Анализ и совершенствование стратегии социально-экономического развития региона (на примере Липецкой области)

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
1.1 Основные понятия государственной региональной политики
1.2 Государственная региональная политика РФ: этапы и система управления
1.3 Направления и инструменты государственной региональной политики РФ
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РФ И СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ
2.1 Общая характеристика стратегии социально-экономического развития Липецкой области
2.2 Анализ динамики показателей государственной региональной политики РФ
ГЛАВА 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ
3.1 Основные направления совершенствования государственной региональной политики РФ
3.2 Рекомендации по совершенствованию стратегии социально-экономического развития Липецкой области
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Анализ и совершенствование стратегии социально-экономического развития региона (на примере Липецкой области)

Современные социально-экономические системы характеризуются большим числом внутренних и внешних взаимосвязей. Вследствие развития информационных и коммуникационных технологий, появления новых отраслей и межотраслевых связей, снижения уровня вертикальной интеграции производителей в производственной цепочке, глобализации экономики, обострения экологических проблем (как фактора обратной связи, сдерживающего рост экономики) тенденция увеличения сложности социально-экономических систем будет только усиливаться. Одновременно с увеличением сложности происходит снижение устойчивости, поскольку ключевые параметры систем зависят от нерегулируемых и труднопрогнозируемых внешних и внутренних параметров. Наличие большого числа факторов неопределенности и рисков разрывов в цепочках общественного разделения труда, а также возможность мультипликации негативных последствий данных разрывов приводят к снижению устойчивости рыночных систем, в которых отсутствует или ослаблен элемент направленного государственного управления. Этим обстоятельством определяется целесообразность разработки и применения методов повышения устойчивости социально-экономического развития41.
В последние годы появляется все больше публикаций, связанных с обсуждением возможностей применения программно-целевых методов для прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития страны в целом и отдельных территориальных комплексов. Возрождающийся интерес к программно-целевым методам связан со вниманием экономической общественности к возможности совершенствования методов государственного целеполагания и регулирования экономики для достижения ее сбалансированности в целом.
Применение программно-целевых методов является оправданным и обоснованным при наличии в социально-экономической системе страны или региона неоднородностей, асимметрий и диспропорций различного рода, в частности, экономических, демографических, инфраструктурных, климатических, социальных, этнических, религиозных и других. Необходимость использования данного метода государственного регулирования экономики возрастает при решении комплексных и крупномасштабных задач социально-экономического развития, которые не могут быть решены на базе исключительно рыночных механизмов.
Комплексный подход к решению народнохозяйственных проблем, присущий программно-целевому подходу, значительно повышает устойчивость экономики к влиянию внешних, циклических и непредсказуемых факторов. Наблюдаемый в настоящее время глобальный экономический кризис, обнаживший системные проблемы экономики нашей страны, повышает актуальность исследования и разработки эффективных комплексных целевых методов реструктуризации экономики, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Недостаточный уровень проработки существующих организационно-правовых, экономических, финансовых и технических условий реализации комплексных программ является одним из основных препятствий на пути их эффективного применения.
В общем случае программно-целевые методы планирования и управления – это методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами при помощи программ. Данные методы представляют собой применение системного подхода к решению стратегически важной задачи и заключаются42:
в определении всех компонентов проблемы и их взаимосвязей;
в определении системы целей, достижение которых позволит обеспечить решение проблемы;
в создании механизмов распределения ресурсов;
в создании организационных систем управления реализацией программы;
в разработке, реализации и контроле эффективности всего комплекса мероприятий, направленных на решение проблемы участниками системы.
Таким образом, основными особенностями программно-целевого подхода являются системность, направленность на достижение конкретной цели или системы целей, последовательность и организационная обособленность целевых программ.
Основными компонентами программно-целевого метода являются:
комплекс мероприятий, направленных на решение поставленной задачи;
организационная система управления программой;
система распределения/стимулирования привлечения ресурсов;
система контроля реализации программы и оценки ее эффективности;
законодательная и нормативная база программы.
Функции и задачи, решаемые с помощью программно-целевого подхода:
задание вектора развития системы на основе анализа существующих взаимосвязей компонентов системы, тенденций их изменения и потенциала системы. Определение целевого состояния системы;
координация развития различных подсистем (например, экономической, социальной, научно-технической, экологической), в целях достижения мультипликативного эффекта;
создание основы для принятия управленческих решений всеми субъектами системы (в случае региональной экономической системы: органы исполнительной и муниципальной власти, ведомства, частный бизнес, население);
балансировка интересов участников системы.
Наилучшие результаты программно-целевые методы дают при одновременном применении с методами макроэкономического и регионального прогнозирования, а также индикативного планирования. Эта связь определяется необходимостью создания и отслеживания системы показателей эффективности управления реализацией целевых программ.
Последовательность действий процесса создания и реализации целевой программы изображена на рис. 2.
Особенность программно-целевого подхода заключается в том, что он позволяет решать сложные задачи, стоящие на стыке ведомственных и отраслевых компетенций, полномочий и зон ответственности хозяйствующих субъектов, органов исполнительной и муниципальной власти, за счет координации общих усилий для решения проблемы. Следовательно, должны существовать организационные механизмы таких стыковок.
Рис. 2. Последовательность реализации Целевой Программы
Таким образом, ключевой особенностью программного управления является то, что решаемые при помощи программно-целевых методов задачи не могут быть решены при использовании стандартных «рутинных» управленческих процедур органов власти, муниципального управления и коммерческих структур, а также в рамках действий исключительно одной из сторон процесса. Следовательно, одним из основных признаков программно-целевого подхода является его комплексность и наличие соответствующих организационных форм реализации программ.
Применение программного подхода к решению оперативных задач управления не является целесообразным, поскольку программный подход является более сложным и затратным с организационной точки зрения, и его использование будет оправданным только при возможности достижения заметного и существенного мультипликативного эффекта.
Главным примером комплексных задач социально-экономического развития, для которых наиболее часто и успешно применяется программно-целевой подход, является выравнивание уровня социально-экономического развития регионов.
Для Российской Федерации характерны многие из приведенных выше неоднородностей и диспропорций, снижающих устойчивость социально-экономической системы страны, а значит, являющихся предпосылками для применения программно-целевых методов государственного управления. Факторы неустойчивости социально-экономической системы РФ можно условно разделить на естественные и приобретенные.
Часть присущих российской социально-экономической системе факторов неустойчивости обусловлена естественными причинами, в первую очередь, геополитическими, природными, демографическими, этническими и историческими. К таким факторам можно отнести: огромную площадь территории и обусловленную этим протяженность внутренних логистических цепочек, повышенные требования к национальной обороноспособности, обусловленные протяженностью государственной границы и большим числом сопредельных государств, сложную систему внешнеэкономических связей, климатические различия регионов (от Заполярья до Субтропиков), колебания плотности населения, неравномерность распределения природных ресурсов, неоднородный этнический состав, неравенство социально-экономического развития регионов.
Кроме естественных диспропорций, за годы реализации хаотичных рыночных реформ появились и усилились новые социально-экономические диспропорции и опасные тенденции. Появление таких диспропорций и тенденций несбалансированного развития связано с отсутствием в течение последних 20 лет системы долгосрочных программ развития Российской Федерации, промышленной и сельскохозяйственной политики, реализации политики невмешательства государства в экономику. Наиболее важными примерами приобретенных диспропорций являются: высокая (и продолжающая расти) доля импортной продукции товаров массового потребления, в том числе сельского хозяйства, разрыв существовавших ранее производственных цепочек, рост потребления, значительно превышающий рост промышленного производства, полная зависимость экономики от экспорта углеводородов, зависимость финансовой системы страны от иностранного капитала.
В период высоких цен на сырье экономическая политика России обеспечивала политическую и социальную стабильность, однако сложившаяся система оказалась не готова к резкому изменению внешних условий. При этом отсутствие конкретизированных долгосрочных целей и последовательно реализуемой стратегии развития российской экономики привело к тому, что сверхдоходы государства, возникающие в результате благоприятной конъюнктуры на сырьевых (углеводородных) рынках, инвестировались в финансовые инструменты за рубежом. Мировой финансовый кризис, выявив системные риски глобальной экономики, также обнажил и подчеркнул слабые стороны экономики современной России:
Зависимость ВВП страны от экспорта сырья, главным образом углеводородов.
Невозможность контроля над инфляцией (вследствие импорта инфляции и высокой доли импортируемых базовых продуктов, в т.ч. сельскохозяйственной продукции).
Неразвитость собственной финансовой системы (зависимость от иностранного капитала, крайне низкая рублевая ликвидность и обеспеченность ВВП).
Неразвитость и низкую устойчивость фондового рынка, и его зависимость от иностранного спекулятивного капитала.
Низкая доля компаний, производящих продукцию с высокой добавленной стоимостью.
Высоко рискованный финансовый рычаг крупнейших предприятий страны.
За последние годы руководство Российской Федерации предприняло ряд шагов по созданию системы целевых программ.
В настоящее время реализуются четыре приоритетных национальных проекта: «Жилье», «Образование», «Здравоохранение», «Развитие АПК». Указом Президента №1226 от 21 октября 2005 года был создан Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов.
Кроме приоритетных национальных проектов, реализуется более 50 Федеральных целевых программ, которые подразделяются на 7 основных разделов:
1. Развитие социальной инфраструктуры.
2. Развитие транспортной инфраструктуры.
3. Новое поколение.
4. Безопасность и экология.
5. Развитие науки и технологий.
6. Развитие регионов.
7. Развитие государственных институтов.
На основании планов целевых программ и других приоритетных проектов (сформированных, в том числе, по заявкам регионов), формируется Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП), в рамках которой выделяются и контролируются средства.
Несмотря на преимущества программно-целевых методов планирования и программирования как инструмента решения комплексных социально-экономических задач, их эффективному внедрению в практику государственного регулирования препятствует ряд существенных факторов:
во-первых, это недостаточная теоретическая и методологическая проработка. В частности, основной накопленный опыт в части реализации целевых программ относится либо к планово-директивной экономике, либо к развитой рыночной экономике зарубежных стран. Таким образом, отсутствует достаточный опыт реализации программ в рамках трансформирующейся экономики;
во-вторых, недостатки существующей законодательной и нормативной базы. Федеральное законодательство, определяющее основные нормы о порядке разработки и реализации целевых программ, не содержит подробной информации о регламентации действий органов управления программами, о методологии разработки целевых программ и о методиках оценки эффективности их реализации;
в-третьих, отсутствуют эффективные организационно-правовые и финансовые механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП), которые являются необходимыми элементами успешной реализации значительной части целевых программ;
в-четвертых, существует негативный опыт реализации целевых программ, связанный с отсутствием методологических наработок, опыта реализации подобных программ органами власти и зачастую низким качеством проработки существенных технико-экономических моментов. В качестве примера можно привести результаты проверки Счетной Палатой РФ эффективности реализации программы «Юг России». Счетная Палата посчитала, что достаточного и поэтапного контроля за использованием выделенных средств не было, не оценивалась эффективность проводимых на эти средства мероприятий, а сами мероприятия были разрозненными, не объединенными в стройную стратегию и не сосредоточенными на наиболее важных направлениях развития социально-экономической сферы Юга России;
в-пятых, при использовании целевых программ возникают противоречия между повседневными и программными компонентами управления. Конфликт возникает вследствие необходимости перераспределения ресурсов в пользу программной составляющей, что может быть причиной конфликта интересов, а также вызывать временное ухудшение показателей текущей деятельности;
в-шестых, отсутствие организационных форм, приспособленных для разработки и реализации комплексных целевых программ развития. В частности, межотраслевые комиссии обладают невысокой эффективностью, т.к. основные задачи каждого участника процесса продолжают лежать в узкой функциональной области, и отсутствует привязка оценки деятельности участников процесса к результатам деятельности межотраслевых групп и реализации возложенных на них программ;
в-седьмых, зачастую существует рассогласованность федеральных, региональных и муниципальных программ развития, возникающая вследствие разработки различных программ разными командами, в разное время и в различных аспектах рассмотрения ключевых вопросов.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РФ И СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ
2.1 Общая характеристика стратегии социально-экономического развития Липецкой области
Липецкая область расположена в центре Европейской части России, на пересечении важнейших транспортных магистралей, связывающих столицу Российской Федерации с Югом России, а западные районы России - с Поволжьем.
Площадь территории области - 24,1 тыс. км кв., что составляет 0,14% от территории Российской Федерации. Протяженность с севера на юг - 200 км, с запада на восток - 250 км.
Население области составляет 1,18 млн. человек, из них 65% - городские жители.
Область делится на 331 муниципальное образование: 2 городских округа и 18 муниципальных районов, 6 городских и 305 сельских поселений, имеет 1585 населенных пунктов. Наиболее крупные города: Липецк (с населением 503,1 тыс. человек), Елец (114,5 тыс. человек), Грязи (46,9 тыс. человек), Данков (22,6 тыс. человек), Лебедянь (22 тыс. человек).
Климат области умеренно континентальный.
Административный и культурный центр области - город Липецк, расположен на берегах реки Воронеж. Область входит в состав Центрального федерального округа.
Выгодное географическое положение Липецкой области и наличие значительного природно-ресурсного потенциала являются определяющими факторами ее социально-экономического развития.
Экономика Липецкой области, несмотря на сложность и противоречивость процессов, происходящих в российском обществе, характеризуется динамичным поступательным развитием.
К моменту образования области (1954 год) территория располагала благоприятными возможностями для развития промышленного и сельскохозяйственного производства, других отраслей экономики.
В 1954 году население области составляло 1 млн. 85 тыс. человек, в сельской местности его проживало в 3 раза больше, чем в городской. Промышленное производство было, в основном, сосредоточено в г. Липецке. Здесь работали Новолипецкий металлургический завод, «Свободный Сокол», тракторный завод.
Посевные площади сельскохозяйственных культур составляли 1 млн. 300 тыс. гектаров и около 100 тыс. гектаров - пастбища. Валовой сбор основных культур был очень низок: зерновых - 512 тыс. т, сахарной свеклы - 232 тыс. т, овощей - 65 тыс. т. В хозяйствах всех категорий имелось около 152 тыс. коров, 225 тыс. голов свиней и производилось 63 тыс. т мяса, 242 тыс. т молока, 112 млн. штук яиц. Урожайность зерновых составляла 5,4 ц с гектара, низкой была и продуктивность животноводства.
В этот период были определены первоочередные задачи социально-экономического развития области. Росло и развивалось транспортное хозяйство, строились жилые дома, дороги, трамвайные линии, вводились новые автобусные маршруты.
В результате повышения эффективности производства и роста производительности труда экономика области, уверенно набирая темпы, успешно продвигалась вперед.
К началу 1960-х годов численность работающих в отраслях экономики увеличилась на 47% и составила 328 тыс. чел. Объем промышленного производства возрос в 1,8 раза, инвестиций в основной капитал - в 4,8 раза, объем перевозок всеми видами транспорта - в 2,4 раза. Производство сельскохозяйственной продукции возросло в 1,5 - 2 раза.
В 1980-е годы Липецкая область превратилась в крупный индустриально-аграрный регион.
Одной из ведущих и динамично развивающихся отраслей была и остается черная металлургия, основное предприятие - ОАО «Новолипецкий металлургический комбинат». С пуском в 1969 году стана «2000» комбинат стал ежегодно выпускать 6 млн. т стального листа. В 1980 году на НЛМК началось производство автолиста для автомобильной промышленности. В 1981 году была выплавлена 100-миллионная тонна чугуна, а в 1983 году - 100-миллионная тонна стали.
Рост производства продукции сельского хозяйства был достигнут за счет технического перевооружения и внедрения современных технологий. Были построены 60 крупных животноводческих комплексов и свиноферм, 10 птицефабрик, 11 специализированных хозяйств занимались садоводством. Были возведены 4 сахарных завода, в т.ч. в Добринском районе - крупнейший в Европе.
Интенсивно велось строительство объектов социальной сферы. Наряду с крупномасштабными производственными объектами ежегодно сдавалось более 500 тыс. кв. м жилья, около 6 тыс. ученических мест в школах, 2 тыс. мест в детских дошкольных учреждениях, до 300 больничных коек, возводились поликлиники, кинотеатры, клубы и дома культуры.
В начале 1990-х годов в России, как известно, начался глубокий системный кризис, который негативно сказался и на социально-экономическом развитии области. Однако спад производства в отраслях экономики региона оказался менее глубоким, чем в среднем по стране. В 1995 году промышленное производство в области составило 66% от уровня 1990 года (в РФ - 49%), сельскохозяйственное - 67% (в РФ - 66%), капитальные вложения - 39% (в РФ - 30%).
В конце 1990-х годов удалось переломить ситуацию и добиться устойчивых темпов роста. При этом в отраслях экономики региона сложились значительно более высокие темпы роста, чем в Российской Федерации в целом.
За последние пять лет валовой региональный продукт увеличился в 4,5 раза. Среднегодовые темпы роста составили в промышленности - 105%, сельском хозяйстве - 108%, розничном обороте - 110%, инвестиций в основной капитал - 120%. Реальные располагаемые доходы населения увеличиваются ежегодно в среднем на 10%. Доля бедного населения сократилась более чем на 40% и составила 15,7%.
По основным социально-экономическим показателям область занимает достойное место в Российской Федерации и в ЦФО, в том числе по объему промышленной продукции на душу населения, соответственно, 3 и 1 места, по инвестиционному риску - второе в России. По объему привлечения инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя - третье, по иностранным инвестициям - седьмое в ЦФО.
Область имеет мощный природно-ресурсный, трудовой, инвестиционный, инфраструктурный и экономический потенциал, который определяет перспективы ее развития.