Взаимодействие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с представительными органами местного самоуправления муниципальных образований (на примере НСО)

Оглавление
Введение…………………………………………………………….…………………….3
Глава 1. Теоретико-правовые основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с представительными органами местного самоуправления муниципальных образований………………………………………………………………………………8
1.1. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в системе разделения властей…………………………………8
1.2. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации: анализ основных тенденций правового регулирования и организации местного самоуправления……12
1.3. Основные принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации………………………………….19
Глава 2. Практика взаимодействия Законодательного Собрания Новосибирской области с представительными органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области………25
2.1. Законодательное Собрание Новосибирской области: особенности формирования и организации деятельности Законодательного Собрания…………………………...25
2.2. Особенности развития и организации местного самоуправления в Новосибирской области (в 1990-2012 гг.)……………….……………………………..30
2.3. Организация взаимодействия Законодательного Собрания Новосибирской области с представительными органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области…………………………………………………..41
2.4. Проблемы взаимодействия законодательного органа государственной власти субъекта РФ с представительными органами местного самоуправления муниципальных образований…………………………………………………………...47
Глава 3. Рекомендации по совершенствованию системы взаимодействия законодательного органа государственной власти субъекта РФ с представительными органами местного самоуправления муниципальных образований……………………………………………………………………………..52
3.1. Совершенствование правовых основ взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ с представительными органами
Совершенствование законодательства РФ и субъекта РФ (в частности, Новосибирской области)………………………………………………………………..52
3.2. Совершенствование организации методической и правовой помощи представительным органам……………………………………………………………..55
3.3. Совершенствование организации обучения депутатов и служащих представительных органов……………………………………………………………...58
Заключение……………………………………………………………………………...61
Список нормативных актов и литературы…………………………………………65
Приложения……………………………………………………………………………..74

Взаимодействие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с представительными органами местного самоуправления муниципальных образований (на примере НСО)

от 15.06.2004 № 381 «О подготовке к предстоящим выборам в органы местного самоуправления муниципальных районов Новосибирской области»
от 19.06.2004 № 388 «Об утверждении перечня и количественного состава избирательных комиссий муниципальных районов Новосибирской области»
от 16.08.2004 № 528 «О формировании избирательных комиссий муниципальных образований муниципальных районов Новосибирской области»
от 03.09.2004 № 550 «Об утверждении схем и графических изображений избирательных округов по выборам депутатов представительных органов муниципальных районов Новосибирской области»
от 24.09.2004 № 582 «О назначении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления муниципальных районов и глав муниципальных районов Новосибирской области»
от 08.10.2004 № 616 «Об образовании избирательных участков по выборам депутатов представительных органов местного самоуправления первого созыва в муниципальных районах Новосибирской области и глав муниципальных районов Новосибирской области».
В соответствии с данными нормативными правовыми актами определен перечень, количественный состав избирательных комиссий муниципальных районов, сформированы избирательные комиссии, утверждены и опубликованы схемы избирательных округов, образованы избирательные участки, опубликованы все необходимые решения и документы.
В связи с образованием новых муниципальных образований в районах области и отсутствием в них органов местного самоуправления, в соответствии со статьей 83 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»64, ст.81 закона области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Новосибирской области», ст.771 закона области «О выборах глав муниципальных образований в Новосибирской области» избирательные действия осуществлялись губернатором области Толоконским Виктором Александровичем, а также, по его поручению, первым заместителем губернатора области Беспаликовым Алексеем Акимовичем.
Областная избирательная комиссия совместно с областной администрацией с целью разъяснения норм закона и оказания правовой помощи направила рекомендательное письмо главам территориальных администраций, председателям территориальных Советов депутатов, главам муниципальных образований, руководителям представительных органов местного самоуправления, председателям территориальных избирательных комиссий, в котором четко излагалась последовательность всех выборных действий с конкретными сроками и комментировались отдельные нормы закона по предстоящим выборам.
2.3. Организация взаимодействия Законодательного Собрания Новосибирской области с представительными органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области
Взаимоотношения представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с представительным органом местного самоуправления являются одной из наиболее важных проблем новой формирующейся системы местного самоуправления. От их правильного решения зависит эффективность осуществления публичной власти в России.
Согласно Закону Новосибирской области от 16.03.2006 N 3-ОЗ "О наименованиях органов местного самоуправления в Новосибирской области"65, ст. 28 Устава города Новосибирска66 Совет депутатов города Новосибирска является представительным органом муниципального образования города Новосибирска.
Взаимодействие Законодательного Собрания Новосибирской области с Советом депутатов города Новосибирска осуществляется на основе определенных принципов. Представляется возможным выделить две группы принципов:
1) общие, характерные и для Законодательного Собрания Новосибирской области, и для Совета депутатов города Новосибирска;
2) специальные, свойственные для каждой из этих систем в отдельности.
В качестве общих принципов выделяют следующие начала:
а) принцип народовластия (три способа осуществления власти народом, выборность органов и должностных лиц);
б) принцип гласности (вступление в силу нормативных правовых актов только после опубликования (обнародования), обязательный учет общественного мнения при принятии решений, затрагивающих интересы населения);
в) принцип законности (детальная правовая регламентация общественных отношений);
г) принцип публичности (открытый характер деятельности) и другие.
К специальным принципам Законодательного Собрания Новосибирской области следует отнести: принцип разделения властей, принцип единства, иерархичности и соподчиненности органов государственного управления, принцип строгой регламентации и обусловленности государственного управления правовыми нормами и т.п.
В структуре Законодательного Собрания Новосибирской области функционирует отдел по взаимодействию с органами государственной власти и органами местного самоуправления организационного управления (далее по тексту – Отдел).
Главной задачей данного Отдела является обеспечение взаимодействия Законодательного Собрания с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В целях выполнения указанной задачи Отдел выполняет следующие функции:
1. Участие в разработке организационных мероприятий по обеспечению проведения на территории Новосибирской области выборов органов представительной власти.
2. Оказание методической помощи представительным органам местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области, содействие в работе.
3. Анализ нормативных правовых актов, принятых представительными органами местного самоуправления Новосибирской области.
4. Изучение и обобщение материалов о работе представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области.
5. Составление ежемесячных графиков проведения сессий и перечня мероприятий, проводимых представительными органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области.
6. Организационно-методическое обеспечение деятельности Совета по взаимодействию Законодательного Собрания Новосибирской области с представительными органами муниципальных районов и городских округов Новосибирской области.
Для осуществления возложенных функций Отдел вправе:
- вносить на рассмотрение руководства Законодательного Собрания Новосибирской области предложения по вопросам, входящим в компетенцию отдела.
- осуществлять взаимодействие с главами, председателями Советов депутатов муниципальных образований и аппаратом представительных органов местного самоуправления.
С целью исследования практики взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления автором настоящей выпускной квалификационной работы было проведено анкетирование служащих представительных органов (в количестве 15 человек) на региональном и муниципальном уровнях в Новосибирской области.
Основу анкеты составляли вопросы, правовое регулирование которых частично осуществляется Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также иные вопросы, непосредственно входящие в компетенцию представительных органов.
На вопрос об эффективности государственного управления и местного самоуправления «на местах» мнения, в целом, разделились. Большинство анкетируемых признает необходимость функционирования местных органов власти, отдельные лица (3 человека) отметили целесообразность жесткого государственного управления.
Также большинство считают (14 человек), что основные начала правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления должно осуществляться на федеральном уровне, сославшись на Конституцию РФ и Федеральный закон № 131-ФЗ.
Все анкетируемые признали, что на уровне муниципалитета действует принцип разделения властей, что отказ населения муниципального образования от осуществления местного самоуправления невозможен не только по правовым основаниям, но и неудобен прежде всего самому населению, поскольку это повлечет значительные трудности в решении вопросов местного значения.
На вопрос об увеличении числа муниципальных образований анкетируемые дали неоднозначные ответы. Так, часть респондентов (8 человек) полагает, что неизбежное в этом случае увеличение аппарата муниципальных служащих может привести к развитию коррупционных проявлений, необоснованным затратам бюджетных средств. Часть респондентов (2 человека) затруднились дать однозначный ответ, остальные считают, что увеличение числа муниципальных образований возможно.
Мэр города, по данным анкетирования, должен избираться населением.
Исходя их функциональных возможностей Законодательного Собрания области, большинство анкетируемых полагают, что хотя представительный орган субъекта РФ справился бы с осуществлением отдельных полномочий муниципалитета, передача этих полномочий нецелесообразна, поскольку каждый орган должен иметь свои функциональные обязанности, отвечать за свою деятельность.
Большинство опрошенных считают, что государство должно больше регулировать сферу местного самоуправления, особенно детально – делегирование муниципалитету отдельных государственных полномочий, контроль за деятельность представительных органов местного самоуправления.
В качестве предмета совместного ведения анкетируемыми была названа законотворческая деятельность.
На вопрос должны ли органы местного самоуправления входить в систему органов государственной власти, анкетируемые ответили отрицательно.
В качестве основных форм взаимодействия опрошенные отметили, что особенно полезны проводимые совместные семинары- совещания.
По результатам анкетирования следует отметить, что опрошенные респонденты – служащие Законодательного собрания Новосибирской области показали более высокий уровень знаний действующего законодательства РФ, увлеченность своей работой.
В 2001 г. Законодательное Собрание Новосибирской области много внимания уделяло становлению и совершенствованию законодательства о местном самоуправлении.
Председатели Советов депутатов муниципальных районов и городских округов принимали участие в работе сессий, публичных и депутатских слушаниях, заседаниях комитетов и других мероприятиях, проводимых Законодательным Собранием. В районах и городах области проводились сессии Советов депутатов; семинары – совещания, мероприятия, посвященные сбору урожая, вводу в эксплуатацию объектов социальной сферы и автодорог, юбилейным датам населенных пунктов, учреждений, организаций и заслуженных людей.
В проведении вышеуказанных мероприятий принимали активное участие депутаты и работники аппарата Законодательного Собрания области.
4 октября 2011 г. проведен Съезд депутатов Новосибирской области, в котором приняли участие депутаты Законодательного Собрания Новосибирской области и депутаты представительных органов муниципальных образований Новосибирской области.
В целях повышения эффективности работы представительных органов муниципальных образований в районах и городах Новосибирской области проводились семинары-совещания с депутатами, председателями Советов депутатов. В 38 таких совещаниях приняли участие и выступили с докладами депутаты и работники аппарата Законодательного Собрания Новосибирской области.
На семинарах-совещаниях, в числе других, рассматривались вопросы:
- об основных направлениях деятельности представительных органов муниципальных образований и пути их совершенствования.
- об основных требованиях, применяемых к нормативным правовым актам органов местного самоуправления.
В Законодательное Собрание ежемесячно Советами депутатов муниципальных районов и городских округов предоставлялась информация о проделанной работе, о планируемых мероприятиях на очередной месяц.
На основании этой информации составлялись графики проведения сессий Советов депутатов муниципальных образований и перечень основных мероприятий, проводимых в районах и городах области, что позволяло работникам и депутатам Законодательного Собрания планировать свою работу и принимать участие в этих мероприятиях.
Организационным управлением и управлением по правовым и экономическим вопросам Законодательного Собрания постоянно оказывалась методическая и юридическая помощь по вопросам деятельности Советов депутатов муниципальных образований.
23 и 24 ноября 2011 г. в Законодательном Собрании Новосибирской области проведен семинар-совещание со специалистами, обеспечивающими деятельность Советов депутатов муниципальных районов и городских округов Новосибирской области. Специалисты были приглашены и приняли участие в работе 12 сессии Законодательного Собрания Новосибирской области.
Выводы:
1. Органы государственной власти Новосибирской области и представительный орган местного самоуправления взаимодействуют на принципах соблюдения законности, согласования интересов, взаимной ответственности.
2.Органы государственной власти Новосибирской области не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и иными законами Новосибирской области.
2.4. Проблемы взаимодействия законодательного органа государственной власти субъекта РФ с представительными органами местного самоуправления
муниципальных образований
Автором настоящей выпускной квалификационной работы проводилось анкетирование по вопросам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. В предыдущем параграфе настоящей главы была представлена часть полученных данных.
Продолжая практическое рассмотрение анкеты следует отметить, что на вопрос о наличии конфликта интересов между должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления все респонденты, хоть и не исключали такой ситуации, дали ответы об отсутствии подобной проблемы в их деятельности на сегодняшний день.
В настоящем параграфе с привлечением ответов респондентов представлены некоторые проблемы взаимодействия представительных органов власти субъекта РФ и местного самоуправления, а также предложены некоторые пути изменения ситуации в лучшую сторону.
Отдельно отмечалось, что указанные ниже проблемы влияют не только на квалификацию отдельных служащих, но и на отношение населения в целом к органам управления. Как правило, люди особо не различают полномочия органов власти и затягивание решения отдельных вопросов влечет утрату доверия граждан, их озлобленность, обвинения в коррупции, обжалование действий в административном и судебном порядке.
В процессе взаимодействия следует выделить ряд проблем, в частности:
1. Низкий уровень активности депутатов в сессиях (в особенности это касается муниципальных районов, сельских поселений).
Если рассматривать эту проблему в историческом аспекте, получается следующее. Характерной чертой организации и деятельности Советов периода социализма является отказ от профессионализма депутатской деятельности. Депутат, осуществляя свои полномочия, не порывал с производственной или служебной деятельностью. Это делало Советы открытыми и доступными для всех слоев трудящегося народа, работников всех профессий. Считалось, что Советы должны соединять в себе выгоды представительных учреждений, представительного правления с выгодами непосредственной демократии, непосредственного волеизъявления67.
В Российской Федерации в целях реализации конституционного принципа разделения властей органы представительной власти формировались именно из депутатов, работающих на постоянной основе68. Неотъемлемым признаком регионального парламентаризма в наши дни, на взгляд Л.А. Нудненко, является работа депутатов на постоянной, профессиональной основе в представительном органе власти69.
К показателям эффективной депутатской деятельности в настоящее время относятся выступления на сессиях, результативность по депутатским запросам, степень реализации предложений, характер выполнения наказов избирателей, участие депутата в проводимых общественных мероприятиях70. Инициатива и активность депутатов приветствуется.
Таким образом, депутаты с учетом их социально-политического назначения должны активно использовать право нормотворческой инициативы, что позволит как в полной мере реализовать собственные идеи, так и учесть предложения, поступающие от избирателей.
2. Отсутствие систематической помощи и контроля.
Вместе с тем, в процессе взаимодействия часто возникают проблемные ситуации, связанные с конфликтом интересов. Обязанность информирования о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов возникает в момент, когда он узнает об этом. Применение этой нормы на практике, вполне очевидно, связано с определенными трудностями, так как оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему представительного органа осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт.
Здесь уместно отметить, что, несмотря на то, что понятие "конфликт интересов" используется уже достаточно длительный срок и комиссии по урегулированию конфликта интересов созданы во многих представительных органах государственной власти, количество дел, рассматриваемых ими, остается относительно небольшим.
По результатам проведенного автором настоящей выпускной квалификационной работы анкетирования путем опроса служащих Законодательного Собрания Новосибирской области, были получены следующие наиболее типичные ответы о причинах этой ситуации:
- служащие не всегда различают ситуации, когда у них возникает конфликт интересов (либо считают данный конфликт крайне незначительным), и не информируют об этом представителя нанимателя (или непосредственного начальника);
- служащие скрывают наличие конфликта интересов с целью извлечения из сложившейся ситуации незаконной выгоды;
- служащие скрывают наличие конфликта интересов для того, чтобы не менять устраивающую их ситуацию (при этом никакой незаконной выгоды они фактически не получают);
- служащие скрывают наличие конфликта интересов из опасения применения к ним санкций и отрицательного влияния информации о наличии в прошлом конфликта интересов на их карьеру;
- представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов, конфликтными комиссиями, не желая, чтобы указанные ситуации получали огласку, и предпочитая разрешать их самостоятельно;
- представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов конфликтными комиссиями, с целью получения выгоды из сложившейся ситуации.
3.Недостаточный анализ, знание нормативных правовых актов « на местах».
В науке данное явление получило название личностно-правовых коллизий.
На муниципальном уровне личностно-правовые коллизии проявляются в противоречии между требованием законодательства к муниципальным правовым актам и недостаточным уровнем правовых знаний у депутатов.
Данный вид фактических коллизий является причиной возникновения многочисленных противоречий между федеральным и региональным законодательством, с одной стороны, и муниципальными правовыми актами как результатом законотворческой деятельности представительного органа- с другой.
Следует отметить, что коллизии чаще допускаются в муниципальных правовых актах, принятых, например, представительными органами муниципальных районов. Районные суды общей юрисдикции по заявлениям прокуроров признали недействующими нормы восьми уставов муниципальных образований, которые были изложены в абсолютно идентичной.
Одинаковое противоречие в восьми уставах обусловлено тем, что происходило дословное использование одного модельного образца (противоречащего федеральному законодательству) без учета специфики конкретного муниципального образования. Признанная судами недействующей норма содержалась даже в одних и тех же номерах статей уставов. Данная ситуация на муниципальном уровне связана с недостаточностью квалифицированных специалистов, а в сельских поселениях - с их отсутствием.