Государственный заказ в системе регионального планирования (на примере Санкт-Петербурга)

Академия госслужбы, Питер. Защита на 5. ...

Введение. 3
Глава 1. Сущность и значение государственного заказа. 6
1.1. Понятие государственного заказа как инструмента государственного регулирования экономики. 6
1.2. Трансформация системы государственных закупок в России. 12
1.3. Зарубежный опыт конкурсного размещения государственных заказов. 17
Глава 2. Методологические основы осуществления государственного заказа в Российской Федерации. 30
2.1. Система законодательного обеспечения регулирования государственного заказа. 30
2.2. Особенности осуществления государственного заказа в соответствии с Федеральным законом РФ от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». 34
2.3. Правовое регулирование системы государственных закупок в Санкт-Петербурге. 49
Глава 3. Проблемы функционирования системы государственного заказа СПБ и способы их решения. 55
3.1. Система государственного заказа Санкт-Петербурга и ее взаимосвязь с системой планирования. 55
3.2. Состояние рынка государственных заказов в России и Санкт-Петербурге на современном этапе. 62
3.3. Основные проблемы системы государственного заказа Санкт-Петербурга и способы их решения. 66
Заключение. 77
Список использованной литературы. 82
Приложение 1. Структура системы государственного заказа Санкт-Петербурга и основные функции ее элементов. 89
Приложение 2. Система эффективной закупочной деятельности. 94

Государственный заказ традиционно имеет большое значение в качестве инструмента государственного регулирования, реализуя управляющую, перераспределительную и социальную функции государства. Актуальность темы исследования во многом определяется и тем, что в условиях реформирования государственной системы управления особенно важным становится повышение эффективности методов и инструментов государственного регулирования в целом, в том числе и за счет совершенствования размещения государственного заказа.
Необходимость формирования эффективной системы размещения государственных заказов определяется их высоким весом в структуре расходов федерального бюджета РФ и бюджетов субъектов. Так, в 2007 г. при общих расходах бюджета Санкт-Петербурга в 342,1 млрд.руб.158,9 были осуществлены при помощи го сударственного заказа, что позволило бюджету города сэкономить более 10048,6 млн.руб.
Эффективная система государственного заказа приобретает особое значение в свете реализации национальных проектов РФ в сфере сельского хозяйства, здравоохранения, образования и жилищной политики, поскольку именно государственный заказ является одним из наиболее удобных способов распределения бюджетных средств.
Основной целью дипломного исследования является анализ теоретических, организационно-правовых и методологических подходов к формированию эффективной системы государственных заказов на уровне субъекта РФ и разработка практических рекомендаций по совершенствованию механизма размещения государственного заказа на региональном уровне.
В соответствие с поставленной целью в дипломной работе были решены следующие задачи:
• Исследование понятия государственного заказа как механизма государственного регулирования экономики, его функций и значения в современной экономической системе.
• Анализ существующей нормативно-правовой базы формирования и исполнения государственного заказа на региональном уровне (на примере Санкт-Петербурга), выявление ее слабых сторон и внесение предложений по ее совершенствованию.
• Изучение и сравнительный анализ методологических основ, институциональной базы, правовых аспектов государственного заказа в России и за рубежом.
• Выявление и исследование проблем и характерных тенденций развития системы реализации государственного заказа в Санкт-Петербурге, определение основных направлений их решения.

Объектом дипломного исследования выступает система организации и управления государственными заказами на уровне субъекта РФ – Санкт-Петербурга.
Предметом исследования, в свою очередь, является организационно-экономический механизм, который обеспечивает эффективное использование государственного заказа как инструмента государственного регулирования и стимулирования развития экономики на уровне субъекта РФ.
Вопросы государственного регулирования экономики посредством государственного заказа, начиная с конца XVII столетия, находились в поле зрения мировой экономической науки. Различная степень и роль государственного заказа в государственном регулировании экономики были исследованы Дж. Кейнсом, Дж. Ю. Стиглицом, Ф.А. Хайеком, Л. Эрхардом.
Поскольку конкурсной системе государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации всего несколько лет, вопросы государственного заказа в отечественной экономической науке вплоть до недавнего времени почти не исследовались. Проблемы правового регулирования, автоматизации и определения содержания системы государственного заказа рассматривались Д. Абдрахимовым, М. Бродским, А. Виссарионовым, А. Гладковым, Е. Гончаровым, Н. Каганом, Г. Ковалевой, С. Костенко, Л. Лаврентьевой, М. Михайловым, Н. Нестеровичем, Н. Протасовой, В. Рубановым, С. Сибиряковым, В. Смирновым, Г. Сухадольским и др. Разработкой проблем государственных закупок занимаются экономисты: И. Дмитриева, В. Кощеев, И. Кратко, А. Макаров, Е. Романенко, М. Юсупова, Е. Смотрицкая.
Государственный заказ Санкт-Петербурга наиболее полно освещался Бланком В.В., Бекташевым А.А., Батчаевым А.Р.

1. Запрос котировок цен (то есть в обычных условиях) – Глава 4 ФЗ-94;
2. Запрос котировок цен в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера (в случае если событие уже произошло) – Глава 5.
При этом Федеральным законом установлены следующие условия, когда возможно разместить государственный заказ путем запроса котировок:
1.Закупаемая продукция должна производиться, выполняться или оказываться не по конкретным заявкам заказчика;
2. Для такой продукции должен быть сложившийся функционирующий рынок;
3. Начальная цена государственного контракта не превышает 500 тыс.рублей (причем Федеральным законом установлен запрет на осуществление путем запроса котировок размещения заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем 500 тысяч рублей в течение квартала ).
Запрос котировок также возможно осуществить в случае:
1. Необходимости обеспечения своей деятельности на территории иностранного государства, на которой находится заказчик, у иностранных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) независимо от цены государственного контракта с соблюдением общих условий для проведения запроса котировок (не по конкретной заявке, функционирующий рынок).
2. Размещения заказа на поставку продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения, независимо от цены контракта в следующих случаях:
- в случае вынесения судом определения об обеспечении иска о расторжении государственного контракта;
- в случае выдачи контрольными органами предписания об отмене результатов торгов и принятия решения о возможности размещения заказа на поставку таких товаров путем проведения запроса котировок.
Заказчик, уполномоченный орган обязаны разместить на официальном сайте извещение о проведении запроса котировок и проект контракта, заключаемого по результатам проведения такого запроса, не менее чем за 7 рабочих дней до дня истечения срока представления котировочных заявок, а при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг на сумму, не превышающую 250 тыс. рублей, не менее чем за 4 рабочих дня до дня истечения указанного срока.
Извещение о проведении запроса котировок должно содержать сведения, предусмотренные статьей 43 Федерального закона, и быть доступно для ознакомления в течение всего срока подачи котировочных заявок без взимания платы.
Любой участник размещения заказа, в том числе участник размещения заказа, которому не направлялся запрос котировок, вправе подать только одну котировочную заявку, внесение изменений в которую не допускается.
В течение одного рабочего дня после дня окончания срока подачи котировочных заявок государственная комиссия заказчика должна рассмотреть котировочные заявки на соответствие их требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, и оценить их.
Победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, подавший котировочную заявку, которая отвечает всем требованиям, установленным в извещении, и в которой указана наиболее низкая цена продукции.
Результаты рассмотрения и оценки котировочных заявок оформляются протоколом, который составляется в 2 экземплярах, один из которых остается у заказчика.
Заказчик в течение 2 рабочих дней со дня подписания протокола передает победителю в проведении запроса котировок один экземпляр протокола и проект контракта, который составляется путем включения в него условий исполнения контракта, предусмотренных извещением, и цены, предложенной победителем запроса котировок в котировочной заявке.
Государственный или муниципальный контракт может быть заключен не ранее чем через 5 дней со дня размещения на официальном сайте протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок и не позднее чем через 20 дней со дня подписания указанного протокола.
Запрос котировок цен в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера осуществляется среди тех участников размещения заказа, которые ежегодно выбираются путем проведения предварительного отбора участников размещения заказа, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг . Такой запрос котировок осуществляется независимо от суммы размещения.
Перечень поставщиков обновляется ежегодно. Предварительный отбор поставщиков проводится путем запроса заявок у поставщиков. Поставщики, удовлетворяющие требованиям заказчика, включаются в Перечень поставщиков.
Запрос котировок среди поставщиков, включенных в перечень по результатам ежегодного предварительного отбора осуществляется в случае необходимости оказания гуманитарной помощи или при необходимости ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. При возникновении таких ситуаций заказчик направляет запрос котировок всем участникам размещения заказа, которые могут осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с перечнем, составленным на основании проведения предварительного отбора.
Поставщики предоставляют заказчику котировочные заявки, которые рассматриваются котировочной комиссией.
Первый номер присваивается котировочной заявке, в которой предусмотрено не менее 30 процентов количества продукции, указанной в извещении о проведении запроса котировок (при наличии таких котировочных заявок) и в которой предложена наиболее низкая цена контракта.
Результаты рассмотрения и оценки котировочных заявок оформляются протоколом, в течение 3 дней со дня подписания которого заказчик обязан направить победителю в проведении запроса котировок, а также другим участникам размещения заказа уведомление о результатах рассмотрения и оценки котировочных заявок. Государственный контракт заключается с победителем в проведении запроса котировок на условиях, предусмотренных запросом котировок, на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в количестве, объеме и по цене, которые предложены в такой котировочной заявке.
Однако на практике запрос котировок по такой схеме заменяется на п.6 ч.2 ст.55 – закупка у единственного поставщика вследствие непреодолимой силы.
В соответствии с ч.1 ст.55 под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 настоящей статьи, государственный или муниципальный контракт либо иной гражданско-правовой договор, только одному поставщику (исполнителю, подрядчику).
Ч.2 ст.55 установлен перечень случаев, когда размещение заказа может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Этот перечень является исчерпывающим. Размещение заказа у единственного поставщика осуществляется при закупке у естественных монополий, закупке по регулируемым в соответствии с законодательством Российской Федерации ценам (тарифам), поставке культурных ценностей, размещение заказов на поставки изданий определенных авторов, на оказание преподавательских услуг физическими лицами; размещение заказа на посещение зоопарка, театра, кинотеатра, концерта, цирка, музея, выставки, спортивного мероприятия. Кроме того, это работы по мобилизационной подготовке в Российской Федерации, работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти, а также производство товаров, выполнение работ, оказание услуг учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы в случаях, предусмотренных Правительством Российской Федерации. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд может осуществляться и у поставщика (исполнителя, подрядчика), определенного указом или распоряжением Президента Российской Федерации.
Кроме того, в случае размещения заказа на оказание услуг нескольким государственным или муниципальным заказчикам по участию в мероприятии, проводимом для государственных или муниципальных нужд, заказчиком, являющимся организатором такого мероприятия, может быть выбран поставщик (исполнитель, подрядчик) в порядке, предусмотренном Федеральным законом.
Закупка у единственного поставщика осуществляется также в случае возникновения потребности в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно.
Размещение заказа у единственного поставщика осуществляется также по решению конкурсной комиссии, в тех случаях, когда представлена только одна заявка на участие в конкурсе (аукционе) или котировочная заявка; только один участник размещения заказа признан участником конкурса (аукциона); участвовал только один участник аукциона; конкурс или аукцион признан несостоявшимся и государственный или муниципальный контракт не заключен в соответствии с частью 1 статьи 31, частью 1 статьи 40 настоящего Федерального закона; при повторном размещении заказа путем запроса котировок не подана ни одна котировочная заявка в соответствии с частью 8 статьи 46 Федерального закона.
Заказ у единственного поставщика размещается также в случае необходимости оказания услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка в порядке, предусмотренном статьей 55.1 Федерального закона; размещение заказа на поставку российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем.
К закупке у единственного поставщика относят и размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (публичная закупка)
Законодательством четко определены основные способы размещения государственного заказа, точно регламентирована процедура их проведения. Однако законодателем не предусмотрены многие субъективные факторы (такие, например, как сговор участников), делающие некоторые процедуры неэффективными.
2.3. Правовое регулирование системы государственных закупок в Санкт-Петербурге.
В Санкт-Петербурге государственный заказ определен как поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга.
Действующий с 1 января 2006 года порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга, прежде всего, определяется положениями Федерального Закона, других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Правовые акты Санкт-Петербурга, принятые в пределах его предметов ведения и полномочий, регулируют отдельные вопросы регулирования деятельности в области государственных закупок. Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими государственный заказ в Санкт-Петербурге, являются:
1. Закон Санкт-Петербурга от 21.04.1999 № 91-18 «О заказе Санкт-Петербурга» (применяется в части, не противоречащей Федеральному закону);
2. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.2005 № 1829 «О мерах по совершенствованию системы государственного заказа Санкт-Петербурга»;
3. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.2005 № 1830 «О формировании государственных комиссий уполномоченного органа по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга»;
4. Распоряжения Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли:
- от 30.12.2005 № 99-р «Об утверждении Положения об организации работы исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказа Санкт-Петербурга на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд для государственных заказчиков Санкт-Петербурга»;
- от 27.12.2005 № 97-р «Об утверждении методических требований к документации о размещении государственного заказа Санкт-Петербурга»;
- от 07.11.2006 № 163-р «О Регламенте государственной комиссии по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга»
5. Методические разъяснения Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли по вопросам формирования, размещения и исполнения государственного заказа.
Формирование системы правового регулирования государственного заказа Санкт-Петербурга находилось в общем русле экономических и политических преобразований, осуществляемых в России с начала 1990-х годов. В целом процесс формирования нормативно-правовой базы государственного заказа Санкт-Петербурга можно разделить на 4 этапа.
Этап 1. 1991-1996 гг.
Основными характеристиками данного этапа являлись:
- соответствие правовых норм распределения государственного заказа Санкт-Петербурга требованиям федерального законодательства;
- распространение конкурсных начал при распределении подрядов от строительства к сферам городского хозяйства (благоустройство, содержание и ремонт дорожной сети и т.п.), обеспечения продовольствием и сырьем.
- использование государственного заказа впервые в целях стимулирования развития кризисных секторов экономики.
- сохранение внеконкурсного характера размещения большей части государственных заказов.
-отраслевая разобщенность при установлении порядка размещения государственного заказа, отсутствие единого, центрального координирования со стороны уполномоченного органа власти.
- наличие организационной неразберихи при проведении закупок, когда заказчики не согласовывали друг с другом свои действия.
- отсутствие экономической привлекательности выполнения большей части государственных заказов.
Знаковыми нормативно-правовыми актами на данном этапе явились:
- Распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 12.02.1992 № 161-р: утверждаются основные положения по управлению инвестиционно-строительным комплексом Санкт-Петербурга.
- Временное положения о порядке организации и проведения торгов по выполнению работ и услуг на объектах городского хозяйства (от 19.07.1995 № 110). Временное положение определило порядок подготовки, объявления и проведения подрядных торгов на выполнение работ и услуг в сфере городского хозяйства Санкт-Петербурга, осуществляемых за счет всех источников финансирования.
- Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25.01.1996 №2 «Об утверждении Основных направлений программы демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Санкт-Петербурга на 1996 год»
- Приказ Комитета по потребительскому рынку от 31.12.1996 № 69: в Санкт-Петербурге был введен конкурсный характер определения поставщиков для удовлетворения государственных нужд в сфере продовольственного обеспечения.
- Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга от 16 декабря 1996 года № 551-р «О порядке организации и проведения подрядных торгов в строительстве, реконструкции, реставрации и капитальном ремонте объектов городского заказа».
Этап 2. 1997-2003.
Основными характеристиками 2-го этапа являлось следующее:
- ликвидация организационной неразберихи и ведомственной вольницы в размещении государственного заказа;
- появление единого координационного и методологического центра в лице Комитета экономики и созданного при нем ЭПС, обеспечившего проведение единой согласованной политики в сфере государственного заказа;
- достижение высокого уровня информационного обеспечения государственных закупок (регулярное издание и распространение журнала, запуск АИСГЗ, создание сайта в сети Интернет);
- недостаток открытости и межведомственного характера принятия решений, наличие предпосылок для возникновения коррупции;
- противоречивость и неполнота законодательной базы в сфере государственного заказа, отсутствие четко установленных сроков рассмотрения документов, единого понятийного аппарата и типовой документации;
- формирование стоимости заказа не от потребности, а исходя из имеющихся лимитов финансирования;
- отсутствие системы планирования и надлежащего контроля в сфере закупок;
- закрытость городского заказа для субъектов малого и среднего бизнеса;
- отсутствие у государственных заказчиков действенных стимулов к экономии бюджетных средств.
Основными нормативно-правовыми актами, повлиявшими на развитие госзаказа Санкт-Петербурга, стали:
- Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд»: данный документ сформулировал базовые принципы проведения государственных тендеров, а также определил открытые конкурсы как наиболее предпочтительные способы закупок.
- Приказ Губернатора Санкт-Петербурга от 16.11.1998 № 85-п «Об организации деятельности структурных подразделений Администрации Санкт-Петербурга по закупке продукции для государственных нужд Санкт-Петербурга».
- Закон Санкт-Петербурга от 20.5.1999 № 91-18 «О заказе Санкт-Петербурга»: закрепил базовые принципы формирования и функционирования системы государственных закупок в Санкт-Петербурге.
Этап 3. 2004-2005 гг.
К числу главных особенностей, характеризующих функционирование системы государственного заказа Санкт-Петербурга в период 2004-2005 годов, следует отнести следующие:
- коллегиальное принятие решений на основе трехуровневой системы государственных комиссий по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга с разделением полномочий по суммам и способам размещения государственного заказа Санкт-Петербурга
- высокий уровень формализации процедур закупок:
- информационная открытость системы государственного заказа Санкт-Петербурга.
Наиболее значимым правовым документом периода стало Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23.12.2003 № 130 «О формировании, размещении и исполнении заказа на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга»
Этап 4. 2006- 2008 гг.
С принятием на Федеральном уровне ФЗ-94 Санкт-Петербург столкнулся с необходимостью изменения модели функционирования государственного заказа.
С августа 2005 года началась разработка концепции реформирования системы государственного заказа. Положения Закона о размещении заказов предоставили возможность выбора одной из 3-х моделей организации процесса закупок: децентрализованной (вся полнота полномочий по формированию заказа и осуществлению закупок концентрируется у государственных и муниципальных заказчиков), централизованной (все полномочия в сфере заказа передаются специальному уполномоченному органу власти) и смешанной 9включает отдельные элементы первых двух моделей). Для условий Санкт-Петербурга в качестве наиболее оптимальной была выбрана третья модель. Она в наибольшей степени соответствовала организации устройства властных структур, сложившейся системе закупок и демократическим традициям принятия решений.
Основные подходы к преобразованиям в сфере государственного заказа нашли свое отражение в положениях постановлений Правительства Санкт-Петербурга, принятых 30 ноября 2005 года: «О мерах по совершенствованию системы государственного заказа Санкт-Петербурга» (№ 1829) и «О формировании государственных комиссий уполномоченного органа по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга» (№ 1830).
Для обеспечения непрерывности процесса закупок устанавливался переходный период, в течение которого действовали отдельные элементы старой и новой систем. Он заключался в том, что с момента вступления в силу Закона о размещении заказов, т.е. с 1 января 2006 года в отношении закупок, процедуры по которым были начаты до этой даты, продолжает действовать порядок, установленный Постановлением № 130 и существовавший в 2004-2005 годах.
С 1 января 2006 года с вступлением в силу постановления Правительства СПб от 31.07.2006 № 946 был введен новый порядок размещения госзаказа, существующий до сих пор16.