Контрольно - надзорная деятельность органов государственной власти

Оглавление

Введение
ГЛАВА I. Контрольно-надзорная деятельность как одна из функций государства
1.1. Общая характеристика контрольно-надзорной функции и ее виды
1.2. Различие между контролем и надзором
ГЛАВА II. Система контрольно-надзорных органов и их полномочия
2.1. Полномочия федеральных контрольно-надзорных органов
2.2. Контрольно-надзорная деятельность органов субъектов
Российской Федерации
Заключение
Список использованной литературы
...

Оглавление

Введение
ГЛАВА I. Контрольно-надзорная деятельность как одна из функций государства
1.1. Общая характеристика контрольно-надзорной функции и ее виды
1.2. Различие между контролем и надзором
ГЛАВА II. Система контрольно-надзорных органов и их полномочия
2.1. Полномочия федеральных контрольно-надзорных органов
2.2. Контрольно-надзорная деятельность органов субъектов
Российской Федерации
Заключение
Список использованной литературы

Оглавление

Введение
ГЛАВА I. Контрольно-надзорная деятельность как одна из функций государства
1.1. Общая характеристика контрольно-надзорной функции и ее виды
1.2. Различие между контролем и надзором
ГЛАВА II. Система контрольно-надзорных органов и их полномочия
2.1. Полномочия федеральных контрольно-надзорных органов
2.2. Контрольно-надзорная деятельность органов субъектов
Российской Федерации
Заключение
Список использованной литературы

Контрольная функция государства по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения, в том числе в сфере гражданского оборота. Соответственно, поскольку регулирование и защита экономических прав, установление основ федеральной политики и правовых основ единого рынка, федеральные программы в области экономического развития, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные экономические службы, гражданское законодательство, стандарты, эталоны, бухгалтерский учет отнесены Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "е", "ж", "о", "р"), а защита прав и свобод человека и гражданина, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах - к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации (статья 72, пункты "б", "в", "д", "к" части 1), государство вправе и обязано осуществлять контрольную функцию в сфере экономических отношений46.
Контрольная функция, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 декабря 1997 г. N 18-П47, присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления.
По смыслу статей 10 и 114 Конституции РФ, государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению исполнительной власти. Возлагая на эти органы контрольную функцию и наделяя их полномочиями действовать властно-обязывающим образом, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства, важнейшими из которых являются равенство и справедливость, требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования48.
Объективно контроль пронизывает все сферы деятельности государственного управления. Он присущ отношениям как внутри управляющей системы (внутренний, или внутриведомственный, контроль), так и отношениям "управляющей и управляемой систем" (внешний, или надведомственный, контроль).
Понятие контроля, означающее проверку, а также наблюдение с целью проверки, дано в Словаре русского языка С.И. Ожегова49. Речь идет об исходном controle - "проверке чего-либо, например выполнения законов, планов, решений". Контроль охватывает наблюдение за разными участками и аспектами деятельности и принятие необходимых мер к прекращению аномального развития того или иного события. Необходимо обратить внимание на следующую позицию: "контроль понимается как проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора"50.
Некоторые представители юридической науки под контролем понимают "систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров"51. В.Г. Афанасьев характеризует контроль как систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям; выявление результатов воздействия субъекта на объект, включая анализ допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования52. Именно функциональное понимание контроля в настоящее время получило наиболее широкое распространение.
Ряд авторов рассматривают контроль в виде способа обеспечения законности и дисциплины.
Н.М. Конин определяет контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины. Контроль включает в себя три обязательных элемента:
- проверку фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;
- проверку путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;
- принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности)53.
По мнению Ю.М. Козлова, при таком подходе к пониманию контроля в него включаются: наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; выявление причин и условий, способствующих правонарушениям; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины54.
В.М. Манохин характеризует контроль как метод, включающий три элемента: проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива - словом, всей деятельности подконтрольных органов и организаций; проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющую оценить работу конкретных лиц со стороны действительно деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли законность; принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания55.
Контроль как управленческая функция имеет своим непосредственным назначением установление соответствия или несоответствия фактического состояния и деятельности управляемых заданному им состоянию. Это состояние определяется законами и подзаконными нормативными правовыми актами, распоряжениями и т.д. По результатам контрольных проверок устанавливаются отклонения управляемого объекта от заданного состояния или корректируется решение, определяющее это состояние.
В отдельных случаях контроль может рассматриваться (применительно к конкретному решению) и как одна из стадий управленческого цикла. В самом управленческом цикле выделяются следующие стадии: выявление проблем, нуждающихся в разрешении, выработка и принятие решения, организация его исполнения, проверка его исполнения, подведение итогов56.
Представляют интерес высказываемые в специальной литературе взгляды, согласно которым контроль занимает особое место в системе правового регулирования. Правовое регулирование заключается в последовательном юридическом воздействии на общественные отношения и включает несколько стадий, среди которых предлагается выделять стадию правового контроля57.
Рассматривая контроль в качестве одной из стадий правового регулирования, следует отметить, что в правовом регулировании он занимает особое место, одновременно присутствуя на всех стадиях указанного процесса. Результатом такого присутствия может быть, например, принятие, изменение или отмена нормативных правовых или индивидуальных актов в случае их противоречия закону58.
Очевидно, что вышеназванные исследователи не дают универсального определения понятия контроля. Феномен контроля рассматривается представителями научных направлений: философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики - в различных аспектах. Поэтому можно согласиться с мнением каждого из авторов, так как в его индивидуальном подходе содержится определенный элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие "контроль". В связи с этим важно преодолеть желание сформулировать единое многоаспектное определение контроля59.
Следует отметить, что за всем этим разнообразным пониманием контроля невозможно не увидеть того главного, что объединяет все приведенные выше позиции, - его универсального социально-правового смысла.
Реализация контроля обеспечивается возможностью применения различных видов государственного принуждения. Но сводить контроль к принуждению - значит искажать исходное положение вещей. К принуждению прибегают лишь в случае выявления неправомерных действий. Посредством контроля выявляются сбои в государственном управлении, проводятся корректировка, изменение правовых норм, структурных элементов органов государственной исполнительной власти. Контроль - повседневная, необходимая деятельность творческого характера, без которой немыслимо государственное управление. Основное назначение контроля - способствовать неукоснительному выполнению решений в установленный срок, достижению высоких конечных результатов, повышению уровня организованности в управленческой деятельности и ответственности в работе всех должностных лиц, обеспечить большую ритмичность и целеустремленность в работе государственного аппарата управления. Важнейшая задача контроля в этой связи - предупреждение нежелательных последствий60.
В целом контроль представляет собой систему действий по наблюдению, проверке протекающих в коллективах людей, в обществе, в государстве процессов, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и т.д., устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия61. Таким образом, контроль способствует защите конкретных ценностей и общественных отношений; обеспечивает их сохранение и прогрессивное изменение, утверждение и развитие достигнутых положительных результатов, преодоление нежелательных отклонении от деятельности по достижению запланированного результата.
С указанным положением можно было бы и согласиться, тем более что похожей точки зрения придерживается американский специалист в области управления К. Киллен62. Однако теоретические разногласия в понимании контроля (надзора) обнаруживаются также и в законодательстве Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в государственный санитарно-эпидемиологический надзор включаются: контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших, и т.д63. В таком понимании пределы государственного надзора гораздо шире, чем только проведение проверки, и включают в себя сам контроль.
Отсутствие единообразного восприятия контроля и надзора, с учетом объективного их соотношения, не способствует формированию демократических процессов, стабильности правопорядка и упрочению законности в охране прав и свобод личности, интересов общества и государства.
Юридическая наука и сложившаяся правоприменительная практика сталкиваются с определенной сложностью при определении того, какие из конкретных видов управленческой деятельности стоит относить именно к контрольным функциям. Ю.А. Тихомиров называет контроль в качестве одной из традиционных функций управления и при этом обращает внимание на возрастание тенденции расширенной трактовки контроля, осуществляемого не только государственными органами, но и иными звеньями социального управления64.
Действительно, вступивший в действие с 1 мая 2009 г. Федеральный закон N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"65 дает определение муниципального контроля как деятельности органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Федерации.
В свою очередь, надзор рассматривается как организационно-правовой способ, отличный от контроля, по обеспечению законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования, характеризующийся как особая специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, также направленная на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Он заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно-эпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т.д.), то есть надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля - проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения). При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.
Тезис о том, что надзор является формой контрольной функции, подтверждается позицией о сущности надзора, сформулированной В.М. Савицким: "Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности"66.
Из приведенного определения сущности надзора можно заключить, что он охватывает далеко не все аспекты контрольной функции. Если сущность контроля состоит в проверке на соответствие заданным параметрам, то набор этих параметров может быть очень вариативным, включать различные количественные и качественные характеристики. Контроль охватывает любые аспекты деятельности, включая проверку целесообразности ее осуществления, то есть соответствие действий поставленным целям.
Надзор не решает всего комплекса поставленных перед контрольной функцией задач. При надзоре речь идет о наблюдении за соблюдением формы: проверяются процедуры, порядок, правильность исполнения поручений, а вот полученный результат остается за рамками надзора.
В то же время нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора, однако элемент надзора за реализацией права в субъективном смысле присутствует и в административном надзоре. Это отражено и в целях осуществления административного надзора: в большинстве случаев к ним относятся обеспечение прав и свобод граждан, безопасности жизни и здоровья.
Сущность надзора есть проверка правильности исполнения, что характеризует надзор за определенной деятельностью, за определенными правоотношениями, в ходе которых происходит реализация права, как в объективном, так и в субъективном смысле. Фактически надзор осуществляется за правильностью реализации правовых норм. В случае нарушения порядка их реализации возникают охранительные правоотношения в виде реакции надзорного органа, выраженной в соответствии с предоставленными ему полномочиями. Однако это происходит только при нарушении конкретных правовых норм.
Таким образом, надзор предстает неким обезличенным механизмом проверки соответствия конкретных правоотношений конкретным правовым нормам. В правовом государстве, построенном на основе принципа разделения властей, где основное количество норм устанавливается законодательным органом, очевидно, что основная масса надзорной деятельности будет сконцентрирована в пределах исполнительной власти, так как именно органы исполнительной власти в основном наделены полномочиями на реализацию в различных формах норм права, но при этом не имеют возможности воздействовать на содержание этих норм, оценивать целесообразность их существования.
С точки зрения эффективности организации деятельности, надзор - это эффективная технология осуществления контрольной функции надзорных органов, так как параметры поднадзорного объекта четко определены на уровне правовых норм и любые отклонения от их требований могут служить основанием для возникновения охранительных правоотношений.
Различают авторский, банковский, государственный, технический надзор67 и др., а также два базовых вида надзора: прокурорский и административный.
Прокурорский надзор не является предметом данного исследования, однако и обойти его вниманием полностью не представляется возможным, так как это правовое средство сопровождения социально-экономических преобразований и инструмент обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем важно учитывать пределы прокурорского вмешательства. Так, в статье 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"68 установлено, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, а проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
При этом нельзя забывать, что прокурорский надзор за законностью проецируется и на деятельность контрольно-надзорных органов. Прерогатива прокуратуры должна оставаться исключительно в надзоре за законностью деятельности указанных органов, можно требовать от них проведения проверок в подконтрольных (поднадзорных) структурах, а также выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Но становиться координатором контрольно-надзорных органов прокуратуре не стоит ни в коем случае. Исполнение и соблюдение законов - это не только предмет прокурорского надзора, но и обязанность органов власти, в том числе органов контроля (надзора). И если прокуратура станет координировать выполнение этой обязанности, то вновь, как уже отмечалось, втянется в решение задач исполнительной власти.
Сегодня в сфере реализации государственной функции контроля (надзора) органами исполнительной власти законодательно определены направления развития прокурорского надзора, которые нашли детализацию в ведомственных актах органов прокуратуры69.
Соответственно, необходимо, во-первых, исключить (что пока часто случается) подмену прокуратурой органов контроля, во-вторых, повысить результативность прокурорского вмешательства, а в-третьих, создать прокурорам условия для выполнения конституционной обязанности по надзору за исполнением законов на действительно приоритетных направлениях70.
В свою очередь, административному надзору присущи свои особенности. Это систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое перечисленными органами исполнительной власти по подведомственным вопросам в отношении не подчиненных им органов. Деятельность таких органов управления направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Их целью в широком понимании является обеспечение безопасности граждан, общества, государства, а также обеспечение надлежащего качества продукции, работ и услуг.