Развитие государственно-частного партнерства в регионах России на примере проекта "Орловский тоннель".

Введение
1. Теоретические основы государственно-частного партнерства и инвестирования ГЧП-проектов
1.1. Понятие и история развития государственно-частного партнерства
1.2. Формы ГЧП-проектов
1.3. Законодательное регулирование инвестирования ГЧП-проектов в РФ
2. Анализ развития государственно-частного партнерства в центральных регионах России
2.1. Состояние и перспективы государственно-частного партнерства в центральных регионах России
2.2. Ключевые сферы для применения механизмов государственно-частного партнерства
2.3. Отраслевые и региональные проекты на основе механизмов ГЧП
2.4. Механизмы и источники финансирования ГЧП-проектов в регионах России
3. Расчет привлекательности проекта «Орловский тоннель» с применением механизма ГЧП
3.1. Перспективы проекта «Орловский тоннель»в рамках развития экономики г. Санкт-Петербург
3.2. Организационная характеристика проекта «Орловский тоннель»
3.3. Механизмы и источники финансирования проекта «Орловский тоннель»
3.4. Анализ финансовой и экономической эффективности проекта «Орловский тоннель»
Заключение
Список литературы
Приложения

Развитие государственно-частного партнерства в регионах России на примере проекта "Орловский тоннель".

Более того, малые регионы вряд ли вообще смогут предложить столь крупные проекты и для других отраслей, хотя в формировании федерального бюджета участвуют все. Получается, что рассматриваемый инструмент будет лишь усугублять разрыв между качеством жизни в различных субъектах федерации. Очевидно, что данное ограничение вызвано нежеланием государства «распыляться» по множеству мелких проектов, которые потребовали бы больших управленческих ресурсов для отбора, реализации и контроля. Это аргумент убедителен с точки зрения чиновника, но не очень разумен с позиции развития экономики страны. Многие задачи с объемом инвестиций ниже 5 млрд. руб. имеют не менее критическое значение, чем проекты-гиганты, поэтому представляется правильным снизить это ограничение до суммы порядка 1-2 млрд. руб [47]. Несколько иным вариантом этого предложения может быть дифференциация границы минимального объема инвестиций в зависимости от отрасли (характера проекта) или от масштаба экономики региона, который готовит заявку. Реальность такого подхода подтверждает пример ведущих корпораций. Ни одна из них не накладывает столь жестких ограничений на минимальный размер проектов, которые рассматривает на предмет реализации. Конечно, инвестиционная политика в частном бизнесе практически всегда более эффективна, чему государства, но этот разрыв нельзя покрыть столь примитивными средствами.Не меньшие сомнения вызывают сверхжесткие нормативные требования к инвестиционным консультантам, привлечение которых обязательно для подготовки заявки на получение средств Инвестиционного фонда (опыт сопровождения инвестиционных проектов на сумму более $5 млрд. и международный рейтинг не более чем на 4 уровня ниже наивысшего уровня). Такие ограничения не дают никаких гарантий качества. Фактически, проекты могут разрабатываться небольшими российскими консультантами, а потом за определенное вознаграждение на них будет поставлен требуемый логотип. То есть на инициаторов заявки просто налагается дополнительный побор. По оценке, его сумма может составлять несколько миллионов рублей, что весьма существенно для многих проектов. В результате, экономить регионам и инвесторам придется на реальных разработчиках, поэтому результат окажется обратным задуманному.Ситуация с консалтингом для целей Инвестиционного фонда является ярким отражением общей политики государства в этой отрасли. Именно здесь наиболее систематически и последовательно правительством и государственными корпорациями разрушается конкурентная среда. Крупнейшие консалтинговые компании получают искусственные преференции через механизмы аккредитации, специальные конкурсные критерии и даже прямые нормативные ограничения, как в описанном случае с Инвестиционным фондом. При этом наибольшие выгоды получают иностранные фирмы, что существенно ограничивает возможности для роста отечественных консалтинговых компаний.В настоящее время государство, обычно, обеспечивает за счет Инвестиционного фонда не более 25% общего объема инвестиций победивших на конкурсе проектов [49]. Такая поддержка скорее похожа на дополнительное дешевое финансирование для существующих проектов, чем на стартовый импульс для новых, масштабных и критически важных задач. Представляется, что фактический уровень бюджетного финансирования стоило бы поднять до диапазона в 40-60% в зависимости от характера проекта.Необходимо отметить, что процедура конкурсного отбора заявок на получение средств Инвестиционного фонда имеет большой простор для субъективизма. На первом этапе этого отбора законодательно предусмотрен набор качественных и количественных критериев. Но они, фактически, являются не критериями, а лишь ограничениями. Для них не предусмотрены весовые коэффициенты и не предполагается отбор по максимуму интегрального показателя (как происходит в случае ОЭЗ). Результаты первого этапа могут быть совершенно непрогнозируемы. С одной стороны, его может пройти откровенно слабый проект, не имеющий очевидных формальных нарушений, но обладающий лоббистской поддержкой. С другой стороны, сильный проект может быть заблокирован из-за субъективного мнения о несоответствии государственным или отраслевым задачам. Второй (окончательный) этап отбора осуществляется Правительственной комиссией по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение. Ни законодательство об Инвестиционном фонде, ни Положение о данной комиссии не предусматривают четких критериев принятия решений, поэтому вся процедура отбора создает впечатление малой прозрачности, а многие результаты вызывают вопросы.Опыт первых конкурсов на распределение средств Инвестиционного фонда показал, что правительство отдает явное предпочтение строительству автодорог. Причем выбор часто кажется весьма субъективным, а проекты - локальными. Такая отраслевая ограниченность представляется не вполне оправданной, так как в России не меньше важных инфраструктурных проектов в области железнодорожного транспорта, коммунального хозяйства, энергетики, портовой структуры, каналов, а также в области развития ключевых технологий. Имеющаяся законодательная база не препятствует проведению более диверсифицированной политики по распределению ресурсов Инвестиционного фонда.Без решения перечисленных проблем распределение средств Инвестиционного фонда будет восприниматься весьма неоднозначно и вряд ли окажется эффективным. Фактически, рассмотренный механизм надо сделать более «демократическим» и прозрачным.Концессии.Концессия – это передача коммерческой организации объекта государственной или муниципальной собственности для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т.д [41, С.17]. на закрепленных в договоре условиях. При передаче имущества в концессию обязательным является использование конкурсного механизма. Преимуществами использования данного инструмента являются возможность привлечения частных инвестиций, внедрение современных управленческих технологий, создание элементов конкуренции в монопольных сегментах, снижение финансовой нагрузки на бюджеты, повышение качества обслуживания потребителей.Сфера применения концессионных отношений чрезвычайно широка. Они могут используются во следующих отраслях экономики, которые можно разделить на четыре основные группы [41, С.18]:транспортная инфраструктура; объекты ЖКХ;природные ресурсы;другие сферы деятельности (объекты социальной инфраструктуры, таможенная деятельность, строительство и содержание тюрем и пр.).Мировой опыт практически однозначно подтверждает целесообразность использования концессионных механизмов. Они применяются более чем в 120 странах – от США и ЕС до Замбии и Бангладеш. Хотя конкретные модели концессионного законодательства могут заметно отличаться, но основная идея – привлечение частного бизнеса в монопольные сектора на долгосрочной договорной основе – является неизменной.В российских условиях концессии особенно актуальны с учетом высокого износа значительного числа инфраструктурных объектов и хронического недофинансирования (особенно, в ЖКХ).В то же время, пока уровень готовности российской государственной системы к практическому внедрению этого прогрессивного инструмента не очень высок.До сих пор отсутствуют многие важные механизмы реализации закона «О концессионных соглашениях», который сам по себе носит лишь рамочный характер. Необходима разработка соответствующих подзаконных актов, ведомственных инструкций, положений и правил, число которых входят специальные документы: типовые соглашения, методики определения требований к концессионеру, критерии оценки претендентов на конкурсе, методики расчета возможных коммерческих показателей, технические регламенты и многое другое. Кроме того, в настоящее время отсутствует сбалансированный механизм разделения рисков, гарантирующий концессионеру возврат вложенных инвестиций и извлечения рыночной нормы прибыли.На региональном уровне развитие концессий сдерживается не только отсутствием соответствующей нормативной базы, но и неготовностью собственника к передаче прав на свои объекты частному бизнесу. Отсутствуют понятные процедуры такой передачи, остро ощущается техническая неготовность элементов такой передачи (регистрация прав собственности, инвентарная оценка таких объектов, кадастровые планы земельных участков и т.д.).Вызывают серьезные сомнения честность проведения концессионных конкурсов и последующее выполнение оговоренных условий. Первую сложность можно в значительной степени уменьшить за счет качественной проработки конкурсного механизма. Решение второй проблемы зависит как от разумности условий концессионного соглашения, так и наличия на рынке достаточного количества компаний, имеющих необходимые опыт и ресурсы, а также высоко оценивающих свою репутацию. Пока такой ситуации не наблюдается. Круг профессиональных отечественных операторов очень узок, а для зарубежных корпораций российский рынок пока не представляется привлекательным из-за описанных выше проблем.Национальные проекты.Предназначение приоритетных национальных проектов – целевая и адресная поддержка развития ключевых направлений. В качестве таковых были выбраны обеспечение жильем, здравоохранение, образование и АПК. В качестве положительных сторон этого инструмента можно отметить само обозначение приоритетов государственной политики, а также стремление к максимальному распределению средств через конкурсные механизмы или по формализованным критериям.Однако национальные проекты вызывают и немало вопросов.Неоднозначным является выбор приоритетов, которые так и не был четко обоснован. При этом не очень понятно, что государство собирается делать с неприоритетными направлениями, внимание к которым резко снизилось. В результате, постоянно идут разговоры о «пятом национальном проекте» (дороги, газификация, демография, оборона и т.д.).Несмотря на массированную рекламную кампанию, суммы, выделяемые на национальные проекты не очень велики (около 3% расходов федерального бюджета). Это создает разрыв между завышенными ожиданиями и реальными возможностями. Кроме того, чрезмерно активный PR привел к непропорционально большим административным издержкам при распределении этих средств [48]. Слабой стороной национальных проектов является также недостаточная комплексность их проработки. Это приводит как к незапланированным и нежелательным эффектам (например, резкий рост цен на жилье вместо повышения его доступности), так и к выпадению из фокуса многих важных элементов из приоритетного направления (например, отсутствие поддержки врачей-специалистов на фоне заметного повышения оплаты участковых). В результате, вместо осознанной структурной политики можно получить новые структурные деформации.Обратную сторону имеет и стремление к максимальному использованию конкурсных механизмов при распределении средств. Например, значительное дополнительное финансирование лучших школ может привести к дальнейшему отставанию и деградации основной массы образовательных учреждений. В данном случае направлять ресурсы на лидеров – подразумевать, что остальные просто не желали и не пытались догнать. В то время как у них объективно могло не быть такой возможности. Необходимо отметить, что при реализации национальных проектов до сих пор используется слишком типовой подход, не учитывающий в должной степени региональную специфику. Конечно, субъекты федерации рапортуют об адаптации проектов и об их активной и творческой реализации на местном уровне, но обычно за этим скрываются лишь очень формальные действия.Еще одной проблемой является то, что финансирование и управление национальными проектами осуществляются параллельно с другими профильными каналами, бюджетными статьями и организационными структурами, что не может обеспечивать достаточную эффективность.Таким образом, представляется целесообразным отойти избыточной пропагандистской составляющей и обеспечить реальную интеграцию приоритетных национальных проектов в общегосударственную систему управления, предоставив при этом больше прав российским регионам.Формирование интегрированных структур.В последнее время государство резко усилило активность по созданию или расширению холдингов и других интегрированных структур, включающих некую совокупность предприятий из одной или нескольких смежных отраслей. В наибольшей степени это касается оборонно-промышленного комплекса, но этот процесс заметно затрагивает прочее машиностроение, сырьевые отрасли, СМИ и начинает распространяться на металлургию и транспорт.Консолидация происходит как путем прямого внесения государственных пакетов акций в капитал головной структуры или проведения сделок по слиянию, так и менее прозрачными способами – покупкой предприятий госкомпаниями (Рособоронэкспорт, Газпром и др.).Во многих случаях эти процессы можно оценивать позитивно. Восстанавливаются производственные цепочки, увеличиваются инвестиционные возможности, облегчается государственное управление активами, возникают условия для снижения затрат, активизации инновационной деятельности и роста конкурентоспособности в глобальном масштабе. При этом многие интегрированные структуры могут ставить перед собой вполне рыночные задачи (например, выход на IPO).Однако в вопросах интеграции государство всегда имеет склонность к перегибам. Это подтверждается и мировым опытом, когда правительство способствовало созданию неповоротливых и неэффективных монстров. В российских условиях такая опасность еще выше.Слишком часто при организации подобных сделок используются нерыночные методы. При этом общественности неизвестны ни обоснования покупок, ни их реальная стоимость, ни источники финансирования, ни планы дальнейшего развития.Во многих случаях существует угроза, что объектом поглощения окажутся частные компании, которые были более эффективны при самостоятельном развитии. Уже сейчас имеются серьезные сомнения в качестве будущей работы в рамках холдингов бывшей НК «Сибнефть» или Корпорации «Иркут» [48].Формирование интегрированных структур несет риски избыточной монополизации внутреннего рынка. Как показывает российский опыт, в такой ситуации компании редко способны к увеличению глобальной конкурентоспособности, не говоря уже об интересах отечественных потребителей. Вместо повышения собственной эффективности такие гиганты часто концентрируют усилия на лоббировании различных протекционистских мер.Еще одной серьезной проблемой является ограниченность менеджерского ресурса, имеющегося в распоряжении государственных структур. При увеличении роли этого сегмента экономики кадровые вопросы решать будет все сложнее.В целом, правительству стоит четко ограничивать активность в вопросах создания крупных интегрированных структур, находящихся под прямым государственным контролем. Все остальные инструменты структурной политики (ОЭЗ, Инвестиционный фонд, концессии и т.д.) будут бессмысленны, если тенденция государственной экспансии в экономике станет доминирующей. «Принудительная» интеграция должна, в основном, касаться высокотехнологичных компаний и узкого перечня стратегических предприятий. Но даже в этих сегментах целесообразно планировать последующее более значимое участие частного капитала.3. Расчет привлекательности проекта «Орловский тоннель» с применением механизма ГЧП3.1. Перспективы проекта «Орловский тоннель» в рамках развития экономики г. Санкт-ПетербургЦелью строительства Орловского тоннеля является формирование первой в центральной части г. Санкт-Петербурга круглосуточной автодорожной связи правого и левого берегов реки Невы, которая позволит увеличить время разводки невских мостов для обеспечения растущего спроса на международные перевозки по трассе Волго-Балтийского водного пути, а также даст прямой выход из районов исторического центра города на Кольцевую автодорогу и далее на дорожную сеть страны.Реализация проекта строительства Орловского тоннеля в г. Санкт-Петербурге обеспечивает решение федеральных задач:- ликвидацию одного из «узких мест» по трассе Волго-Балтийского водного пути на участке р. Невы в г. Санкт-Петербурге;- реализацию транзитного потенциала России, расширение экспорта транспортных услуг;- повышение эффективности системы товародвижения, что позволит снизить транспортные издержки в себестоимости готовой продукции;- повышение уровня безопасности и устойчивости транспортной системы;- создание условий для повышения мобильности населения.Для Санкт-Петербурга Орловский тоннель:- создаст первую круглосуточную транспортную связь правого и левого берегов р. Невы, а также районов исторического центра города с Кольцевой автомобильной дорогой вокруг Санкт-Петербурга и далее с федеральными и территориальными дорогами; - обеспечит бесперебойное сообщение центральной, северной и восточной планировочных зон города между собой.Положение проектируемого объекта в планировочной структуре и в транспортной системе города определяют интенсивность движения по Орловскому тоннелю, значительный спрос на передвижения по которому формируется на территории Центрального, Красногвардейского и Калининского районов Санкт–Петербурга. В настоящее время численность населения, проживающего в районах зоны тяготения, превышает 1 млн. чел. Мощные центростремительные пассажирские и транспортные потоки на связях между северо-восточными и центральными районами города предопределяют необходимость строительства дополнительной транспортной переправы, которая позволит сократить перепробег автотранспорта, вызванный большими расстояниями между центральными невскими мостами, и перераспределить транспортные потоки на подходах к центру города.Уже в настоящее время улично-дорожная сеть в центре города, мосты и набережные работают на пределе пропускной способности. Так, например, мосты Большеохтинский, Литейный и Александра Невского, по которым обеспечиваются связи центра с периферийными районами города, работают в часы «пик» в режиме, превышающем 100% загрузки. Рост спроса на транспортные передвижения в условиях исчерпания пропускной способности существующих переправ через р. Неву подтверждает необходимость строительства Орловского тоннеля, который будет расположен в центре Санкт-Петербурга по направлениям концентрации наибольших транспортных потоков между центральной и частями города.Главной водной транспортной артерией на территории Санкт-Петербурга является Волго-Балтийский водный путь (ВБВП).Волго-Балтийский водный путь является составной частью Единой глубоководной системы Европейской части России. Кроме того, Волго-Балтийскому водному пути отводится значительная роль в составе панъевропейского транспортного коридора № 9 и транспортного коридора "Север – Юг".За последние годы по трассе Волго-Балтийского водного пути отмечается рост объема речных перевозок за счет переключения на сеть водных коммуникаций экспортно-импортных грузопотоков по направлению МТК «Север-Юг», включая грузы международного транзита. Увеличивается объем бесперевалочных перевозок грузов в судах смешанного «река-море» плавания.В условиях роста спроса на перевозки на участке трассы Волго-Балта в границах Санкт-Петербурга практически исчерпана пропускная способность, что связано с ограниченным временем разводки невских мостов, поэтому необходимы кардинальные меры по её увеличению.В настоящее время самой острой проблемой Волго-Балтийского водного пути является отсутствие резерва пропускной способности на участке р. Невы в границах Санкт-Петербурга. Это связано с ограниченным временем разводки мостов города, из-за чего многие суда не могут своевременно пройти по реке Неве и вынуждены стоять в очереди. По данным ГБУ «Волго-Балт» в навигацию 2005 г. потери судоходных компаний по причине вынужденных простоев в ожидании прохода по р. Неве составили 10 599 000 тоннаже-суток (2868 судов), что соответствует 10 млн. долларам США. Тенденции роста спроса на речные перевозки и увеличения судопотока через Санкт-Петербург свидетельствуют о том, что необходимо в безотлагательном порядке решать проблему увеличения пропускной способности Волго-Балта.