расходов бюджета, гласности, достоверности, адресности и целевого назначения бюджетных средств. (ст. ст. 29-38 Бюджетный Кодекс РФ)
Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровней позволяет органам государственной власти и управления иметь финансовую базу для реализации своих полномочий. При этом очень важно, чтобы доходная и расходная части бюджетов по своему составу находились в полном соответствии с разграничением функций органов государственной власти по уровням управления, а проблема бюджетных взаимоотношений центра и регионов успешно решалась. Дело в том, что роль региональных и местных органов власти в регулировании экономических процессов и решении социальных проблем значительно возросла, а функции существенно расширились.
К местным бюджетам относятся: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений.
В 1995 г на местном уровне произошли серьезные изменения, которые обусловлены принятием Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28.08.95 г. № 154-ФЗ. Закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; его правовые, экономические и финансовые основы; государственные гарантии осуществления.
Указанный акт ввел в российское законодательство понятие “муниципальное образование”. Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации.
В упомянутом выше Законе определены принципиальные моменты формирования местных бюджетов в контексте регламентации местного самоуправления в России. Однако более подробно финансовые аспекты местного самоуправления установлены в Федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 25.09.97 г. № 126-ФЗ. Закон определяет основные принципы организации местных финансов, а также устанавливает:
- источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления;
- основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях ;
- взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами;
- гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Формирование и исполнение местного бюджета осуществляют органы местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотаций, субвенций, средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средств по взаимным расчетам. К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доля федеральных бюджетов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются плательщиками в местные бюджеты. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:
• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
• не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с Государственной программой приватизации;
• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;
• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• доходы от проведения муниципальных денежно- вещевых лотерей;
• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций);
• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;
• налог с продаж - 60 %
К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К ним относятся:
• часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 % в среднем по субъекту Российской Федерации;
• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту Российской Федерации;
• часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;
• часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту Российской Федерации;
• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту Российской Федерации.
Размеры минимальных долей (в %) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).
Расходы бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям. Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах, причем каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. Качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, а количественная – их величину.
Для выяснения роли и значения бюджетных расходов в экономической жизни общества их классифицируют по определенным признакам. В первую очередь расходы бюджета подразделяются по их влиянию на процесс расширенного воспроизводства. В этом случае выделяются текущие и капитальные расходы. Текущие расходы включают затраты на государственное потребление, то есть на содержание экономической и социальной инфраструктуры, государственных отраслей народного хозяйства, закупки товаров и услуг, текущие расходы государственных учреждений. Также к текущим расходам относятся текущие субсидии нижестоящим органам власти, государственным и частным предприятиям, транспортные платежи и другие расходы.
Капитальные расходы представляют собой денежные затраты, связанные с вложением в основной капитал и прирост запасов. Они включают в себя капиталовложения за счет бюджета в различные отрасли народного хозяйства, инвестиционные субсидии и долгосрочные бюджетные кредиты государственным и частным предприятиям и местным органам власти.
Из местных бюджетов финансируются следующие виды расходов:
• содержание органов местного самоуправления;
• формирование муниципальной собственности и управление ею;
• организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
• реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
• обслуживание и погашение муниципального долга;
• целевое дотирование населения;
• проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
Совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
- государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
- обеспечение правоохранительной деятельности;
- обеспечение противопожарной безопасности;
- научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
-обеспечение социальной защиты населения;
-обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;
-обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
развитие рыночной инфраструктуры;
обеспечение развития федеративных и национальных отношений;
обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ;
обеспечение деятельности средств массовой информации;
финансовая помощь другим бюджетам.
Органы местного самоуправления вправе осуществлять выпуск муниципальных облигаций. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15 % объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные взаимные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.
С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. К сожалению, несмотря на передовое законодательство, адекватного упрочения финансового потенциала муниципальных образований пока не происходит. Формирование большого числа местных бюджетов, наделение органов власти местного самоуправления широкой самостоятельностью потребуют решения вопроса о внешнем контроле за ходом бюджетного процессе на этом уровне.
Укрепление доходной базы местных бюджетов и развитие их самостоятельности – длительный процесс. Успешное решение этих проблем не только позволит адаптировать бюджетные отношения в России к условиям рынка, но и усилит влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики страны.
1.2. Правовые основы организации бюджетного процесса в РФ
Основа бюджетно-правового статуса государства и его территориальных подразделений – право на самостоятельный бюджет, из чего вытекает широкий круг бюджетных полномочий, через использование которых и осуществляется это право.
На каждом уровне власти бюджетная компетенция имеет свои особенности. Содержание компетенции органов власти Российской Федерации обусловлено ее суверенитетом. Бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы, без которой не возможно осуществление государственного суверенитета и компетенции РФ. Обладая такими правами, федеральные органы власти формируют федеральный бюджет, необходимый для функционирования государства, для выполнения им своих внутренних и внешних функций. Через бюджетные права в РФ проводится единая социально-экономическая и бюджетно-финансовая политика.
Полномочия органов власти РФ закреплены в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.97 г. № 126-ФЗ и в целом ряде других законов с внесенными в период их действия изменениями и дополнениями.
Федеральные органы власти осуществляют законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией РФ пределах ведения, исходя из компетенции РФ устанавливать основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Органы власти РФ определяют основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в нормативных документах органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Органы власти РФ формируют и исполняют федеральный бюджет. Российское законодательство детально регламентирует порядок осуществления бюджетного процесса по федеральному бюджету, ежегодно принимается специальный федеральный Закон о бюджете, Федеральные органы власти устанавливают налоги, сборы, иные источники доходов, подлежащие зачислению в федеральный бюджет. При этом установление общих принципов налогообложения, согласно Конституции РФ, относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.
В компетенцию федеральных органов власти входит разграничение бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. При этом часть доходных источников РФ оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. На их основе формируются доходы федерального бюджета. Это налог на прибыль (доходы) предприятий и организаций, налог на добавленную стоимость, акцизы и некоторые другие налоги. Другая часть бюджетных доходов закреплена за бюджетами субъектов Федерации и передается им в форме отчислений по утвержденным нормативам. Отдельные виды бюджетных доходов, отнесенные к федеральным, законодательство РФ закрепляет за местными бюджетами.
Распределение налогов, сборов, других обязательных платежей предусмотрено в Налоговом кодексе РФ (Часть первая от 31.07.98 г. № 146-ФЗ); Законе РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27.12.91 г. № 2118-1, а также устанавливается при утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год. К компетенции органов власти РФ относится регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи им отчислений от налогов и других источников доходов, выделения дотаций, субвенций из федерального бюджета, трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. В мае 1998 г. Совет Федерации принял Постановление “О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации” от 20.05.98 г. № 197-СФ и “Предложение Совета Федерации по доработке проекта концепции реформирования межбюджетных отношений. В Российской Федерации на 1999 год и на период 2001 года”. В этом документе указывается, что целью межбюджетного перераспределения средств должно быть обеспечение равной возможности реализации на всей территории РФ установленных Конституцией и законодательством РФ социальных гарантий.
Федеральные органы власти устанавливают основы разграничения расходов между бюджетами. Согласно законодательству РФ такой основой является разграничение имущества и компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.
Органы власти РФ компетентны образовывать в федеральном бюджете оборотную кассовую наличность в размере, необходимом для покрытия временных кассовых разрывов в процессе исполнения бюджета; резервные фонды в распоряжении представительных и исполнительных федеральных органов власти, а также целевые бюджетные фонды; организовать бюджетную отчетность в РФ.
Бюджетные права федеральных органов власти распространяются на введение чрезвычайного бюджета при установленных федеральными законами основаниях.
Из рассмотренного перечня бюджетных полномочий органов власти РФ видно, что они действуют в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в целом; в отношении федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации; в отношении местных бюджетов (в определенной мере). Такое содержание компетенции РФ характеризует важную координирующую роль РФ в функционировании бюджетной системы страны.
Полномочия РФ и ее субъектов тесно связаны и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения.
Правовая основа компетенции субъектов Российской Федерации, помимо конституционных норм, - Закон РСФСР “Об основах бюджетного устройства…” от 10.10.91 г. № 1734-1, Закон РФ “Об основах бюджетных прав…” от 15.04.93 г. № 4807-1, Закон РФ “О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу” от 15.07.92 г. № 3303-1, а также законодательство субъектов Федерации. Компетенция субъектов РФ отражает связи последних из линии бюджета по всем направлениям: с федеральными органами местного самоуправления.
Значение бюджетных прав органов местного самоуправления состоит в том, что на их основе создается финансовая база, необходимая для решения социально-экономических и других вопросов. Бюджетные права обеспечивают возможность органам местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.
Основы бюджетных прав органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ; Бюджетном Кодексе РФ; Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28.08.95 г. № 154-ФЗ; Федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 25.09.97 г. № 126-ФЗ и др. Положения этих нормативных актов конкретизируются в законодательстве субъектов Федерации, низовые звенья органов местного самоуправления (поселковые, сельские, городские районного подчинения, районные в городах) по вопросам бюджетного процесса также руководствуются решениями соответствующих вышестоящих органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию вышестоящими органами государственной власти. В доходах и расходах местных бюджетов раздельно предусматриваются финансирование программ местного значения и осуществление органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законодательством должны обеспечивать (путем закрепления доходных источников) муниципальным образованиям объем доходов, достаточный для финансирования минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы устанавливаются законами субъектов РФ на основе минимальных государственных социальных стандартов, минимальной бюджетной обеспеченности. Если эта задача не решается за счет имеющихся доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ могут передать органам местного самоуправления часть иных доходных источников федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, при этом свободные переходящие остатки средств местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.
Для осуществления финансирования отдельных государственных полномочий дополнительные средства для органов местного самоуправления ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Увеличение расходов и уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых вышестоящими органами власти, должны компенсироваться соответствующими органами власти.
Органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ; устанавливать местные налоги и сборы в рамках законодательства РФ; льготы по их уплате; выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения в пределах законодательно установленных полномочий.
Законодательство исходит из принципов юридического единства всех административно-территориальных образований в праве на самостоятельный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, в их право на получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов. Однако место каждого из упомянутых субъектов в системе административно-территориального деления влияет на конкретный перечень принадлежащих им бюджетных прав. Районные органы местного самоуправления обладают более широким кругом бюджетных прав, поскольку они выступают во взаимоотношения по бюджетным вопросам не только с вышестоящими, но и с нижестоящими органами власти.
Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней.
Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов и юридических лиц.
Принципы организации бюджетного процесса:
-единство, выражающееся в единой правовой базе, единой бюджетной классификации, единстве форм бюджетной документации, единстве денежной системы.
-самостоятельность бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти., обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования.
-балансовый метод, который заключается в установлении правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов.
Стадии бюджетного процесса:
1) составление проекта бюджета - ему предшествует разработка план-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основании которых органы исполнительной власти разрабатывают постатейно бюджетные расходы и составляют расчеты для определения дохода бюджета. Ежегодно, до начала рассмотрения, проекты бюджета публикуются в СМИ, т.е. становятся достоянием гласности.
2) рассмотрение и утверждение бюджетов осуществляется в законодательных органах (Государственная Дума, Государственное собрание Ил Тумэн, городское собрание). Рассмотрение бюджетов включает в себя всестороннее изучение его в комиссиях и комитетах с точки зрения целесообразности, необходимости, актуальности, финансовой и материальной возможности. В бюджетах предусматриваются расходы и источники их покрытия. Конкретный объем ассигнований определяется при утверждении бюджетов на предстоящий финансовый год. Федеральный бюджет РФ представляется Правительством РФ в Государственную Думу. Государственная Дума рассматривает законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета; все эти законопроекты должны иметь заключение Правительства РФ. Принятый Государственной Думой Закон о федеральном бюджете РФ в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона о бюджете обе палаты Парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон о бюджете подлежит повторному рассмотрению в Государственной Думе. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон о федеральном бюджете в течение 5 дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
В случае непринятия закона о федеральном бюджете до начала финансового года органы исполнительной власти имеют право расходовать средства в размере 1/12 объема предыдущего года в течение каждого месяца вплоть до утверждения федерального бюджета. Это правило касается и бюджетов других уровней. При этом объем бюджетных ассигнований, израсходованных органами исполнительной власти по неутвержденным статьям бюджета, не может превышать 25% годовых ассигнований по данной статье за предыдущий финансовый год.
3) исполнение бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными органами. Правительство РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организуют порядок исполнения бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации. Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечить полное и своевременное поступление налогов и других платежей в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах, утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Министерством финансов РФ, его подразделениями и органами, а также Государственной налоговой службой РФ и ее налоговыми инспекциями на местах. При исполнении бюджета важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденном федерального бюджета. Такое распределение бюджетных средств осуществляется по росписи доходов и расходов. Роспись - это основной оперативный план распределения расходов-доходов бюджета по подразделениям бюджетной классификации (разделам, параграфам, главам, статьям), в котором проставляются сроки поступления налогов и других платежей и расходования бюджетных средств в течение года.
1.3. История развития бюджетной системы в России
Сущность бюджета государства каждой страны определяется экономическим строем общества, природой и функциями государства.
Первые сведения об общей смете государственных доходов и расходов дореволюционной России и городовых сметах относятся к 1645 году. При Петре 1 были проведены крупные финансовые реформы в целях увеличения доходов казны и улучшения порядка их взимания, созданы коллегии для руководства финансовыми делами (1718 г). Петровская роспись на 1723 году включала 9200 тыс. рублей доходов и 9578 тыс. рублей расходов. Государственный бюджет в России учрежден в 1862 г. при осуществлении финансовых реформ 1862-68 г, и заменил роспись доходов и расходов государства. Центральной частью государственного бюджета была таблица доходов и расходов. Составлялась на базе ведомственных финансовых смет, которые основывались на губернских данных. Статьи бюджета подразделялись на обыкновенные, т.е. повторявшиеся из года в год, и чрезвычайные (например, доходы от государственных займов, вкладов в Госбанк на вечное хранение; расходы, связанные с войной, неурожаем, выплатой значительных пособий частным обществам, и пр.). Обыкновенные доходы формировались за счет прямых и косвенных налогов, пошлин, поступлений от правительственной регалии (государственные монополии на продажу водки, устройство почт и телеграфа, чеканку монет и др.), казенных имуществ и капиталов, отчуждения государственных имуществ в частные руки, выкупных платежей, возмещения доходов государственного казначейства. В России отсутствовало прямое подоходное прогрессивное налогообложение, и подавляющая часть государственного бюджета формировалась за счет сборов с основного населения; 52,5 % доходов в 1906 г. поступили в казну от косвенных налогов и платежей населения по статье правительственная регалия, 7,3 %- от прямых налогов. Обыкновенные расходы распределялись на выплату государственного долга, содержание высших государственных учреждений, аппарата министерств и ведомств, обеспечение деятельности казенного хозяйства; выделялись расходы по военным (в 1906 г –16,5 %), морским (23,7) министерствам, Министерству финансов (16,9 %, их них половина – на заготовление и продажу казенного вина), Министерству путей сообщения (23,6%). С 1908 года наметилась тенденция опережающего роста обыкновенных расходов по сравнению с обыкновенными доходами, в 1913 году дефицит государственного бюджета равнялся 39,1 % ко всей сумме расходов, в начале 1917 года –81,7 %. После установления Советской власти в России первые полугодовые и годовые бюджеты составлялись как единые. Такая централизация бюджетной системы была вызвана крайне тяжелой экономической и политической ситуацией в стране. Порядок составления единого бюджета сохранился и после объединения советских республик.
Образование в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик послужило основанием для создания новой бюджетной системы государства. В нее вошла широко разветвленная сеть бюджетов местных Советов, которая была наделена собственными источниками доходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы в доходах и расходах, а также субвенции при долевом участии собственных средств. Организация различных видов бюджетов и порядок их составления регулировалась законодательными актами государства.
Бюджетное устройство, состоящее из союзного бюджета, финансирующего общегосударственные потребности, бюджетов союзных республик и местных бюджетов, зафиксированное первой Конституции СССР 1924 г., было коренным образом изменено только в 1991 г. Особое значение в тот период имели взаимоотношения между союзным бюджетом и бюджетами союзных республик.
Основными доходными источниками государственного бюджета того периода были поступления от общественного хозяйства и привлечения средства населения, которые поступали через систему налогообложения и покупку займов. По итогам выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР 74,9% всех доходов единого финансового плана составили средства общественного хозяйства, привлеченные средства населения – 17,9% и прочие доходы – 7,2%.
Понятие “единый финансовый план”, в отличие от государственного бюджета, охватывало все денежные накопления общественного хозяйства (прибыль, налог с оборота, начисления на заработную плату, амортизация); привлеченные средства населения (налоги, займы, паи, вклады в сберкассы и т.д.) и все расходы: на капитальные вложения, на прирост оборотных средств в производстве и обращении, на культуру и управление.
Основными статьями расходов бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Эта тенденция в развитии расходов бюджета сохранилась и в дальнейшем. Всего за первую пятилетку через бюджетную систему СССР было мобилизовано и перераспределено 82,8 млрд. руб. или 69% всех ресурсов единого финансового плана.
Крупным мероприятием в перестройке финансовой работы была налоговая реформа 1930 г., которая привела к изменению системы платежей предприятий в бюджет и введению двухканальной системы изъятия: отчислений от прибыли и налога с оборота, в котором было объединено множество налогов и сборов. Некоторые прежние платежи сохранились. Платежи, объединенные в налог с оборота, давали бюджету к 1930 г. 61,6% всех доходов, в том числе акцизы – 29,0% и промысловый налог – 21,5%.
Формирование бюджетной системы СССР завершилось в 1938 г., когда местные бюджеты и бюджеты социального страхования были официально включены в состав единого государственного бюджета, расширение функций местных Советов и их бюджетных прав сопровождались неуклонным ростом расходов. Государственные расходы на просвещение, здравоохранение, физкультуру и социальное обеспечение, а также расходы по государственному социальному страхованию увеличились за вторую пятилетку в 3,7 раза: с 8,3 млрд. руб. в 1932 г. до 30,8 млрд. руб. в 1937 г.
Основная доля расходной части государственного бюджета направлялись на финансирование народного хозяйства, главным образом на капитальные вложения в новые основные фонды; финансовую помощь колхозам; социально-культурные мероприятия; оборону. Доля расходов на управление несколько сократилась, а расходы на военные нужды устойчиво росли и составляли в 1940 г. 56,8 млрд. руб., или 32,6% всех расходов госбюджета СССР. Через государственный бюджет перераспределялось свыше 60% всех финансовых ресурсов государства. Правительство последовательно проводило политику централизованного управления и планирования народного хозяйства, что отрицательно сказалось на формирование хозяйственного механизма и развитии товарно-денежных отношений. Некоторые негативные черты финансовой системы, сложившейся в 30-х годах, сохранились до начала 90-х годов, мешая развитию самостоятельности и инициативы предприятий.
В годы Великой Отечественной войны были мобилизованы свободные финансовые ресурсы промышленности, торговли, банков, долгосрочных вложений. В результате временной потери ряда важнейших промышленных районов сократилась или полностью остановилась хозяйственная деятельность на больших территориях, что неизбежно отразилось на структуре государственных доходов. Резко понизились доходы от налога с оборота и отчислений от прибыли. С 1940 до 1942 г. поступления от налога с оборота уменьшились с 105,9 млрд. руб. до 66,4 млрд. руб.; отчислений от прибыли – с 21,7 млрд. руб. до 15,3 млрд. руб.
Для увеличения доходов местных бюджетов в качестве обязательных платежей были введены налог со строений, земельная рента, разовый сбор на колхозных рынках. Местным Советам на своей территории в городах разрешалось вводить сбор с владельцев скота.
Часть средств для ведения войны была получена в виде добровольных взносов населения, государственных внутренних займов, доходов от денежно-вещевых лотерей.
В послевоенные годы государственный бюджет был подчинен решению важнейшей задачи – ликвидации последствий войны и восстановлению разрушенного хозяйства страны. Наибольшая доля государственных расходов направлялись на капитальные вложения в промышленность и жилищный фонд и на увеличение оборотных средств предприятий. Кроме того, средства направлялись на дальнейшее укрепление оборонной мощи страны, на увеличение государственных резервов и запасов, на социально-культурные мероприятия.
Рост поступлений в бюджет в виде налога с оборота и отчислений от прибыли восстановленных промышленных предприятий позволил несколько снизить поступления от налогов с населения. С 1 января 1946 г. был отменен военный налог, с сентября того же года – повышен необлагаемый минимум для рабочих и служащих.
Расширялись бюджетные права союзных республик. С 1955 г. доходы и расходы республик в законе о Государственном бюджете СССР стали предусматриваться только в общих объемах. Распределение их между республиканским и местными бюджетами осуществлялось самой республикой. С ведением в 1957 г. централизованного порядка взимания отчислений от прибыли значительно выросли закрепленные доходы бюджетов республик. Темпы роста отчислений от прибыли значительно превышали темпы поступлений от налога с оборота, хотя на протяжении всего рассматриваемого периода он оставался основным регулирующим доходом республиканских бюджетов.
Уделялось особое внимание и совершенствованию экономических методов управления народным хозяйством. Предпринятая в 1965 г., хозяйственная реформа не дали ожидаемых результатов. Это произошло потому, что реформирование хозяйственных отношений не поднялось выше первичного звена, не затронуло основ сложившейся системы управления и сущностных взаимосвязей предприятий и государства в процессе воспроизводства. Вся система показателей, нормативов, стимулов, фондов базировалась на показателях годового плана, что подрывало хозрасчетные интересы коллектива
На развитии Государственного бюджета СССР в 70-е годы отразилось нараставшее расстройство финансового хозяйства страны. Материальные затраты в народном хозяйстве росли быстрее, чем национальный доход. Заметно снизились темпа роста промышленности и сельского хозяйства, одновременно существенно возросли объемы незавершенного строительства. Все это свидетельствовало о том, что большая часть средств производства шла на “самопроизводство”, а не на достижение конечных результатов.
В целях совершенствования хозяйственного механизма в первой половине 80-х годов производился эксперимент по распространению на предприятиях новых методов хозяйствования.
Мероприятия по реформированию хозяйственных отношений в промышленности, в сельском хозяйстве и других отраслях, сопровождавшиеся значительным увеличением затрат из общегосударственного денежного фонда, не привели к соответствующему росту финансовых ресурсов страны. Доходы росли медленнее расходов, возник дефицит государственного бюджета. В покрытие затрат вовлекались средства, не являющиеся по своей сущности доходами (часть ресурсов Сберегательного банка, резервы Госстраха и др.). Бюджетный дефицит негативно воздействовал на экономику, подрывал устойчивость денежного обращения, порождал инфляционные процессы. Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад "суверенитетов", распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования. Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.
Как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" (1997 г.), важнейшее влияние на развитие и укрепление новой государственности России в предстоящие годы будут оказывать процессы, связанные с реформой местного самоуправления. От ее успешного проведения во многом будет зависеть эффективное функционирование всех уровней.