Формирование и развитие законодательных органов государственной власти России

Введение

В системе мер по реформированию российского общества в постсоветских условиях видное место занимает организация выборов в Федеральное Собрание. Его первый состав формировался на основе положений, утвержденных указами Президента. Закон РСФСР 1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР» оказался непригодным. Президентские указы заложили правовую основу новой избирательной системы.

Можно говорить о трех, включая нынешний, крупнейших этапах становления, уничтожения и перевозрождения российского парламентаризма и парламентского права: досоветском (конституционно-монархическом – с 17 октября 1905 года), советском (тоталитарном – с 1917 года) и постсоветском (протодемократическом – с 12 декабря 1993 года).

12 декабря 1993 года началась новая веха в правовом развитии России: проведены две важнейшие общественно-политические кампании, в ходе которых страна получила новую Конституцию (вступила в силу 25 декабря 1993 года), и новый парламент – Федеральное Собрание – приступивший к осуществлению своих функций с начала 1994 года.

Особенностью новой избирательной системы явилось то, что выборы в палаты парламента первого созыва проходили на разных условиях — депутаты Государственной Думы избирались по правилам смешанной избирательной системы, а депутаты Совета Федерации — по мажоритарной. Срок их деятельности был определен в два года.

Способ формирования Совета Федерации был закреплен в Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», вступившем в силу 5 декабря 1995 г. В январе 1996 года произошло переформирование Совета Федерации, и на смену членам палаты первого созыва, избранным в 1993 г. пришли по должности главы органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. В дальнейшем созывов Совета Федерации не было. Его состав постепенно обновляется по мере проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ.

Выборы в Государственную Думу прошли на основании Указа Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период». Этим указом число депутатов Государственной Думы было увеличено с 400 до 450.

Итак, порядок формирования, состав, статус, компетенцию, а так же деятельность и роспуск государственных органов, в том числе и Федерального Собрания, регулируют нормативные документы, создаваемые самой исторической реальностью и отражающие потребности общества.

Трактовка таких документов суждения о их качестве, соответствии реальным механизмам деятельности государственных органов – дело специалистов в области права, юриспруденции.

11 января 1994 г. на свое первое заседание собрались депутаты обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Страна открыла новую страницу своей политической истории после длившегося более семи десятилетий перерыва. Начал работу парламент – представительный и законодательный орган, созданный на основе Конституции, провозглашающей принципы разделения властей и создающей для этого определенные институциональные предпосылки. На наших глазах предпринимается уже не первая в Российской истории, но по-своему более последовательная попытка ввести в стране основы представительного правления.

Представительство и законодательство, составляющие сущность любого парламента, функции разнородные и в принципе не образующие устойчивый синтез. У каждой из них в каждой стране своя история. Эту историю нельзя уподобить постепенному, неотвратимому вызреванию каких-то структур. Часто мы переоцениваем роли субъективного открытия, порыва, воли. В политике открытия делаются, наверное, так же часто – или так же редко, как и в естественных науках. Органическое соединение представительства и законодательства в парламенте – институте, играющем свою роль в системе разделения властей, - бесспорно, одно из великих и притом сравнительно недавних открытий политической теории.

Процесс законотворчества является одним из ключевых в деятельности любого государства, а поэтому понимание и осмысление теоретических основ такой деятельности безусловно является актуальным.

Хронологические рамки исследования – середина 50-х годов 20 века – настоящее время.

Географические рамки исследования – Российская Федерация.

Объектом данной работы является процесс формирования органов государственной власти в РФ.

Предметом исследования – Федеральное Собрание РФ.

Цель данной работы рассмотреть формирование и развитие законодательных органов государственной власти РФ (1989-2007гг.).

Задачи работы:

• Дать общую характеристику законодательной власти в РСФСР;

• Обозначить причины трансформации законодательной власти РСФСР

• Назвать основы правового статуса Федерального Собрания РФ по Конституции РФ;

• Раскрыть структуру Федерального Собрания, полномочия палат;

• Показать развитие правового регулирования деятельности законодательных органов власти РФ;

• Изъявить проблемы деятельности законодательных органов власти РФ в рассматриваемый период.

В соответствии с названными задачами будет построена структура данной работы.

При написании работы будут использованы следующие источники:

В работах Авакьяна С.А. прослеживается исторические характеристики как конституции СССР так и современной Конституции РФ, дается подробное толкование норм конституции в том числе и относящихся к Федеральному собранию РФ, работы данного автора содержат подробную регламентацию и освещение рассматриваемой проблемы.

Работы посвященные предпосылкам принятия современной Конституции и регулирование законодательных органов СССР и РСФСР таких авторов как: Бабурин С., Ким А.И., Ильичева Л.Ф., Пономарева Б.Н., Кукушкин Ю.С., Лазарев Л.В., Портнов В.П., Рахманина Т.Н., Степанов И.М., Топорнин Б.Н., позволяют оценить исторические предпосылки формирования современного Федерального Собрания, а так же охарактеризовать подобные законодательные органы в истории РФ.

Так же в работе используются труды по истории и истории права, которые позволяют оценить историческую обстановку принятия новой Конституции, а так же раскрыть основные проблемы возникавшие на пути к новой Конституции. Так в работе использованы труды по истории и истории права следующих авторов: Грушевский М.Н., Дмитренко В.П., Журавлев В.В., Исаев И. А., Кобылев В. П., Мавродин В.В., Мишин А. А., Родин И.О., Сальников В.П., Сахаров А.Н., Сырых В.М., Чистяков О. И..

Остальные работы используемые в данном исследовании посвящены, в основном современному состоянию Федерального Собрания РФ, среди данных работ хотелось бы отметить следующие:

В книге Гранкина И.В. Парламент России, подробно рассматриваются практически все аспекты деятельности российского парламента. Большое внимание уделяется анализу полномочий Государственной Думы и Совета Федерации, особенностям принятия федеральных законов, высказываются предложения по совершенствованию структуры и повышению роли Федерального Собрания в жизни нашей страны. В конце книги приводится полный список депутатов Государственной Думы III созыва. Для юристов, политологов, а также других читателей, интересующихся проблемами становления и развития российского парламентаризма.

В издании Любимова Парламентское право России, рассматриваются и представлены основные источники парламентского права — одной из основных подотраслей конституционного права России, исследуются различные институты гражданского общества при принятии решений и парламентаризм в целом.

Книга Степановой И.М. первое об отечественной государствоведческой учебной литературе пособие по российскому парламентскому праву. В первой части пособия излагаются основные вопросы теории и практики действующего российского парламентского права с приведением схем по внутренней структуре и основным направлениям деятельности Федерального Собрания. Во второй части даны в извлечениях ведущие источники российского парламентского права, включая регламенты палат Федерального Собрания, важнейшие подзаконные акты. решения Конституционного Суда РФ.

1. Трансформация законодательной власти РСФСР – РФ 1989 – 1993 годы

1.1. Законодательная власть РСФСР, общая характеристика

К середине 80-х гг. все более отчетливо проявляются кризисные явления. Советская экономика окончательно утратила динамизм. Произошло падение темпов роста в промышленности и производительности труда. Практиковался остаточный принцип финансирования социальной сферы, науки и культуры. Застой в экономике сочетался с большим удельным весом военных затрат в бюджете (45% средств расходовалось на ВПК), падением жизненного уровня. Все это происходило на фоне усиления экономического и технологического отставания СССР от промышленно развитых стран, в которых уже начался переход к информационному (постиндустриальному) обществу, к ресурсосберегающим технологиям и наукоемким производствам.

Период, охватывающий десятилетия с середины 50-х годов до конца 80-х, отмечен процессом замедления темпов общественного развития. В предшествующий послевоенный период восстановления народного хозяйства произошла смена форм правления государством; с авторитарно-тоталитарного режима Сталина был осуществлен переход к «коллективному руководству».

Несмотря на развенчание культа личности Сталина, волюнтаризм в сфере управления продолжается. Один за другим проваливаются политические и экономические программы, составленные без глубокого анализа состояния общества и экономики.

После принятия Конституции СССР 1977 г. в апреле-мае 1978 г. приняты новые основные законы союзных и автономных республик. Конституция РСФСР была принята 12 апреля 1978 г.

Конституция СССР 1977 г. создала некоторые необходимые предпосылки для совершенствования хода общественного развития страны. Но реализовать заложенные конституцией возможности не удалось. На рубеже 70-80-х годов в обществе продолжались застойные процессы, множились нерешенные проблемы и трудности. Существенно ослабла система экономических инструментов власти и управления, образовался механизм торможения социально-экономического развития.

В высших эшелонах государственной власти и партийном руководстве, появились более прогрессивные лидеры (11 марта 1985 г. внеочередной Пленум ЦК КПСС избрал генеральным секретарем ЦК КПСС Горбачева М.С.).

Следующий за этими партийными мероприятиями период был назван периодом перестройки всей общественной и государственной жизни страны. Но причины, вызвавшие застойные явления в общественном развитии, оказались более глубокими, которые не могли не отразиться на дальнейшей судьбе страны.

Апрельский (1985 г.) Пленум ЦК КПСС предложил концепцию ускорения социально-экономического развития страны, курс на обновление социализма. Эти стратегические установки получили теоретическое и политическое развитие в решениях ХХУП съезда КПСС, Х1Х Всесоюзной партийной конференции.

Результаты реализации этих установок общеизвестны.

В системе государственной власти произошли некоторые изменения.

С 25 мая по 9 июня 1989 г. в Москве работал 1 съезд народных депутатов 53 года был восстановлен съезд Советов народных депутатов как высший орган государственной власти. На съезде был избран новый председатель Верховного Совета СССР и утверждает новые руководители государственного аппарата управления, образована конституционная комиссия.

В марте 1990 г. Внеочередным съездом народных депутатов был учрежден институт Президента СССР, на съезде была изменена 6 ст. Конституции СССР. 1 декабря 1988 года был принят Закон об изменениях и дополнениях в Конституцию СССР, что послужило основанием для последующего внесения изменений в структуру и компетенцию высших органов власти СССР.

В связи с развитием тормозящих общественное развитие СССР явлений усилились центробежные тенденции. Республики Балтии, Закавказья, Украина, Молдова и другие стали проводить конституционное право самоопределения и отделение от союза.

Союзное советское государство - СССР после подписания договора тремя ее субъектами (РФ, БССР, УССР) об образовании СНГ (Союза Независимых Государств) юридически прекратила свое существование - как унитарное государство.

В 90-е годы союзное государство распалось на независимые государства.

В Российской Федерации была упразднена советская система органов государственной власти, введен институт президентства.

Конституция СССР 1977 года сохранила систему органов государственной власти и управления (рассматриваются в разделах IV-VI).

Законодательными корпусами, парламентами в узком смысле этого понятия, Верховные Советы не были. За период с 1938 по 1988 г. сам Верховный совет СССР принял не менее 1% всех действовавших законов: он утверждал, причем списком, законодательные акты, утвержденные указами Президиума Верховного Совета. Но во многом благодаря деятельности советов всех уровней выполнение функции представительства отдельными депутатами никогда не прерывалось. Политическая эволюция советской формы представительства в парламентскую началась с политической реформы конца 80-х годов. Нормы представительства от общественных объединений и корпоративных групп были существенно расширены, и, что самое главное, появилась возможность более или менее свободных выборов по округам на многомандатной основе. Съезды народных депутатов СССР в 1989 г. и РСФСР в 1990 г. стали в подлинном смысле представительными институтами. Были они и законодательными органами, но не по-парламентски сочетая в себе принципы представительства, законодательства и претендуя на некоторые элементы исполнительной, а иногда даже судебной власти. Система советов, освобожде6ная от своей реальной основы – системы КПСС, стала порождать по всей стране большие и маленькие конвенты.

Отражая новый этап развития советской государственности, представительные органы стали называться Советами народных депутатов.

Высшим органом государственной власти СССР является Съезд народных депутатов СССР.

Съезд народных депутатов СССР правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР.

К исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР относится:

1) принятие Конституции СССР, внесение в нее изменений;

2) принятие решений по вопросам национально - государственного устройства, отнесенным к ведению Союза ССР;

3) определение государственной границы СССР; утверждение изменений границ между союзными республиками;

4) определение основных направлений внутренней и внешней политики СССР;

5) утверждение перспективных государственных планов и важнейших общесоюзных программ экономического и социального развития СССР;

6) избрание Верховного Совета СССР и Председателя Верховного Совета СССР;

7) утверждение Председателя Совета Министров СССР;

8) утверждение Председателя Комитета народного контроля СССР, Председателя Верховного Суда СССР, Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР;

9) избрание Комитета конституционного надзора СССР по представлению Председателя Верховного Совета СССР;

10) отмена актов, принятых Верховным Советом СССР;

11) принятие решений о проведении всенародного голосования (референдума).

Съезд народных депутатов СССР принимает законы СССР и постановления большинством голосов от общего числа народных депутатов СССР.

Съезд народных депутатов СССР состоит из 2250 депутатов, которые избираются в следующем порядке:

750 депутатов - от территориальных избирательных округов с равной численностью избирателей;

750 депутатов - от национально - территориальных избирательных округов по нормам: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа;

750 депутатов - от общесоюзных общественных организаций по нормам, установленным Законом о выборах народных депутатов СССР.

Съезд народных депутатов СССР созывается на первое заседание не позже чем через два месяца после выборов.

По представлению избираемой им мандатной комиссии Съезд народных депутатов СССР принимает решение о признании полномочий депутатов, а в случае нарушения законодательства о выборах - о признании выборов отдельных депутатов недействительными.

Съезд народных депутатов СССР созывается Верховным Советом СССР.

Очередные заседания Съезда народных депутатов СССР проводятся не реже одного раза в год. Внеочередные заседания созываются по инициативе Верховного Совета СССР, по предложению одной из его палат, Президента СССР, не менее одной пятой народных депутатов СССР либо по инициативе союзной республики в лице ее высшего органа государственной власти.

Первое после выборов заседание Съезда народных депутатов СССР ведет Председатель Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов СССР, а затем - Председатель Верховного Совета СССР.

Верховный Совет СССР - постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти СССР.

Верховный Совет СССР избирается тайным голосованием из числа народных депутатов СССР Съездом народных депутатов СССР и ему подотчетен.

Верховный Совет СССР состоит из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей, равных по своему численному составу. Палаты Верховного Совета СССР равноправны.

Палаты избираются на Съезде народных депутатов СССР общим голосованием депутатов. Совет Союза избирается из числа народных депутатов СССР от территориальных избирательных округов и народных депутатов СССР от общественных организаций с учетом численности избирателей в союзной республике или регионе. Совет Национальностей избирается из числа народных депутатов СССР от национально - территориальных избирательных округов и народных депутатов СССР от общественных организаций по нормам: 11 депутатов от каждой союзной республики, 4 депутата от каждой автономной республики, 2 депутата от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа.

Съезд народных депутатов СССР ежегодно обновляет до одной пятой части состава Совета Союза и Совета Национальностей.

Каждая палата Верховного Совета СССР избирает Председателя палаты и двух его заместителей. Председатели Совета Союза и Совета Национальностей руководят заседаниями соответствующих палат и ведают их внутренним распорядком.

Совместные заседания палат ведут Председатель Верховного Совета СССР либо поочередно председатели Совета Союза и Совета Национальностей.

Верховный Совет СССР ежегодно созывается Председателем Верховного Совета СССР на очередные - весеннюю и осеннюю - сессии продолжительностью, как правило, три - четыре месяца каждая.

Внеочередные сессии созываются Председателем Верховного Совета СССР по его инициативе либо по предложению Президента СССР, союзной республики в лице ее высшего органа государственной власти, не менее трети состава одной из палат Верховного Совета СССР.

Сессия Верховного Совета СССР состоит из раздельных и совместных заседаний палат, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР. Сессия открывается и закрывается на раздельных или совместных заседаниях палат.

По истечении срока полномочий Съезда народных депутатов СССР Верховный Совет СССР сохраняет свои полномочия вплоть до образования вновь избранным Съездом народных депутатов СССР нового состава Верховного Совета СССР.

Верховный Совет СССР:

1) назначает выборы народных депутатов СССР и утверждает состав Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов СССР;

2) назначает по представлению Президента СССР Председателя Совета Министров СССР;

3) утверждает по представлению Председателя Совета Министров СССР состав Совета Министров СССР и вносимые в него изменения; по предложению Совета Министров СССР образует и упраздняет министерства СССР и государственные комитеты СССР;

4) избирает Комитет народного контроля СССР, Верховный Суд СССР, назначает Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР; утверждает коллегию Прокуратуры Союза ССР и коллегию Государственного арбитража СССР;

5) регулярно заслушивает отчеты образуемых или избираемых им органов, а также назначаемых или избираемых им должностных лиц;

6) обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории СССР, устанавливает основы законодательства Союза ССР и союзных республик;

7) осуществляет в пределах компетенции Союза ССР законодательное регулирование порядка реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, отношений собственности, организации управления народным хозяйством и социально - культурным строительством, бюджетно - финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также других отношений;

8) дает толкование законов СССР;

9) устанавливает общие начала организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления; определяет основы правового статуса общественных организаций;

10) представляет на утверждение Съезда народных депутатов СССР проекты перспективных государственных планов и важнейших общесоюзных программ экономического и социального развития СССР; утверждает государственные планы экономического и социального развития СССР, государственный бюджет СССР; осуществляет контроль за ходом выполнения плана и бюджета; утверждает отчеты об их выполнении; в случае необходимости вносит изменения в план и бюджет;

11) ратифицирует и денонсирует международные договоры СССР;

12) осуществляет контроль за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи иностранным государствам, а также за заключением соглашений о государственных займах и кредитах, получаемых из иностранных источников;

13) определяет основные мероприятия в области обороны и обеспечения государственной безопасности; вводит военное или чрезвычайное положение по всей стране; объявляет состояние войны в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии;

14) принимает решение об использовании контингентов Вооруженных Сил СССР при необходимости выполнения международных договорных обязательств по поддержанию мира и безопасности;

15) устанавливает воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания;

16) учреждает ордена и медали СССР; устанавливает почетные звания СССР;

17) издает общесоюзные акты об амнистии;

18) имеет право отменять постановления и распоряжения Совета Министров СССР;

19) отменяет постановления и распоряжения Советов Министров союзных республик в случае несоответствия их Конституции СССР и законам СССР;

20) решает другие вопросы, отнесенные к ведению Союза ССР, кроме тех, которые относятся к исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР.

Верховный Совет СССР принимает законы СССР и постановления.

Законы и постановления, принятые Верховным Советом СССР, не могут противоречить законам и другим актам, принятым Съездом народных депутатов СССР.

Право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР принадлежит народным депутатам СССР, Совету Союза, Совету Национальностей, Председателю Верховного Совета СССР, постоянным комиссиям палат и комитетам Верховного Совета СССР, Президенту СССР, Совету Министров СССР, Комитету конституционного надзора СССР, союзным и автономным республикам в лице их высших органов государственной власти, автономным областям, автономным округам, Комитету народного контроля СССР, Верховному Суду СССР, Генеральному прокурору СССР, Главному государственному арбитру СССР.

Правом законодательной инициативы обладают также общественные организации в лице их общесоюзных органов и Академия наук СССР.

Проекты законов, внесенные на рассмотрение Верховного Совета СССР, обсуждаются палатами на их раздельных или совместных заседаниях.

Закон СССР считается принятым, если в каждой из палат Верховного Совета СССР за него проголосовало большинство членов палаты.

Проекты законов и другие наиболее важные вопросы государственной жизни решением Верховного Совета СССР, принятым по его инициативе или по предложению союзной республики в лице ее высшего органа государственной власти, могут быть вынесены на всенародное обсуждение.

Каждая палата Верховного Совета СССР вправе рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета СССР.

Рассмотрению прежде всего в Совете Союза подлежат вопросы социально-экономического развития и государственного строительства, имеющие общее для всей страны значение; прав, свобод и обязанностей граждан СССР; внешней политики СССР; обороны и государственной безопасности СССР.

Рассмотрению прежде всего в Совете Национальностей подлежат вопросы обеспечения национального равноправия, интересов наций, народностей и национальных групп в сочетании с общими интересами и потребностями советского многонационального государства; совершенствования законодательства СССР, регулирующего межнациональные отношения.

По вопросам своей компетенции каждая из палат принимает постановления.

Постановление, принятое одной из палат, при необходимости передается в другую палату и при одобрении ею приобретает силу постановления Верховного Совета СССР.

В случае разногласия между Советом Союза и Советом Национальностей вопрос передается на разрешение согласительной комиссии, образуемой палатами на паритетных началах, после чего вторично рассматривается Советом Союза и Советом Национальностей на совместном заседании.

Для организации работы Верховного Совета СССР создается Президиум Верховного Совета СССР во главе с Председателем Верховного Совета СССР. В состав Президиума Верховного Совета СССР входят: Председатель Совета Союза и Председатель Совета Национальностей, их заместители, председатели постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР, другие народные депутаты СССР - по одному из каждой союзной республики, а также два представителя от автономных республик и один - от автономных областей и автономных округов.

Президиум Верховного Совета СССР осуществляет подготовку заседаний Съезда и сессий Верховного Совета СССР, координирует деятельность постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР, организует проведение всенародных обсуждений проектов законов СССР и других наиболее важных вопросов государственной жизни.

Президиум Верховного Совета СССР обеспечивает публикацию на языках союзных республик текстов законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР, его палатами, Президентом СССР.

Председатель Верховного Совета СССР избирается Съездом народных депутатов СССР из числа народных депутатов СССР тайным голосованием сроком на пять лет и не более чем на два срока подряд. Он может быть в любое время путем тайного голосования отозван Съездом народных депутатов СССР.

Председатель Верховного Совета СССР подотчетен Съезду народных депутатов СССР и Верховному Совету СССР.

Председатель Верховного Совета СССР издает постановления о созыве сессий Верховного Совета СССР, по другим вопросам - распоряжения.

Совет Союза и Совет Национальностей избирают из числа членов Верховного Совета СССР, других народных депутатов СССР постоянные комиссии палат для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета СССР, а также для содействия проведению в жизнь законов СССР и иных решений, принятых Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР, контроля за деятельностью государственных органов и организаций.

В этих же целях палаты Верховного Совета СССР могут создавать на паритетных началах комитеты Верховного Совета СССР.

Верховный Совет СССР, каждая из его палат создают, когда сочтут необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу.

Постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета СССР ежегодно обновляются до одной пятой части их состава.

Законы и другие решения Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, постановления его палат принимаются, как правило, после предварительного обсуждения проектов соответствующими постоянными комиссиями палат или комитетами Верховного Совета СССР.

Назначение и избрание должностных лиц в состав Совета Министров СССР, Комитета народного контроля СССР, Верховного Суда СССР, а также коллегий Прокуратуры Союза ССР и Государственного арбитража СССР производится при наличии заключения соответствующих постоянных комиссий палат или комитетов Верховного Совета СССР.

Все государственные и общественные органы, организации и должностные лица обязаны выполнять требования комиссий палат, комиссий и комитетов Верховного Совета СССР, представлять им необходимые материалы и документы.

Рекомендации комиссий и комитетов подлежат обязательному рассмотрению государственными и общественными органами, учреждениями и организациями. О результатах рассмотрения и принятых мерах должно быть сообщено комиссиям и комитетам в установленный ими срок.

Народный депутат СССР имеет право обратиться с запросом на заседаниях Съезда народных депутатов СССР и сессиях Верховного Совета СССР к Совету Министров СССР, руководителям других органов, образуемых или избираемых Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР, а к Президенту СССР - на заседаниях Съезда народных депутатов СССР. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязаны дать устный или письменный ответ на данном заседании Съезда или на данной сессии Верховного Совета СССР не более чем в трехдневный срок.

Народные депутаты СССР вправе освобождаться от выполнения служебных или производственных обязанностей на срок, необходимый для осуществления депутатской деятельности на Съезде народных депутатов СССР, в Верховном Совете СССР, его палатах, комиссиях и комитетах, а также среди населения.

Народный депутат СССР не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Верховного Совета СССР, а в период между его сессиями - без согласия Президиума Верховного Совета СССР.

Комитет конституционного надзора СССР избирается Съездом народных депутатов СССР из числа специалистов в области политики и права в составе Председателя, заместителя Председателя и 25 членов Комитета, в том числе по одному из каждой союзной республики.

Срок полномочий лиц, избранных в Комитет конституционного надзора СССР, - десять лет.

Лица, избранные в Комитет конституционного надзора СССР, не могут одновременно входить в состав органов, акты которых поднадзорны Комитету.

Лица, избранные в Комитет конституционного надзора СССР, при выполнении своих обязанностей независимы и подчиняются только Конституции СССР.

Комитет конституционного надзора СССР:

1) по поручению Съезда народных депутатов СССР представляет ему заключения о соответствии Конституции СССР проектов законов СССР и иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда;

2) по предложениям не менее одной пятой народных депутатов СССР, Президента СССР, высших органов государственной власти союзных республик представляет Съезду народных депутатов СССР заключения о соответствии Конституции СССР законов СССР и иных актов, принятых Съездом.

3) по поручению Съезда народных депутатов СССР, по предложению Верховного Совета СССР дает заключения о соответствии указов Президента СССР Конституции СССР и законам СССР;

4) по поручению Съезда народных депутатов СССР, по предложениям Верховного Совета СССР, Президента СССР, Председателя Верховного Совета СССР, высших органов государственной власти союзных республик представляет Съезду народных депутатов СССР или Верховному Совету СССР заключения о соответствии Конституции СССР конституций союзных республик, а законов союзных республик - также и законам СССР;

5) по поручению Съезда народных депутатов СССР, по предложениям не менее одной пятой членов Верховного Совета СССР, Президента СССР, высших органов государственной власти союзных республик представляет Верховному Совету СССР или Президенту СССР заключения о соответствии актов Верховного Совета СССР и его палат, проектов актов, внесенных на рассмотрение этих органов, Конституции СССР и законам СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР, а постановлений и распоряжений Совета Министров СССР - также и законам СССР, принятым Верховным Советом СССР; о соответствии международных договорных и иных обязательств СССР и союзных республик Конституции СССР и законам СССР;

6) по поручению Съезда народных депутатов СССР, по предложениям Верховного Совета СССР, его палат, Президента СССР, Председателя Верховного Совета СССР, постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, высших органов государственной власти союзных республик, Комитета народного контроля СССР, Верховного Суда СССР, Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, общесоюзных органов общественных организаций и Академии наук СССР дает заключения о соответствии Конституции СССР и законам СССР нормативных правовых актов других государственных органов и общественных организаций, в отношении которых в соответствии с Конституцией СССР не осуществляется прокурорский надзор.

Комитет конституционного надзора СССР вправе также по собственной инициативе представлять заключения о соответствии Конституции СССР и законам СССР актов высших органов государственной власти и управления СССР, других органов, образуемых или избираемых Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР.

При выявлении несоответствия акта или его отдельных положений Конституции СССР или законам СССР Комитет конституционного надзора СССР направляет органу, издавшему акт, свое заключение для устранения допущенного несоответствия. Принятие Комитетом такого заключения приостанавливает действие не соответствующего Конституции СССР или закону СССР акта или его отдельных положений, за исключением законов СССР, принятых Съездом народных депутатов СССР, конституций союзных республик. Акт или его отдельные положения, которые по заключению Комитета нарушают права и свободы граждан, теряют силу с момента принятия такого заключения.

Орган, издавший акт, приводит его в соответствие с Конституцией СССР или законом СССР. Если несоответствие не будет устранено, Комитет конституционного надзора СССР входит с представлением соответственно на Съезд народных депутатов СССР, в Верховный Совет СССР или Совет Министров СССР об отмене не соответствующих Конституции СССР или закону СССР актов подотчетных им органов или должностных лиц.

Заключение Комитета может быть отклонено лишь решением Съезда народных депутатов СССР, принятым двумя третями голосов от общего числа народных депутатов СССР.

Организация и порядок деятельности Комитета конституционного надзора СССР определяются Законом о конституционном надзоре в СССР.

Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР осуществляют контроль за всеми подотчетными им государственными органами.

Верховный Совет СССР и Президент СССР направляют деятельность Комитета народного контроля СССР.

Организация и порядок деятельности органов народного контроля определяются Законом о народном контроле в СССР.

Порядок деятельности Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и их органов определяется Регламентом Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР и другими законами СССР, издаваемыми на основе Конституции СССР.

Выборы народных депутатов РСФСР проводятся по одномандатным территориальным и национально - территориальным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Выборы народных депутатов РСФСР являются всеобщими: право избирать и быть избранными имеют граждане РСФСР, достигшие 18 лет.

Какие-либо прямые или косвенные ограничения избирательных прав граждан РСФСР в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, времени проживания в данной местности, рода и характера занятий запрещаются.

В выборах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы, а также находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения.

Выборы народных депутатов РСФСР являются равными: избиратель по каждому избирательному округу имеет один голос; избиратели участвуют в выборах на равных основаниях.

Женщины и мужчины имеют равные избирательные права.

Военнослужащие пользуются избирательными правами наравне со всеми гражданами.

1.2. Причины трансформации законодательной власти РСФСР

В разделе IХ «Действие Конституции СССР и порядок ее изменения» подчеркивается, что Конституция СССР обладает высшей юридической силой. Изменение в Конституции производится решением ВС СССР, принятым квалифицированным большинством (не менее 2/3 от общего числа) голосов каждой из его палат.

С конца 80-х гг. в Советском Союзе начался процесс реформ (перестройка), который затронул и сферу государственного права. Этот процесс был связан с именем М. С. Горбачева. Наиболее важным шагом было разрушение монополии КПСС на руководство обществом и государством - отмена ст. 6 Конституции СССР, а затем и соответствующей статьи Конституции РСФСР.

10 марта 1985 г. на пост Генерального секретаря ЦК КПСС был избран М.С.Горбачев. Он закончил юридический факультет МГУ, а позже сельскохозяйственный институт в Ставрополе, когда возглавлял там крайком КПСС.В ноябре 1978 г. Горбачев стал секретарем ЦК по сельскому хозяйству, где главным его детищем была Продовольственная программа. В момент избрания на высший партийный пост новому генсеку было 53 года, что было далеко не последним фактором в тогдашнем раскладе политических сил. Вопреки прогнозам и существующему в ряде исторических работ мнению, борьбы за власть после смерти Черненко не было. Между «стариками», главной фигурой среди которых был Громыко, и новым поколением, пришедшим в Политбюро в конце 1970-х - начале 1980-х годов был достигнут компромисс, который и позволил безболезненно состояться этому кадровому назначению. В течение 1985-1986 гг. Горбачев формирует свою «команду», отправляя на пенсию прежних руководителей. В сентябре 1985 г. вместо престарелого Н.А.Тихонова Председателем Совета Министров СССР был назначен Н.И.Рыжков. К началу 1987 г. кадровые изменения коснулись 70% членов Политбюро, 60% секретарей обкомов и крайкомов, 40% членов ЦК партии.

Горбачев был для своей должности сравнительно молодым человеком, мог говорить без бумажки, чувствовал себя раскованно среди толпы. Наконец, он сам пошел «в народ», что по тем временам стало настоящей сенсацией. Вместе с тем чувствовалось, что новому генсеку не просто даются первые месяцы работы. Это невольно прорывалось в его словах: «Кто не настроен перестраиваться, должен уйти, не мешать». Люди догадывались, что далеко не все наверху солидарны с Горбачевым. Это вызывало к нему симпатии, делало его общественную поддержку исключительно широкой.

«Ускорение»

Общая ситуация в стране, которая никак не могла преодолеть брежневское «безвременье», требовала незамедлительных перемен и прежде всего в экономике. Поэтому слово «ускорение», ставшее ключевым для первых двух горбачевских лет, было найдено в той ситуации психологически точно. Оно впервые прозвучало в апреле 1985 г. на Пленуме ЦК КПСС, где была обнародована программа преобразований нового Генерального секретаря. Основная идея «концепции ускорения социально-экономического развития страны» сводилась к быстрому подъему экономики за счет перераспределения финансовых потоков и новой структурной политики. Предлагалось прекратить затратное капитальное строительство, а высвободившиеся средства направить на техническое перевооружение и модернизацию предприятий. От импорта ширпотреба предлагалось перейти к закупкам машиностроительного оборудования. Машиностроение было определено в качестве нового «приоритета», а его развитие должно было опережать другие отрасли. Наряду с этими административно-управленческими решениями второй, не менее важной составляющей «ускорения», был назван «человеческий фактор». Имелось в ввиду продолжение андроповского курса на повсеместное укрепление дисциплины, наведение порядка в расходовании сырья и ресурсов, более рациональное использование оборудования и заслон производству недоброкачественной продукции. Вместе с тем гораздо большее внимание уделялось и другой стороне «человеческого фактора» - предлагалось по-настоящему заинтересовать людей в результатах труда, вдохнуть жизнь в движение рационализаторов и изобретателей, постараться восстановить стимулы к труду. Таким образом, концепция «ускорения» не была чем-то радикально новым, а представляла собой некое новое сочетание приемов из арсенала традиционного советского опыта.

Видимо, поэтому реализация «концепции ускорения» довольно быстро пришла в противоречие со сложившимися на тот момент управленческими схемами, стала дестабилизировать сложившуюся систему планово-директивного хозяйства. В связи с возросшими на какой-то момент темпами промышленного производства при прежних экстенсивных методах работы возникло напряжение в производстве энергетических ресурсов и сырья. Валютные инвестиции в закупку оборудования не дали ожидаемых результатов: поточные линии простаивали из-за отсутствия комплектующих, запасных частей, сырья необходимого технологического уровня, нужной квалификации обслуживающего персонала. Да и валютных источников у государства становилось все меньше, поскольку в результате снижения мировых цен на сырую нефть только в 1985-1986 гг. доходы от ее экспорта упали на одну треть.

В условиях прежней системы организации и оплаты труда практически никаких результатов не дали призывы к оживлению общественной инициативы на производстве. Все это вылилось в довольно убогие попытки технологического перевооружения действующего оборудования силами местных рационализаторов. Восстановление стимулов к труду вновь сводилось исключительно к их общественным формам. Ни о какой серьезной личной материальной заинтересованности речь по-прежнему не шла.

Вместе с тем борьба за наведение дисциплины набирала обороты и приобретала довольно одиозные формы, которые существенно дискредитировали новый курс и вызывали недовольство в разных социальных слоях, а также в национальных республиках. Так, вновь был дан ход делам о взятках, приписках и коррупции, начатым при Андропове и, казалось, уже забытых в годы правления Черненко. Наиболее масштабной акцией стало «хлопковое», или «узбекское» дело, расследовавшееся следственной группой Гдляна и Иванова, и все в большей мере воспринимавшееся в обществе как политическое. Приписки были обнаружены и в других хлопкосеющих республиках, «дело» стало распространяться на всю Среднюю Азию, Азербайджан и Казахстан, что обострило противоречия между Москвой и национальными элитами. Были проведены также аресты в Министерстве внешней торговли, МИДе, среди бывшего окружения Брежнева.

Для повышения качества продукции вскоре после апрельского пленума на наиболее крупных предприятиях была введена государственная приемка продукции. Введение «госприемки» было механическим перенесением опыта оборонных предприятий на гражданское производство. Но замена ведомственного контроля очередной бюрократической структурой вела только к разбуханию административного персонала, нарушению ритмичной работы предприятий. В результате выпуск продукции сократился, дефицит увеличился, а качество так и осталось на прежнем уровне, поскольку на него совершенно не влиял и без того высокий потребительский спрос.

Острое недовольство буквально по всей стране вызвала антиалкогольная кампания, которая началась согласно постановлению ЦК от 7 мая 1985 г. «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма». Средствами утверждения здорового образа жизни стал небывало широкий комплекс административно-запретительных мер. Так, продажа спиртных напитков запрещалась вблизи школ, детских и образовательных учреждений, больниц, санаториев и профилакториев, мест массового отдыха трудящихся. Это привело к резкому сокращению числа магазинов, торгующих спиртным, безумным очередям, росту спекуляции, отравлениям техническим спиртом и токсикомании. Но наиболее важное значение имел морально-психологический эффект, когда вся масса взрослого населения как бы приравнивалась к порочным алкоголикам, поскольку система мер распространялась не только на водку и крепкие напитки, но даже на сухое вино и шампанское. В прессе серьезно обсуждалась проблема содержания алкоголя в кефире, а комсомол оказывал материальную помощь в организации «безалкогольных свадеб». По специальным справкам отпускались алкогольные напитки на поминки, юбилеи и по другим поводам. За любое употребление алкоголя в общественном месте могли исключить из партии, снять с работы и пр. Мало того, в Крыму, в Молдавии и на Дону были вырублены виноградники наиболее ценных элитных сортов, площадь которых в 1985-1988 гг. сократилась на 30%. Но наиболее ощутимые последствия борьба с пьянством нанесла государственному бюджету страны, в котором «водочные» деньги были одним из стабильных источников дохода. Так, госбюджет не получил по этой статье прибыли в 1985 г. на сумму 60 млрд. руб., в 1986 г. - на 38 млрд. руб., а в 1987 г. - на 35 млрд. руб. Образовавшая в результате этого «дыра» в бюджете так и осталась зиять до распада СССР.

Непопулярные меры, прежде всего борьбу за дисциплину и антиалкогольную кампанию, на первом этапе удавалось проводить благодаря целому комплексу обстоятельств. Срабатывала многолетняя инерция людей, привыкших к такого рода кампаниям и по опыту знавших, что надо перетерпеть и все постепенно войдет в прежнее русло. Кроме того, в 1985-1986 гг. негативные экономические последствия этих решений еще не были очевидны основной массе населения, во всяком случае, затрагивали каждого не сильнее, чем в прежние годы. Кредит доверия Горбачеву все еще оставался весьма значительным.

Государственно-правовые реформы начались с создания органов народного представительства (Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР). Эта двухзвенная система на первом этапе имела прогрессивное значение, ибо позволила создать начала свободного парламентаризма. Съезд, однако, по своей структуре был организацией корпоративного типа, в нем по заранее утвержденной квоте были представлены КПСС, профсоюзы, комсомол, другие общественные организации Но все же он выявил демократический потенциал страны, выдвинул плеяду решительных борцов за демократические перемены (А. Д. Сахаров, Б. Н. Ельцин, Г. X. Попов, А. А. Собчак, Ю. А. Афанасьев и их народных депутатов избрал Президентом СССР М.С. Горбачева.

Начался процесс расширения прав союзных республик. 1990 г. был провозглашен суверенитет РСФСР, а 12 июня 1991 г. впервые всенародно избран ее Президент - Б.Н. Ельцин. Августовский путч 1991 г., организованный сторонниками возврата к прошлому, закончился провалом, он дал толчок к суверенизации всех союзных республик, сорвав подписание подготовленного проекта договора о конфедеративном союзе этих республик. Произошел распад СССР на пятнадцать независимых государств. Большинство из них, включая Россию, позже образовали Содружество Независимых Государств (СНГ).

Летом 1990 г. состоялся последний в рамках Союза XXVIII съезд КПСС, который зафиксировал состояние идейного и организационного кризиса. В партии явно обозначились три основных течения - социал-демократическое, центристское и фундаменталистское. В 1989-1990 гг. из КПСС вышли компартии Латвии, Литвы и Эстонии. Процесс децентрализации охватил и родственные ей структуры - комсомол и официальные профсоюзы. На съезде Горбачев и его команда заявили об идее перестроить партию в духе западной социал-демократической модели. Хотя эта идея и была одобрена на последнем съезде партии в резолюции «К гуманному демократическому социализму», ее так и не удалось претворить в жизнь. На съезде из партии демонстративно вышел Ельцин, что стало сигналом для оттока «демократов» из рядов КПСС и основой для создания новой массовой партии. С осени 1990 г. начинается процесс выхода из партии рядовых коммунистов и самороспуска первичных партийных организаций на предприятиях, который наиболее активно проходил в высших учебных и научных заведениях. В начале июля 1991 г. Яковлев, Шеварднадзе и другие популярные в то время политические деятели призвали к созданию новой массовой организации - «Движения демократических реформ». 20 июля 1991 г. Ельцин подписал указ о департизации, согласно которому запрещалась деятельность партийных организаций и их комитетов на предприятиях и в организациях. Указ стал существенным фактором распада КПСС, «последней каплей», переполнившей «чашу терпения» консервативных и фундаменталистских сил. В конце месяца на пленуме ЦК Горбачев был вынужден признать, что из партии вышло 5 млн человек и ее численность сократилась с 21 до 15 млн человек.

После окончания Ново-Огаревского процесса Горбачев, Ельцин и Назарбаев встретились для обсуждения «кадрового вопроса». Речь шла о персональном составе высшего руководства СССР после подписания нового Союзного договора, назначенного на 20 августа 1991 г. Между участниками встречи была достигнута договоренность об устранении наиболее консервативно настроенных «силовиков» - Язова, Крючкова и Пуго, а также премьер-министра Павлова, вызвавшего буквально ненависть народа после денежной реформы и апрельского повышения цен. После этой встречи Горбачев уехал в отпуск на крымскую дачу в Форос.

Это и подтолкнуло дальнейшее развитие событий. С 4 по 17 августа велась активная подготовка к введению в стране чрезвычайного положения. 18 августа в Форос приехали Бакланов, Шенин, Болдин, Варенников и Плеханов, которые ознакомили Горбачева с составом будущего Государственного Комитета по Чрезвычайному положению (ГКЧП) и предложили подписать соответствующий указ. Отказавшийся это сделать Горбачев в ночь с 18 на 19 августа был изолирован в своей резиденции. Утром 19 августа все средства массовой информации передали заявление ГКЧП о том, что Горбачев не может исполнять свои обязанности «по состоянию здоровья», а его полномочия переходят к вице-президенту Янаеву. В целях предотвращения хаоса и анархии в отдельных местностях вводилось чрезвычайное положение. Для управления страной был образован ГКЧП СССР, в который вошли министр обороны Язов и его первый заместитель Бакланов, председатель КГБ Крючков, министр внутренних дел Пуго, премьер-министр Павлов, назначенный исполнять обязанности Президента СССР Янаев, а также председатель Крестьянского союза СССР В.Стародубцев и президент Ассоциации государственных предприятий и объектов промышленного строительства, транспорта и связи СССР А.Тизяков. Своими решениями ГКЧП приостанавливал действия политических партий и организаций, вводил цензуру, запрещал митинги и демонстрации. Одновременно он заявил о популистской программе экономических и социальных мер (обещал снизить цены на некоторые товары, предоставить всем горожанам дачные участки, оказать помощь селу и др.). Телевидение каждые полчаса транслировало эти заявления, передавая в перерывах почему-то балет П.И.Чайковского «Лебединое озеро», ставший своеобразной визитной карточкой тех августовских дней.

19 августа в Москву были введены танки и бронетранспортеры, объявлен комендантский час. Это вызвало прямо противоположную реакцию горожан, часть которых отправилась к «Белому дому», где тогда располагался Верховный Совет РСФСР, в надежде получить хоть какую-то информацию. Российские политики (Ельцин, исполнявший обязанности Председателя Верховного Совета РСФСР Хасбулатов и Силаев) в своем заявлении «К гражданам России» назвали ГКЧП «реакционным, антиконституционным переворотом» и потребовали созыва Чрезвычайного съезда народных депутатов СССР.Началось открытое противостояние ГКЧП и российского руководства, которое поддерживало все большее число москвичей. Вокруг «Белого дома» стали строиться баррикады, подступы к нему перегораживались троллейбусами и грузовиками, солдаты, оказавшиеся в городе по приказу ГКЧП, вовсе не собирались стрелять и вели себя вполне дружелюбно. Авторитет российского руководства, в котором видели единственный противовес ГКЧП, возрастал буквально час от часу, а эффектное выступление Ельцина, взобравшегося на танк, существенно прибавило ему популярности. Своим указом Президент России переподчинил себе все органы исполнительной власти СССР, находящиеся на территории РСФСР, включая КГБ, МВД и Министерство обороны. 21 августа «путчисты» вылетели в Форос, чтобы встретиться с Горбачевым, который их принять отказался. Через несколько часов туда же прибыли вице-президент РСФСР А.Руцкой и премьер-министр РСФСР И.Силаев. Лидеры ГКЧП были арестованы и отданы под суд. Вечером 21 августа Горбачев вернулся в Москву, где реальная политическая власть уже принадлежала Ельцину. Оставалось лишь закрепить эту ситуацию юридически.

23 августа Горбачев, после возвращения в Москву, встретился с депутатами Верховного Совета РСФСР, которые в резкой форме потребовали от него распустить КПСС. Ему ничего не оставалось, как согласиться на это требование. Произнеся слова о своей приверженности коммунистическим идеалам, Горбачев оставил пост Генерального секретаря ЦК КПСС, распустил Центральный Комитет партии. Деятельность КПСС на территории РСФСР была приостановлена, а в ноябре 1991 г. указом Ельцина запрещена. Следствием этого стала ликвидация КПСС как единой общесоюзной партии. В райкомах в мешки ссыпались учетные карточки, связывались в стопки документы текущих архивов. Это вызывало у рядовых коммунистов противоречивые чувства - от возмущения одних до облегченного вздоха других. Некоторые в спешном порядке подкидывали под закрытые двери опечатанных парткомов заявления о добровольном выходе из партии «задним числом». Но большинство все-таки недоумевало по поводу целесообразности столь решительных действий, в очередной раз почувствовав себя «пешкой» в чьей-то большой политической игре.

Устранение с политической арены КПСС, хоть и не обладавшей уже прежним политическим авторитетом и силой, ликвидировало последнее препятствие для выполнения указа Ельцина «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР». Согласно этому указу, в собственность республики переходили все находившиеся на ее территории предприятия союзного подчинения. Под юрисдикцию России переходили Академия Наук СССР, все высшие учебные заведения. Россия прекращала финансировать союзные министерства и ведомства, кроме Министерства обороны, МПС и Минатома. 28 августа 1991 г. в юрисдикцию РСФСР был переведен Госбанк СССР и Внешэкономбанк СССР. Начался стремительный процесс кадровых замен на высшем государственном уровне. Руководителями средств массовой информации, новыми министрами и их замами, ректорами учебных заведений были назначены вчерашние соратники Ельцина или близкие в нему люди. Осенью - зимой 1991 г. в столице проходила «смена команд», аналогичные акции были проведены чуть позже и в регионах.

Горбачев всеми силами стремился возобновить ново-огаревский процесс, составляя еще один (но не сильно отличавшийся от прежнего) вариант Союзного договора. Однако ни с авторитетом Горбачева, ни с союзными структурами больше никто не считался. Каждая республика была в значительно большей степени озабочена собственными проблемами. В новом витке ново-огаревского процесса отказалась участвовать Украина, где на 1 декабря был назначен референдум о статусе республики. Его результаты были ошеломляющими: около 80% граждан, включая и русское население Крыма, южных и юго-восточных областей республики, проголосовали за независимость Украины. После этого избранный Президентом республики Л.Кравчук отказался от подписания Союзного договора в какой бы то ни было форме. 2 декабря 1991 г. Ельцин завил о признании независимости Украины. Последняя попытка политического компромисса, таким образом, потерпела поражение. Глубочайший экономический кризис, в котором оказались республики осенью 1991 г., вопреки логике нормального экономического развития, вел к усилению в них экономического изоляционизма. Они слишком устали от бесплодных попыток центра справиться с развалом экономики и теперь старались «выплывать» самостоятельно, увеличивая и без того негативное воздействие нарушенных хозяйственных связей.

Через неделю после украинского референдума, 8 декабря 1991 г., Ельцин, Кравчук и президент Белоруссии С.Шушкевич собрались в Беловежской Пуще и объявили, что СССР «как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование». Они также заключили соглашение, названное впоследствии Беловежским, согласно которому Россия, Украина и Белоруссия объединялись в Содружество Независимых Государств (СНГ). В течение двух последующих дней Беловежское соглашение было ратифицировано Верховными Советами трех республик, к нему также присоединились Армения и Киргизия. После этого распад СССР стал свершившимся фактом.

21 декабря 1991 г. на встрече в Алма-Ате главы 11 республик бывшего СССР подписали Декларацию в поддержку Беловежского соглашения. Таким образом, членами СНГ стали все бывшие союзные республики, кроме Грузии и республик Прибалтики.

В связи с прекращением существования СССР 25 декабря 1991 г. в 19 часов Президент СССР Горбачев сложил свои полномочия.

После провозглашения России суверенным государством в соответствии с волей народа была проведена демократизация ряда институтов конституционного права. В конституциях России и республик были исключены из официального названия государств слова «советское» и «социалистическое». Появились важные новеллы в механизме государственной власти: введен институт президентства, учреждены двухпалатный Верховный Совет и Конституционный Суд. Избирательная система приобрела демократический характер, расширились права в местных органах власти.

В то же время, разделение властей было проведено непоследовательно, в целом система власти сохраняла многие черты прежней, советской системы, когда Советы всех уровней формально контролировали все и вся, ни за что не отвечая. Но, если прежде при реальном всевластии КПСС эта сторона дела отодвигалась на второй план, то теперь именно Советы, освобожденные от однопартийного диктата, начали чинить препятствия исполнительной власти, срывая проведение реформ. Тон в этом задавал Съезд народных депутатов России, избранный в годы диктатуры партии и под ее решающим влиянием, а также созданный из части народных депутатов Верховный Совет.

В 1992-1993 гг. между Президентом и Верховным Советом стали назревать серьезные разногласия, которые разрешились острым конституционным кризисом. 21 сентября 1993 г. Президент издал Указ № 1400, которым приостановил деятельность Верховного Совета и объявил о проведении новых выборов. 3-4 октября произошли трагические события, связанные с применением силы обеими сторонами, после чего на всенародное обсуждение была вынесена новая Конституция, которая и была принята в ходе референдума 12 декабря 1993 г. Одновременно были проведены выборы в новые органы государственной власти (Государственную Думу и Совет Федерации). Этим завершился конституционный кризис, а в стране установилась новая форма правления.

С принятием новой Конституции начинается широкое обновление всех институтов конституционного права России. По сути, формируется конституционное право, соответствующее избранному народом курсу на отказ от тоталитаризма и строительство демократического государства. Демократическое конституционное право вводит сложные отношения между различными политическими группами в русло порядка, обеспечивающего как твердость власти, так и свободу для оппозиции. Институт гражданских прав и свобод получает такое развитие, которого никогда не было в истории России.

За годы советской власти небольшие навыки собственно парламентской деятельности были практически утрачены. В то же время не следует недооценивать опыт советского парламентаризма 1989-1993 гг. Исторически воспринимая, мы должны помнить: в этот период именно в рамках Верховных советов СССР и России шло накопление первичного парламентского опыта, понимание того, что парламент – это не единая нерасчлененная масса, всегда голосующая «за», а орган представительства различных социальных сил, искусство достижения компромиссов, практической работы по подготовке и принятию законопроектов и т.д.

Однако в недавней Российской истории, как и в начале века, неточное понимание парламентаризма сыграло свою роль. Распространенная в предреволюционные годы идея парламента как главного из властных центров, «власти по преимуществу», быстро соединилась с чисто большевистской идеей полновластия советов, что, вероятно, свидетельствовало об их глубинном родстве.

В 1992-1993 гг. все очевиднее становилась несовместимость двух концепций власти – той, которая исходила из идеи полновластия Съезда народных депутатов и всей системы советов, и той, что видела в Съезде и Верховном Совете собственно законодательную власть в системе разделенных и специализированных властей. Возможно, конфликт между двумя структурами мог протекать и разрешиться по-другому, но то, что он был неизбежен, - очевидно.

2. Федеральное Собрание РФ по Конституции 1993 г.

2.1. Основы правового статуса Федерального Собрания РФ по Конституции РФ

В статье 94 Конституции содержится дефиниция (определение) Федерального Собрания, характеризующая сущность, юридическую природу и функции этого органа.

Традиция конституционных дефиниций органов власти восходит к советским конституциям, где дефиниции несли значительную идеологическую нагрузку. В зарубежных странах развитой демократии такого рода дефиниции обычно отсутствуют.

Из определения Федерального Собрания как парламента Российской Федерации следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией и соответствующими ей федеральными законами.

Характеристика Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно в правовых отношениях, прежде всего в отношениях власти, представляет народ Российской Федерации, является его легитимным представителем в силу Конституции. В принципе это означает, что Федеральное Собрание - выборный орган. Однако отсюда не следует (как часто ошибочно утверждается), что члены Федерального Собрания хотя бы в своей совокупности должны быть избраны большинством народа. Это желательно, но на практике далеко не всегда достижимо. В большой мере зависит это от избирательной системы, от порядка формирования Федерального Собрания, которые устанавливаются федеральными законами. Зависит это и от активности избирателей, прежде всего от их участия в голосовании на выборах. Если парламент избран в соответствии с Конституцией и изданными на ее основе законами, он легитимен вне зависимости от того, какая доля общего числа избирателей поддержала кандидатов, которые оказались избраны его членами.

Конституция далее определяет Федеральное Собрание как законодательный орган. Это означает, что на Федеральное Собрание возложена функция издания правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила лишь самой Конституции и международных договоров. Федеральное Собрание - единственный орган федеральной законодательной власти. Его акты - федеральные законы - не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом, поскольку соответствуют Конституции. В случаях их противоречия федеральной Конституции они по решению Конституционного Суда утрачивают юридическую силу.

Акты любых других органов власти не должны противоречить федеральным законам.

В ч.1 статьи 95 определена структура Федерального Собрания как двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря, по крайней мере, двум своим преимуществам:

а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль;

б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.

За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания.

Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы представляется оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его не следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран (Великобритания, Франция, Италия и др.) действует и пятилетний срок. Периодические перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей.

Согласно ч.2 ст.5 ФЗ от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», исчисление конституционного срока, на который избрана Государственная Дума, начинается со дня ее избрания. Этим днем считается день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Упомянутый закон не регулирует возможный, хотя и маловероятный случай, когда в результате выборов число избранных депутатов окажется менее 226. Очевидно, в таком случае днем избрания Государственной Думы будет считаться день, в который будет доизбран 226-й депутат.

Голосование назначается на первое воскресенье после дня, когда истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Решение Президента РФ о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за пять месяцев и не позднее чем за четыре месяца до дня голосования. Если же Президент не назначит выборы депутатов Думы на вышеуказанный день, эти выборы проводятся Центральной избирательной комиссией РФ в первое или во второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы. Решение ЦИК РФ о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения указанного выше срока официального опубликования решения о назначении выборов. В случае если воскресенье, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с предпраздничным или праздничным днем либо с днем, следующим после праздничного дня, выборы назначаются на следующее воскресенье.

Это означает, что в силу приведенных законоположений срок полномочий Государственной Думы в нормальном случае несколько превышает четыре года.

Однако при этом получается, что в период между днем избрания Государственной Думы нового созыва (практически днем установления результатов выборов) и днем ее первого заседания одновременно действуют полномочия и новоизбранной Думы, существующей пока что фактически виртуально, и Государственной Думы прежнего созыва, которая в этот период еще может проводить свои заседания.

Дело в том, что в соответствии с ч.2 ст.99 Конституции Государственная Дума собирается на 30-й день после избрания, если она не созвана ранее Президентом, и с этого момента, согласно ч. 4 указанной статьи, прекращаются полномочия Думы прежнего созыва, а следовательно, и полномочия ее депутатов. Приведенные выше положения ч.2 ст.5 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и положение ч.2 ст.3 ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74) о том, что срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, если он не прекратился досрочно, создают ситуацию параллельного существования двух составов Думы. Вероятно, правильнее было бы установить, что течение срока полномочий Государственной Думы и ее депутатов начинается с момента открытия первого ее заседания, когда она конституируется и становится работоспособной.

Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы может быть прерван ее досрочным роспуском на основании ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст. 111 и ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции.

В связи с тем, что референдум по принятию Конституции и первые выборы в соответствии с ней проводились 12 декабря 1993 г. в весьма сложной политической обстановке, часть 7 раздела второго Конституции предусмотрела, что Государственная Дума (как и Совет Федерации) первого созыва избирается сроком на два года. Государственная Дума последующих созывов (нынешняя - третьего созыва - избрана 19 декабря 1999 г.) избирается на полный - четырехлетний - срок.

Конституция говорит о порядке формирования Совета Федерации и о порядке выборов депутатов Государственной Думы. Отсюда следует, что формирование палат может осуществляться различными способами.

Если в отношении Государственной Думы способ формирования - выборы - прямо предписывается, то в отношении Совета Федерации он оставлен на усмотрение законодателя, который должен при этом соблюсти установленные Конституцией условия, обеспечив прежде всего представительство каждого субъекта Федерации двумя членами Совета Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Представляется также, что при этом следует принять во внимание и положения ч. 7 и 9 (абз. 2) раздела второго Конституции.

Первый состав Совета Федерации был сформирован сроком на два года, что предусматривалось в ч. 7 раздела второго Конституции. Формирование состоялось посредством прямых выборов, проведенных на основании Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г.

Первый ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» N 192-ФЗ был подписан Президентом 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869) и предусмотрел замещение мест в Совете Федерации по должности главами законодательных (представительных) и главами исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Существенный недостаток этого закона заключался в том, что члены Совета Федерации, будучи весьма обременены обязанностями по своей основной должности в субъектах Федерации, физически не могли уделять необходимое время работе в палате.

Часть 1 статьи 97 определяет круг лиц, обладающих пассивным избирательным правом на выборах в Государственную Думу, т.е. лиц, из числа которых могут избираться депутаты Государственной Думы и которые, будучи избраны, могут состоять ее членами.

Первое требование, которое Конституция предъявляет к таким лицам, - это наличие у них российского гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) избираться в Государственную Думу и быть ее членами не могут. Прекращение у депутата гражданства Российской Федерации влечет прекращение его депутатского мандата и открытие в Государственной Думе вакансии. В то же время наличие наряду с российским или обнаружение у депутата иного гражданства или иных гражданств никаких последствий для депутатского мандата не имеет. Лицо, у которого, кроме российского гражданства, имеется иное гражданство или иные гражданства, может быть избрано в Государственную Думу и оставаться в ее составе. До принятия ФЗ от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»« (СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3466) приобретение депутатом иностранного гражданства никаких последствий для него не влекло. Ныне, однако, если депутат приобретет гражданство иностранного государства, его мандат досрочно прекратится.

Второе требование - достижение установленного возраста. Возрастной ценз для депутатов Государственной Думы составляет 21 год.

Третье требование - наличие активного избирательного права. В самой Конституции оно целостным образом не сформулировано. В ч. 1 и 2 ст. 32 сказано лишь, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Согласно ч. 3 этой статьи, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Нельзя не обратить внимания на неудачное выражение «право быть избранным», ибо такого права на самом деле нет, поскольку нет обязанности у избирателей избрать определенное лицо; правильнее было бы сказать о праве избираться, т.е. баллотироваться на выборах.

Возрастной ценз для активного избирательного права Конституцией не установлен и может быть лишь выведен из ст. 60, согласно которой гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.

Неприкосновенность парламентариев призвана гарантировать им возможность беспрепятственного осуществления их мандата. Она должна защитить их от силовых воздействий исполнительной и судебной власти. Ведь бывает достаточно задержать парламентария по пути на заседание палаты, где должно состояться голосование по важному вопросу, чтобы лишить его возможности принять участие в этом голосовании, а тем самым порой предопределить исход голосования и характер принимаемого палатой решения.

Из статьи 99 следует, что неприкосновенность парламентария возникает с началом его полномочий и оканчивается с их прекращением. Эти два момента определены текущим законодательством.

Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы могут быть лишены неприкосновенности. Такое решение может быть принято лишь соответствующей палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор вносит представление в палату, если считает, что в интересах следствия к парламентарию необходимо применить меры пресечения или провести в отношении него следственные действия.

Характеристика Федерального Собрания как постоянно действующего органа означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Для этого не существует никаких особых периодов - сессий (в изначальном, включая советское, их понимании), вне пределов которых Федеральное Собрание было бы неправомочно и вместо него могли бы действовать какие-либо иные государственные органы. Парламентские каникулы, равно как и перерывы в заседаниях палат Федерального Собрания, не означают перехода его полномочий к какому бы то ни было иному государственному органу, даже если бы он был образован самим Федеральным Собранием.

Правда, Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801), с последующими изменениями вплоть до утвержденных постановлением от 22 июня 2001 г. N 1001-III ГД (СЗ РФ, 2001, N 689, ст. 2734), предусматривает сессии, однако они, в отличие от советского времени и от опыта ряда современных государств, не представляют собой временнoго ограничения компетенции Государственной Думы. Это просто период, когда депутаты в сборе и Государственная Дума и ее органы заседают и принимают решения. Это не значит, что заседания проводятся каждый день, но во время сессии они в принципе могут проводиться в любое время. В период сессии Государственной Думы проводятся пленарные заседания самой палаты, заседания ее Совета, комитетов и комиссий, парламентские слушания, ведется работа депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах, а также с избирателями.

Согласно ст. 40 Регламента, Государственная Дума собирается на сессии, как правило: а) весеннюю - с 12 января по 20 июня; б) осеннюю - с 1 сентября по 25 декабря.

Заседания Государственной Думы проходят по средам и четвергам. Дума может назначить дополнительное или внеочередное заседание. На заседаниях по средам после утверждения порядка работы Думы проводится «час голосования». По решению Совета Государственной Думы либо по решению палаты, принятому большинством голосов общего числа депутатов, может быть определен иной день и иное время проведения «часа голосования». На «час голосования» выносятся только те законы, законопроекты и проекты постановлений, которые уже были предметом обсуждения палаты:

а) законопроекты, рассматриваемые в третьем чтении;

б) законопроекты о федеральном бюджете на очередной год (итоговое голосование при рассмотрении в четвертом чтении);

в) законопроекты о ратификации международных договоров Российской Федерации;

г) законы, отклоненные Советом Федерации;

д) законы, отклоненные Президентом РФ;

е) проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Думы.

Очередные заседания Совета Государственной Думы проходят по вторникам, за исключением дней работы депутатов в избирательных округах. Комитеты и комиссии заседают по понедельникам и пятницам. Вторник отводится для работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах.

Парламентские слушания проводятся в дни и время, определенные Советом Государственной Думы. Проведение парламентских слушаний во время заседаний Думы не допускается, если она не примет иное решение.

Каждая последняя неделя месяца во время сессии, а также период с 26 декабря по 11 января, период с 21 июня до дня начала ежегодного оплачиваемого отпуска депутата Государственной Думы и период со дня, следующего за днем окончания этого отпуска, по 31 августа предназначаются для работы депутатов с избирателями. В период проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов с избирателями предназначаются первая и вторая недели каждого месяца; при этом заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам, а заседания Совета Думы - по понедельникам и четвергам. Согласно ст. 14 и 43 Регламента, внеочередные заседания Думы созываются Советом Государственной Думы по предложению Президента, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем 1/5 голосов общего числа депутатов Государственной Думы, или по предложению Председателя Думы. Внеочередные заседания могут проводиться как во время сессии Государственной Думы, так и в период между сессиями.

Если проведения внеочередного заседания палаты требует депутатское объединение, оно должно внести в Совет Государственной Думы соответствующие проекты постановлений палаты. На него же возлагается подготовка проекта порядка работы внеочередного заседания Думы.

В случае одобрения Советом Государственной Думы порядка работы внеочередного заседания палаты Совет вносит его на рассмотрение Думы для принятия или отклонения, причем внесение дополнений и изменений в данный порядок при его принятии не допускается. Если Дума отклонит порядок работы внеочередного заседания палаты, проводимого во время очередной сессии, Совет предлагает новый проект порядка работы, а в случае отклонения Думой порядка работы внеочередного заседания палаты, проводимого в период между сессиями, Совет Государственной Думы может предложить иной проект порядка работы Думы.

Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального Собрания было включено в Конституцию, чтобы преодолеть существовавшую в советские времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов СССР и позднее также РСФСР (первоначально Верховный Совет РСФСР был однопалатным). Поскольку каждая из палат предназначена для представительства различных интересов (преимущественно социально-политических - Государственная Дума и преимущественно региональных - Совет Федерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного принципа палаты занимают даже разные здания. Это не исключает проведения совместных заседаний в случаях, установленных Конституцией.

Открытость заседаний палат Федерального Собрания есть одно из проявлений демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные и иные важные государственные решения. Однако толкование этого принципа, даваемое самими палатами в их регламентах, носит весьма ограничительный характер, конституционность которого не бесспорна.

Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом, Председателем Правительства, членом Совета, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета численностью не менее 30 человек. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Содержание закрытого заседания Совета Федерации, сведения, составляющие государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации только для их деятельности в Совете Федерации. В случае принятия решения о проведении закрытого заседания палаты председательствующий объявляет дополнительный перерыв на 30 минут.

Совместные заседания палат Федерального Собрания могут иметь место только в трех указанных в Конституции случаях:

а) при заслушивании посланий Президента РФ;

б) при заслушивании посланий Конституционного Суда РФ;

в) при заслушивании выступлений руководителей иностранных государств.

2.2. Структура Федерального Собрания, полномочия палат

Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные полномочия.

Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает исполнительный орган общей компетенции - президента, губернатора, главу, являющегося главой исполнительной власти, или правительство (совет министров) субъекта Федерации. Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации. При толковании, однако, необходимо учитывать и ряд других конституционных положений.

ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Если законодательный орган субъекта Федерации двухпалатный, то его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением палат. Закон, однако, не определил, как следует поступать, если, например, в республике при наличии президента исполнительная власть возложена на правительство или на его главу.

Нельзя не отметить, что указанный Закон оставлял без внимания некоторые положения Конституции. Он, по существу, превращал Совет Федерации в орган, действующий непостоянно, ибо члены его были руководителями субъектов Федерации и основное место работы у них находилось именно там. В то же время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все Федеральное Собрание, включая, следовательно, Совет Федерации, является постоянно действующим органом. Игнорировал Закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абз. 2) раздела второго Конституции «Заключительные и переходные положения» говорится о Совете Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место второй и последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом созыве, а о первом составе Совета Федерации); Законом же это исключалось. В упомянутом абз. 2 ч. 9 раздела второго сказано также, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, из чего опять же можно заключить, что правилом должно быть осуществление полномочий на постоянной основе.

Установленный численный состав Государственной Думы - 450 депутатов - образует общее число депутатов, исходя из которого Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов (постановление Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г. N 2-П о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции. - ВКС РФ, 1995, N 2-3). Так, если, согласно ч. 3 ст. 103 Конституции, постановления Государственной Думы принимаются, как правило, большинством голосов общего числа депутатов, это большинство следует исчислять от 450 депутатов, а не от того их числа, которое на данный момент избрано или присутствует.

В отношении Государственной Думы ни Конституция, ни ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» N 121-ФЗ, подписанный Президентом РФ 24 июня 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3178), также не установили минимального числа депутатов, которое необходимо избрать для правомочности палаты. Конституция в ч. 3 ст. 103 предусмотрела, как отмечалось, необходимость абсолютного большинства голосов состава палаты для принятия основной части ее решений, а согласно Регламенту Государственной Думы, утвержденному постановлением палаты от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801), заседание Государственной Думы правомочно, если на нем присутствует большинство общего числа депутатов палаты (ч. 2 ст. 44).

Что касается порядка формирования Государственной Думы, то Конституция не устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми или косвенными, открытыми или тайными, не определяет и подлежащей применению избирательной системы. Все это отдано на усмотрение законодателя. Требование всеобщности выборов можно вывести из положений ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции, а требование равных выборов - из принципа равноправия, записанного в ее ст. 19. Принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, добровольного участия в выборах сформулированы с соответствующей нормативной конкретизацией в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ (СЗ РФ, 1997, N 38, ст. 4339; 1999, N 14, ст. 1653; 2001, N 29, ст. 2944), заменившем ФЗ от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406; 1996, N 49, ст. 5498), а применительно к выборам в Государственную Думу - в ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3178; 2001, N 16, ст. 1532; N 29, ст. 2944), заменившем одноименный ФЗ от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2398). Замена прежних избирательных законов на новые не внесла существенных изменений в порядок выборов депутатов Государственной Думы; расширены главным образом гарантии избирательных прав, поставлены дополнительные препоны на пути возможных злоупотреблений. Правда, введены и некоторые новые для российского избирательного права институты (например, избирательный залог).

В соответствии с действующим федеральным законом о выборах депутаты избираются по смешанной системе.

Половина депутатов избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства, согласно которой избранными считаются депутаты, получившие наибольшее число голосов по округу. Норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа зарегистрированных избирателей, проживающих на территории Российской Федерации, на общее число (225) одномандатных избирательных округов. Голосовать в одномандатном избирательном округе может избиратель, постоянно или преимущественно проживающий на территории этого избирательного округа.

Одномандатные избирательные округа образуются с соблюдением следующих требований:

а) избирательные округа должны быть примерно равны по числу зарегистрированных на их территориях избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства в пределах одного субъекта Федерации не более чем на 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15%. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Федерации, вступившим в силу не позднее дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов;

б) в пределах территории субъекта Федерации не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением случаев, когда часть территории данного субъекта Федерации расположена в пределах территории другого субъекта Федерации;

в) не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий двух и более субъектов Федерации;

г) на территории каждого субъекта Федерации должно быть образовано не менее одного одномандатного избирательного округа;

д) распределение одномандатных избирательных округов между субъектами Федерации должно обеспечивать максимально возможное с учетом требований пунктов «в» и «г» равенство представленности в Государственной Думе избирателей, проживающих в различных субъектах Федерации.

При соблюдении указанных требований образование одномандатных избирательных округов производится с учетом административно-территориального устройства (деления) субъекта Федерации, границ муниципальных образований.

Обязательное получение места в Государственной Думе малонаселенными субъектами Федерации, при том, что число избирателей в них подчас в несколько раз меньше единой нормы представительства, означает определенное нарушение принципа равного избирательного права. Конституционный Суд в постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ВКС РФ, 1999, N 1) отметил в п. 3 мотивировочной части: «Из статей 1, 3, 5, 19 и 32 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи следует, что положение о гарантиях равенства избирательных прав граждан законодатель обязан согласовывать с принципами федерализма и равноправия субъектов Федерации, относящимися к основам конституционного строя Российской Федерации. ... Проведение же выборов в Государственную Думу на основе единой нормы представительства, без исключения, предусмотренного оспариваемым положением, привело бы к тому, что субъекты Российской Федерации с малочисленным населением не были бы представлены в этой палате парламента. В результате под вопрос были бы поставлены принцип равноправия субъектов Федерации, составляющий одну из основ ее конституционного строя, а также представительный характер Государственной Думы». Суд сослался также на решение Европейской комиссии по правам человека от 8 декабря 1981 г., в котором Комиссия пришла к следующему выводу: избирательная система, гарантирующая жителям малонаселенных районов определенное представительство в парламенте за счет снижения веса голосов в густонаселенных районах, не может на этом основании рассматриваться как противоречащая ст. 3 Протокола N 1, которая не устанавливает требования равного веса голосов, отдаваемых за каждого депутата (в упомянутой статье стороны обязались проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти).

Другая половина депутатов Государственной Думы избирается в федеральном избирательном округе, охватывающем всю территорию Российской Федерации, по системе пропорционального представительства, согласно которой каждое избирательное объединение, каждый избирательный блок получает число депутатских мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за федеральный список кандидатов этого объединения или блока. Установлен заградительный пункт: в распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу участвуют только те избирательные объединения, избирательные блоки, за чьи федеральные списки кандидатов подано не менее 5% голосов, причем таких объединений или блоков должно быть не менее двух.

В упомянутом постановлении от 17 ноября 1998 г. Конституционный Суд признал конституционность смешанной системы выборов Государственной Думы, указав в п. 2 мотивировочной части, что, как показывает мировой опыт, она совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права, относящимися к избирательному праву и закрепленными Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 3 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г.) и Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 25). Такая система соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.

Согласно Закону, кандидаты в депутаты могут быть выдвинуты избирателями соответствующего одномандатного избирательного округа и в порядке самовыдвижения. Кандидаты, а также списки кандидатов в федеральном избирательном округе могут быть выдвинуты избирательными объединениями, избирательными блоками. Расходы на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы производятся за счет средств федерального бюджета. Кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании.

По усмотрению кандидата, избирательного объединения, избирательного блока регистрация кандидата, федерального списка кандидатов производится соответствующей избирательной комиссией либо на основании представленных подписей избирателей, либо на основании избирательного залога - денежных средств, внесенных: кандидатом - на специальный счет избирательной комиссии субъекта Федерации, а избирательным объединением, избирательным блоком - на специальный счет ЦИК РФ. Указанные счета открываются в филиалах Сберегательного банка РФ. Избирательный залог для кандидата равен 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда (МРОТ; МРОТ устанавливается федеральным законом на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы); для избирательного объединения или блока - 25 тыс. МРОТ. Если зарегистрированный кандидат набрал по результатам голосования голоса не менее 5% общего числа избирателей, принявших участие в голосовании по одномандатному избирательному округу, либо был избран, а федеральный список кандидатов набрал по результатам голосования не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, либо оказался допущен к участию в распределении депутатских мандатов, избирательный залог возвращается не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования результатов выборов соответствующей избирательной комиссией в избирательный фонд зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока.

Решение о выдвижении федерального списка кандидатов избирательным объединением принимается тайным голосованием на съезде (конференции) избирательного объединения. При выдвижении федерального списка кандидатов избирательным блоком кандидатуры выдвигаются тайным голосованием на съездах (конференциях) избирательных объединений, входящих в избирательный блок. Съезд (конференция) избирательного объединения утверждает также представителей, уполномоченных принять решение о выдвижении федерального списка кандидатов от избирательного блока на съезде (конференции) представителей избирательных объединений, вошедших в этот избирательный блок. Решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается на указанном съезде (конференции) представителей избирательных объединений.

Кандидат, выдвинутый избирательным объединением, избирательным блоком, может быть включен в состав только одного федерального списка кандидатов и может быть выдвинут только по одному одномандатному избирательному округу.

Состав федерального списка кандидатов и порядок размещения в нем кандидатов определяются избирательным объединением, избирательным блоком. При этом федеральный список кандидатов разбивается полностью или частично на региональные группы кандидатов, соответствующие субъектам Федерации или группам субъектов Федерации. Общефедеральная часть федерального списка кандидатов, в которую внесены кандидаты, не входящие в региональные группы кандидатов, может включать не более 18 кандидатов. Кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз. В федеральный список кандидатов могут входить кандидаты в депутаты, выдвигаемые тем же избирательным объединением, избирательным блоком по одномандатным избирательным округам. Общее число кандидатов, выдвигаемых избирательным объединением, избирательным блоком по федеральному избирательному округу, не может превышать 270 человек.

В поддержку кандидата, за исключением случая внесения избирательного залога, должны быть собраны подписи не менее 1% общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. Избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, за исключением случая внесения избирательного залога, обязаны собрать в его поддержку не менее 200 тыс. подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 14 тыс. подписей из необходимого для регистрации их количества. В случае проведения досрочных выборов указанные количества подписей сокращаются наполовину.

Одно и то же лицо может быть одновременно зарегистрировано кандидатом по федеральному избирательному округу и по одному из одномандатных избирательных округов, если кандидат и федеральный список кандидатов были выдвинуты одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком.

Для признания выборов состоявшимися необходимо участие в голосовании не менее 25% избирателей данного избирательного округа.

Федеральный закон о выборах предусмотрел некоторые условия допущения к распределению мандатов баллотирующихся в федеральном избирательном округе списков кандидатов помимо отмеченного выше 5-процентного заградительного пункта.

Если не менее чем за два федеральных списка кандидатов, каждый из которых получил 5% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, было подано в этом округе в совокупности более 50% голосов, эти федеральные списки кандидатов допускаются к распределению депутатских мандатов. В таком случае федеральные списки кандидатов, которые получили менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, к участию в распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу не допускаются.

Если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5% и более голосов, было подано в совокупности 50% или менее голосов, к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5% и более голосов избирателей, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов федеральные списки кандидатов, которые получили менее 5, но более 3% голосов, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Если более 50% голосов подано за один федеральный список кандидатов, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 5% голосов, к участию в распределении депутатских мандатов из них допускается также тот, который получил наибольшее число голосов избирателей.

До распределения мандатов между федеральными списками кандидатов из каждого списка исключаются депутаты, избранные в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам. Далее ЦИК РФ подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных по федеральному избирательному округу за федеральные списки кандидатов, допущенные к участию в распределении депутатских мандатов. Эта сумма делится на 225, и полученный результат есть первое избирательное частное. Затем число голосов, полученных каждым федеральным списком кандидатов, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения мандатов. Если после этих действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, они передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления на первое избирательное частное (метод наибольшего остатка). При равенстве дробных частей преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей.

Депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят в первую очередь к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть списка в соответствии с порядком размещения кандидатов в этом списке, установленным при регистрации этого списка в ЦИК. Оставшиеся депутатские мандаты переходят в таком же порядке к зарегистрированным кандидатам из региональных групп, каждая из которых получает депутатские мандаты пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов в соответствующем субъекте Федерации или в группе субъектов Федерации.

Зарегистрированный кандидат, который вправе получить депутатский мандат в соответствии с порядком размещения кандидатов в федеральном списке кандидатов, может отказаться от получения депутатского мандата, и заявление об отказе не подлежит отзыву. В этом случае депутатский мандат передается следующему зарегистрированному кандидату из того же списка. В случае если от депутатского мандата отказывается без вынуждающих к тому обстоятельств зарегистрированный кандидат, занимающий одно из трех первых мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, ЦИК РФ передает этот мандат другому федеральному списку кандидатов.

В случае если выборы по избирательному округу признаны несостоявшимися или недействительными либо их результаты аннулированы, ЦИК назначает повторные выборы. Голосование на повторных выборах проводится не позднее чем через четыре месяца со дня первоначальных выборов либо не позднее чем через три месяца со дня признания выборов несостоявшимися или недействительными. При повторных выборах сроки избирательных действий по решению ЦИК могут быть сокращены, но не более чем на 1/3. Повторные выборы не назначают и не проводят, если в результате этих выборов депутат Государственной Думы не может быть избран на срок более одного года до окончания конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума соответствующего созыва. При проведении повторных выборов на вакантный депутатский мандат депутат Государственной Думы не может баллотироваться в качестве кандидата.

Упомянутым выше постановлением Конституционного Суда подтверждена конституционность таких институтов избирательного права, действующих на выборах в Государственную Думу, как:

а) право избирательного объединения или блока выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не состоящих в соответствующих общественных объединениях (п. 5 мотивировочной части и п. 4 резолютивной части);

б) возможность включения в федеральный список кандидатов лиц, выдвинутых тем же избирательным объединением или блоком кандидатами в одномандатных избирательных округах (п. 6 мотивировочной части и п. 5 резолютивной части);

в) 5-процентный заградительный пункт, с тем, однако, условием, что в распределении депутатских мандатов должны принять участие не менее двух избирательных объединений, получивших в совокупности более 50% голосов (п. 8 мотивировочной части и п. 8 резолютивной части). Необходимые нормы включены в действующий Федеральный закон о выборах;

г) требование 200 тыс. подписей избирателей в поддержку федерального списка кандидатов, с тем чтобы на один субъект Федерации приходилось не более 7% этого числа (п. 7 мотивировочной части и п. 6 резолютивной части). Однако включение в это число подписей, собранных в поддержку кандидата от данного избирательного объединения или блока в одномандатном избирательном округе, признано неконституционным (п. 7 мотивировочной части и п. 7 резолютивной части), и в действующем Федеральном законе этого положения нет;

д) различия в порядке замещения досрочно освободившихся мандатов в Государственной Думе, обусловленного различием избирательных систем, применяемых в одномандатных избирательных округах и федеральном избирательном округе (п. 9 мотивировочной части и п. 9 резолютивной части).

К ведению Совета Федерации относятся:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.

Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

К ведению Государственной Думы относятся:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов ;

д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

е) объявление амнистии;

ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.

Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

3. Развитие высших законодательных органов власти РФ в 1993 – 2007 гг.

3.1. Развитие правового регулирования деятельности законодательных органов власти РФ

Конституция воспроизвела лишь наиболее общие основы деятельности Федерального Собрания РФ, а соответственно для обеспечения нормального функционирования важнейшего государственного института необходимо было принимать детализирующие и развивающие Конституцию законы.

В данной части работы, автор рассмотрит основные законы регулирующие деятельность Федерального Собрания РФ принятые с целью развития правового регулирования деятельности законодательных органов власти РФ.

Так 13 января 1995 г. принят ФЗ N 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 170). Согласно ст. 4 этого ФЗ пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись, в частности, всех заседаний Совета Федерации и Государственной Думы. Для таких записей устанавливается бессрочный режим хранения. Записи закрытых мероприятий производятся и хранятся в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. Журналисты средств массовой информации имеют право знакомиться с записями и снимать копии с них, кроме записей закрытых мероприятий. ФЗ не ограничивает право аккредитованных журналистов производить собственную аудио- и видеозапись на заседаниях, совещаниях и иных открытых официальных мероприятиях.

Как указано в ст. 5 ФЗ, государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации обязаны обеспечивать распространение в числе прочих следующих теле- и радиопрограмм в полном объеме не менее чем по одному общероссийскому телеканалу и одному общероссийскому радиоканалу в удобное для телезрителей и радиослушателей время, но не позднее чем через 24 часа с момента совершения соответствующих событий:

• обращений и заявлений Совета Федерации и Государственной Думы, трансляция которых предусмотрена этими органами;

• открытия первого заседания Совета Федерации;

• открытия первого заседания Государственной Думы.

Государственные аудиовизуальные средства массовой информации включают в информационные программы в день, когда состоялось соответствующее событие, сообщения о решениях и действиях:

• Совета Федерации в случаях рассмотрения им вопросов об отрешении от должности Президента РФ, об утверждении изменения границ между субъектами Федерации, об утверждении указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, о возможности использования российских Вооруженных Сил за пределами территории России, о назначении выборов Президента РФ;

• Государственной Думы в случаях рассмотрения ею вопросов о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, о доверии Правительству РФ, об объявлении амнистии, о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

5 августа 2000 г. Президент РФ подписал новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» N 113-ФЗ, который устранил большинство из отмеченных дефектов предыдущего закона. Новый закон более последовательно придерживается соответствия конституционному тексту: представители субъектов Федерации суть вместе с тем представители их законодательных и исполнительных органов, которые избираются или назначаются каждый раз этими органами именно в данном качестве; они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата получила возможность функционировать постоянно. Правда, реализоваться она может лишь после того, как весь состав палаты будет сформирован на новой основе, т.е. после 1 января 2002 г. Лишь вопрос о созывах Совета Федерации остался без изменений: у палаты нет срока полномочий, срок этот есть лишь у ее членов.

Ни Конституция, ни упомянутый Федеральный закон не определяют долю состава палаты, которая должна быть укомплектована, чтобы палата считалась правомочной. Однако, поскольку основная часть решений палаты принимается голосами большинства ее членов (ч. 3 ст. 102 Конституции), можно считать, что палата правомочна, если избрано (назначено) большинство ее членов. Регламент Совета Федерации, утвержденный его постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), предусмотрел в ч. 1 ст. 47, что заседание Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины общего числа членов палаты.

Закон установил в ч. 2 ст. 1, что членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Согласно ст. 2, 3 и ч. 1 ст. 5 данного ФЗ член Совета Федерации -представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается соответствующим законодательным органом на срок полномочий этого органа, а если законодательный орган формируется путем ротации (т.е. переизбирается не целиком, а по частям - по половинам, по третям и т.д.), то на срок полномочий, установленный для депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа субъекта Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном органе кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее 1/3 общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации. Решение об избрании принимается тайным голосованием и оформляется постановлением законодательного органа, а если он двухпалатный, то совместным постановлением обеих палат.

Согласно ст. 4 и ч. 2 ст. 5 ФЗ представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа) на срок его полномочий. Его решение о назначении представителя в Совете Федерации оформляется указом (постановлением), который (которое) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа 2/3 общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Статья 7 ФЗ требует от кандидатов в члены Совета Федерации представить соответственно в законодательный (представительный) орган государственной власти или высшему должностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения) и сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.

Решения об избрании (назначении) членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу. В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен представить в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (ст. 8 ФЗ).

В соответствии со ст. 9 ФЗ полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом или высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти). Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение).

Согласно ст. 11 ФЗ избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в установленном ныне порядке должно быть завершено не позднее 1 января 2002 г. Члены Совета Федерации - представители по должности от субъектов Федерации в Совете Федерации продолжают не позднее истечения этого срока осуществлять свои полномочия впредь до вступления в силу решений об избрании (о назначении) в установленном действующим Федеральным законом порядке членов Совета Федерации.

Наконец, статья 12 ФЗ установила, что на членов Совета Федерации, избранных (назначенных) в соответствии с данным законом, распространяются положения, установленные в п. «а», «б» и «в» ч. 2 ст. 4 и ч. 1 и 2 ст. 6 ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в ред. ФЗ от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ и 4 августа 2001 г. N 103-ФЗ (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74; 1999, N 28, ст. 3466; 2001, N 32, ст. 3317). Это значит, что полномочия члена Совета Федерации могут прекратиться досрочно, в частности в силу: его письменного заявления о сложении своих полномочий; его избрания депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления или его назначения на государственную или муниципальную должность; выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления; его поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, занятия предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, утраты им российского либо приобретения иностранного гражданства, вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда, вступления в законную силу решения суда об ограничении его дееспособности либо о признании его недееспособным, признания его безвестно отсутствующим либо объявления умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу, призыва его с его согласия на военную службу, а также в случае его смерти.

Это значит также, что член Совета Федерации осуществляет свои полномочия на постоянной основе и не вправе:

а) быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную или муниципальную должность;

б) находиться на государственной или муниципальной службе;

в) заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

г) состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации.

Согласно ст. 8 ФЗ от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336), решения об избрании (о назначении) членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решений. В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен представить в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

Согласно ст. 9 ФЗ от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336), полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в соответствии с данным ФЗ, начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации или высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем его высшего исполнительного органа государственной власти). Эти полномочия могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) члена Совета Федерации органом государственной власти субъекта Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение).

ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3178) установил в ч. 1-3, 5 ст. 4, что гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 18 лет, имеет право избирать депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу, а постоянно или преимущественно проживающий на территории соответствующего избирательного округа имеет право избирать депутата Государственной Думы по одномандатному избирательному округу. Он, кроме того, имеет право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, предусмотренном федеральными законами. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения выборов за пределами территории России, обладает равными с иными российскими гражданами правами на выборах депутатов Государственной Думы.

Конституция не определяет, может ли выдвигаться и регистрироваться кандидатом в депутаты Государственной Думы лицо, которое в начале избирательной кампании не отвечает какому-либо из указанных требований, но в день голосования будет этому требованию отвечать. Думается, на этот вопрос следует ответить утвердительно, в случае если соответствие требованиям в день голосования гарантировано, ибо в речь идет о требованиях не к кандидату в депутаты, а к депутату Государственной Думы. Так, применительно к возрасту часть 4 ст. 4 упомянутого ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы установила, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший на день выборов 21 года.

3.2. Проблемы деятельности законодательных органов власти РФ в рассматриваемый период

Как и в любой другой области, в правовом регулировании деятельности Совета Федерации РФ существуют пробелы и недостатки которые устраняются принятием новых правовых актов и дополнением старых. Данный факт неизбежно вызывает трансформацию в том или ином виде законодательного органа.

В соответствии со ст. 3 ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г., в ред. от 4 августа 2001 г. (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74; 1999, N 28, ст. 3466; 2001, N 32, ст. 3317) срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается со дня начала работы Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. Здесь, правда, можно отметить некоторую неточность законодательного регулирования.

Во-первых, и в день избрания, и в течение ряда последующих дней до объявления результатов выборов даже само избранное лицо не знает о своем избрании, а тем более не знают этого другие лица, включая тех, которые могут посягнуть на депутатскую неприкосновенность.

Во-вторых, согласно ч. 1, 2, 4 ст. 84 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы» от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3178), извещенный о своем избрании депутат Государственной Думы обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документов, удостоверяющих, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. Если он этого не сделает, то избирательная комиссия аннулирует результаты выборов по одномандатному избирательному округу и назначает повторные выборы. Если требования не выполнены без вынуждающих к тому обстоятельств, избранный кандидат должен полностью возместить связанные с проведением повторных выборов расходы средств федерального бюджета, произведенные соответствующими избирательными комиссиями. Избранный кандидат, баллотировавшийся по федеральному списку кандидатов, исключается в таком случае из списка, а его депутатский мандат передается ЦИК РФ зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов. Неизвестно, какова теперь дата избрания этого нового кандидата - то ли дата всеобщего голосования, в результате которого ему мандат первоначально не достался, то ли дата передачи ему мандата ЦИК РФ.

Возникает также вопрос: действует ли неприкосновенность до регистрации депутата? Во всяком случае, депутатом станет то лицо, которое в этом качестве зарегистрировано, и лишь с момента регистрации будет очевидно, что статус депутата, включая его неприкосновенность, начал действовать в полной мере.

Несомненно, что в случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращается и их неприкосновенность. Согласно ч. 1 и 2 ст. 4 действующей редакции ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрены следующие основания для досрочного прекращения полномочий членов обеих палат российского парламента:

• письменное заявление члена Совета Федерации о сложении своих полномочий;

• избрание члена палаты Федерального Собрания депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, назначения на иную государственную или муниципальную должность;

• поступление члена палаты Федерального Собрания на государственную или муниципальную службу, вхождение его в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, занятие предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

• утрата гражданства Российской Федерации либо приобретение гражданства иностранного государства;

• вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена палаты Федерального Собрания;

• вступление в законную силу судебного решения об ограничении дееспособности члена палаты Федерального Собрания либо о признании его недееспособным;

• признание члена палаты Федерального Собрания безвестно отсутствующим либо объявление его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу;

• призыв члена палаты Федерального Собрания на военную службу с его согласия;

• смерть члена палаты Федерального Собрания.

Полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Во всех случаях неприкосновенность члена палаты Федерального Собрания прекращается со дня, предусмотренного постановлением палаты о прекращении полномочий своего члена.

Что касается депутатов Государственной Думы, то их полномочия, а равно и неприкосновенность прекращаются также в случае досрочного роспуска палаты в соответствии со ст. 111 и 117 Конституции, причем полномочия депутатов, а следовательно, и их неприкосновенность прекращаются со дня роспуска.

Всего за 1994-2004 гг. принято:

• федеральных конституционных законов - 32;

• федеральных законов - 2011;

• в том числе кодексов - 25;

• итого - 2043.

Такой массив федерального законодательства обеспечивал закрепление проводимых государственно-политических и социально-экономических преобразований в нашей стране. Однако, представляется, что имеется острая необходимость в повышении его качества.

Глубокую неудовлетворенность реальным состоянием федерального законодательства высказал 25 февраля 2005 г. Председатель Совета Федерации С.М. Миронов в ходе обсуждения на пленарном заседании палаты состояния законодательства в Российской Федерации. Он обратил внимание на следующие недостатки.

Парламенты всех уровней, включая Государственную Думу и Совет Федерации, оказались не в лидерах законодательной работы. Эффективность их работы весьма низкая. В 2004 г. из 363 законопроектов, внесенных депутатами Государственной Думы, принято всего 65. Из внесенных Советом Федерации 56 законопроектов было одобрено лишь три. Из 451 проекта, подготовленных региональными законодателями, было одобрено всего два. Законодатели долго «шли на поводу» у Правительства, принимая его законопроекты незамедлительно. Это делалось даже в тех случаях, когда они содержали многочисленные погрешности. При этом, по словам С.М. Миронова, парламентарии исходили из пресловутого принципа: «Потом мы его доработаем». В результате законодательство у нас «запутанное и полное противоречий», а абсолютное большинство принимаемых парламентом законов - это поправки к уже действующим законам.

Подобные выводы не лишены оснований. Этим диктуется необходимость совершенствования законодательной деятельности. В постановлении Совета Федерации от 11 марта 2005 г. «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» были сформулированы некоторые предложения, направленные на достижение этой цели. В частности, комитетам и комиссиям Совета Федерации предложено рекомендации доклада использовать при осуществлении своей деятельности по мониторингу и реализации конституционных полномочий палаты. С целью постоянного комплексного анализа и прогноза качества законодательства, правоприменительной практики Совет Федерации одобрил идею о целесообразности создания всероссийского центра мониторинга права.

Следует особо отметить, что Президент РФ В.В. Путин также ставит задачу существенной активизации Совета Федерации. По его мнению, сенаторам не удается справиться с выполнением одной из своих непосредственных задач - защищать интересы регионов на федеральном уровне при разработке новых законопроектов. В связи с этим он считает необходимым «привлечь к работе Совета Федерации ярких людей» и полагает, что «обязанность координации федеральной и региональной законодательной работы является прямой компетенцией членов Совета Федерации».

Вполне обоснованна точка зрения о том, что Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Пока же он не имеет должной поддержки со стороны населения, т.к. в конфликтных ситуациях оказывается неспособным реально противостоять исполнительной власти, а в законодательной сфере занимается деятельностью, направления которой определяются активностью Государственной Думы, не используя все возможности и полномочия, которые предоставлены ему Конституцией РФ.

Представляется, что в настоящее время созрели условия для радикального изменения осуществляемого в российском парламенте законодательного процесса. Его эффективность значительно повысится, если Совет Федерации будет наделен в законодательной сфере равными с Государственной Думой полномочиями. При этом следовало бы организовать законодательный процесс по «челночному» методу, как по федеральным конституционным, так и по федеральным законам. При такой организации законодательного процесса проект становится законом лишь после достижения полного согласия по его содержанию обеими палатами парламента. Естественно, Совет Федерации лишится так называемой сдерживающей функции, но, как показывает опыт взаимодействия палат, она не дает нужных результатов. В случае введения предлагаемого порядка принятия законов федерального уровня Совет Федерации смог бы в максимально полной степени использовать свой законотворческий потенциал, потенциал его членов и Аппарата палаты для их разработки. Для решения этого вопроса в полном объеме потребуется внесение поправки в гл. 5 Конституции РФ. Естественно, одновременно с такой поправкой следовало бы внести в Конституцию иные поправки, которые позволили бы Федеральному Собранию РФ стать полноценным парламентом, осуществляющим законодательную власть в полном объеме. Таковым является парламент, наделенный полномочиями как принимать законы, так и наблюдать за ходом их исполнения, а также имеющий право при необходимости проконтролировать исполнение законодательства.

Для повышения эффективности законодательного процесса и качества принимаемых законов новому составу Совета Федерации целесообразно предпринять ряд организационных мер.

а) Повышение качества рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой.

В данном направлении может быть полезным:

• при вынесении на заседание Совета Федерации предложений по отклонению рассматриваемого закона проводить заседание палаты по процедуре, аналогичной процедуре второго чтения в Государственной Думе, с оформлением предлагаемых поправок постановлением Совета Федерации;

• согласовать регламенты палат Федерального Собрания в части, регулирующей повторное рассмотрение отклоненных законов (включая федеральные конституционные законы и законы РФ о поправках к Конституции РФ), устранить пробелы и противоречия, приводящие либо к различным действиям палат в одной и той же ситуации, либо к «зависанию» закона;

• установить структуру и содержание заключения ответственного комитета по рассматриваемому закону, определить порядок предоставления и учета заключений и предложений иных комитетов, обеспечивающий системный характер экспертизы закона;

• усилить экспертную (правовую и аналитическую) поддержку подготовки законов к рассмотрению комитетами и палатой, в том числе установить требования к структуре и содержанию заключения Правового управления и аналитических материалов и предусмотреть их обязательное предоставление.

б) Повышение эффективности участия Совета Федерации в рассмотрении проектов законов Государственной Думой.

В этом направлении необходимо установить процедуры подготовки, утверждения и представления от имени Совета Федерации замечаний, предложений и поправок к законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой в первом и втором чтениях, а также порядок сопровождения и защиты этих документов в Государственной Думе.

После практической отработки эффективных форм участия Совета Федерации на начальных стадиях рассмотрения проектов законов можно будет рассмотреть вопрос о целесообразности их нормативного закрепления. Речь идет о том, чтобы, используя уже созданные прецеденты, изменить процедуры рассмотрения и принятия наиболее важных законов «Сюда могут быть отнесены: законы РФ о поправках к Конституции РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ, о федеральном бюджете и иные федеральные законы, подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст.106 Конституции РФ, а также федеральные законы по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ».

в) Повышение качества подготовки законодательных инициатив Совета Федерации.

Для решения этой задачи в первую очередь необходимо:

• Установить порядок инициирования и одобрения палатой законодательных предложений, разработки законопроектов и их утверждения в качестве законодательных инициатив Совета Федерации.

• Данный порядок должен гарантировать правовую проработку текста законопроекта и сопровождающих его документов (в качестве аналога может быть взят порядок законопроектной деятельности Правительства, установленный рядом правительственных постановлений и нормативно-методических документов Минюста РФ).

• Усилить экспертно-аналитическое обеспечение законотворческой деятельности палаты за счет привлечения на этот заказ: аналитических обзоров действующего законодательства; обзоров материалов правоприменительных органов, обобщающих правоприменительную практику с точки зрения качества и действенности законов; аналитических данных по содержательным и формально-юридическим проблемным ситуациям, требующим законодательного разрешения; разработок по направлениям и приоритетам развития законодательства; обзоров зарубежного опыта законодательного регулирования; данных по финансово-экономической обоснованности законопроектов.

• Максимально использовать экспертный потенциал сторонних организаций, в том числе предоставляемый на основе федеральных законов «О Счетной палате Российской Федерации», «Об обязательной государственной экологической экспертизе», «О Центральном Банке России» и т.п.

г) Создание системы управления эффективностью законодательного процесса.

Эта мера должна поставить процесс совершенствования и развития законодательной деятельности Совета Федерации на регулярную основу. Подобная система должна включать в себя следующие основные элементы:

• мониторинг прохождения законопроектов и законов, принятых Государственной Думой;

• оценку эффективности законодательной деятельности в целом, Совета Федерации и его комитетов в частности, включая оценку качества принимаемых законов и системности формируемого законодательства;

• подготовку и обоснование решений по совершенствованию организации, процедуры и обеспечения законодательного процесса.

Заключение

Конституция Российской Федерации является стратегической основой правового развития страны. Она закрепляет базовые принципы конституционного партнерства органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и институтов гражданского общества.

Определяющим субъектом гуманитарно-правовой стратегии является Президент Российской Федерации как гарант Конституции. Эта роль главы государства проявляется в реализации всех его конституционных полномочий, в том числе и в законодательной сфере. Среди них и полномочия обращаться с ежегодным посланием к Федеральному Собранию, и полномочия вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, и право отклонять принятые федеральные законы, и право подписывать и обнародовать их.

Все иные органы государственной власти, как субъекты гуманитарно-правовой стратегии, также занимают свое, конституционно незаменимое место в целостной системе органов конституционного партнерства.

Формула «конституционное партнерство» была введена в политико-правовой оборот ежегодными докладами Совета Федерации 2004–2006 годов. Конституционное партнерство понимается как процесс и результат согласованной государственной политики в законодательной деятельности и правоприменительной практики, как конструктивное взаимодействие всех ветвей и уровней государственной власти во имя правового развития страны.

Стратегия правового развития – это система стратегического реагирования на глобальные вызовы сегодняшнего дня и будущего, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяется политической стратегией государства. Стратегия правового развития – это правовое воплощение политики развития страны.

Политическая воля трансформируется в стратегию развития государства посредством правового оформления, когда находит отражение в политико-правовых актах Российской Федерации высшего уровня, важнейшими из которых являются ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и ежегодные бюджетные послания Президента Российской Федерации.

Требуется новая методология и технология законопроектной, законодательной и нормотворческой деятельности, исключающая принятие законов конъюнктурно-корпоративных, недостаточно проработанных, увеличивающих правовую неопределенность в процессе их исполнения. Особенности конституционного партнерства в 2007 году определялись тем, что это был последний год деятельности Государственной Думы предыдущего созыва. В декабре 2007 года состоялись выборы нового состава Государственной Думы. За несколько дней до них Совет Федерации определил дату президентских выборов 2008 года. Таким образом, 2007 год был отмечен особой ролью Совета Федерации, которую он сыграл в обеспечении преемственности государственной власти. В 2007 году члены Совета Федерации большое внимание уделяли взаимодействию с Президентом Российской Федерации и Государственной Думой. Они неоднократно встречались с Президентом России В.В. Путиным, который также принимал участие в заседаниях Совета Федерации и Совета законодателей.

Конституционное партнерство с Государственной Думой осуществлялось на всех этапах работы с проектами, начиная с «нулевого цикла» до первого чтения и после отклонения в согласительных комиссиях.

Конституционное партнерство в 2007 году эффективно проявилось и во взаимоотношениях Совета Федерации с Правительством. Оно особенно интенсифицировалось при подготовке и принятии бюджета страны на 2008-2010 годы, а также ряда других важных федеральных законов.

Основы стратегии правового развития и конституционного партнерства закреплены в Конституции Российской Федерации. К органам конституционного партнерства, определяемым в статьях 80, 95, 103, 104, 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации, относятся: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные суды, суды субъектов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации. В соответствии со статьями 5, 10, 11 Конституции Российской Федерации они осуществляют государственную власть в Российской Федерации.

Взаимодействие субъектов конституционного партнерства в осуществлении законотворческой деятельности и в процессе исполнения законов сегодня обеспечивается системой мониторинга законодательства и правоприменительной практики, направленной на повышение ответственности государства перед гражданами за результаты законодательной и правоприменительной деятельности.

Конституционное партнерство – это демонстрация правовой культуры власти. В процессе конституционного партнерства формируется образ человека – гражданина новой России, новый образ государства, общества, страны. Органы конституционного партнерства вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина.

Стратегия правового развития формируется, реализуется и совершенствуется при взаимодействии органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках конституционного партнерства. Это взаимодействие может осуществляться только на условиях равенства и путем компромисса.

Конституционное партнерство, что особенно важно для Совета Федерации как палаты регионов, осуществляется на основе принципа федерализма. Реализуя этот принцип, стратегия правового развития страны способствует сбалансированному развитию регионов при координирующей роли федерального центра.

Власть может быть эффективной, только если она повышает возможности реализации потенциала личности, гарантии ее защищенности, создает условия для развития институтов гражданского общества, сохранения целостности страны и обеспечения суверенитета государства.

В докладах Совета Федерации неоднократно отмечалась необходимость повышения эффективности взаимодействия субъектов права законодательной инициативы для выработки консолидированной оценки качества законодательства. Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации как наиболее значимые субъекты права законодательной инициативы несут особую ответственность за качество правотворчества.

Государственная политика приобретает правовое выражение, стратегический, долговременный характер при ее закреплении на уровне федерального законодательства. Конституционное партнерство в законодательной деятельности для современной России имеет особое значение, поскольку проводимые реформы требуют качественного обновления законодательства страны.

Инициативы федеральной исполнительной власти в целом поддерживаются федеральным законодателем, однако, как свидетельствует ежегодный анализ состояния законодательства Российской Федерации, от года к году нарастает массив законодательных проблем, что свидетельствует об излишней поспешности в законопроектной работе. При этом многие предложения субъектов права законодательной инициативы в силу несовершенства механизмов взаимодействия органов конституционного партнерства в законодательной деятельности остаются невостребованными.

Формула конституционного партнерства способна определить место в законодательном процессе всех субъектов права законодательной инициативы. Качественное законодательство возможно только при условии системного долгосрочного планирования законодательной деятельности, внедрения в практику законотворчества широкого спектра экспертиз: от экономической до гуманитарной.

Не менее важным является конституционное партнерство в правоприменительной деятельности. Несогласованность, слабая координация органов власти в процессе реализации законов, несвоевременное и некачественное подзаконное правотворчество способны нанести существенный вред государственной политике. В этом процессе одинаково недопустимы и политические спекуляции, и межведомственная конкуренция, и формализм в исполнении предписаний закона. Конституционное партнерство в процессе правоприменения должно реализовываться в форме инициативного сотрудничества органов государственной власти в сфере правового мониторинга. Только консолидированная и ответственная работа органов конституционного партнерства по мониторингу законодательства способна создать достоверную систему анализа состояния законодательства и практики его применения, которая должна стать обязательным элементом правотворчества, осуществляемого на всех уровнях, в целях совершенствования законодательства Российской Федерации.

Программа законопроектной деятельности Российской Федерации направлена на объединение усилий органов конституционного партнерства в законодательной и правоприменительной деятельности.

Конституционное партнерство предполагает безусловное соблюдение в процессе непрерывного правотворчества духа и буквы Конституции Российской Федерации с учетом базовых конституционных ценностей. Соблюдение конституционных норм – обязанность органов конституционного партнерства.

Органы конституционного партнерства самоорганизуются, соблюдая баланс конституционных принципов самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) и единства системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5 Конституции Российской Федерации). Они вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов власти в Российской Федерации (статья 18 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации и сложившемся конституционным порядком закон является высшей формой закрепления результатов правотворческой деятельности и оформления политико-правовых решений органов конституционного партнерства. Только закон – нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом государственной власти Российской Федерации, – способен обеспечить эффективную реализацию государственной политики, ее преемственность, придать ей стратегический и долговременный характер.

Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации, высшие органы судебной власти (Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации), Генеральная прокуратура Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации выступают активными участниками конституционного партнерства, призванными обеспечивать выработку и реализацию государственной политики во имя достижения конституционных целей и сохранения конституционных ценностей Российской Федерации.

Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации как наиболее значимые субъекты права законодательной инициативы несут особую ответственность за качество правотворчества.

Наряду с конституционными принципами разделения властей (когда определяются различные полномочия и компетенции органов власти), существует и партнерство власти и общества. Конституционное партнерство высших органов власти является базовой предпосылкой для создания системы социального партнерства власти и общества. Оно позволяет сформировать механизм коллективного творчества всех ветвей власти и реализовать идею коллективной ответственности.

 Совет Федерации играл и будет еще играть роль, которая может быть названа консолидирующей. Раньше консолидация интересов не означала федеративного государства на деле, она вела к монополизму центра. И это разрушило федеративные отношения. Совет Федерации в течение двух лет был структурой парламента, объединенной одной идеей: сохранить могущество единой России. И это во многом удалось. Лишь сегодня мы можем говорить о том, что парламентаризм в России состоялся.

Не случайно в заключении данной работы приводятся выдержки из речей Председателей палат Федерального Собрания. Это люди, политики, от которых во многом зависело формирование направлений и общих принципов деятельности нового парламента 1993 -1995 гг.

Но законотворчество и тем более законодательство есть непрерывный процесс, структура законодательного органа претерпевает постоянные качественные изменения, что находит свое отражение в соответствующих правовых актах, регламентах палат, положениях о выборах и т.д. В настоящей работе был рассмотрен ряд документов и правовых актов, позволяющие получить полное представление о динамике развития Федерального Собрания Российской Федерации с 1993 по 2000 гг.

Сравнительный анализ зарубежного опыта по устройству национальных парламентов показывает, что при всем разнообразии подходов и факторов, определяющих решение этого вопроса государственного строительства, можно выделить ряд устойчивых тенденций и закономерностей, характерных для общего вектора развития конституционных государств.

Конституционно-правовой институт двухпалатности (бикамерализма) после определенного кризиса получил с 70-х годов XX века общее признание как неотъемлемый признак развитой демократии. За последние тридцать лет число двухпалатных парламентов увеличилось в полтора раза и на сегодняшний день достигло 67, причем эта система принята практически всеми странами мира, наиболее развитыми как в плане демократического устройства, так и в экономическом плане.

С развитием процессов децентрализации (деконцентрации) государственной власти по вертикали и сближением форм политико-территориального устройства унитарных и федеративных государств одним из основных предназначений верхней палаты национального парламента стали интеграция и консолидация интересов регионов, а также их представительство при формировании и осуществлении общегосударственной политики.

С учетом указанных тенденций последнего времени классическое представление о предназначении верхней палаты парламента как элемента системы разделения властей претерпело определенные изменения. В зарубежной теории и практике конституционализма сформировалось устойчивое представление о том, что верхняя палата национального парламента играет триединую роль в системе органов государственной власти. В том числе:

• выполняет во внутрипарламентской системе сдержек и противовесов функцию элемента, обеспечивающего качество решений, принимаемых палатами парламента, их взвешенность и относительную независимость от политической конъюнктуры;

• является, наряду с нижней палатой парламента, значимым и в достаточной степени самостоятельным элементом системы сдержек и противовесов в устройстве центральной власти;

• отражает (практически в единственном числе) на общегосударственном уровне власти политико-территориальное устройство страны и представляет срез интересов территориальных сообществ (в отличие от нижней палаты, отражающей срез интересов социальных слоев и групп, в значительной степени представленных политическими партиями).

Устойчиво сложившейся можно считать также конституционно-правовую позицию, в соответствии с которой верхняя палата парламента является одним из основных гарантов и механизмов обеспечения стабильности и преемственности власти, последовательности в осуществлении стратегической составляющей национальной политики.

Это качество определяется превалирующими в мировой практике принципами и порядком формирования и функционирования верхних палат: ограниченностью непосредственного политического влияния на формирование состава палаты и «мягким» механизмом его ротации, невозможностью роспуска (в 48 странах из 67), приданием (в 15 странах) председателю палаты статуса второго или третьего должностного лица в государстве, в значительном числе случаев (12) замещающего главу государства при невозможности исполнения последним своих полномочий.

В целом конституционно-правовой статус Совета Федерации соответствует указанным общемировым тенденциям.

Список использованных источников и литературы

Нормативные источники

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета, N 237, 25.12.1993.

2. Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР, 1977, № 41, ст. 617

3. Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г., № 1400 // «Российская газета», 1993, 23 сентября.

4. Закон РСФСР от 27.10.1989 «О выборах народных депутатов РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР, 1989, № 44, ст. 1305

Литература

5. Авакьян С. Конституции союзных республик // Советы народных депутатов. - 1978. № 5.

6. Абросимова Е.Б. Парламент и суд в Российской Федерации // Конституционный строй России. М., 2001. Вып.II.

7. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1999.

8. Авакьян С.А. Парламент федеративного государства: российский вариант // С.-Петербурский гос. ун-т экономики и финансов. Ин-т права. Ученые записки. Вып.6. СПб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 2001.

9. Бабурин С. Парламентаризм и политико-правовые традиции России: проблемы совместимости // Российская Федерация. 1994. N 19.

10. Барабашев А.Г. Парламент и правительство в Российской Федерации // Конституционный строй России. М., 1995. Вып.II.

11. Баталов Э. Парламент и президент в конституциях зарубежных стран // Российская Федерация. 1994. N 5.

12. Васильев В. Депутат подотчетен избирателям. Но в той мере, в какой это считает нужным // Российская Федерация. 1994. N 1.

13. Вишневский Б. Каков путь к нормальному парламенту // Российская Федерация сегодня. 2001. N 8.

14. Выстропова А. В. Акты Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дис.: канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

15. Гасымов Р.Б. О. Федеральное Собрание Российской Федерации: конституционно-правовой статус: Автореф. дис.: канд. юрид. наук. М., 2003.

16. Голоскоков И. Однопалатный или двухпалатный? Новая модель парламента Российской Федерации // Независимая газета. 2000. 4 фев.

17. Горобец В.Д. Система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания // Государство и право. 1998. N 8.

18. Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 2004.

19. Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации: Автореф. дис.: докт. юрид. наук. М., 2000.

20. Гранкин И.В. Парламент России. М.: Изд-во АО « Консалтбанкир» , 2006.

21. Грушевский М.Н. История России. – СПб: Питер, 2004.

22. Денисов А.. Депутатская этика. М.: Издание Государственной Думы, 1994.

23. Дмитренко В.П., Есаков В.Д., Шестаков В.А. История Отечества. ХХ век: Пособие. - М.: Дрофа, 2003. — 640 с.

24. Двухпалатность в мире / Пер. на русский язык Управления международных связей Совета Федерации. Служба международных отношений Сената Французской Республики. Париж, 2000.

25. Журавлев В.В. Политическая история России / Под ред. В.В. Журавлева М.: 2000.

26. Иванов Л. Из опыта Федерального Собрания РФ первого созыва // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996. N 3(16); N 4(17).

27. Иванова В.И. Парламент Российской Федерации. Правовое регулирование организации и деятельности. М., 2005.

28. Исаев И. А. История государства и права России: Учебное пособие для вузов. М.: Проспект, 2003. – 336 с.

29. История СССР / Учеб. пособие. – М.: Высшая школа, 2003. – 549 с.

30. Ким А.И. Новая Конституция СССР и некоторые вопросы теории государственного права//Конституция СССР: проблемы государствоведения и советского строительства. - М.: 1980.

31. Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. - М.: 1990.

32. Конституция общенародного государства: Вопросы теории/Под ред. Л.Ф.Ильичева, Д.А.Керимова. - М.: Юрид. лит. 1979.

33. Конституция развитого социализма. Исторические предпосылки и значение/Ин-т истории АН СССР. - М.: Наука. 1981.

34. Конституция СССР: Политико-правовой комментарий/Под ред. Б.Н.Пономарева. - М.: Политиздат. 1982.

35. Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. Изд. 2-е, доп. - М.: Политиздат. 1987.

36. Кобылев В. П. История государственного управления в России. - М.: Наука, 2004.

37. Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. N 3.

38. Лукашук И.И. Внешняя политика: президент и парламент // Государство и право. 2004. N 7.

39. Лазарев Л.В., Слива А.Я. Конституционная реформа: первый этап. - М.: Юрид. лит. 1989.

40. Мавродин В.В. История государства и права России. – М.: Инфра-М, 2003.

41. Мишин А. А. История государственного управления в России. - М.: Наука, 2004.

42. Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М.: Известия, 1997.

43. Никитов В.А. Парламентская система в Российской Федерации // Социология власти. 1998. N 6.

44. Особенности и значение Конституции СССР 1977 г. - Воронеж: Изд-во Воронеж, госуд. ун-та. 1979.

45. Портнов В.П., Славин М.М. Этапы развития Советской Конституции. - М.: Наука. 1992.

46. Парламентаризм в России: опыт и перспективы. 1994 г. М.: Фонд развития парламентаризма в России, 1994.

47. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. V Государственная Дума. Совет Федерации первого созыва. М.: Фонд развития парламентаризма в России, 1996.

48. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1995-1999 годах. М.: Фонд развития парламентаризма в России, 2000.

49. Парламентская этика: сравнительный анализ. М.: Нац. Демократич. ин-т международн. отношений, 2000.

50. Парламентское право. Основные источники / Автор и составитель А.П. Любимов. М., 1997.

51. Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2005.

52. Постников А. Статус Федерального Собрания. Как он определен в новой Конституции Российской Федерации // Российская Федерация. 1994. N 1.

53. Прохоров М.В. Федеративные начала в организации парламента // Вестник Моск. ун-та. Серия 11, Право. 1997. N 3.

54. Прохоров М.В. Федеративные начала в организации и деятельности парламента: проблемы России и опыт зарубежных стран: Автореф. дис.: канд. юрид. наук. М., 1999.

55. Рахманина Т.Н. Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР//Труды ВНИИ советского законодательства. - 1979. Вып.15.

56. Родин И.О. Вся история в одном томе/Авт.-сост. И.О. Родин, Т.М. Пименова. — М.: АСТ-ЛТД, 2003. - 544 с.

57. Размустов В. Становление российского парламентаризма: политико-правовой аспект // Проблемы парламентского права в России. М., 1996.

58. Романов Р.М. Двухпалатный парламент: особенности функционирования // Социология власти. 1998. N 6.

59. Румянцева Т.С. Федеральное Собрание: конституционно-правовой статус // Конституционный строй России. М., 1995. Вып.II.

60. Рыбкин И.П. Государственная Дума: пятая попытка: Очерк новейшей истории представительной власти в России. М.: Международный гуманитарный фонд « Знание» , 1994.

61. Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в России: Дис. : докт. полит. наук. М., 1995.

62. Сальников В.П. История России. Народ и власть / Под ред. В.П. Сальникова. – СПб.: Лексикон, 2001. – 459с.

63. Сахаров А.Н. История России. XX век / Под ред. А.Н. Сахарова, В.П. Дмитренко, А.Н. Боханов и др. – М.: АСТ, 2004. – 607 с.

64. Степанов И.М. Конституция развитого социализма: социальная ценность и основные функции//Сов. государство и право. - 1978. № 12.

65. Сырых В.М. История государства и права России, Советский и современный период. М., 2004.

66. Топорнин Б.Н. Основные черты Конституции СССР 1977 года//Революция, демократия, право. - М.: 1978.

67. Чистяков О. И. История отечественного государства и права. Ч. 2: Учебник. / Под ред. О. И. Чистякова. – М.: Изд-во МГУ, 2003. – 335 с.

68. Чехарина В.И. Проблемы законодательного процесса в Российском парламенте // Конституционный строй России. М., 2004. Вып.1.