АТТЕСТАЦИОННАЯ РАБОТА

Аттестационная работа по итогам прохождения курсов повышения квалификации в рамках контрактной системы по Федеральному закону № 44-ФЗ. Защищена в 2017 году "на отлично". Без воды, с учетом действующего законодательства, выявления и определения путей решения современных проблем. ...

СОДЕРЖАНИЕ
Введение………………………………………………………………………..3
Глава 1 Теоретический раздел. Институт контроля в сфере закупок……16
1.1 Понятие и виды контроля в сфере закупок……………………………16
1.2 Общественный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок как особая разновидность контроля………………..26
Глава 2 Аналитический раздел. Проблемы контроля в сфере закупок…
2.1 Проблемы государственного контроля в сфере закупок: контрольные органы, их функции
2.2 Проблемы института общественного контроля
Глава 3 Проектно-исследовательский раздел. Совершенствование института контроля в сфере закупок…………………………………………….30
3.1 Основные направления совершенствования государственного контроля в сфере закупок……………………………………………………………………30
3.2 Основные направления совершенствования института общественного контроля в сфере закупок………………………………………………………..32
Заключение……………………………………………………………………38
Список использованных источников………………………………………..41

Одним из приоритетных направлений отечественной государственной политики в области государственных и муниципальных закупок всегда была усиленная борьба с коррупционными элементами в рассматриваемой сфере, предусматривающая усиленный контроль за осуществлением закупок.
С решением данной задачи по задумке законодателя должен был справиться Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ, однако, он не возымел должного результата и не оправдал возлагаемых на него надежд, поэтому должен был уступить место более совершенному нормативному правовому акту.

В таблице 1 представлено сравнение сфер ответственности антимонопольных органов в разных странах, из которого видно, что полномочия ФАС России существенно шире, чем в развитых юрисдикциях, на чье законодательство в целом Россия ориентируется.С одной стороны, этого требуют условия современной российской действительности и довольно высокая концентрация рыночной власти на многих рынках; с другой стороны, встает справедливый вопрос о качестве контроля на фоне столь большого объема задач и функций, осуществляемых ФАС РФ и ее территориальными подразделениями. Данный вопрос традиционно вызывает широкую дискуссию, переходящую в обсуждение системы показателей эффективности работы ведомства и его территориальных органов, а затем и системы эффективности контроля, в целом.Таблица 1. Сферы ответственности антимонопольных ведомств в различных юрисдикцияхИсточник: Ключевые показатели эффективности деятельности антимонопольного ведомства // Бюллетень о развитии конкуренции Аналитического центра при Правительстве РФ. - № 14. – 2016. – С. 6Однако, этого не произошло. С ФАС РФ не была снята ни одна из его функций в сфере закупок, а некоторые функции новых контрольных органов, напротив, стали дублировать функции ФАС РФ, что является сегодня одной из проблем государственного контроля в сфере закупок. Разберемся с системой контрольных органов и их функциями подробнее.Так, в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ и иными нормативными правовыми актами, правовыми актами, определяющими функции и полномочия государственных органов и муниципальных органов, контроль в сфере закупок осуществляют следующие органы контроля в пределах их полномочий:1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;Не считая системы муниципальных закупок, указанным органом выступает ФАС РФ и ее территориальные подразделения в субъектах РФ;2) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;Это одни из новых контрольных органов в сфере закупок, возглавляемые Управлением Федерального казначейства РФ и его территориальными подразделениями в субъектах РФ; 3) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.На федеральном уровне – это Федеральная служба финансово-бюджетного надзора – Росфиннадзор; на региональном – ее территориальные подразделения.Какими функциями наделены перечисленные органы, осуществляя государственный контроль, представим в таблице 2.Таблица 2. – Функции контрольных органовКонтрольный органФункция (контрольное мероприятие)Федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления муниципального района или городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупокПлановые и внеплановые проверки в отношении субъектов контроляКонтроль за соответствием информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика.Контроль за соответствием информации об идентификационных кодах закупок и об объеме финансового обеспечения для осуществления данных закупок, содержащейся:- в планах-графиках, - информации, содержащейся в планах закупок;- в извещениях об осуществлении закупок, в документации о закупках, - информации, содержащейся в планах-графиках;- в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), - информации, содержащейся в документации о закупках;- в условиях проектов контрактов, направляемых участникам закупок, с которыми заключаются контракты, - информации, содержащейся в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);- в реестре контрактов, заключенных заказчиками, - условиям контрактовОрганы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроляОсуществляют контроль <*>:- за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных ст. 18 Федерального закона N 44-ФЗ (с 01.01.2016);- за соблюдением правил нормирования в сфере закупок, предусмотренных ст. 19 Федерального закона N 44-ФЗ;- за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;- за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;- за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;- за своевременностью, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;- за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупкиИсточник: Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 07.06.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с 18.06.2017) // "Российская газета", N 80, 12.04.2013На наш взгляд, действующая редакция статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ, распределяющая функции контроля среди указанных контрольных органов, в принципе неудачна, поскольку не позволяет четко разграничить и обозначить конкретные функции, которые закрепляются за каждым из них. Так, функции контроль в сфере закупок, осуществляемые ФАС РФ, обозначены в законе по принципу «всё, за исключением контроля, предусмотренного частями 5, 8 и 10 статьи 99», то есть, за исключением функций, которые осуществляют иные контрольные органы. При этом, основными контрольными мероприятиями закон назвал плановые и внеплановые проверки ФАС РФ, регламент о проведении которых мог бы детализировать основные функции и вопросы контроля указанного органа, восполнив, тем самым, пробел Федерального закона № 44-ФЗ. Однако, такой регламент до настоящего времени так и не принят. ФАС РФ в 2016 году был подготовлен проект Приказа ФАС России "Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению плановых и внеплановых проверок соблюдения заказчиком, контрактными службами, контрактными управляющими, комиссиями по осуществлению закупок и их членами, уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями, специализированными организациями, операторами электронных площадок законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Сегодня документ все еще находится на стадии независимой антикоррупционной экспертизы и так и не сформирован в окончательном виде для регистрации в Минюсте РФ, что порождает множество проблем в сфере правоприменения при осуществлении контроля указанными органами. Отсутствие четкого разграничения полномочий в сфере контроля среди контрольных органов и их дублирование сегодня – одна из основных проблем осуществления контрольных функций в сфере закупок.Приведем конкретные примеры. При осуществлении контроля в сфере закупок контрольные органы все чаще сталкиваются с вопросом о проверке обоснования начальной максимальной НМЦК. Участились и обращения организаций, связанных с жалобами на нарушения требований в части обоснования НМЦК, суть которых сводится к завышению цены контракта, в связи с "формальным" обоснованием НМЦК, что по факту приводит многократному завышению реальной цены. Так, что при составлении документации для закупки обоснования НМЦК, в случаях когда должен использоваться метод сопоставимых рыночных цен, обоснования осуществляется формально. Рекомендуемый порядок зачастую используется для реализации "серых" схем. А порядок один и форма стандартная: направляется 5 запросов ценовой информации и 3 ответа - коммерческих предложения - берутся в расчет. И тот факт, что текст этих документов оговорен заранее и подогнан под требуемый шаблон, остается за кадром. Каких-либо ограничений по этому поводу закон не предусматривает. При этом остальные "рекомендуемые" способы получения ценовой информации игнорируются, что законом не запрещается. При условии, что метод сопоставимых рыночных цен является приоритетным, недобросовестные заказчики этим пользуются. Возникает вопрос - как с этим бороться? и главное кто все же должен осуществлять такой контроль? Казалось бы, Федеральный закон № 44-ФЗ содержит ответы на эти вопросы. Так, в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 99 Закона 44-ФЗ органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график. Не означает ли это, что указанные органы не осуществляет контроль обоснования НМЦК как таковой, а только при проверке закупок, включенных в план-график, в том числе на предмет обоснования стоимости закупки, которая утверждена планом-графиком. Фактически обоснования НМЦК при составлении плана-графика и при подготовке документов для закупки могут существенно отличаться. Фактически иные органы контроля в сфере закупок, обнаружив вопрос обоснования НМЦК, отдают его решение на откуп органам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, однако, реальных механизмов воздействия и контроля за фактической НМЦК, а не той, что указана в планах-графиках, у этих органов нет. Если обнаружено что закупка уже запущена (объявлен аукцион в котором заведомо завышена цена), фактически повлиять на ход процедуры указанные органы не могут, не имея соответствующих полномочий, поскольку в соответствии с пунктом 3 части 27 статьи 99 предписания указанные органы вправе выдавать лишь до начала закупки.Единственная возможность повлиять на подобное нарушение - это обратиться в суд для признания закупки недействительной, что в свете действующей нормативной базы в части обоснования НМЦК практически не возможно. По уже заключенному контракту ситуация аналогичная. Означает ли это, что законодатель, таким образом, осознанно ограничил органы внутреннего государственного финансового контроля в части полномочий по контролю обоснования НМЦ только в отношении тех закупок, которые включены к план-график, но не начаты, то есть на подготовительном этапе. Тогда какой орган должен осуществлять контроль за обоснованием НМЦ, кроме включенных в план-график и не совершенных, на этапе самой закупки? ФАС РФ? Иные органы? Вопрос остается открытым и проблемным, что налагает негативный отпечаток на эффективность осуществления государственного контроля в сфере закупок, в целом.Это далеко не единственные проблемы государственного контроля в сфере закупок в контексте нового законодательства. Существуют и ряд иных проблем. Во-первых, нам представляется, что наиболее результативным, эффективным является внешний контроль, который осуществляется ФАС России. Указанный орган проверяет проведение закупок, осуществляемых не только за счет средств федерального бюджета. Региональные закупки также являются объектом его контроля. И это - объективная необходимость, поскольку именно эти органы, во-первых, имеют определенный «политический, административный вес»; во-вторых, независимы от регионов ни финансово, ни организационно; в-третьих, их специалисты наиболее компетентны и профессиональны. Из этого можно сделать вывод о том, что в регионах местные контрольные органы по выявлению нарушений в сфере закупок работают неэффективно, не на должном профессиональном уровне.Ведомственный контроль, на наш взгляд, также не может быть результативным в силу отсутствия самостоятельности, независимости ведомственных контролеров. Аналогично обстоят дела и в области контроля, возложенного на самих заказчиков. Еще одной из проблем выступает отсутствие единообразия правоприменительной практики, которое приводит к тому, что одни и те же действия заказчика признаются нарушением законодательства в одном субъекте России, но не признаются таковыми в другом. Приведем ряд примеров. Так, Белгородское УФАС России в решении по жалобе (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0126100005415000018) не посчитало нарушением то, что Заказчик в информационной карте документации также требовал указать ИНН участников общества, членов исполнительного органа вне зависимости от того, имеют ли лица такой номер.Жалоба признана необоснованной, однако предписание все же было выдано в связи с выявлением в ходе проведения внеплановой проверки иных нарушений. Признавая жалобу необоснованной, комиссия вновь указывает на то, что «аукционной комиссией при рассмотрении вторых частей заявок участников Аукциона ни одна заявка не была отклонена по причине не представления ИНН учредителей».Отдельного внимания заслуживает решение Тюменского УФАС России(номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0167100003915000017). Должностные лица Прокуратуры Тюменской области, как и их коллеги из Калининграда, Курска, Екатеринбурга, Москвы, Белгорода и Костромы, не обратив внимания на изменения законодательства о контрактной системе, вступившие в силу 01 января 2015 года, проводили процедуру определения поставщика горюче-смазочных материалов, требуя в составе первых частей заявок вместо указания страны происхождения товаров указание на наименование производителей и наименование места происхождения товаров, поставка которых составляла предмет государственного контракта. В составе второй части заявки на участие в аукционе, Тюменская областная прокуратура требовала предоставления сведений об идентификационном номере налогоплательщика учредителей, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа участника аукциона вне зависимости от того, имеют ли лица такой номер.Тюменское УФАС России не только не признало жалобу обоснованной(ссылаясь на то, что наименование места происхождения товара – это страна происхождения товара, а требование об указании ИНН членов органов управления участника не ущемляет права и интересы заявителя), но и не установило следов совершения административного правонарушения. Однако, в практике оказались и единичные положительные примеры.Так, Тамбовское областное УФАС России установило, что «в нарушение ч. 6 ст. 66 Закона о контрактной системе в п. 3.3.3 документации электронного аукциона неправомерно установлено требование о представлении в составе первых частей заявок участников закупки информации о наименовании места происхождения товара или наименовании производителя товара».«Довод Заявителя о неправомерном установлении требований к сведениям, указываемым участниками закупки во вторых частях заявок признается комиссией Тамбовского УФАС России обоснованным.Аналогичное решение приняли коллеги из Воронежа. Так, Воронежским УФАС признана обоснованной жалоба ИП на действия Муниципального казенного дошкольного образовательного учреждения детский сад «Ромашка» п. Абрамовка Таловского муниципального района Воронежской области при проведении электронного аукциона на право заключить муниципальный контракт на поставку оргтехники и мультимедийного оборудования для обеспечения нужд объекта: «Детский сад в п. Абрамовка Таловского муниципального района Воронежской области» (извещение № 0131300033317000013, далее-аукцион). Заказчик в пункте 6 части 3 технического задания заказчик установил требование об указании участником в первой части заявки сведений о производителе предлагаемого к поставке товара, что, по мнению заявителя, противоречит ч.2 ст. 66 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе).Указанные факты в очередной раз доказывают отсутствие единой практики осуществления контрольными органами функций по контролю в сфере закупок, что усугубляется и низким уровнем квалификации должностных лиц контролирующих органов, ярким примером чему – массовые нарушения законодательства о контрактной системе. 2.2 Проблемы института общественного контроляКак уже было сказано ранее, основная проблема института общественного контроля заключается в трудностях его реализации, которые возникают по разным причинам. На первый взгляд, может показаться, что успешной реализации общественного контроля уже способствует сама идея о функционировании единой информационной системы, в качестве которой пока функционирует Официальный сайт www.zakupki.gov.ru, содержание которого в силу открытости и общедоступности находится под пристальным вниманием субъектов гражданского контроля.Каждый желающий, обладая только доступом в Интернет и желанием ознакомиться с осуществляемыми закупочными процедурами, может воспользоваться функционалом указанного сайта с целью поиска той или иной закупки по предмету ее осуществления либо конкретного государственного или муниципального заказчика. Здесь же можно ознакомиться с жалобами, поданными на действия заказчиков и результатами их рассмотрения. Вся эта информация является абсолютно открытой.Так, Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики, в 2015 году был опубликован ежегодный доклад, регламентирующий систему закупок РФ за предшествующий период (2014 год), в котором, на наш взгляд, интересной является статистика результатов рассмотрения жалоб от представителей общественности контрольными органами федерального уровня.Так, исходя из анализа 842 жалоб, найденных на официальном сайте за период с 01.01. 2014 по 31.12. 2014 г., 626 жалоб внесены Общероссийской общественной организацией содействия защите прав граждан и безопасности общества «Безопасное Отечество». Из рассмотренных жалоб больше половины были признаны обоснованными (380 из 626 жалоб), причем все жалобы были оформлены корректно и приняты к рассмотрению, возвращенных жалоб выявлено не было. Из исследованного количества жалоб по 310 из них были выданы предписания.Анализируя вышесказанное, необходимо отметить, что новый закон, безусловно, создал на нормативном правовом уровне систему мер, способствующих реализации указанного института в жизни и ответа со стороны общественности долго ждать не пришлось. Гражданское общество откликнулось на прогрессивную идеи общественного контроля. Так, на просторах Интернета широкое распространение получили многочисленные сообщества, сети, общественные форумы и страницы, изобличающие незаконные, по их мнению, закупки.Одним из таких объединений выступил открытый проект «ЗА честные закупки», целью функционирования которой является борьба с неэффективным использованием средств государственного бюджета и коррупцией в сфере государственных закупок. Это открытая сеть для борьбы с коррупцией, расточительством и неэффективным использованием бюджетных средств в сфере государственных закупок и закупок госкомпаний.Главное правило проекта - закупку нужно изменить, но не отменить, что является основой контрактной системы.