Распределение и перераспределение земель

Цель работы – рассмотреть ряд проблемных вопросов распределения и перераспределения земель в Российской Федерации. ...

Введение……………………………………………………………………...3
1. Понятие перераспределения земель как объекта публичной собственности………………………………………………………………………..4
2. Особенности и проблемы современного подхода к распределению земель по категориям……………………………………………………………....12
3. Анализ правовой конструкции деления земель по целевому назначению………………………………………………………………………….18
Заключение…………………………………………………………………22
Список литературы………………………………………………………...25

Актуальность вопросов распределения и перераспределения земель как объектов публичной собственности обусловлена важностью этой проблемы в свете формирования эффективных норм законодательства о состоянии и использовании земель, что предполагает установление надлежащего правового регулирования земельных отношений. Потребность в этом связана с повышением роли контроля за использованием земель в обеспечении исполнения установленных требований (норм, правил, нормативов) пользования землей, в проверке выполнения мероприятий по охране земель органами государственной и муниципальной власти, организациями, их должностными лицами, а также гражданами. Кроме того, вопрос грамотного распределения, использования и охраны земельных ресурсов и в охране окружающей среды связан с использованием одного из це ннейших даров природы - почвы, ее плодородия.
Объект исследования - комплекс общественных отношений, складывающийся по поводу состояния и использования земель. Предмет исследования - особенности и проблемы распределения и перераспределения земель в Российской Федерации.

Объектами передачи могут выступать несформированные земельные участки. В этом случае используется преимущество нового определения понятия «земельный участок», то есть вещи, наделенной признаками, позволяющими ее индивидуализировать. Необязательность кадастрового учета такого земельного участка заменена схемой его расположения на кадастровом плане территории, используемом в качестве идентификационного документа только земель публичной собственности в соответствии со ст. 11.10 ЗК. Кроме того, земельные участки, обремененные правами третьих лиц в случае предстоящей смены собственника, освобождаются от этого бремени в порядке, определенном ст. 39.32 ЗК.Бесспорно изложенный институт является существенным развитием правил распределения публичного имущества. Согласие имущественного реципиента, необходимость отчетливого волеизъявления которого была сформулирована рядом актов конституционного правосудия, заменяется на непосредственное волеизъявление нижестоящего в уровне публичной организации субъекта. Заявление подается прямо указанным в законе должностным лицом. Кроме того, в случае передачи земель на муниципальный уровень объектом передачи могут выступать лишь земли, в отношении которых приняты соответствующие правила землепользования и застройки. Тем самым земли, в отношении которых ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса не предусмотрено принятие градостроительных регламентов, являющихся компонентой правил землепользования и застройки в силу п. 3 ч. 2 ст. 30 ГрК РФ, априори исключены из возможности передачи на муниципальный уровень. Это земли лесного фонда, земли, покрытые поверхностными водами, земли запаса, земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), земли сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон.Цель дифференциации земельных и гражданско-правовых правоотношений в части перераспределения земель публичной собственности воспрепятствовала прямому указанию на возможность интеграции в рассматриваемый институт нового объекта гражданского оборота - недвижимого комплекса. Статьей 133.1 ГК, введенной Федеральным законом от 02.07.2013 № 142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой ГК РФ» недвижимый комплекс определен как совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически. В реестре прав на недвижимое имущество право собственности на недвижимый комплекс регистрируется в целом как на одну недвижимую вещь. Представляется, что недвижимый комплекс публичного имущества должен становиться таковым не только посредством технологического единства, но и при наличии функционального единства между земельным участком и зданием, на нем расположенным. Приоритетное положение в этом должны занимать органы публично-правовых образований наделенные функцией государственного (муниципального) управления либо предоставляющие государственные (муниципальные) услуги. В таком случае через функцию управления либо функцию услуги может происходить нормативно закрепленная обязанность объединения земельного участка и здания в недвижимой комплекс. 2. Особенности и проблемы современного подхода к распределению земель по категориямПравовое регулирование земельных отношений Костромской области находится в постоянном развитии с целью реализации норм действующего законодательства Российской Федерации. В Костромской области ведутся работы по совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере земельных и смежных с ними отношений.В процессе реализации своих полномочий в части формирования нормативно-правовой базы для развития и упорядочения земельных правоотношений на территории области представительными и исполнительными органами государственной власти Костромской области в 2014-2016 году были разработаны и приняты следующие акты:Закон Костромской области от 07.02.2014 № 490-5-ЗКО «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Костромской области и признании утратившими силу отдельных положений некоторых законодательных актов Костромской области в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (принят Костромской областной Думой 30.01.2014);Закон Костромской области от 26.03.2014 № 510-5-ЗКО «О внесении изменений в статьи 3 и 3.1 Закона Костромской области «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области» (принят Костромской областной Думой 19.03.2014);Закон Костромской области от 26.03.2016 № 511-5-ЗКО «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Костромской области в части уточнения полномочий органов государственной власти Костромской области в сфере регулирования земельных отношений и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Костромской области» (принят Костромской областной Думой 19.03.2016);Закон Костромской области от 16.07.2014 № 556-5-ЗКО «О внесении изменения в статью 3.1 Закона Костромской области «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области» (принят Костромской областной Думой 10.07.2014);Закон Костромской области от 20.11.2015 № 595-5-ЗКО «О внесении изменения в статью 4 Закона Костромской области «О разграничении полномочий между органами государственной власти Костромской области в сфере регулирования земельных отношений» (принят Костромской областной Думой 13.11.2015);Закон Костромской области от 20.11.2014 № 598-5-ЗКО «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям юридических лиц земельных участков на территории Костромской области» (принят Костромской областной Думой 13.11.2014);Закон Костромской области от 11.12.2016 № 608-5-ЗКО «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Костромской области в части уточнения статуса региональных программ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений некоторых законодательных актов) Костромской области» (принят Костромской областной Думой 03.12.2016).Правовое регулирование земельных отношений Костромской области также осуществляется на основе деления земель на категории по целевому назначению, что позволяет обеспечить разрешительный тип правового регулирования земельных отношений, дифференцированный подход к установлению правового режима земель в зависимости от их природно-экономических характеристик, а также устойчивость использования земли. Вместе с тем деление земель на категории по целевому назначению как правовая конструкция имеет ряд недостатков.Существующие виды целевого назначения земель, обусловленные принадлежностью к категории земель, не позволяют в полной мере обеспечить усложнение общественных отношений в сфере использования земель. Хрестоматийным примером проявления такого недостатка стало размещение на землях промышленности торговых центров при том, что целевое назначение земель промышленности определяется как обеспечение деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности.Другим недостатком деления земель на категории является состояние фактического распределения земель Костромской области (как и в целом по РФ) на категории. Следует отметить, что за без малого столетнюю историю существования категорий земель нормативного правового акта, который бы комплексно регулировал этот процесс, принято не было. Первоначально распределение земель по категориям осуществлялось по фактическому использованию, в результате установления границ населенных пунктов, по материалам лесоустройства, результатом которого было отграничение государственного лесного фонда (земель лесного фонда) от иных категорий земель, а также частично по материалам землеустройства. Впоследствии перераспределение земель между категориями происходило в результате перевода земель, а также в силу появления новых категорий земель. Например, Земельным кодексом РСФСР 1991 г. была предусмотрена новая категория - «земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения». Ранее соответствующие земли включались в земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения и после принятия Земельного кодекса РСФСР 1991 г. были учтены в данных государственного земельного кадастра в составе вновь созданной категории.Несистемное проведение распределения земель привело к тому, что на сегодняшний момент не представляется возможным утверждать, что все земли Российской Федерации отнесены к какой-либо категории. Отсутствие полного распределения земель по категориям признается и законодателем, что следует из наименования ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс РФ), хотя из содержания статьи не вытекают ни порядок, ни условия отнесения земель или земельных участков к категории. Отношения в сфере отнесения земель и земельных участков к категории при отсутствии данных о принадлежности последних к категории урегулированы ст. 14 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».Вместе с тем необходимо отметить, что земли, не отнесенные к конкретной категории, - это преимущественно неиспользуемые земли. Земельные участки, не отнесенные к категории земель, являются, скорее, казусным явлением. Как правило, такие земельные участки были предоставлены до введения в действие Земельного кодекса РФ, который четко установил, что категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков.Попытка создания единого информационного ресурса в отношении распределения земель на категории была предпринята Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс РФ). В соответствии со ст. 10 указанного Кодекса на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, должны были отображаться границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границы земель обороны и безопасности, а также планируемые границы таких земель. Статья 14 Градостроительного кодекса РФ предусматривала, что на картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации отображаются карты (схемы) использования территории субъекта Российской Федерации с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории. Согласно ст. 23 Градостроительного кодекса РФ на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, должны были отображаться существующие и планируемые границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, а также границы земель сельскохозяйственного назначения, границы земель для обеспечения космической деятельности, границы земель обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения, границы земель лесного фонда, границы земель водного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения.Однако приведенные положения Градостроительного кодекса РФ не были реализованы, а Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» исключены из содержания Градостроительного кодекса РФ, что было обусловлено рядом причин.Во-первых, в документах территориального планирования предписывалось отобразить границы земель различных категорий. Такая формулировка предполагала, что органы государственной власти и органы власти Костромской области, утверждающие документы территориального планирования, не были наделены полномочиями по отнесению земель к соответствующей категории. Таким образом, для реализации положений Градостроительного кодекса РФ в этой части соответствующие органы должны были почерпнуть необходимую информацию о принадлежности земель к категориям из другого источника, причем такого, который бы носил системный и достоверный характер. Между тем ни в советский, ни в постсоветский период такого источника не существовало.Во-вторых, документы территориального планирования в силу их предназначенности (обоснование и определение мест размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения) являются не самым подходящим источником сведений о распределении всех земель на категории. Представляется, что, напротив, иной источник сведений, содержащий сведения о распределении земель по категориям, должен был бы являться одним из информационных ресурсов, на базе которых разрабатывается обоснование места расположения планируемых объектов капитального строительства, а также иных объектов федерального, регионального и местного значения.Еще один недостаток деления земель на категории: сторонники его отмены указывают на то, что для изменения правового режима земельного участка в большинстве случаев необходимо принятие соответствующими органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления двух решений: об изменении категории земельного участка и об изменении его разрешенного использования.Впервые идея об исключении из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории как одно из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом получила официальное выражение в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы.Позднее вопрос о категориях земель стал предметом обсуждения на заседании Президиума Государственного Совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц», состоявшимся 9 октября 2012 г. В ходе заседания Президент России В.В. Путин отметил, что «...основы госполитики использования земельного фонда на 2012 - 2017 годы предусматривают исключение из законодательства принципа деления земель по целевому назначению». Он также выразил мнение, что «...действующая система устарела, нам необходимо создать прозрачную и удобную для бизнеса и граждан модель использования земли. Должно быть четкое понимание того, где и что можно строить, какие есть ограничения по использованию того или иного участка, нужно предусмотреть институты, которые обеспечат защиту особо ценных и заповедных земель, а также сельхозугодий».Следует обратить внимание на то, что на заседании Государственного Совета не была сформирована окончательная позиция по вопросу об отмене категорий земель. Однако по его итогам был подготовлен ряд поручений Президента Российской Федерации, результатом выполнения которых стало внесение Правительством России в Государственную Думу Российской Федерации ряда законопроектов, предусматривающих отмену категорий земель.Один из указанных законопроектов - проект Федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» 9 декабря 2014 г. был принят Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении. На дату подготовки настоящей статьи законопроект, претерпев существенные изменения, подготовлен ко второму чтению и переименован в проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательные акты (отдельные положения законодательных актов) Российской Федерации» (далее - законопроект), который и станет предметом дальнейшего анализа.3. Анализ правовой конструкции деления земель по целевому назначениюВ чем же заключается суть правовой конструкции, которая по замыслу законодателя должна прийти на смену делению земель на категории по целевому назначению?Земли Российской Федерации предполагается разделить на лесной фонд, особо охраняемые природные территории и земли, в отношении которых осуществляется территориальное зонирование. Законопроект устанавливает, что территориальное зонирование в отношении водных объектов не осуществляется, что позволяет предположить, что земли, покрытые поверхностными водными объектами, полностью исключены из сферы действия норм земельного законодательства. Таким образом, законодатель по-прежнему планирует разделять земли по их природно-экономическим характеристикам и в зависимости от них дифференцировать правовой режим соответствующих земель.Примечательно то, что в Земельном кодексе РФ и других законодательных актах предполагается исключить термин «целевое назначение», заменив его на «разрешенное использование». Однако термин «целевое назначение» дважды используется в законопроекте, причем в формулировке принципов земельного законодательства. Так, один из принципов предполагается изложить в следующей редакции: «приоритет сохранения земель в границах особо охраняемых природных территорий, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, территорий объектов культурного наследия, особо ценных сельскохозяйственных земель, земель, занятых защитными лесами, других особо ценных земель, согласно которому изменение целевого назначения расположенных в их границах земельных участков ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами». Для другого принципа планируется следующая редакция: «использование земель и земельных участков в соответствии с целевым назначением, согласно которому их правовой режим определяется исходя из разрешенного использования и иных требований законодательства».Контекстный анализ позволяет предположить, что законодатель планирует использовать термин «целевое назначение» в значении основного предписания, адресованного субъектам земельных правоотношений (как правообладателям, так и лицам, уполномоченным на изменение правового режима земель и земельных участков), однако содержание предписания будет определяться разрешенным использованием земельного участка либо иными правовыми средствами, предусмотренными действующим законодательством.Законопроект, принятый в первом чтении, устанавливал, что земли (территории), в отношении которых осуществляется территориальное зонирование, в свою очередь, должны быть подразделены на четырнадцать видов территориальных зон. Ко второму чтению количество зон увеличилось до восемнадцати.