Правовые требования к управлению на государственной (муниципальной) службе.

Наряду с международными стандартами надлежащего управления в законодательстве Российской Федерации присутствует также целый комплекс общеправовых и специальных требований (принципов), которые предъявляются: законность; приоритет и непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; подконтрольность и подотчетность государственных служащих, их профессионализм и компетентность; стабильность гражданской службы и доступность информации о ней; самостоятельность местного самоуправления и его гар ...

Введение 3
1. Международные стандарты государственного управления 5
2. Основные подходы к понятию государственного (муниципального) управления. Общие принципы государственного управления. Принцип надлежащего управления, его отображение в Конституции РФ 12
3. Основные принципы организации государственного (муниципального) управления 16
Заключение 19
Список литературы 20

В современном мире в условиях глобализации резко усилились тенденции к усилению взаимозависимости стран, а также их взаимному влиянию друг на друга. Каждое государство стремится соотносить свое право и законодательство с международным правом, чья роль растет по объективным причинам.
Актуальность темы исследования. Развитие гражданского общества в Российской Федерации значительной степени определяется и зависит от четкости, прозрачности, слаженности и понятности работы государственного аппарата в рамках правового социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Выбор темы исследования определен значимостью и ролью государственной службы в функционировании государства. Именно создание эффективного законо дательного обеспечения государственно-служебных отношений в современных условиях должно способствовать формированию адекватного института государственной службы.
По мнению многих правоведов, специфика правоотношений в сфере осуществления государственной службы состоит в том, что государственная служба регулируется нормами не одной отрасли права, а несколькими. В первую очередь - международным, конституционным, а также трудовым, административным, финансовым и другими. Поэтому право государственной службы (служебное право) выделяется из системы административного законодательства и изучается как отдельная самостоятельная комплексная отрасль.
Исходя из этой двойственности служебное право большинством ученых определяется через систему правовых норм, регулирующих комплекс общественных отношений в сфере организации государственной службы, определения и закрепления правового статуса государственных служащих, практического функционирования государственной службы как в рамках обеспечения деятельности самих государственных служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и собственно государственной администрации.
Из этого следует сделать вывод о важности понимания сложности комплексного правового регулирования системы государственного управления в условиях становления правового государства. Международные правовые акты в этом случае служат основой для функционирования государственных органов, деятельности государственных служащих, устойчивости государственно-служебных отношений и определения дальнейшего развития законодательства о государственной службе.
Сегодня исследователи указывают, что федеральные органы государственной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления еще не сложились в эффективно функционирующую систему институтов публичной власти вследствие несистемности государственного и муниципального управления. Изменение требований к системе управления в условиях рыночной экономики и глобализации должно происходить с пониманием необходимости обеспечить соответствие управленческой модели требованиям общества.
Целью исследования выступает необходимость установить содержание правового регулирования тех требований, которые предъявляются к государственному управлению.
Исходя из темы исследования и поставленной цели, задачами работы является анализ требований (принципов, стандартов), содержащихся в международных документах и нормативно-правовых актах РФ, которые предъявляются к управлению на государственной (муниципальной) службе.

Важно также отметить, что основные конституционно-правовые документы Европейского Союза, а именно - Римское соглашение (1957 г.) И Маастрихское соглашение (1992 г.) не предоставляют единой модели государственного управления для внедрения странами-членами ЕС. В этой сфере государства-члены ЕС наделены институциональной автономией и, руководствуясь принципом субсидиарности, самостоятельно создают и развивают национальные системы государственного управления. Таким образом, с юридической точки зрения государства-члены ЕС формально имеют преимущественно административную автономию. Вместе с тем, они несут ответственность за реализацию политики ЕС, для чего должны иметь эффективные системы государственного управления. ЕС принимает решение, но не имеет своих исполнительных органов на национальномуровне, поэтому вся ответственность за выполнение решений и внедрение нормативно-правовых актов ЕС возложена на государства-члены.
Поэтому для достижения именно стандартизированной системы государственной службы для всех стран-членов ЕС определены те необходимые общие черты, которые должны присутствовать на всем европейском пространстве в соответствии с законодательством, которое существует в области государственного управления Европейского Союза. На этой основе определено понятие Европейского административного пространства (ЕАП), состоящее из общих стандартов для осуществления государственного управления, которые определяются законом и вводятся через систему мероприятий, процедур и механизмов отчетности.
Конечно, развитие государственной службы должно осуществляться на основе законодательно признанных принципов государственной службы, которые определяют сущностные черты, основные характеристики, содержание и значение самой государственной службы. Эти принципы государственной службы обусловлены конституционно определенными принципами государства, государственного управления, государственного механизма, государственного устройства и государственного аппарата. То есть, можно сказать, что принципами государственной службы есть определенные положения, модели функционирования органов государственной власти, которые имеют целью реализацию целей, задач и функций государства и охватывают все стороны (организационные, функциональные, правовые и другие) государственной службы.
Как категория принципы государственной службы определяют идеи и положения системы государственного аппарата и должны отражать объективные закономерности развития государства и гражданского общества. Принципы работы и функционирования государственной службы должны закладываться в основу функционирования всех органов государственной власти, быть направлены на выполнение законодательства своего государства, а также определять взаимоотношения в системе органов государственной власти.
Принципы государственной службы имеют целью определение важнейших сущностных черт государственной службы каждой конкретной страны; обоснование важности и социальной ценности всех видов отношений, возникающих в рамках государственной службы; отражение закономерностей функционирования органов государственной власти; реализацию через практическую профессиональную деятельность государственных служащих, в том числе управленческой, консультативной, организационной, распорядительной и других видов деятельности последних; закрепление вышеупомянутого в законодательных нормах данной страны.
О европейских принципах государственной службы и государственного управления в целом важно отметить те принципы, которые, прежде всего, касаются доступности органов, осуществляющих функции государства. К этим принципам относятся принципы открытости государственных учреждений и органов, свободного доступа граждан ко всем нормативных актов, возможности привлечения местных и региональных органов власти к принятию общенациональных решений. При этом, во многих странах-членах ЕС существуют определенные институты, обеспечивающие возможность привлечения региональных органов самоуправления к принятию общенациональных решений. Например, Комитет по делам регионов Европейского Союза или другие институты, которые объединяют различные категории населения, представляющий интересы собственного региона для принятия эффективных решений, приемлемых для всех.
Принцип надежности и предсказуемости (правовой уверенности или юридического безопасности) государственно-административных мер и управленческих решений состоит в том, что органы государственного управления должны выполнять свои функции и обязательства в соответствии с законодательством, обеспечивать верховенство права. Государственные органы власти и местного самоуправления принимают решения, следуя общим правилам и принципам, беспристрастно относясь к любому, кто подпадает под сферу их полномочий. Следует отметить нейтральность и обобщенность такого подхода (принцип недискриминации). Выполнение этого принципа необходимо для основной массы населения, однако само его наличие - это результат многих лет эффективного управления.
Важное место занимает европейский принцип эффективности и результативности. Это принцип, который приобретает особенно важное значение в связи с проблематичной сегодняшней экономической ситуацией во многих странах-членах ЕС, ведь от принятия решений национального уровня одной страны-члена ЕС зависит ситуация в другой стране. Важно отметить, что государственная служба в современном понимании сводится к пониманию функций государственного управления, которые рассматриваются в широком смысле, то есть как осуществление компетенции органов государственной власти, в частности выполнение задач и полномочий государственных служащих. Важно, что государственная служба призвана обеспечить стабильное государственное управление и уравновесить действия различных политических сил. Государственный служащий выполняет свой служебный долг в интересах государства, а она должна гарантировать стабильную государственную службу. То есть, государственная служба реализует на практике функции органов государственной власти и выполняет их задачи. Следовательно, анализ функций государственной службы позволяет оценить ее роль в системе органов государственной власти, определить ее необходимость, эффективность. Функциями государственной службы являются основные направления деятельности государственной службы по ее кадровому, нормативно-правовому и научному обеспечении, а также обеспечении реализации общих направлений политики в сфере государственной службы. Функции государственной службы обусловлены объективными закономерностями. Содержание каждой функции определяется целями, стоящими перед государством и государственным управлением, и спецификой объекта государственного управления, особенностями государственно-служебных полномочий, сферы деятельности и должностных обязанностей государственных служащих и тому подобное. Относительно функций государственной службы следует отметить, что она решает задачи государства, выполняет ее функции и функции органов государственной власти. Итак, государственная служба с функциональной точки зрения представляет собой определенное целенаправленное действие субъекта государственно-служебных отношений в целях упорядочения организации и практической деятельности системы органов государственной власти.
Важным является принцип подотчетности. Он означает, что в процессе своей деятельности лицо или орган обязан объяснять свои действия или решения тем, кто требует и при этом имеет на это право. В административном праве, в частности, также каждый административный орган должен нести ответственность за свои действия перед другими административными, законодательными или судебными органами. По принципу подотчетности, ни один орган не может быть освобожден от контроля и проверок со стороны соответствующих органов. Выполнение этого принципа помогает отслеживать, при наличии необходимости, выполнение таких основных принципов европейского управления, как принцип открытости, прозрачности, верховенства права, эффективности, предсказуемости.
Анализ стандартов государственного управления и государственной службы, существующих в странах-членах ЕС свидетельствует, что изучение и внедрение европейских принципов управления в процессе реформирования системы государственного управления в целом и государственной службы в частности является важным и необходимым приложением для создания эффективной системы государственной службы.
2. Основные подходы к понятию государственного (муниципального) управления. Общие принципы государственного управления. Принцип надлежащего управления, его отображение в Конституции РФ
Как указывает Джамалудинова М.Ю.5,  государственное управление, как неотъемлемый признак государственного организованного общества, представляет собой деятельность государства в лице его институтов, направленную на организацию жизнедеятельности общества, в наиболее важных ее сферах, которые нуждаются, с точки зрения государства, во властном управленческом воздействии и не могут функционировать сами по себе.
Исходя из критерия содержания управленческой деятельности государства и перечня осуществляющих ее субъектов выделяют два подхода к государственному управлению.
Согласно первому подходу государственное управление (в узком смысле) – это деятельность государства, которая не является судебной или законодательной. Согласно второму подходу (в широком смысле) государственное управление – это вся регулятивная деятельность, которая осуществляется государством, в том числе законодательная.
Джамалудинова М.Ю., занимая позицию в пользу широкого похода к пониманию государственного управления, с опорой на теорию Дж. Локка о разделении властей указывает, что в своей деятельности исполнительная власть так или иначе зависима или подконтрольна законодательной. Несмотря на то, что функция государственного управления реализуется в деятельности органов исполнительной власти посредством регулирования общественных отношений для их функционирования в соответствии с законодательством, категория «государственное управление» шире категории «исполнительная власть», поскольку элементы государственного управления есть в той деятельности, которая напрямую не связана с осуществлением исполнительной власти или других ее видов, а направлена на их оптимизацию. Примером служит работа ряда государственных органов: Администрация Президента, аппараты Правительства и палат Федерального Собрания.
Важную роль в государственном управлении занимает местное самоуправление, которое гарантируется Конституцией РФ (ст.12). Это законодательное закрепление признания права на местное самоуправление со стороны государства соответствует международным стандартам управления, которые закреплены в Европейской хартии местного самоуправления (15.11.1985), которая ратифицирована ФЗ 11.04.1998 №55-ФЗ и вступила в силу для РФ 01.09.1998. В этой Хартии местное самоуправление определено как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под всю ответственность и в интересах местного населения.
Отечественный законодатель, опираясь на это, определил местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами и законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и/или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Функцией органов местного самоуправления является муниципальное управление, а его субъектом – муниципальное образование, т.е. территория, где осуществляется местное самоуправление. Таким образом, муниципальное управление – деятельность (чаще всего исполнительная) по осуществлению местного самоуправления в пределах его компетенции по обеспечению функционирования и развития наиболее важных сфер жизнедеятельности муниципального образования (экономической, социальной, духовной).
Государственное и муниципальное управление осуществляется на основании комплекса нормативно-правовых актов, которые составляют их юридическую основу и содержат соответствующие требования, которые предъявляются.
В первую очередь, это общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры и Конституция РФ.
На основании разъяснений в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда России от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"6 общепризнанными принципами международного права являются основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Это, например, принцип всеобщего уважения прав человека и добросовестного выполнения международных обязательств.
Как стандарты (принципы) государственного управления наряду с верховенством закона, деятельностью на основе и во исполнение закона, правовой безопасности, используются принципы обеспечения доверия к действиям и актам публичной администрации, признания и защиты государством добросовестно приобретенных прав; презумпция добросовестности; уважение основных прав и запрет дискриминации.
Особое место среди стандартов принадлежит принципу надлежащего управления - good governance principle. Это сложное понятие, включающее в себя беспристрастную справедливую и оперативную административную деятельность органов, учреждений и иных служб. Смысл этого стандарта нашел свое воплощение в Хартии Европейского союза об основных правах, где право на надлежащее управление включает в себя право гражданина быть заслушанным и получить доступ к относящимся к его правам актам при условии правомерности правил конфиденциальности профессиональной и деловой тайны, обязанность административных органов обосновывать принятые решения; право на возмещение причиненного действиями, решениями, бездействием административных органов ущерба; право на выбор языка при взаимодействии с органами ЕС. К гарантиям соблюдения вышеперечисленных прав относится право на обжалование действий органов и учреждений ЕС в соответствии с установленным Хартией порядком (ст. 43 Хартии). Причем субъектами права на надлежащее управление являются не только граждане ЕС, но и любые другие лица, в том числе юридические, расположенные или проживающие на территории ЕС и выступающие в качестве субъектов основных прав.
Рассматривая стандарт надлежащего управления можно найти его проявления путем закрепления в ст.ст. 1, 2, 4, 15, 18, 55, 115 в Конституции РФ ряда принципов правового государства: обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина что определяет границы осуществления исполнительной власти и местного самоуправления, а также обязанность публичной администрации действовать исходя из приоритета прав и свобод человека и гражданина. Отсюда логичным продолжением является принцип верховенства Конституции и ее прямого действия и принцип законности, вследствие чего признано верховенство федеральных законов и возможность ограничения прав и свобод только федеральным законом, требование издания постановлений и распоряжений Правительства РФ только на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Принцип законности отображается и во всеобщей обязанности соблюдать Конституцию и законы.
Реализация стандарта надлежащего управления государственной службой не будет формальной только в случае наличия гарантированного государством права на возмещение вреда, причиненного органами государственной власти или их должностными лицами, а также на возмещение вреда здоровью или имуществу экологическим правонарушением, права каждого на судебную защиту, в том числе в отношениях с государством и публичной администрацией. Доступ к правосудию включает в себя право на обжалование в суд решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и выделение административной юстиции как самостоятельный вид судопроизводства (ст.ст. 42, 46, 53, 118 Конституции РФ).  Эти принципы наряду с основополагающими идеями о разделении государственной власти, народовластии, равнодоступности к государственной службе и возможности прямого участия в управлении государственными делами, а также исходя из принципа федерализма – разграничения компетенции между РФ и субъектами федерации, имеют огромное значение для эффективного осуществления государственного управления.7
3. Основные принципы организации государственного (муниципального) управления
К правовым основам государственного управления относятся Конституция РФ, а также законодательные акты и нормативно-правовые акты государственных органов, регулирующие общественные отношения, которые возникают в сфере осуществления государственной власти и управления. Местное самоуправления также важная часть управления обществом.
В проекте Европейской конституции, которая в 2005 году предлагалась странам Европейского Союза, было зафиксировано новое право человека и гражданина - право на хорошее управление8.
Закрепленные в законодательстве принципы управления (государственного и муниципального) обуславливают их значимость, законность и социальную ценность для государства и общества.
Конституция Российской Федерации определила как базовые принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления – демократию, республиканскую форму государственного правления, разделение власти и принцип местной автономии. Также Конституция признает и гарантирует местное самоуправление (статьи 3, 12, 130-133). При этом согласно статьи 12 Конституции органы местное самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий являются самостоятельными.
Федеральные законы регулируют общие вопросы функционирования государственных органов.
В статье 4 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 02.08.2016)9 в качестве принципов государственной службы указаны приоритет прав и свобод человека и гражданина, единство основ (правовых и организационных) гражданской службы на уровне федерации и ее субъектов, равный доступ граждан к гражданской службе и равные условия ее прохождения при недопущении дискриминации, профессионализм, компетентность, стабильность, доступность гражданской службы, доступность информации о ней, взаимодействие с гражданами и общественными объединениями, защита служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность.
В статье 3 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 13.07.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации»10 наряду с указанными принципами указаны также федерализм, законность, взаимосвязь государственной и муниципальной служб, их открытость и доступность общественному контролю.
В Европейской хартии о местном самоуправлении указано, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. Этот принцип закреплен в Конституции РФ в статье 132: органы местного самоуправления имеют право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. При этом им гарантировано право на судебную защиту (ст.133 Конституции РФ).
Среди принципов местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ, выделяют: принцип экономической самостоятельности как равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности, самостоятельное утверждение и исполнение местных бюджетов; принцип организационно-правовой направленности как самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления, многообразие его форм, законность, гласность, ответственность, соблюдение прав и свод человека и гражданина, а также гарантии местного самоуправления.