Правовое регулирование деятельности по обращению с отходами производства и потребления

В ходе рассмотрения проблемы нами сделаны следующие выводы:
Действующее законодательство об отходах нуждается в системном совершенствовании, направленном на модернизацию основных его институтов, формирование и внедрение системы методов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к внедрению малоотходных технологий и оборудования, внедрение в законодательство понятия "наилучших существующих технологий", регулирование особенностей обращения с отдельными видами отходов в целях их экологически безопасной утилизации, а также развитие отходоперерабатывающей индустрии.

В целях устранения недостатков правового регулирования порядка взимания экологического сбора полагаем необходимым признать налоговый характер нового платежа и доработать Налоговый кодекс РФ и закон об отходах, поскольк ...

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 4
Глава 1. ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ОТХОДОВ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ 8
1.1. Понятие отходов производства и потребления 8
1.2.Классификация отходов 18
Глава 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ 28
2.1. Понятие и основные направления деятельности по обращению с отходами.................................................................................................................28
2.2. Лицензирование деятельности по обращению с отходами 41
2.3. Основные направления по совершенствованию законодательства в области обращения с отходами........................................................................... 48
Глава 3. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ 55
3.1. Правовое регулирование экологического сбора 55
3.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду 60
3.3. Плата за размещение отходов 68
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 75
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 80

агрязнение окружающей среды отходами производства и потребления приобретает все более серьезные масштабы: на сегодняшний день отходы являются одной из ключевых экологических проблем.
Решение проблемы отходов может осуществляться самими различными средствами: техническими, экономическими, организационными. При этом, важнейшую роль в указанном процессе может и должен играть соответствующий правовой механизм, задача которого заключается в комплексном опосредовании всех имеющихся средств и способов путем установления четкого механизма правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления.

При этом, соответствующее экологическое законодательство зачастую фрагментарно и непоследовательно разрешает стоящие перед ним задачи, не решая ряд важных и значимых вопросов в сфере правового регулирования. Так, принятие Федерального закона « Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89– ФЗ (далее – Закон №89– ФЗ) явилось значительным шагом в правовом регулирования исследуемой проблемы . При этом, закон нуждается в комплексном усовершенствовании по ряду важных направлении. Так, закон носит рамочный характер, устанавливая требования общего характера применительно практически ко всем аспектам правового регулирования деятельности по обращению с отходами. Документ практически не содержит норм процессуального характера.
Закон, предусматривая вовлечение отходов в хозяйственный оборот, не устанавливает конкретного механизма такого вовлечения и не разграничивает в рамках разрешения данной задачи отходы на те, которые могут быть использованы в дальнейшем и отходы, представляющие собой вторичный материальный ресурс. Устанавливая принцип использования метода экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов, закон не предусматривает конкретного механизма его реализации, совершенствование которого предполагает законодательное закрепление конкретных мер экономического стимулирования в виде налоговых, кредитных и иных льгот.
Существующее подзаконное правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами также крайне нестабильно.
С принятием в декабре 2014 г. Федерального закона № 458 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» понятие «твердые коммунальные отходы» было закреплено в законе №89– ФЗ.
Однако реализация муниципалитетами данной ответственности затруднена отсутствием четко проработанных комплексных региональных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, что в свою очередь приводит не только к загрязнению окружающей среды, но и к потерям вторичных матери-альных, биогазовых и энергетических ресурсов. Необходимым условием эффективного комплексного управления твердыми коммунальными отходами является создание благоприятных условий для формирования технологически полноценной системы сбора и утилизации твердых коммунальных отходов.
Вышеизложенные обстоятельства, а также отсутствие комплексных фундаментальных актуальных исследований по данной проблеме обуславливают особую актуальной избранной темы выпускной квалификационной работы.

Данный экономический инструмент основывается на принципе о том, что любая оказывающая воздействие на окружающую среду хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также юридических и физических лиц, должна осуществляться на основе платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде. Негативное воздействие на окружающую среду должно быть экономически невыгодным, что, в свою очередь, должно стимулировать пользователей на сокращение негативного воздействия на окружающую среду 3.
Важным инструментом такого воздействия является введенный в соответствие со ст. 24.5 Закона «Об отходах производства» № 89–ФЗ экологический сбор, который классифицируется как неналоговый доход федерального бюджета России. Соответствующий сбор формально введен в 2015 году. Но практически к его исчислению и уплате, а также составлению отчетности по нему российские фирмы приступили в 2017 году, ввиду отсутствия форм расчета и отчетности по экологическому сбору1.
Величина ставок экологического сбора согласно ст. 24.5 №89-ФЗ она должна определяться затратами на утилизацию отходов. Как установлено ч. 6 ст. 24.5 Закона №89-ФЗ, экологический сбор рассчитывается посредством умножения ставки экологического сбора на массу готового товара или на количество единиц подлежащего утилизации готового товара, выпущенных в обращение на территории РФ, либо на массу использованной для производства такого товара упаковки, , и на норматив утилизации, выраженный в относительных единицах. Указанная формулировка не учитывает фактическую утилизацию товара, что лишает механизм его регулирующей функции, направленной на участие производителей в утилизации отходов товаров.
Комплексный анализ правового регулирования института экологического сбора позволяет выделить следующие недостатки:
1) внесенные в Закон об отходах регулирующие обращение отходов от использования товаров поправки, расходятся с действующим законодательством, что препятствует их практической реализации;
2) развивающие и уточняющие нормы Закона об отходах подготовленные постановления Правительства РФ, нередко противоречат этим нормам и не содержат описания финансового механизма, стимулирующего производителей и импортеров товаров сокращать образование отходов от использования товаров.
В этой связи, ряд авторов, в целях устранения недостатков правового регулирования порядка взимания экологического сбора полагают необходимым признать налоговый характер нового платежа и, соответственно, доработать Налоговый кодекс РФ и закон №89-ФЗ1. По нашему мнению, экологический сбор обладает всеми свойствами налога – обязательностью, индивидуальной безвозмездностью – и предназначен для финансового обеспечения деятельности государства, будучи по своей правовой природе налогом, в связи с чем он должен вводиться с соблюдением соответствующих процедур.
Рациональным выглядит взимание экологического сбора (или утилизационного сбора) как налога с продаж для ограниченной группы экологически опасной продукции с зачислением средств в бюджеты субъектов РФ, поскольку с 2016 г. на них возложена ответственность за организацию работ по обращению с отходами.
Порядок взимания сбора (в том числе порядок его исчисления, срок уплаты, порядок взыскания, зачета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора) устанавливается Правительством РФ (п.8 ст. 24.5 Закона об отходах производства и потребления). Постановление Правительства РФ от 09.04.2016 № 284 "Об установлении ставок экологического сбора по каждой группе товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, уплачиваемого производителями, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров".
Ставка сбора формируется на основе средних сумм затрат на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию единичного изделия или единицы массы изделия, утратившего свои потребительские свойства. Ставки по каждой группе товаров, подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств, утверждаются Правительством РФ.
Если производитель решил не уплачивать экологический сбор, а самостоятельно утилизировать продукцию в связи с потерей ее потребительских свойств, но не смог выполнить норматив утилизации, то ему придется заплатить указанный сбор1.
Средства, поступившие в федеральный бюджет в счет уплаты экологического сбора, в приоритетном порядке предназначаются:
– для выполнения нормативов утилизации отходов от использования товаров, обязанность по утилизации которых осуществлена их производителями, импортерами путем уплаты экологического сбора;
– для строительства, реконструкции, технического перевооружения, модернизации производственно - технических комплексов, занимающихся отходами;
– для разработки и внедрения промышленного оборудования российского производства, предназначенного для утилизации и обезвреживания отходов;
– для софинансирования региональных программ в области обращения с отходами в части строительства объектов, используемых для сбора, транспортирования, обработки, утилизации отходов от использования товаров.
Кроме того, на сегодняшний день не приняты следующие требуемые подзаконные нормативные акты, устанавливающие:
– порядок самостоятельной утилизации производителями отходов от использования товаров;
– перечень готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств;
– нормативы утилизации отходов от использования товаров;
– порядок, формы и сроки представления производителями, импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, отчетности о выполнении нормативов утилизации.
Таким образом, внедрение экологического сбора будет способствовать непрерывному поступлению средств в федеральный бюджет. Впоследствии указанные средства предполагаются к перераспределению в регионы на поддержание утвержденных в каждом субъекте экологических программ. Средства, кроме того, пойдут на софинансирование создания инфраструктурных объектов, на которых будет осуществляться переработка, уничтожение и обезвреживание отходов. В целях же устранения имеющих место недостатков правового регулирования порядка взимания экологического сбора полагают необходимым признать налоговый характер нового платежа, для чего внести соответствующие поправки в Налоговый кодекс РФ и закон об отходах.
3.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду
Статья 16 Закона №89-ФЗ в качестве ключевого принципа устанавливает платность негативного воздействия на окружающую среду; виды негативного воздействия; а также содержит отсылочную норму о порядке исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Пункт 4 закрепляет принцип неотвратимости ответственности: внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.
Основной целью указанных предписаний является легитимация принципа "загрязнитель платит". В качестве адресатов предписаний названы субъекты хозяйственной деятельности. Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632, устанавливает конкретный перечень лиц, на которых распространяются предписания: предприятия, учреждения, организации, иностранные юридические и физические лица, осуществляющие любые виды деятельности на территории РФ, связанные с природопользованием. В круг адресатов входят также природоохранные, правоохранительные, налоговые органы, их должностные лица1.
Принцип "загрязнитель платит" впервые получил правовое закрепление в документах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а затем был воспринят Европейским сообществом в качестве основополагающего принципа государственной экологической политики. В основе положения находится экономическая идея интернализации расходов извне, т.е. в силу обязанности предотвращения вреда. Платит за причинение вреда тот, кто за него ответственен, но не налогоплательщик. Таким образом, в международном праве данный принцип трактуется в значении юридической ответственности за загрязнение.
В российском законодательстве получила отражение иная трактовка данного принципа, который понимается как возложение обязанности платы за загрязнение на субъекта, осуществляющего выбросы и сбросы загрязняющих веществ в процессе производственной деятельности, т.е. независимо от факта правонарушения. Понятия "плательщик платы" и "лицо, несущее ответственность за загрязнение" неравнозначны, т.к. законодатель разделяет основания юридической ответственности и основания платы за загрязнение окружающей среды.
Платежи за негативное воздействие являются формой компенсации предотвращенного вреда. Причинение реального вреда окружающей среде в результате деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не освобождает от обязанности внесения платежей за негативное воздействие.
В силу различного экономического содержания названных платежей законодатель предусматривает правило, в соответствии с которым внесение платы не освобождает от ответственности за причинение вреда. В свою очередь, применение ответственности за причиненный экологический вред также осуществляется наряду с исполнением обязанности по внесению платежей.
Законодательное определение понятия "вред окружающей среде" ограничено такими показателями вреда, как деградация естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Только при выявлении названных признаков вред окружающей среде может квалифицироваться как условие гражданско - правовой ответственности.
В отношении образованных арендатором отходов вопрос о том, кто является плательщиком данного вида платежа, рассматривается в зависимости от статуса собственника отходов. Вопрос собственности на отходы может быть оговорен в договоре аренды между сторонами.
Если такой вопрос не урегулирован в договоре аренды между сторонами, необходимо руководствоваться законом №89-ФЗ, согласно пункту 1 ст. 4 которого право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались.
Согласно пункту 2 ст. 4 Закона № 89– ФЗ право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли - продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов. Если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством1.
Данный вид платежа относится к обязательным неналоговым платежам. По мнению Т.В. Петровой, плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее - ПНВОС) носит неналоговый характер, что обусловлено:
– компенсационным характером платы, а также ее соотношением с размерами причиняемого окружающей среде выбросами и иными видами воздействия вреда. Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ее использования на осуществление мероприятий природоохранного характера;
– связанных со взиманием данной платы возмездным характером отношений, что отличает ее от налоговых, индивидуально безвозмездных отношений;
– пониманием платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений1.
Однако в судебной практике не сложилось однозначного ответа относительно правовой природы платы за загрязнение окружающей среды. Высшими судебными органами были сформулировали во многом взаимоисключающие правовые позиции по данному вопросу.
Так, Верховным Судом Российской Федерации было принято решение от 28 марта 2002 г. № ГКПИ2002 – 178 "О признании незаконным (недействительным) Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", в котором Суд пришел к выводу, что плата за негативное воздействие на окружающую среду по своей правовой природе обладает всеми признаками налога2.
В свою очередь, Конституционный Суд РФ в Определении от 10 декабря 2002 г. № 284-О указал, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично - правовыми платежами (в рамках финансово - правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором1.
После принятия КС РФ Определения № 284-О в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми платежи за негативное воздействие на окружающую среду были отнесены к неналоговым доходам бюджета (ст.ст. 51, 57, 62 БК РФ).
Соответственно, на данные платежи не распространяются положения ст. 46 НК РФ позволяющие взыскивать недоимку в бесспорном порядке. Таким образом, если плата за негативное воздействие на окружающую среду плательщиком не внесена в бюджет, взыскать ее можно только в судебном порядке.
Объектом платы являются негативные воздействия на окружающую природную среду: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади, размещение отходов производства и потребления. Природопользователи обязаны получить разрешение на выбросы, сбросы, размещение промышленных и иных опасных отходов в территориальном органе Минприроды РФ.
База платы – объемы загрязнений.
Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения.
Для отдельных регионов и бассейнов рек устанавливаются коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие экологические факторы – природно - климатические особенности территорий, значимость природных и социально - культурных объектов.
Дифференцированные ставки платы определяются умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы.
Базовые нормативы устанавливаются в рублях за единицу измерения в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344. Так, например, нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ передвижными источниками (для различных видов топлива) установлены в следующих размерах (в рублях)1.
Таким образом, организация, признанная плательщиком платы за негативное воздействие на окружающую среду, должна рассчитывать платежи путем умножения соответствующих нормативов (для неэтилированного бензина – 1,3 руб./тонна) на количество израсходованного за отчетный период (квартал) топлива, а также на установленные соответствующими нормативными правовыми актами поправочные коэффициенты к нормативам платы.
С 1 января 2015 г. вступили в силу изменения в Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344, согласно которым увеличивается плата за негативное воздействие на окружающую среду в 2015 – 2017 годах. Индексация нормативов определена в Постановлении от 19 ноября 2014 г. № 1219. Так, к плате за выбросы в атмосферный воздух, установленной Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 (за выбросы аммиака, ацетона и др.), применяются коэффициенты: 2,45 – в 2015 году; 2,56 – в 2016 году; 2,67 – в 2017 году1.
Плата за выбросы, установленная Постановлением от 1 июля 2005 г. № 410 (в том числе сажа, этиленимин), увеличивается на коэффициенты: 1,98 – в 2015 году; 2,07 – в 2016 году; 2,16 – в 2017 году.
Сроки уплаты определен Приказом Ростехнадзора от 8 июня 2006 г. №557 "Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду" не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным периодом2. Отчетным периодом признается календарный квартал.
Форма расчета платы и порядок ее заполнения утверждены Приказом Ростехнадзора от 5 апреля 2007 г. № 204 "Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду"3. Расчет представляется в одном экземпляре в территориальные органы Росприроднадзора по местонахождению стационарного объекта или по месту государственной регистрации передвижного объекта негативного воздействия. Если объекты, оказывающие негативное воздействие, находятся в разных субъектах Российской Федерации, подаются отдельные расчеты. При эксплуатации на территории одного субъекта Российской Федерации более чем одного объекта негативного воздействия расчет платы по данным объектам включают в единый расчет.
Порядок постановки на учет определен Приказом Ростехнадзора от 2 августа 2005 г. № 545 "Об утверждении порядка постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору". Так, постановке на учет подлежат юридические лица (в том числе иностранные юридические лица) и иностранные физические лица, являющиеся плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Постановка плательщика на учет осуществляется территориальными органами Федеральной службу по надзору в сфере природопользования согласно Постановлению Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 7171.
Плательщик подлежит постановке на учет в территориальных органах Росприроднадзора по местонахождению каждого стационарного объекта негативного воздействия и по месту государственной регистрации каждого передвижного объекта негативного воздействия. В случае если у плательщика имеется более одного объекта негативного воздействия, плательщик ставится на учет по каждому объекту отдельно.
Внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.
Законодательные новеллы 2015 г. не предусматривают целевого использования платы за негативное воздействие на окружающую среду. В настоящее время указанная плата является источником доходов бюджета, не предполагающим целевого использования. Это приводит к тому, что существующая система взимания данных платежей не может полноценно обеспечить формирование источников финансирования природоохранных мероприятий, стимулирование сокращения негативного воздействия.
В целях повышения эффективности взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду как механизм охраны окружающей среды необходимо направлять поступления от данных платежей во внебюджетные экологические фонды, что позволит обеспечить экологическую и экономическую эффективность их распределения и расходования, и как следствие, будет достигнута цель, ради которой реализуется сам принцип "загрязнитель платит".
3.3. Плата за размещение отходов