СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ОЦЕНКА НОРМАТИВНО - ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ОЦЕНКА НОРМАТИВНО - ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ ...

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ………..7
1.1. Законодательные основы регулирования государственной
политики в сфере образования…………………………………………………..7
1.2. Содержание государственной политики в сфере образования…………..15
Глава II. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ОЦЕНКА НОРМАТИВНО - ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ………………………...22
2.1. Современное состояние нормативно - правового регулирования
образования в Российской Федерации…………………………………………22
2.2. Оценка современного нормативно - правового регулирования в
области образования…………………………………………………………….34
Глава III. НАПРАВЛЕНИЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБРАЗОВАНИИ…………………....44
3.1. Проблемы государственной политики в сфере образования…………….44
3.2. Направления совершенствования государственной политики
в сфере образования……………………………………………………………..59
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….78
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ……….81

Введение
Актуальность темы. Проблемы формирования и реализации образовательной государственной политики приобрели особую актуальность в мировом сообществе на рубеже XX и XXI веков, когда оказалось, что от уровня интеллектуального потенциала какой-либо страны в значительной степени будут зависеть ее реальные возможности добиться в перспективе динамичного социально-экономического развития и процветания. Передовые страны выдвигают образование в качестве одного из важных приоритетов своей глобальной политики и национальной безопасности. Школьная система является естественной базой для осуществления основного качественного образования и воспитания подрастающих поколений, подготовки достойных граждан, способных добиться позитивного развития своей родины.
Тема исследования является актуальной в связи с происходящими качественными изменениями в современной образовательной политике развитых стран, оказывающих существенное влияние на отечественную систему образования. Если прежняя идеология образования рассматривала человека в основном как исполнителя, пассивного элемента производства, то новая образовательная политика ориентируется на воспитание интеллектуально активного, универсального по своим возможностям гражданина, способного эффективно реализовать свои знания и призвание на благо общества.
От состояния образования зависит не только формирование политически грамотного и профессионально подготовленного специалиста, но и судьба политического и социально-экономического строя страны, проведение прогрессивных демократических преобразований. Отсюда тесная взаимосвязь политики государства и проблем образования. Цели образования и государства должны совпадать в главном — в воспитании достойной смены, способной обеспечить стране лучшее будущее.
Россия обладает развитой системой образова¬ния, позволяющей сохранить достаточно высокие позиции по индексу человеческого потенциала, В современных условиях особое значение приобрета¬ет повышение конкурентоспособности вузов. Пе¬реход экономики России на путь трансформации определяет возможность развития конкуренции на рынке образовательных услуг.
Повышение эффективности деятельности и рост конкурентоспособности отечественных об¬разовательных и научных систем - один из самых актуальных вопросов современной России. Это связано с тем, что уровень развития образования, научно-технического прогресса и интеллектуаль¬ного потенциала страны наиболее значим для ее успешной интеграции в мировое экономическое сообществе. Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российс¬кой Федерации, которая базируется на сценарии инновационного развития, использование конку¬рентных преимуществ российской экономики как в традиционных секторах (энергетика, транспорт, аграрный сектор), так и в новых наукоемких секто¬рах и «экономике знаний» предполагает прорыв в повышении эффективности человеческого капита¬ла, развитии высоко- и среднетехнологичных про¬изводств и превращение инновационных факторов в основной источник экономического роста
Система высшего образования Российской Федерации является важнейшим инновационным потенциалом развития экономики и повышения ее конкурентоспособности на мировом уровне. Во многих странах сформировался новый тип интеллектуальной экономики, основанной на знаниях и инновациях во всех сферах современной деятельности.
В настоящее время складывается мировой образовательный рынок, который является вы¬сококонкурентным, поскольку образование все больше становится средством продвижения страны на глобализирующемся рынке труда и междуна¬родном рынке новейших технологий. Поэтому образовательный рынок является достаточно слож-ным явлением, отражающим процесс реализации отдельными странами как политических, так и финансовых, экономических и производственных интересов за счет развития сферы образования.
Россия может занять до¬стойное место на международном рынке образова¬тельных услуг, но это требует формирования национальной политики в области образования, повышения привлекательности россий-ских университетов.
Объектом исследования является система образования.
Предметом – является государственное нормативно-правовое регулирование системы образования.
Цель: На основе имеющихся законодательных актов проанализировать превалирующую тенденцию законодательства РФ в образовательной сфере и выявить основные пути её реформирования.
Задачи:
- рассмотреть приоритетные направления государственной политики в области образования;
- выявить результаты проведения политики;
- предложить направления совершенствования политики.
- выявить основные проблемы развития образования в России и возможные пути их преодоления;
- определить на основании действующего законодательства Российской Федерации в области образования принципы образовательной политики, а также ведущие цели и направления развития образования;
- рассмотреть мероприятия программы реформирования системы образования и ожидаемые результаты от них.
Методы исследования представляют собой совокупность различных методов: Сравнение, системный анализ, сбор материала и обработка данных. Ключевую роль в исследовании играет метод анализа и синтеза – изучение объекта путем разложения его на простые составные части и изучение отдельных частей.
Новизна дипломного исследования. Дипломная работа представляет собой наиболее полный в отечественной юриспруденции опыт системного теоретико-правового исследования проблемы правового регулирования отношений в сфере образования. Она охватывает значительный круг проблем, которые не рассматривались в литературе либо не получили до сих пор определенного решения. Постановка и предлагаемая автором трактовка этих проблем содержат элементы новизны или во многих случаях являются новыми. Это касается научного обоснования направлений и форм совершенствования российской системы законодательства об образовании в новых социально-экономических условиях в контексте широкой теоретико-правовой концепции обеспечения эффективного правового регулирования образовательных отношений. Это относится также к изучению роли, функций и специфики образовательных правоотношений в системе всех правовых отношений, возникающих в сфере образования; определению основных требований к их законодательной регламентации.
На основе анализа состава и структурно-функциональных связей системы законодательства об образовании, норм федерального законодательства и практики их применения в дипломной работе выявлены особенности и недостатки государственно-правового механизма регулирования образовательных и смежных с ними правоотношений в сфере образования, дана оценка эффективности их законодательной регламентации. В рамках проведенного исследования сформулированы требования, которым должно соответствовать законодательство об образовании с учетом современных и перспективных потребностей этой сферы, обоснованы необходимость его систематизации и принятия нового законодательного акта об образовании.

В системе источников образовательного права выделяют два уровня – международно-правовой и внутригосударственный (национальный). Последний в соответствии с конституционными основами государственного устройства Российской Федерации включает в себя три подуровня уровня – федеральный, региональный (субъекта Российской Федерации) и муниципальный. 11
В настоящий момент нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере образования в Российской Федерации, включает сотни правовых актов различной юридической силы. Несмотря на наличие двух системообразующих законов – Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»,12 – действующее законодательство Российской Федерации продолжает оставаться, по существу, несистематизированным. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, наличием среди нормативных правовых актов большого количества актов, принятых еще в «советский» период и продолжающих действовать до настоящего времени. Во-вторых, отнесением общих вопросов образования и воспитания к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В-третьих, комплексным характером самого законодательства об образовании, которое регулирует не только собственно образовательные отношения, но и гражданские, трудовые, административные и другие отношения, возникающие в сфере образования. В-четвертых, активным нормотворчеством на международном уровне. На сегодняшний день так называемое международное образовательное право объединяет свыше 150 разного рода международно-правовых актов, принятых ООН, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организацией труда (МОТ), Советом Европы и другими международными организациями. Кроме того, нынешнее состояние нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации напрямую связано с несовершенством юридической техники - системы средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов.
Комплексный характер российского законодательства в области образования, включение в законодательные акты норм различной правовой природы (административного, трудового, гражданского, финансового и т.д.) ставят в повестку дня проведение постоянного мониторинга состояния отраслей российского законодательства, смежных с законодательством в области образования. Очень часто законодатель, внося изменения или дополнения в отрасли, смежные с образовательным правом, забывает их «продублировать» в актах образовательного законодательства. Или, наоборот, изменения, вносимые в акты образовательного законодательства и касающиеся правового регулирования управленческих (административных), гражданских, трудовых отношений в сфере образования, могут остаться «неучтенными» в профильных для них актах административного, гражданского и трудового законодательства. 13
Поскольку такой мониторинг следует проводить постоянно, данное направление законопроектной работы и деятельности по контролю за состоянием нормативно-правовой базы должно быть институционализировано: в структуре Министерства образования и науки РФ в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функцию по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области образования, следует создать подразделение, одной из задач которого должно стать отслеживание всех изменений в российском законодательстве на предмет необходимости внесения соответствующих изменений в коррелирующие статьи актов образовательного законодательства. Деятельность такого подразделения станет организационно-технической гарантией эффективности контроля за соблюдением законности в сфере образования.
В юридико-техническом отношении сопряжение законодательства «смежных» отраслей и соответствующих положений актов законодательства об образовании может оформляться по-разному.
Часто встречающийся на практике вариант – принятие федерального закона о внесении изменений и дополнений в «непрофильный» законодательный акт, в переходных или заключительных статьях которого перечисляются нормы акта законодательства об образовании, в которые параллельно вносятся аналогичные изменения и дополнения. Например, в Федеральном законе от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации»14 в отдельной статье (ст. 4) перечислены законодательные акты, в тексты которых вносятся изменения и дополнения в связи изменением порядка установления размеров стипендий и иных социальных выплат. Среди этих актов – Закон РФ «Об образовании» (п. 5 ст. 4), Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 16 ст. 4), а также иные законодательные источники российского образовательного права Например, Федеральный закон от 1 августа 1996 г. № 107-ФЗ «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования» (п. 15 ст. 4).
Другой вариант – принимается самостоятельный закон, предметом которого становятся коррективы, вносимые в текст законов об образовании вследствие изменений «непрофильных» законов. Такой вариант может быть использован, например, если принимается новый «непрофильный» закон, затрагивающий важнейшие стороны образовательного процесса в Российской Федерации. Так, в связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» существенные изменения внесены в правовой статус образовательных учреждений, в порядок их образования. Соответствующие изменения и дополнения в ряд статей Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» были внесены Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений».
Значение задачи по устранению противоречий между актами образовательного и иных «смежных» отраслей законодательства значительно возрастает в последнее время в связи с развернувшимися в Российской Федерации административной, бюджетной, муниципальной реформами, динамичным развитием ряда других отраслей российского законодательства (гражданского, трудового и т.д.). Именно в этом направлении законодателю за последнее время удалось добиться наиболее существенных результатов.
На границе конституционного и образовательного права особенно остро стоял вопрос – быть или не быть муниципальным высшим учебным заведениям.
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»”» были внесены многочисленные изменения в текст Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Эти изменения были направлены среди прочего на ликвидацию муниципальных высших учебных заведений, хотя существование последних предусматривается в конституционной норме (ст. 43), в которой закреплено право каждого «на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении». На возникшую коллизию норм конституционного и образовательного права сразу же указала юридическая общественность, и через год противоречие было устранено в пользу муниципальных вузов Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
На границе налогового и образовательного права находилась еще одна острая юридическая проблема, порождавшая большое число арбитражных налоговых споров с участием образовательных учреждений. Все они так или иначе были связаны с вопросами льготного налогообложения и ставили вопрос о правомерности включения материальных норм, устанавливающих отдельные элементы льготного налогообложения в пользу образовательных учреждений. Законодатель вывел все налоговые нормы за рамки законодательства в области образования, руководствуясь принципом, в соответствии с которым норма, устанавливающая элемент налоговой обязанности, может содержаться только в актах законодательства о налогах и сборах.
Устраняя противоречия между нормами образовательного законодательства и «смежными» отраслями российского законодательства, законодатель оставляет некоторые «недоделки», заставляющие говорить о необходимости повышения качества законотворческой работы.
Ограничимся лишь одним примером, который показывает, что такие «недоделки» затрагивают основные институты образовательного права Российской Федерации. В уже упоминавшейся ситуации вокруг муниципальных высших учебных заведений предпринятая законодателем корректировка, устранив противоречие между положениями конституционного и образовательного права, создала коллизию между актами образовательного законодательства. Речь идет о противоречии по вопросу о системе источников образовательного права, обозначившемся между ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и ст. 3 Закона РФ «Об образовании». Подтверждая право на существование муниципальных высших учебных заведений, законодатель дополнил ст. 1 Федерального закона о высшем образовании положением о том, что правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования может осуществляться муниципальными правовыми актами (в редакции от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). При этом, определяя систему источников внутригосударственного образовательного права в ст. 3 Закона РФ «Об образовании», законодатель перечисляет лишь источники федерального уровня и уровня субъектов Федерации; источники права муниципального уровня в Законе РФ «Об образовании» не упоминаются.
В качестве одного из направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в области образования следует упомянуть устранение так называемых скрытых коллизий, т.е. коллизий, возникающих из-за различий в понимании нормативного предписания, порой вкладывающего разный смысл в одно и то же понятие. Для сведения до минимума возникновения скрытых коллизий в законодательные акты обычно включаются статьи, содержащие нормы-дефиниции, закладывающие основы понятийного (категориального) аппарата данного законодательного акта или целой отрасли законодательства. Ни в Законе РФ «Об образовании», ни в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» статей, закрепляющих и уточняющих законодательную терминологию образовательного права, не содержится.
Отсутствие четкого понятийного аппарата образовательного законодательства снижает эффективность правового регулирования и в ряде случаев может привести к известной двусмысленности. Так, законодательство оперирует терминами «муниципальное учебное заведение» и «негосударственное учебное заведение». Руководствуясь смыслом соответствующих положений законодательства можно заключить, что под «негосударственным образовательным учреждением» законодатель понимает частное образовательное учреждение. Однако формально упомянутые понятия соотносятся иначе: муниципальное образовательное учреждение, имея публично-правовую природу, является разновидностью негосударственных образовательных учреждений.
Таким образом, в качестве основных направлений совершенствования нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации можно назвать:
– приведение законодательства в области образования в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации;
– устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных «смежных» отраслей законодательства (гражданским, административным, трудовым и т.д.);
– приведение федеральных, региональных (субъектов Федерации) и местных (муниципальных) источников образовательного права в соответствие с конституционными принципами разграничения властных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;
– оценка юридической силы источников образовательного права, принятых до 1990 г.;
– совершенствование юридической техники нормативно-правового регулирования в сфере образования.
Глава 3 Направление совершенствования государственной политики в образовании
3.1 Проблемы государственной политики в сфере образования
Сегодня источники международного права, регулирующие интеграционные процессы в отдельных сферах образования, становятся международными стандартами, обязательными для законодательной власти государства, участвующего в интеграционных процессах, при принятии актов внутригосударственного права. И это изменение философии образовательного права требует скорейшего отражения в тексте Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Явно устаревшим и не соответствующим современному направлению государственной политики в области образования выглядит сегодня подход законодателя к определению системы источников образовательного права Российской Федерации в Законе РФ «Об образовании». В соответствии со ст. 3 этого Закона «законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования». …И ни слова о многочисленных международно-правовых источниках, регулирующих отношения в сфере образования, составляющих предмет международного образовательного права. О международных договорах Российской Федерации законодатель «вспоминает» лишь в п. 1 ст. 57 Закона, посвященной международному сотрудничеству Российской Федерации в области образования:
«Международное сотрудничество Российской Федерации в области образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора».
Такая интерпретация положения ст. 15 Конституции РФ существенно искажает и деформирует смысл конституционной нормы. По смыслу норм, содержащихся в ст. 3 и 57 Закона РФ «Об образовании», получается, что международные договоры Российской Федерации заключаются только для того, чтобы регулировать вопросы международного сотрудничества Российской Федерации в сфере образования. А для регулирования всех остальных отношений, складывающихся в сфере образования, должны применяться нормы внутригосударственного права – акты законодательства Российской Федерации. Такой подход законодателя не просто неточен, он может подвести участника правоотношений в сфере образования к ошибочному выводу о непрямом характере действия общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. А ведь Конституция РФ в ст. 15 недвусмысленно определяет эти источники международного права как составную часть правовой системы Российской Федерации.
Аналогичная ситуация сложилась и в отношении ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В действующей редакции данной статьи устанавливается, что правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется как самим Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», так и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации и муниципальными правовыми актами. При этом в статье не содержится даже упоминания о международных интеграционных процессах, охвативших высшее образование в рамках Болонского процесса, сотрудничества в области образования государств ЕврАзЭС и т.д.
Подключение Российской Федерации к процессам создания единого европейского пространства высшего образования и углубление интеграционных процессов в области образования в ЕврАзЭС15 существенно изменили концепцию правового регулирования высшего образования в Российской Федерации. Если раньше законодательство, регулирующее высшее образование, формировалось исключительно как внутригосударственное, «домашнее», то теперь оно становится ориентированным преимущественно на международное право и решения компетентных интеграционных органов, как, например, таможенное и валютное законодательство (в которых «национальная компонента» действует по остаточному принципу, т.е. в тех случаях, когда отношения не урегулированы международно-правовой нормой).
Так же, как и в случае со ст. 3 и 57 Закона РФ «Об образовании», действующая редакция ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» не только не отражает концептуальные изменения в механизме правового регулирования высшего образования в Российской Федерации, но и существенно деформирует правовой статус участников образовательных правоотношений, ориентируя их на внутригосударственное право, не знающее многих правовых норм, включенных в источники международного права.
Сложившуюся ситуацию не может поправить упоминание в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» о том, что в случае несоответствия норм, содержащихся в законе, нормам международного договора должны применяться правила международных договоров. Положение п. 2 ст. 1 касается исключительно случаев коллизии нормы внутригосударственного права и международно-правовой нормы. Однако оно не затрагивает ситуацию, когда акты Российской Федерации не содержат правовых норм, имеющихся в источниках международного права. Упоминание в ст. 1 в качестве источников правового регулирования отношений в области высшего образования актов исключительно российского законодательства искажает смысл ст. 15 Конституции РФ, поскольку подталкивает заинтересованное лицо к неправильному выводу о том, что источники международного права не имеют прямого действия на территории Российской Федерации в условиях неурегулированности отношений нормами внутригосударственного права.
Кроме того, в п. 2 ст. 1 названного Закона речь идет только о международных договорах Российской Федерации, в практике же интеграционных процессов в рамках Болонского процесса и ЕврАзЭС многие важные решения оформляются принятием актов, не являющихся международными договорами.
Заметим, что такие проблемы возникают не только в отношении двух основных источниках образовательного права Российской Федерации – Закона РФ «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовского профессионального образования», – но и в отношении некоторых «непрофильных» законов, регулирующих отношения в области образования.