Социальная защита и социальные гарантии государственных служащих

Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования социальной защиты и социальных гарантий государственных служащих
1.1. Права государственных служащих как основа их правового статуса по российскому законодательству
1.2. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих
1.3. Задачи и функции социальной защиты государственных служащих
1.4. Проблемы юридической ответственности государственных служащих
Глава 2. Государственные гарантии государственных гражданских служащих Российской Федерации
2.1. Основные государственные гарантии государственных гражданских служащих
2.2. Дополнительные гарантии государственных гражданских служащих
Глава 3. Совершенствование системы социальных гарантий государственным служащим как фактор повышения эффективности государственной службы
3.1.Основные направления совершенствования системы социальной защиты государственных служащих
3.2. Административные регламенты как форма обеспечения социальной защиты государственных служащих
Заключение
Список использованных источников и литературы

Социальная защита и социальные гарантии государственных служащих

- страхование от несчастных случаев и профессиональных заболеваний;
- страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности;
- страхование от безработицы;
- пенсионное обеспечение.
Соответствующие положения ч. 1 ст. 52 (пп. 5, 6, 11) указывают лишь некоторые из этих видов социального страхования, хотя в силу действующего законодательства РФ государственные служащие подлежат государственному социальному страхованию в полном объеме.
Специальные права государственного служащего зависят от специфики органа, в котором служит гражданский служащий. В основном специальные права закрепляются в положениях о том или ином государственном органе, должностных инструкциях, служебных контрактах и т.д.
1.2. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих
Действующее законодательство Российской Федерации о государственной службе, регламентируя права и обязанности государственных служащих, закрепило их право на предоставление со стороны нанимателя (государства) ряда гарантий.
Для того, чтобы определить принадлежность государственных гарантий к статусу государственных служащих, первоначально требуется сказать о том, что в праве понимается под гарантией.
Гарантия (от фр. garantir - обеспечивать, ручаться) сама по себе есть условие и средство, обеспечивающее гражданину возможность пользоваться установленными конституцией и другими законами правами и свободами. Гарантии юридические - это система средств и методов юридического воздействия, при помощи которых обеспечивается неуклонное соблюдение законности во всех сферах общественной жизни.
Нельзя не отметить, что в Конституции РФ о гарантиях упоминается не единожды. Например, каждому не просто предоставляется право, а гарантируются свобода совести (ст. 28), социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39), судебная защита прав и свобод (ч. 1 ст. 46), право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48).
Таким образом, гарантирование означает то, что государство принимает на себя те или иные обязательства и берется обеспечивать их всеми имеющимися в его распоряжении силами и средствами, будь то финансовые ресурсы или система соответствующих органов, учреждений, организаций. Соответственно, у тех субъектов, перед которыми государство принимает обязательства, возникает право требовать их исполнения. На государство возлагается обязанность создавать все необходимые условия для беспрепятственного осуществления этого права. Очевидно, что это в полной мере относится как к конституционным гарантиям, так и к гарантиям, закрепленным в законах, включая те, что устанавливают государственные гарантии для государственных служащих.
Статус (от лат. status - положение, состояние) - это совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственных органов, международных организаций1. Понятия «статус», «состояние», «положение» применяются тогда, когда речь идет о характеристике положения того или иного субъекта правового общения. При этом за сравнительно редким исключением не делается каких-либо различий между терминами «положение» и «статус». Чаще всего они понимаются как синонимы2.
Если говорить о правовом статусе государственного служащего, то это комплексная характеристика его правового положения как субъекта права. В нем наличествуют многочисленные параметры и показатели, связанные с тем, что государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений.
В ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»3 специально подчеркнуто, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Таким образом, применительно к государственному гражданскому служащему таковым будет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также законы о государственной гражданской службе субъектов РФ. Действительно, в данном Федеральном законе в главе 3 «Правовое положение (статус) гражданского служащего» присутствуют статьи: 14 «Основные права гражданского служащего», 15 «Основные обязанности гражданского служащего», 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой», 17 «Запреты, связанные с гражданской службой». Что касается государственных гарантий на гражданской службе, то им посвящена самостоятельная глава 11 этого Федерального закона. При таком положении получается, что формально они как бы не являются элементом статуса гражданского служащего.
Из приведенных определений и указанных разделов законодательства следует, что государственные гарантии, как это сделано, скажем, в отношении прав и обязанностей государственных служащих, среди элементов их правового статуса напрямую не называются. Однако есть все основания говорить, что государственные гарантии все же являются неотъемлемой составляющей правового статуса государственного служащего, причем независимо от предусмотренного законом вида государственной службы. Дело в том, что в настоящее время они оказываются как бы растворены среди традиционных элементов, составляющих правовой статус государственного служащего. Скажем, среди прав государственного гражданского служащего, перечисленных в ст. 14 указанного Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», закреплено его право на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.
Говоря о государственных гарантиях государственных служащих, следует отметить, что наличие их, несомненно, свидетельствует об определенных особенностях правового положения государственного служащего, которое оказывается существенно отличным от правового положения остальных граждан Российской Федерации. Как известно, большинству которых какие-либо особые (дополнительные) гарантии не предоставляются. Поэтому прав В.М. Манохин, когда пишет, что особенности в правовом положении государственного служащего по сути производные от статуса государственной службы как организационного и правового института, обусловлены ее, этой службы, особенностями1. Особенности правового статуса различных категорий государственных служащих определяются в большей мере возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, особыми чертами различных видов государственной службы2. Действительно, особенности государственной службы как особого вида общественно-полезной деятельности порождают особенности статуса лица, на этой службе находящегося, т.е. государственного служащего. Существенной составляющей правового статуса государственного служащего являются законодательно установленные ограничения в связи с прохождением государственной службы как совокупности политических, экономических и организационно-управленческих запретов, призванных не допустить конфликта частных интересов государственного служащего и публичных интересов общества и государства3. То, что государственная служба есть особенная общественно-полезная деятельность, подтверждается не только наличием специального законодательства о государственной службе, четко отграничивающего де-юре государственных служащих от наемных работников с трудоправовым статусом (например, ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), но и актами Конституционного Суда РФ.
Так, заметный интерес представляет Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. N 19-П4. Сравнивая правовое положение заведующего кафедрой в государственных высших учебных заведениях и государственных служащих, Конституционный Суд РФ специально отметил, что гарантии и льготы, предусмотренные для последних, призваны компенсировать ущерб, наносимый принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод. В Определении Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. N 195-О5 отмечается, что специфика государственной службы предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных характером выполняемой государственными служащими деятельности, предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с государственной службой, законодатель вправе в рамках специального правового регулирования устанавливать для государственных служащих определенные социальные гарантии в зависимости от вида, продолжительности и условий прохождения государственной службы.
Важной особенностью государственных гарантий на государственной службе как элемента правового статуса государственного служащего является то, что закон подразделяет их на основные и дополнительные. Подобное деление юридически закрепляется впервые. Действовавший до 1 февраля 2005 г. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» такового не предусматривал, хотя на практике, в реальных условиях российского государственного аппарата, разделение гарантий на основные и дополнительные присутствовало всегда. Гарантии традиционно дифференцировались в зависимости от замещаемой должности по принципу: чем выше замещаемая должность, тем полнее объем социальных гарантий, предоставляемых лицу, ее замещающему.
Если говорить об основных гарантиях, то они являются общими статусными гарантиями для всех государственных служащих и не обусловлены ничем иным, кроме принадлежности лица к корпусу государственных служащих.
В отличие от основных, дополнительные государственные гарантии предоставляются государственным служащим не просто в силу их статуса, но и с учетом других факторов. Законодатель (ст. 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») говорит о том, что такие гарантии предоставляются гражданским служащим при определенных условиях. Приходится признать, что законодатель никак не конкретизировал, при каких таких «определенных условиях» гражданским служащим могут предоставляться помимо основных дополнительные государственные гарантии.
Применительно к исследованию проблемы государственных гарантий государственных служащих небезынтересным представляется вопрос о целях их установления.
Следует отметить, что законодатель четко определил и нормативно закрепил только цели предоставления основных государственных гарантий гражданских служащих. Таковые предоставляются для: обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, в порядке компенсации ограничений, установленных федеральными законами.
Проведенное исследование позволяет сделать однозначный вывод: сформулированное в юридической науке понятие правового статуса (положения) государственного служащего требует уточнения. Его необходимо дополнить таким элементом, как государственные социальные гарантии, предоставляемые государственному служащему. Будучи неотъемлемым элементом правового статуса государственного служащего независимо от вида государственной службы, вместе с тем в рамках этого статуса гарантии имеют некоторую автономию. Необходимо сформулировать понятие «государственные гарантии государственных служащих», например, следующим образом: «Государственные гарантии государственных служащих - это прямые денежные выплаты или иные материальные блага, предоставляемые государственным служащим независимо от вида государственной службы федеральными законами либо изданными во исполнение этих федеральных законов, открытыми для доступа неограниченному кругу лиц указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации для обеспечения их правовой и социальной защищенности, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности кадров государственной службы, а также компенсации налагаемых федеральными законами ограничений». Данное определение является общим и может быть в равной мере применимо ко всем предусмотренным законом видам государственной службы, в том числе к службе гражданской.
На основе данного определения может быть сформулирована и де-юре закреплена соответствующая дефиниция в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», который является своеобразным юридическим «несущим каркасом» отечественной государственной службы.
1.3. Задачи и функции социальной защиты государственных служащих
Основным регулятором социальной защиты государственных служащих являются нормы права, которые принимаются, действуют, изменяются, отменяются под воздействием факторов, объективно влияющих на всю правовую систему. Выступая частью этой системы, правовая база социальной защиты государственных служащих характеризуется всеми признаками, присущими праву. К таким признакам относится, в частности, задачи и функции правового института социальной защиты государственных служащих. Задачи и функции теснейшим образом связаны между собой, обусловливают друг друга. Без поставленной задачи не может быть определено ни одной функции. С другой стороны, задача, не обеспеченная соответствующими функциями, не может быть достигнута.
Исследователи к отраслевым функциям права относят основные собственно юридические функции, подразделяемые на регулятивную и охранительную, и основные социальные функции, подразделяемые на экономическую, политическую, идеологическую (воспитательную). Наряду с этим выделяются неосновные собственно юридические функции, включающие компенсационную, воспитательную, ограничительную, и неосновные социальные функции - экологическая, социальная (в узком смысле этого слова), информационная.
Не умаляя большого значения названных функций, остановимся прежде всего, на социальной функции как наиболее важной для нашего исследования, направленного, в частности, на рассмотрение социальной политики государства. Как было указано выше, в триаду основных социальных функций входит функция экономическая. Одним из главных условий современной, основанной на гуманных принципах социальной политики государства выступают экономические отношения в обществе. Уровень этих отношений определяет развитие экономического потенциала общества, мобилизует его возможности в деле оказания социальной защиты граждан. Только высокоиндустриальные государства способны обеспечить членам общества достойные условия жизни и высокий уровень социальной защиты. Конечно, наряду с непосредственным богатством на систему социальной защиты влияют и иные факторы, например уровень культуры общества, национальные традиции, менталитет общества, климатические условия, конкретная историческая эпоха и другие. При любом уровне благосостояния общества и богатства государства важны приоритеты, определяющие легитимность уровня социальной защиты населения. Однако экономически сильное государство объективно имеет большие возможности для предоставления помощи своим гражданам. В связи с этим возрастает экономическая функция права как регулятора имущественных отношений, отношений собственности, патерналистских, распределительных отношений.
Социальная политическая функция неразрывно связана с экономической. Во многом эти функции взаимно обусловливают друг друга, так как политика государства является выражением экономических интересов общества и, с дугой стороны, может активно влиять на развитие и совершенствование общественно-экономического уклада. Нормы права закрепляют и защищают установившееся в обществе соотношение политических сил, тем самым способствуют стабильности, сглаживанию социальных конфликтов. Это, в свою очередь, позволяет осуществлять более продуктивную социальную политику.
Не менее важной является социальная идеологическая (воспитательная) функция права. Во-первых, с помощью данной функции аккумулируются прогрессивные воззрения членов общества на право, правомерное поведение. Во-вторых, реализация рассматриваемой функции оказывает криминологическое значение. В-третьих, идеологическая функция права направлена на решение задачи сочетаемости права и морали, господствующей в обществе. Принимая во внимание тесную взаимосвязь социальной защиты населения не только с правом, но и с иными социальными нормами, необходимо учитывать взаимно обусловливающий фактор права и морали. Принимая за основу принцип разумности и адекватности соотношения морали и права, отметим, что в процессе законотворческой деятельности в области социальной защиты населения моральные принципы играют важную роль, поскольку в них аккумулируется позитивный опыт, накопленный предшествующими поколениями.
Социальная функция права активно обсуждается в специальной литературе. Как известно, право является одной из разновидностей социальных норм и с момента появления носит социальный (общественный) характер. В связи с этим справедливо предлагается под социальной функцией права понимать регулирование пенсионных, семейных отношений, бытового, медицинского обслуживания, систему социальных льгот, досуга и так далее1.
Разновидностью социальных функций права является также информационная функция. С ее помощью происходит распространение сведений, определяющих поведенческий аспект в обществе. Нормы права выступают носителями информации, необходимой, с точки зрения законодателя, для правомерного поведения. Подобная информация может служить основой формирования легитимного отношения граждан к политике государства, в том числе и социальной.
Рассмотренные функции права реализуются с помощью правового воздействия норм на соответствующие общественные отношения, в том числе и в области социальной политики государства. В свою очередь, социальная политика направлена на удовлетворение запросов и социальных ожиданий общества.
Социальная защита как главная составляющая социальной политики государства также направлена на выполнение определенных задач, которые могут быть решены с помощью специфических функций. Переход к рыночной экономике обусловил появление таких негативных факторов, как нестабильность в экономике, увеличение разрыва в уровне доходов населения, безработица, инфляция, усиление социальных конфликтов. Действовавшая в советский период система социального обеспечения, основанная на патерналистских началах и являвшаяся основным инструментом социальной поддержки населения, в новых условиях перестала в полной мере выполнять возложенные на нее задачи. Государственная система противодействия негативным факторам, связанным с переходом к рыночным отношениям, потребовала существенных структурных и сущностных изменений. Прежде всего это было связано с необходимостью расширения сферы государственной поддержки населения, изменения форм и методов, а также принципов действующей системы социального обеспечения. Соответственно, претерпели изменения задачи и функции социальной поддержки населения.