Государственная политика в сфере ЖКХ на примере г.Новосибирска

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение
1. ЖКК как экономическая система расширенного воспроизводства общественных благ
1.1. Понятие, особенности и классификация жилищно-коммунальных благ
1.2. Рынок ЖКУ как механизм расширенного воспроизводства ЖКК
1.3. Особенности функционирования рынка ЖКУ: традиционные рыночные и специфичные институты
1.4. Комплексное институциональное и технологическое реформирование ЖКК
2. Управление развитием ЖКК в условиях его структурных изменений
2.1. Основные принципы управления развитием ЖКК в условиях его структурных изменений
2.2. Концепция и основные принципы управления многоквартирными жилыми домами. Институт эффективных собственников жилья
2.3. Энергосбережение и повышение энергоэффективности
3. Пути повышения эффективности функционирования ЖКХ
3.1. Обязательноестрахование объектов материально-технологической инфраструктуры ЖКК
3.2. Создание новых коммунальных технологических комплексов для развития традиционных институтов рынка ЖКУ
3.3. Управление развитием ЖКК с помощью механизма комплексного институционального и технологического реформирования (модернизации)
Заключение
Литература

Государственная политика в сфере ЖКХ на примере г.Новосибирска

Привлечение частного бизнеса в отрасль ЖКХ будет зависеть от способности городских властей разработать четкие правила регулирования тарифов и предоставления нормативно подтвержденных гарантий стабильной тарифной политики с учетом инфляционной составляющей, как минимум, в среднесрочном периоде (на три года).Периодичность тарифного регулирования может составлять один год. В правилах должны быть прописаны четкие формальные основания для пересмотра тарифа в течение этого периода, определен пакет документов, необходимых для пересмотра тарифа. Например, тарифы должны изменяться, когда меняются цены на энергоносители. Целесообразно также ограничить срок принятия решения по пересмотру тарифов после подачи заявки. Формирование четкого механизма тарифного регулирования позволит создать основу для взаимоприемлемых отношений и сотрудничества коммунальных предприятий и городской администрации. Гармонизация интересов будет обуславливаться двухсторонними преимуществами:коммунальные компании избавляются от нерегламентированных популистских действий власти по пересмотру тарифов и могут строить долгосрочную стратегию на более предсказуемой основе;муниципалитет получает возможность более жестко контролировать выполнение инвестиционной программы предприятий и ее соответствие общегородским целям.Кроме установления четких правил регулирования тарифов для коммунальных предприятий и формирования системы контроля за их расходованием важной составляющей успешности внедрения этого механизма выступает информированность потребителей. Жители должны знать, сколько стоит та или иная услуга и из чего складывается цена, представлять, какие затраты связаны с содержанием и ремонтом жилищного фонда, предоставлением качественного водо- и теплоснабжения. При этом механизм предоставления субсидий малообеспеченным семьям на оплату услуг ЖКХ также должен стать прозрачным, формализированным и персонифицированным.Среди действенных организационно-экономических механизмов инициации модернизации системы ЖКХ необходимо выделить инструмент создания мотивации непосредственно у участников преобразований. Существующая концепция реформы и предлагаемые механизмы ее воплощения, несмотря на очевидную теоретическую правильность, к сожалению, четко не отражают интересы основных участников преобразований: органов власти, коммунальных предприятий и населения. На мой взгляд, необходимо сформировать четкую систему стимулов, обеспечивающих согласованность действий всех участников коммунальных взаимоотношений в последовательном практическом воплощении реформы.Основным внутренним стимулом проведения реформы является устойчивая мотивация собственника, направленная на улучшение качества и рост стоимости недвижимого имущества. Кроме того, городская власть стремится добиться хороших показателей работы ЖКХ с целью аккумуляции политической силы в период переизбрания. В настоящее время муниципальная власть активизирует попытки преодолеть кризисное состояние жилищно-коммунального сектора эпизодически, в моменты обострения финансовых трудностей. Разовые меры, направленные на ликвидацию чрезвычайных ситуаций, направлены чаще всего на поиски резервов экономии бюджетных средств и не ориентированы на сотрудничество с частным капиталом.Определяющее воздействие на проведение реформ на муниципальном уровне оказывает политический цикл, связанный с переизбранием органов власти. Более того, смена власти в большинстве случаев сопровождается свертыванием проводившихся ранее реформ, часто — их долговременным торможением. С другой стороны, города — лидеры реформы ЖКХ обычно характеризуются стабильностью политического руководства. Поэтому процесс реформирования зачастую носит ярко выраженный циклический характер, практически не приводя к какому-либо существенному продвижению вперед.Необходимо отметить, что если рассматривать имеющийся жилищный фонд с точки зрения управления им, то возникает потребность выделения из воспроизводственного процесса самой длительной фазы — эксплуатации жилых домов. Процесс эксплуатации жилых домов имеет в своей основе чисто рыночный механизм отношений между квартиро- и домовладельцами или арендаторами — покупателями коммунальных услуг и товаров (ресурсов), с одной стороны, и производителями и посредниками, продающими эти услуги и товары (ресурсы), — с другой. Часть производителей и поставщиков жилищно-коммунальных услуг работает на потенциально конкурентном рынке: в первую очередь это услуги по эксплуатации жилых домов и т.п. Остальные услуги на текущем этапе предоставляются естественными монополиями (подача холодной воды, тепла, электроэнергии, природного газа).Для обеспечения правового фундамента реформы ЖКХ необходимо разработать и принять Закон «О правах потребителей жилищно-коммунальных услуг РФ» или Коммунальный кодекс РФ, в котором свести воедино все права и обязанности граждан в жилищно-коммунальной сфере. Необходимо закрепить законодательно четкое описание и перечень коммунальных услуг, разделив их по категориям и установив для каждой категории отдельную норму оплаты потребителем.2. Управление развитием ЖКК в условиях его структурных изменений2.1. Основные принципы управления развитием ЖКК в условиях его структурных измененийЖилищно-коммунальное хозяйство – одна из самых больших проблем российской экономики. Это одна из самых значимых отраслей, оказывающая огромное влияние на другие сферы жизни. ЖКХ – это очень большой, потенциально весьма доходный рынок с гарантированным спросом. Тем не менее, на сегодняшний день, это – черная дыра российской экономики, самый большой реципиент государственных субсидий и одна из немногих отраслей с самой большой долей убыточных предприятий (около 60%) [47]. Проблемы отрасли известны и неизменны на протяжении уже более 20 лет: неразвитость рыночных структур, высокая степень износа основных фондов, хроническое недофинансирование, низкое качество производимых товаров/услуг и галопирующий рост тарифов, превышающий темпы инфляции, но не решающий финансовых проблем предприятий отрасли. Реформирование отрасли было призвано решить эти и многие другие проблемы, тем не менее результаты происходящих изменений далеки от идеала, и ситуация продолжает усугубляться. Реформирование отрасли – обязательный этап развития практически любой страны. В последние десятилетия реструктуризацию отрасли ЖКХ проводят более 100 стран мира [54, c. 98]. Единого сценария не существует, но отдельные, наиболее успешные примеры используются в качестве моделей, которые адаптируются к потребностям определенного государства. Основные различия заключаются в методах управления, сферой ЖКХ, выбор которых продиктован культурой управления в стране и экономическими особенностями последней. В целом, существует две модели управления комплексом жилищно-коммунального хозяйства. Первая представляет собой реализацию «классического» линейного сценария развития, вторая основывается на системном нелинейном подходе к управлению. В обоих случаях ЖКХ рассматривается как сложная система, направление развития которой определяется системой внешних воздействий на нее. Классический метод управления отраслью ЖКХ, который активно реализовывался в России на протяжении последних десятилетий, часто характеризуется исследователями как недостаточно гибкий, с чрезвычайно нормативным характером. Одним из главных недостатков метода признается его функциональная ориентации и строгая регламентация процессов управления, а не их результатов. В рамках данного подхода практически не учитывается взаимосвязь между подсистемами ЖКХ, равно как не учитываются и цели их функционирования. Основной акцент делается на управление отдельными элементами подсистемы. Фактически процессы реформирования и управления отрасли сводятся к решению ряда задач, которые ранжируются управляющим органом в зависимости от степени их значимости. Ранжирование задач управления достаточно схоже с иерархией потребностей человека, предложенной Маслоу [57]. Согласно этой теории, потребности делятся на базовые (простые) и сложные, при этом удовлетворение базовых потребностей является необходимым условием решения более комплексных задач. К базовым потребностям, управления ЖКХ можно отнести создание необходимой нормативно-правовой базы, которая бы служила основой для развития отрасли и ее управления. Фактически, нормативно-правовые акты должны способствовать созданию новой архитектуры отрасли и гарантировать ее устойчивость, что является второй, более сложной задачей. Привлечение частного бизнеса в сферу ЖКХ, которая долгое время находилась в собственности государства и управлялась согласно принципам административно-командной экономики должно способствовать «оздоровлению» менеджмента предприятий, и распространению новых принципов хозяйствования. Финансовое «оздоровление» предприятий отрасли – следующая по «сложности» потребность, напрямую зависящая от реинжиниринга бизнес-процессов, инициированного частным менеджментом, и степенью развитости законодательной базы в сфере тарифного регулирования. Удовлетворение этой потребности потребует разработки новой системы финансирования предприятий: изменение системы тарифного регулирования, изменение структуры финансовых потоков, разработки системы социальной помощи малоимущим, и т.д. Тарифы должны включать инвестиционную составляющую, что способствовало бы развитию инновационной деятельности предприятий модернизации/реновации основных фондов. Кроме того, в формуле тарифа должны учитываться поправка на инфляцию и эффективность производства. То есть тариф должен служить стимулом к снижению издержек и повышению эффективности производства, при этом его уровень должен меняться в соответствии с общим уровнем инфляции в стране [56]. Следует отметить, что формула тарифа должна учитывать уникальные особенности секторов, входящих в состав ЖКХ, и должна быть легко адаптируема к ним. К наивысшим потребностям отрасли можно отнести улучшения качества производимых товаров/услуг и общий макроэкономический эффект от реформирования отрасли. Иными словами, реализация «наивысших» потребностей становится возможной при условии выполнения предыдущих пунктов. При этом вполне очевидной становится «линейность» процесса: удовлетворение каждой из потребностей есть результат внешнего воздействия на систему. Таким образом, управление отрасли строится на системе корректирующих вмешательств со стороны управляющего органа, результат которых должен быть пропорционален силе воздействия. Логика реформирования ЖКХ согласно линейному подходу вполне очевидна и широко применяется на начальных этапах реформирования отрасли. Ранжирование целей/потребностей способствует разработке определенного плана действий, основанного на достаточно простом алгоритме действий. Иными словами, политика, сформированная согласно принципам линейного подхода, направлена на использование стандартизированных элементов управления, которые должны способствовать достижению, заданного результата (плана). Такой подход не принимает во внимание воздействие факторов внешней среды, исходные уникальные характеристики системы и альтернативные варианты развития. Он не дает ответы на такие вопросы как «каковы наилучшие способы достижения цели?» и какие именно меры воздействия будут наиболее эффективны. Градуалистский подход к реформированию ЖКХ не дает положительных долгосрочных результатов, скорее обуславливает цикличность развития без какого-либо «движения вперед» [54, c.119]. Жилищно-коммунальное хозяйство является частью более сложной экономической системы города/муниципального образования. Являясь элементом сложной структуры, темпы и направление развития сферы напрямую зависит от экономических условий в регионе и уровня развитости вспомогательных систем. Так, инвестиционная деятельность в сфере ЖКХ находится в прямой зависимости от экономической ситуации в регионе и развитости регионального рынка капитала. Таким образом, для наиболее эффективного управления сферой жилищно-коммунального хозяйства страны необходимы следующие принципы: учитывать ее особенности на региональном уровне; нестабильность сектора и его внутреннюю неоднородность; высокую чувствительность к внешним факторам. Директивные методы управления сектором оказываются наименее эффективными и могут привести к большей дестабилизации сектора, равно как и стать причиной деструктивных процессов. Более действенными мерами государственного регулирования признаются макроэкономические методы, направленные на стимулирование спроса и предложения, чей положительный эффект проявляется в долгосрочном периоде [40, c.110]. Необходимость определения и достижения долгосрочных целей обуславливает развитие и внедрение инструмента стратегического планирования всеми участниками рынка.2.2. Концепция и основные принципы управления многоквартирными жилыми домами. Институт эффективных собственников жильяРеформы в жилищной сфере, которые в странах бывшего Советского Союза начались с 90-х годов ХХ века с разрешения приватизации жилья гражданам, превратили огромное количество квартиросъемщиков в собственников недвижимости и привели к изменению отношений собственности в пределах каждого дома. Сегодня, наверное, невозможно найти многоквартирный дом, где не было бы хоть одного частного собственника - владельца приватизированной квартиры. Поэтому проблема управления многоквартирными домами, перешедшими в собственность нескольких домовладельцев, и правового урегулирования отношений между сособственниками общего имущества является актуальной для городов большинства стран на постсоветском пространстве.История многоквартирного жилья насчитывает более двух тысяч лет. Первые многоквартирные дома, в привычном для нас понимании, появились во времена Римской империи, когда сенат принял законы, разрешавшие свободным гражданам Рима владеть отдельными жилыми помещениями в городских «многосемейных» домах. Тогда и появился употребляемый сегодня во многих странах термин «кондоминиум», то есть совладение. В Средние века дома со многими помещениями - отдельно для каждой семьи, которыми совместно владели собственники этих помещений, строились в огражденных стенами городах-крепостях, служивших убежищем от нападений противников по междоусобным войнам.После Средневековья вплоть до начала ХХ века идея общей собственности на многоквартирный дом не возникала, хотя именно за счет быстрого и многочисленного строительства таких домов разрастались города в эпоху индустриализации - многоквартирные дома, как правило, полностью принадлежали богатым владельцам и являлись доходными, то есть помещения в них сдавались внаем.Только в первой половине ХХ века в Западной Европе (Германия, Австрия, Франция) квартиры в отдельных домах стали передаваться в собственность граждан. Бывшие владельцы домов распродавали свои здания, квартиру за квартирой, арендаторам и другим желающим получить собственное жилье - так в Европу вернулись кондоминиумы. Затем этот подход распространился на страны Латинской Америки и Пуэрто-Рико, где в 1951 году были приняты законы, создавшие правовые рамки для кондоминиумов как части корпоративного и жилищного права. Из Пуэрто-Рико идея общей собственности на многоквартирный дом распространилась на США, а оттуда - на Канаду.После этого кондоминиумы как тип жилищных комплексов, в которых одновременно присутствует частная собственность на квартиры и нежилые помещения и общая долевая собственность на места общего пользования, получили широкое распространение во многих странах мира. Наибольшую долю многоквартирных домов кондоминиумы составляют в США и Мексике, также они распространены в странах Западной Европы. В Венгрии первые кондоминиумы - дома из 6-12 квартир начали строиться представителями среднего класса после Первой мировой войны, вторая волна строительства кондоминиумов началась в 60-е годы ХХ века, когда в жилищной политике Венгрии был взят курс на привлечение личных средств граждан для строительства жилья. С начала 90-х годов кондоминиумы как результат приватизации государственного и муниципального жилищного фонда появились в странах бывшего социалистического блока: Польше, Чехии, Словакии и др., а также в странах СНГ. Кроме того кондоминиумы стали возникать при строительстве многоквартирных домов, помещения в которых еще на этапе строительства или сразу по его завершении продаются различным собственникам, а дом становится их общим имуществом. Такое строительство превратилось в чрезвычайно выгодный бизнес: жилье в этих домах обладает стопроцентной ликвидностью и приносит хорошие прибыли компаниям-застройщикам.До начала 90-х годов прошлого века в названных странах государство было владельцем большей части жилищного фонда. В России государству принадлежало 67% всего жилья (в городах - 90%), которое находилось в управлении муниципалитетов либо государственных предприятий. Государственные организации и строили, и содержали жилищный фонд. Распределение квартир (жилых помещений) осуществлялось также государственными структурами между семьями-очередниками.Экономической базой демократического правового государства являются частная собственность и свободный рынок. В период перехода к рыночной экономике в последнее десятилетие прошлого века страны Восточной Европы и бывшего СССР определили правовую основу преобразования отношений собственности в жилищной сфере, существенной частью которой стала приватизация занимаемых гражданами жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.Целями приватизации во всех странах были:снижение расходов государственного бюджета на содержание многоквартирного жилищного фонда (при возложении бремени расходов на новых собственников);повышение эффективности управления жилищным фондом (путем передачи права принятия решений на «низовой» уровень);привлечение средств населения к улучшению состояния и условий проживания в многоквартирных домах (собственники имущества заинтересованы в улучшении его состояния и повышении рыночной стоимости);развитие рынка жилищных услуг (за счет демонополизации заказа на услуги, поскольку заказчиками становятся собственники каждого многоквартирного дома) [47].Обычные нормы процесса приватизации:квартиры передаются в собственность их нанимателям бесплатно (или по остаточной стоимости, составляющей 10-20% от рыночной);право льготной (бесплатной) приватизации может быть использовано гражданином только один раз.Возможность бесплатной приватизации жилищного фонда привела к увеличению доли частного (индивидуального) жилищного фонда в рассматриваемых странах, например в России — с 30% в 1992 году (в основном в сельской местности) до 77,9% в 2009 году.Бесплатная приватизация дала возможность стать собственниками жилья семьям с разным уровнем доходов. Вследствие этого сложилась значительная социальная неоднородность среди собственников квартир в жилых домах, что также создает проблемы в процессе управления жильем.Во многих странах Европы, Азии, Северной и Южной Америки употребляется термин «кондоминиум» - единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, в котором жилые и нежилые помещения находятся в собственности граждан или юридических лиц, а общее имущество - в их общей долевой собственности.В России, Украине и некоторых других республиках бывшего СССР этот термин также употреблялся в 90-х годах прошлого века, однако в настоящее время применяется понятие «многоквартирный дом», под которым понимается дом, включающий две и более квартиры, имеющие самостоятельные выходы в помещения общего пользования.В состав многоквартирного дома помимо квартир могут также входить одно или несколько нежилых помещений, принадлежащих на праве собственности различным лицам и не входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме.К общему имуществу законами многих стран, в том числе России, относятся помещения в многоквартирном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме, а также крыши, ограждающие, несущие и ненесущие конструкции, обслуживающее более одного помещения, оборудование и земельный участок, на котором расположен данный дом (рис.