Организация контроля за деятельностью органов государ­ственного управления

В работе приведены теоретическое обобщение и новое решение научного задания, которое заключается в определении сущности и особенностей осуществления административных процедур в сфере налогообложения в России. В результате проведенного исследования сформулирован ряд выводов, предложений и рекомендаций, направленных на достижение поставленной цели. Основные из них такие:
1. Определено, что административная процедура является самостоятельной правовой категорией, которая отражает порядок рассмотрения и разрешения органами публичной власти индивидуальных административных дел с целью обеспечения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Доказано ошибочность отождествления административной процедуры с административным процессом, ведь административный процесс (производство по ...

ВВЕДЕНИЕ 3
Глава 1. Теоретические основы контроля за деятельностью органов государственного управления 6
1.1. Понятие и сущность контроля за деятельностью органов государственного управления 6
1.2. Характеристика видов, форм и методов финансового и административного надзора 14
Глава 2. Общественный контроль за деятельностью государственных и муниципальных служащих 32
2.1. Правовые аспекты контроля за деятельностью государственных служащих 32
2.2. Административный контроль за деятельностью государственных служащих 35
Глава 3. Направления государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления 51
3.1. Направления совершенствования законодательства, регламентирующего осуществление административных процедур в сфере налогообложения 51
3.2. Пути совершенствования организационных основ осуществления административных процедур в сфере налогообложения 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 73
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ: 78

Люди не свободны поступать так, как им хочется. Человек связан с обществом, в котором он проживает, бесчисленным множеством нормативных систем. Общество значительно определяет жизнедеятельность человека. Но это влияние носит не только формальный характер, как, например, действие законов, но также и скрытый психологический характер. Так, воспитываясь в определенной социальной среде и усваивая с детства те или иные шаблоны поведения, формируя собственные цели и ценности, индивид ориентируется на окружающий социум. Даже в том случае, когда человек отрицает социальные нормы окружения, он все равно ориентируется на них.
Общественный контроль как элемент социальной реальности - является неотъемлемым условием существования любой политической или административной системы, особенно в условиях демок ратического общества.
Рассмотрение общественного контроля в качестве элемента управления, с одной стороны, позволяет понять происходящие в обществе процессы, и дает возможность выявить тенденции, знание которых предотвратит от нежелательных изменений в общественной жизни.
Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались в рамках управленческих наук. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функции управления (контроль как деятельность), как завершающей стадии процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи), как неотъемлемой составляющей процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала до завершения (контроль как стадия управленческого цикла).
Предпосылки формирования теории общественного контроля обнаруживаются в работах Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо, и др. В этих работах рассматриваются вопросы, связанные с осуществлением управления обществом, обеспечения стабильности существования государства и общества.
В целостном виде теория общественного контроля зарождается в конце XIX века. Точкой отсчета является введение в науку собственно термина "общественный контроль" Г. Тардом. Наиболее тщательно разработка темы общественного контроля производилась в рамках американской социологической мысли, раскрывающей сущность общественного контроля как механизма, посредством которого обеспечивается совместное сосуществование индивидов в обществе.
Проблема интенсивности санкций социального контроля рассматривалась в работах П. Сорокина, Т. Парсонса, Э. Дюркгейма, B.JI. Иноземцева, М. Фуко. В работах Г. Маркузе, С.Н. Паркинсона, Ф.А. Хайека, X. Орте-га-и-Гассета, Э. Фромма раскрывается специфика социального контроля в индустриальном обществе. А. Грамши исследовал роль интеллигенции в осуществлении функции социальной гегемонии и политического управления.
Из перечисления вышеупомянутых исследователей видно, что понятием общественного контроля оперирует общая теория управления. В рамках этого направления общественный контроль рассматривается как один из этапов управленческого процесса, механизм обратной связи или механизм эффективного управления.
Объектом исследования являются органы государственной власти - система государственной и муниципальной службы.
Предметом исследования - общественный контроль как один из элементов регулирования деятельности системы государственной и муниципальной службы.
Цель исследования заключается в выявлении проблем регулирования и направлений совершенствования системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.
Цель исследования конкретизируется решением следующих задач:
- Анализ развития общих концепций управления и контроля;
- Рассмотрение форм и методов общественного контроля;
- Определение направлений совершенствования общественного за деятельностью государственных служащих;
- Анализ правовых форм общественного контроля;
- Разработка перспектив административного контроля за деятельностью государственных служащих.
При написании работы были использованы общие и частно- научные методы исследования: институциональный, исторический, логический, сопоставительный, структурный, функциональный.
Теоретическую основу исследования в дипломном проекте составили разработки по теоретическим и практическим вопросам функционирования общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, представленные в российской и зарубежной литературе. Среди исследователей управленческих концепций следует перечислить фамилии Атаманчука Г.В., Игнатова В.Г., Понеделкова А.В., и других авторов. Вышеуказанные авторы раскрывают систему государственной службы, взаимосвязь ее элементов, механизмы нормативного регулирования ее звеньев.
Информационной базой исследования в дипломном проекте являются опубликованные аналитические материалы и статистические данные, законодательные акты, сведения о характере и динамике общественного контроля за деятельностью органов государственной власти в современной России, материалы статей, опубликованных в периодических изданиях.

Для выяснения содержания понятия «должностное лицо» обратимся к положениям, содержащихся в примечании к ст. 364 УК России, согласно которой служебными лицами являются лица, постоянно, временно или по специальным полномочиям осуществляют функции представителей власти или местного самоуправления, а также занимают постоянно или временно в органах государственной власти, органах местного самоуправления, на государственных или коммунальных предприятиях, в учреждениях или организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, или выполняют такие функции по специальному полномочию, которым лицо наделяется полномочным органом государственной власти, органом местного самоуправления, центральным органом государственного управления со специальным статусом, полномочным органом или полномочным лицом предприятия, учреждения, организации, судом или законом. Отметим, что должностное лицо наделено определенным объемом полномочий в пределах которых он вправе совершать действия, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения (например, право приема и увольнения работников, применения дисциплинарных или административных взысканий и др). Стоит обратить внимание и на то, что лицо является служебным не только тогда, когда оно осуществляет соответствующие функции или исполняет обязанности постоянно, но и тогда, когда оно делает это временно или по специальным полномочиям, при условии, что указанные функции или обязанности возложены на него правомочным органом или правомочным служебным лицом. Следовательно, можно сделать вывод, что понятие «должностное лицо» и «должностное лицо» являются синонимичными. Согласно п. 342.4 ст. 342 Налогового кодекса России должностные лица контролирующих органов являются государственными служащими. Согласно ст. 21 Налогового кодекса России должностные лица контролирующих органов обязаны:1) соблюдать Конституцию России и действовать исключительно в соответствии с настоящим Кодексом и другими законами России, другими нормативными актами;2) обеспечивать добросовестное выполнение возложенных на контролирующие органы функций;3) обеспечивать эффективную работу и выполнение задач контролирующих органов согласно их полномочиям;4) не допускать нарушений прав и охраняемых законом интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций;5) корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их представителям и другим участникам отношений, которые возникают во время реализации норм этого Кодекса и других законов, не унижать их чести и достоинства;6) не допускать разглашения информации с ограниченным доступом, получается, используется, хранится во время реализации функций, возложенных на контролирующие органы;7) предоставлять органам государственной власти и органам местного самоуправления на их письменный запрос открытую налоговую информацию в порядке, установленном законом.Кроме того, необходимо подчеркнуть, что на должностных лиц ФНС России распространяются положения Закона России «О государственной службе», поэтому лица, виновные в нарушении законодательства о государственной службе, несут гражданскую, административную или уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством (ст. 38 Закона России «О государственной службе»).Дисциплинарная ответственность должностных лиц ФНС России регулируется нормами различных отраслей права. Учитывая это, различают два вида дисциплинарной ответственности: общую и специальную. Общая дисциплинарная ответственность наступает на основании норм трудового законодательства и правил внутреннего трудового распорядка. Специальная дисциплинарная ответственность наступает за нарушение норм законодательства о государственной службе, в частности, Закона России «О государственной службе». При этом базовым нормативным актом дисциплинарной ответственности должностных лиц ФНС России за нарушение порядка осуществления административных процедур является ТК России.Особенностью дисциплинарной ответственности должностных и служебных лиц ФНС России является то, что действующее законодательство не предусматривает перечень дисциплинарных проступков, за которые она наступает. Поэтому вопрос о наличии или отсутствии дисциплинарного проступка в каждом конкретном случае решает руководитель органа ФНС России, исходя из обстоятельств конкретного дела.Согласно ст. 147 ТК России за нарушение трудовой дисциплины к должностным и служебным лицам ФНС России может быть применено только одно из таких видов взысканий – выговор или увольнение.Увольнение как дисциплинарное взыскание может быть применено к должностному лицу ФНС России за систематическое невыполнение работником без уважительных причин обязанностей, возложенных на него трудовым договором или правилами внутреннего распорядка, если к работнику ранее применялись меры дисциплинарного или общественного взыскания, появление на работе в нетрезвом состоянии или состоянии токсического или наркотического опьянения, а также за прогул без уважительных причин, в том числе в случае отсутствия на работе более трех часов в течение рабочего дня и совершения хищения имущества собственника.Дисциплинарное взыскание применяется руководителем органа ФНС России или лицом, исполняющим его обязанности в установленном порядке. Одновременно с дисциплинарным взысканием работник лишается премии за месяц, в котором к нему применено дисциплинарное взыскание или мера дисциплинарного воздействия. До применения дисциплинарного взыскания администрация органа ФНС России должен потребовать от нарушителя трудовой дисциплины письменные объяснения. В случае отказа работника дать письменные объяснения составляется соответствующий акт. За каждое правонарушение трудовой дисциплины может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. При избрании вида взыскания учитываются степень совершенного проступка, причиненный им вред, обстоятельства, при которых совершено проступок, и предыдущая работа работника.Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его выявления, не учитывая времени освобождения работника от работы в связи с временной нетрудоспособностью или пребыванием его в отпуске. Следует отметить, что дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка. Взыскание объявляется в приказе и сообщается работнику под роспись в трехдневный срок.Если в течение года со дня наложения дисциплинарного взыскания работника не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Если работник не допустил нового нарушения дисциплины и к тому же проявил себя как добросовестный работник, то взыскание может быть снято до окончания одного года. В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к работнику не применяются.Статьей 14 Закона России «О государственной службе» предусмотрены меры дисциплинарного воздействия, которые могут быть применены к должностных и служебных лиц ФНС России за нарушение трудовой дисциплины, а именно:1) предупреждение о неполном служебном соответствии;2) задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на высшую должность. При этом следует отметить, что указанные меры являются мерами дисциплинарного воздействия, а не мерами дисциплинарного взыскания, поэтому их применение возможно с одновременным наложением дисциплинарных взысканий, предусмотренных ст. 147 ТК России.Привлечение должностных и служебных лиц ФНС России к дисциплинарной ответственности возможно лишь при наличии совокупности определенных условий материально-правового и процессуального характера. Так, основанием дисциплинарной ответственности должностных и служебных лиц ФНС России является совершенный ими дисциплинарный проступок. В действующем законодательстве, которое регулирует вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих, к которым относятся должностные и служебные лица ФНС России, не имеет определения понятия дисциплинарного проступка государственного служащего. В ст. 14 закона России «О государственной службе» закреплено лишь перечень оснований, за совершение которых государственный служащий подлежит дисциплинарной ответственности, а именно:1) невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей;2) превышение своих полномочий;3) нарушения ограничений, связанных с прохождением государственной службы;4) совершение поступка, который порочит его как государственного служащего или дискредитирует государственный орган, в котором он работает. Поэтому вопрос определения понятия дисциплинарного проступка в юридической литературе и до сих пор остается открытым.Так, Ю. М. Полетаев под дисциплинарным проступком в трудовом праве понимают виновное, противоправное (но такое, что исключает уголовную ответственность) невыполнение трудовых обязанностей, их неосуществления, превышение полномочий, обеспечивающих процесс труда, лицом, состоящим в трудовых правоотношениях с конкретной организацией. По мнению В. А. Козбаненко, под дисциплинарным проступком следует понимать виновное нарушение служебных обязанностей, правил внутреннего трудового распорядка, в частности трудовой дисциплины. М. И. Іншин под дисциплинарным проступком государственного служащего предлагает понимать сознательное (виновное) неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, которое может выражаться в умышленном нарушении правил служебного распорядка, должностных инструкций, приказов начальников и руководителей, морально-этических требований. Этого же мнения придерживается и А.Д.Новак, которая под дисциплинарным проступком государственного служащего понимает общественно опасное, противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), которое заключается в неисполнении или в ненадлежащем исполнении государственным служащим своих служебных обязанностей, нарушении морально-этических правил, а также других нарушениях служебной дисциплины, за которые законодательством предусмотрена дисциплинарная ответственность.Итак, из изложенного, можно сделать вывод, что основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности должностных и служебных лиц ФНС России за нарушение порядка осуществления административных процедур является дисциплинарный проступок – виновное, противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим (должностным или служебным лицом ФНС России) возложенных на него должностных обязанностей в сфере осуществления административных процедур (нарушение трудовой дисциплины), за которое предусматривается дисциплинарная ответственность.Следует отметить, что дисциплинарный проступок считается совершенным только тогда, когда будут налицо все признаки состава (объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона) этого проступка, поскольку отсутствие этих признаков исключает факт его совершения. Учитывая это, предлагаем рассмотреть состав дисциплинарного проступка. Обязательным признаком состава любого дисциплинарного проступка являются объект. В административно-правовой науке различают три группы таких объектов: а) служебные обязанности, определенные по должности, нарушение которых может повлечь ограничения прав, интересов, чести, достоинства, личной неприкосновенности отдельных граждан, интересов и прав государственных и общественных организаций; б) правила соблюдения служебной дисциплины (режим рабочего времени, распорядок дня работников, правила обращения со служебными документами); в) общие правила поведения государственных служащих вне службы, а также этические требования, предъявляемые к ним.Субъектом дисциплинарного проступка может быть только физическое вменяемое лицо, а обязательным требованием к субъекту – наличие определенного правового состояния правонарушителя. Субъектами дисциплинарных проступков являются должностные лица ФНС России, которые в пределах своей компетенции и в соответствии с служебных обязанностей осуществляют административные процедуры внутриорганизационного (управленческого) или внешнего характера.Объективная сторона дисциплинарных правонарушений характеризуется деянием (действием или бездействием) и лишь в отдельных случаях (материальный состав правонарушения) вредом и причинной связью между деянием и последствиями, а также такими признаками, как место, время, обстановка, способ совершения деяния. При этом деяние должно быть противоправным, то есть таким, которое заключается в неисполнении или в ненадлежащем исполнении должностным лицом ФНС России своих трудовых, служебных обязанностей в сфере осуществления административных процедур.С субъективной стороны дисциплинарные правонарушения характеризуются виной в форме умысла или неосторожности. При этом вина (виновность) лица, совершившего нарушение, является одним из обязательных условий, необходимых для того, чтобы нарушения обязанностей службы повлекло за собой наложение дисциплинарного взыскания. С юридической точки зрения вина предполагает психическое отношение лица к содеянному, является показателем определенного соответствия между объективно общественно вредными действиями (бездействием) правонарушителя и его психической деятельностью. Дисциплинарный проступок считается совершенным с умыслом тогда, когда лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело их вредные последствия и желала или сознательно допускала наступления таких последствий. Дисциплинарный проступок считается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должна была и могла их предвидеть. Осознание работником противоправности деяния необходимо для установления его вины.Таким образом, для привлечения к дисциплинарной ответственности должностных и служебных лиц ФНС России за нарушение порядка осуществления административных процедур необходимо наличие следующих условий:1) деяние (действие или бездействие) должно быть противоправным;2) противоправное деяние (действие или бездействие) должно быть виновным, то есть совершенное должностным или служебным лицом ФНС России умышленно или по неосторожности;3) должностным или служебным лицом ФНС России должны быть выполнены именно должностные обязанности в сфере осуществления административных процедур, например: нарушения процедуры подготовки и принятия нормативных или индивидуальных актов; нарушение правил организации планово-финансовой работы; несоблюдение правил документооборота; нарушение процедуры возмещения налогоплательщику налога на добавленную стоимость из государственного бюджета; несоблюдение порядка проведения документальной внеплановой выездной проверки плательщика налога на добавленную стоимость для определения достоверности начисления бюджетного возмещения такого налога.К особенностям дисциплинарной ответственности должностных лиц ФНС России можно отнести и тот факт, что в отдельных случаях дисциплинарная ответственность может наступить не только за нарушение требований трудовой и служебной дисциплины, но и за нарушения нравственно-моральных правил поведения, которые закреплены в специальных нормативных актах – Законе России «О правилах этического поведения» от 17 мая 2012 года № 4722-VI, Общих правилах поведения государственного служащего, утвержденных приказом Главного управления государственной службы России от 4 августа 2010 года № 214.Кроме того, на должностных лиц ФНС России распространяются требования и ограничения, установленные Законом России «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» от 7 апреля 2011 года № 3206-VI. В соответствии с пп. же п. 1 ст. 4 этого Закона должностные лица ФНС России являются субъектами ответственности за коррупционные правонарушения, которые предусмотрены в главе 13-А КоАП, в частности, за нарушение ограничений относительно совместительства и совмещения с другими видами деятельности (ст. 172-4 КоАП), нарушение установленных законом ограничений относительно получения дара (пожертвования) (ст. 172-5 КоАП), нарушение требований финансового контроля (ст. 172-6 КоАП), нарушение требований относительно сообщения о конфликте интересов (ст. 172-7 КоАП), незаконное использование информации, которая стала известна лицу в связи с выполнением служебных полномочий (ст. 172-8 КоАП), а также за непринятие мер относительно противодействия коррупции (ст. 172-9 КоАП). Поэтому в отдельных случаях должностные лица ФНС России могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений, которые имели место во время осуществления административных процедур.Можно сделать вывод, что дисциплинарная ответственность должностных и служебных лиц ФНС России является самостоятельным видом юридической ответственности. Юридическим основанием дисциплинарной ответственности должностных лиц ФНС России за нарушение порядка осуществления административных процедур является дисциплинарный проступок – виновное, противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим (должностным лицом ФНС России) возложенных на него должностных обязанностей в сфере осуществления административных процедур (нарушение трудовой дисциплины), за которое предусматривается дисциплинарная ответственность. Можно выделить следующие особенности дисциплинарной ответственности должностных лиц ФНС России за нарушение порядка осуществления административных процедур:1) дисциплинарная ответственность применяется к указанным лицам за невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей, превышение своих полномочий, нарушение ограничений, связанных с прохождением государственной службы, а также за поступок, который порочит их как государственных служащих или дискредитируют подразделение ФНС России, в котором они работают;2) дисциплинарная ответственность может наступить не только за нарушение требований трудовой и служебной дисциплины, но и за нарушения нравственно-моральных правил поведения, которые закреплены в специальных нормативных актах;3) к должностным лицам, кроме дисциплинарных взысканий, предусмотренных действующим законодательством о труде России, могут применяться такие меры дисциплинарного воздействия как предупреждение о неполном служебном соответствии; задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на высшую должность. Общие принципы административной ответственности должностных лиц закреплены в КоАП, в ст. 14 которого указано, что должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.Кроме того, должностные лица ФНС России, которые осуществляют административные процедуры в сфере налогообложения, могут быть также привлечены к административной ответственности за нарушение законодательства в сфере защиты персональных данных, которая предусмотрена ст. 188-39 КоАП, поскольку, согласно Закону России «О защите персональных данных» от 1 июня 2010 года № 2297-VI они являются владельцами персональных данных, получаемых в связи с осуществлением административных процедур. В частности, ст.