Правительство Российской Федерации - высший орган исполнительной власти

Правительство Российской Федерации - высший орган исполнительной власти

Как указывалось выше, Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. В соответствии с ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.5 Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции, федеральных конституционных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Так же статус, функции и полномочия Правительства определены главами 1 и 6 Конституции Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента, нормативными актами самого Правительства, важнейшими из которых являются Регламент и Положение об аппарате Правительства.
Правительство РФ является самостоятельным органом государственной власти. Оно наделено собственной компетенцией, не входит в состав иного государственного органа, реализует свои полномочия независимо от иных органов государственной власти. Правительство РФ реализует только те функции и полномочия исполнительной власти, которые входят в компетенцию Российской Федерации. Как и любой орган государственной власти Правительство имеет свою структуру и состав. Первичными элементами структуры выступают государственные должности – членов Правительства и федеральные государственные должности государственной службы его аппарата. Правительство РФ выступает от имени Российской Федерации. Внутри единой системы государственной власти Российской Федерации оно представляет подсистему исполнительной власти, а при взаимодействии с органами государственной власти субъектов Федерации – федеральный уровень исполнительной власти. В международных отношениях Правительство РФ обеспечивает представительство своей страны в иностранных государствах и международных организациях, заключает межправительственные соглашения и обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам.
Правительство, как любой государственный орган, является государственной организацией, наделенной государственным имуществом, гражданской правоспособностью, финансируемой из средств федерального бюджета. Структура Правительства РФ позволяет говорить о том, что оно является сложносоставной организацией, состоящей из политического органа и его аппарата, который сам является вспомогательным государственным органом.
Возглавляя единую систему органов исполнительной власти, Правительство руководит работой федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, контролирует их деятельность. Это выражается в его полномочиях по определению функций этих органов, назначению их руководителей, утверждению положений об этих органах, отмене или приостановлению их незаконных актов, установлению порядка создания и деятельности территориальных органов, а также порядка взаимодействия федеральных министерств, федеральных служб и агентств. В отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Правительство также реализует полномочия высшего исполнительного органа государственной власти, оно издает общеобязательные нормативные правовые акты, координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными и региональными органами исполнительной власти.
Правительство вправе образовывать иные государственные органы, реализующие функции и полномочия в сфере исполнительной власти, - органы Правительства и органы при Правительстве, а также создает федеральные учреждения и предприятия, обеспечивающие исполнение полномочий федеральными исполнительными органами.
Правительство РФ является федеральным органом исполнительной власти. Конституция не раскрывает понятия системы федеральных органов исполнительной власти, не устанавливает их полный перечень, виды и особенности правового положения. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 1999 г. по делу о толковании ст.71 (п. «г»), 76 (ч.1) и 112 (ч.1) Конституции Российской Федерации определил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определятся на основе Конституции, закона о правительстве и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся организации и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти, Президент может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам.
В соответствии с указами Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 6 и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»7 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и государственные комитеты.
Точный перечень и наименование органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти, устанавливаются указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти, которые утверждаются при формировании Правительства РФ.
Правительство РФ представляет собой коллегиальный орган государственной власти. Это выражается, во-первых, во внутреннем организационном строении Правительства РФ, состоящего из его членов; во-вторых, в порядке принятия решений Правительством, важнейшие из которых могут приниматься исключительно на его заседаниях путем достижения общего согласия всеми его членами или голосования; в-третьих, в механизме политической ответственности Правительства – коллективной отставке, означающей прекращение деятельности всех членов Правительства.
Правительство РФ является органом исполнительной власти общей компетенции. Оно вправе рассматривать и принимать решения по любым вопросам, находящимся в ведении федеральной исполнительной власти, если даже они непосредственно не указаны в качестве полномочия, принадлежащего Правительству РФ. Многие решения Правительства основаны на нормах, закрепляющих не полномочия, а общий статус Правительства, его функции. Согласно п. "ж" статьи 114 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет иные полномочия, не закрепленные ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». К иным полномочиям следует отнести руководство работой федеральных органов исполнительной власти и контроль за их деятельностью, а также полномочия в сфере взаимоотношений Правительства РФ и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3.Состав Правительства Российской Федерации, порядок его формирования и прекращение деятельности
Правительство РФ состоит из членов Правительства – Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Возглавляет Правительство Председатель Правительства, который определяет в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства и организует его работу. В настоящее время в состав Правительства входит 26 членов. Состав Правительства имеет юридическое значение для определения компетентности принимаемых им решений. Каждый член Правительства обладает правом решающего голоса на заседаниях Правительства. Заседание Правительства РФ считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины его членов.
Решающая роль в формировании Правительства РФ принадлежит Президенту, который назначает Председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы). Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. При этом Президент может назначить любую кандидатуру, как предлагавшуюся им ранее Думе, так и новую. После выборов нового состава Думы Председатель Правительства РФ, назначенный Президентом РФ в специальном порядке, продолжает работать без прохождения процедуры согласования.
После назначения на должность Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (перечень предлагаемых к созданию министерств и ведомств), а затем определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ осуществляется по предложению последнего Президентом РФ. В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»8 Председатель Правительства РФ имеет семь заместителей. Двумя первыми заместителями Председателя Правительства РФ являются руководитель аппарата Правительства РФ и министр финансов РФ.9
Конституция РФ и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не содержит норму, определяющую срок действия полномочий избранного Правительства. Однако проанализировав конституционное законодательство РФ, можно сделать вывод, что Правительство формируется на срок избрания Президента РФ ( в настоящее время – 6 лет).
Решение об отставке Правительства может принять единолично его Председатель. Поскольку остальные члены Правительства назначаются и освобождаются от должности по предложению его Председателя, назначение или отставка любого из них не означает и не влечет отставки Правительства. Даже если в отставку подадут все они, Председатель может предложить Президенту РФ новые кандидатуры на соответствующие должности, и Правительство будет продолжать считаться существующим. Напротив, если Председатель выбудет по какой бы то ни было причине, Правительство подлежит формированию заново. Это положение содержится в ч. 4 ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Если Президент примет отставку Правительства, тогда он должен определить и представить Государственной Думе нового его главу в соответствии со ст. 111 Конституции. Если отклонит отставку, то возникнет ситуация, в которой надо разобраться. Правительство может подать в отставку по своей инициативе в случае какого-то расхождения между ним и Президентом. Если Президент отставку принимает, то имеет намерение назначить нового Председателя, с которым расхождений не предвидится. Если отставка отклоняется, это может лишь значить, что Президент желает сохранить данного Председателя Правительства и найден какой-то компромисс, позволяющий Правительству работать дальше. Мотивами для отставки могут быть усталость и нежелание заниматься данной деятельностью.
Президент РФ имеет право отправить Правительство РФ в отставку. Обжалованию и оспариванию такое решение Президента не подлежит. В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 7) особо предусмотрено право Президента РФ освобождать от должности Председателя Правительства РФ по его заявлению об отставке или в случае невозможности для него исполнять полномочия. Но в этих случаях отставка Председателя также автоматически распространяется на все Правительство. Президент обязан уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Обязанность не возложена на Президента в случаях, когда он отправляет в отставку все Правительство.
Правительству РФ может быть выражен вотум недоверия. Выражение недоверия Правительству РФ означает принципиальное несогласие Государственной Думы с правительственной политикой вообще или по какому-то весьма важному вопросу и невозможность дальнейшего ее взаимодействия с Правительством. Регламент Государственной Думы урегулировал процедуру выражения недоверия Правительству РФ. Государственная Дума решение по вопросу о недоверии Правительству принимают голосованием. Голосование может быть открытым или тайным. Если за предложение о выражении недоверия Правительству подано менее 226 голосов, оно считается отклоненным.
Президент РФ обязан сделать выбор между двумя альтернативными решениями: согласиться с Думой и отправить Правительство в отставку; не согласиться с Думой и сохранить существующее Правительство.
Этот выбор Президент делает исключительно по собственному усмотрению. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Трехмесячный срок начинает течь со дня, следующего за днем, когда Государственная Дума проголосовала за недоверие Правительству. Если повторное выражение Думой недоверия Правительству будет иметь место в рамках этого срока, наступают указанные последствия.
Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации по собственной инициативе. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. В случае отставки Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации. Вопрос о доверии Правительство может поставить и в связи с проектом, для принятия которого требуется квалифицированное большинство голосов в Государственной Думе, например в связи с проектом федерального конституционного закона. В этом случае отказ в доверии будет иметь место со всеми последствиями, если за проект будет подано менее 300 голосов депутатов.
Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры вправе подавать заявления об отставке.
4. Компетенция Правительства Российской Федерации
Статья 114 Конституции РФ определяет важнейшие направления деятельности Правительства РФ, составляющие основу его конституционного статуса. Поскольку речь идет об органе исполнительной власти общей компетенции, то перечень конституционных функций и полномочий не является закрытым м предполагает дальнейшее развитие в федеральных законах и указах Президента. Более того, Конституция предопределяет компетенцию всех федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых производны от правового положения Правительства РФ.
Являясь высшим исполнительным органом государственной власти, Правительство: руководит работой федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, распределяет и перераспределяет функции между ними; утверждает положения о федеральных министерствах, службах, агентствах, за исключением тех, деятельностью которых руководит непосредственно Президент РФ; устанавливает предельную штатную численность и размер ассигнований на содержание работников их центральных аппаратов; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов; назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных служб, агентств, за исключением тех, руководство которыми осуществляет Президент, заместителей руководителей федеральных служб, агентств, не подведомственных федеральным министерствам.
Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти, налагать дисциплинарные взыскания и применять меры поощрения к тем должностным лицам, которых оно назначает на государственную должность.
Правительство РФ осуществляет следующие общие полномочия: организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует представленное ему право законодательной инициативы. Правительство также осуществляет полномочия в различных сферах государственной жизни.
В сфере экономики: осуществляет в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает по ее реализации; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики РФ, обеспечивает функционирование оборонного производства РФ.
В сфере финансовой, бюджетной, кредитной и денежной политики: обеспечивает поведение единой финансовой кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом РФ; осуществляет в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, нормативным указам Президента валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельность в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
В социальной сфере: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан а области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики; взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.