Система технического регулирования

дан подробный анализ техническому регулированию, техническим регламентам, описана практика применения действующих технических регламентов ...

Список принятых сокращений ________________________________________3
Введение___________________________________________________________4
Глава 1. Характеристика системы технического регулирования
1.1. Понятие и значение технического регулирования в право-вых системах РФ и зарубежных стран ____________________________8
1.2. Реформа технического регулирования в РФ. Законодательное
регули¬рование технического регулирования в РФ на современном
этапе ________________________________________________________14
Глава 2. Сущность и практика правовой регламентации технического
регулиро¬вания
2.1. Принципы и сферы технического регулирования ___________24
2.2. Юридическая природа технических регламентов иих
принятие ___________________________________________________33
2.3. Государственный контроль в сфере технического
регулирования_______________________________________________47
Глава 3. Практика применения действующих технических регламентов
3.1. Технические регламенты, принятые федеральными законами ____58
3.2. Технические регламенты, принятые постановлениями
правительства_______________________________________________66
Заключение________________________________________________________74
Список использованных источников и литературы_______________________79
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 __________________________________________________88
ПРИЛОЖЕНИЕ 2 __________________________________________________91
ПРИЛОЖЕНИЕ 3 __________________________________________________95
ПРИЛОЖЕНИЕ 4 __________________________________________________99
ПРИЛОЖЕНИЕ 5 _________________________________________________101
ПРИЛОЖЕНИЕ 6 _________________________________________________10

В странах мирового сообщества в течение последних десятилетий, особенно в странах Европы, вопросам технического регулирования, уделяется присталь-ное внимание. Использование гармонизированных стандартов является ключе-вым знаком в этой практике и позволяет обеспечить, с одной стороны, безопас-ность и здоровье граждан, а с другой – конкурентоспособность продукции и услуг на международном рынке при снижении барьеров, возникающих при тор-говле между странами. Повышение интереса к техническому регулированию вызвано глобализацией торговли продукцией и услугами, делокализацией ин-вестиций, дерегулированием в различных странах, желанием общества защи-тить окружающую среду, необходимости международной солидарности по противостоянию терроризму и эпидемиям.
В ходе преобразований последних лет Рос сия вышла на этап, требующий ускоренных и устойчивых темпов развития экономики. Одним из факторов, в наибольшей степени сдерживающих развитие экономики России, является не-соответствие существующей системы нормирования, стандартизации и серти-фикации, контроля и надзора современным требованиям безопасности продук-ции и рыночным отношениям в целом. Учитывая этот фактор, а также основы-ваясь на современных общемировых тенденциях нового понимания роли и мес-та технических норм в системе права, в Российской Федерации 15 декабря 2002 года был принят Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании в РФ».
Подготовка к его принятию, дискуссии в отношении содержания и практики применения являются в последние годы, пожалуй, одной из самых обсуждае-мых тем, причем как в кругах научных деятелей, так и в бизнес-сообществе, широком спектре научно-популярных и специализированных изданий.
Однако, как отмечает ряд специалистов, и в их числе, в частности, В.Ю. Лу-кьянова и др., существующая на сегодняшний день практика реализации основ-ных положений Федерального закона "О техническом регулировании", и в ча-стности практика разработки проектов технических регламентов, выявила су-щественные проблемы. Опыт показывает, что полный отказ от подзаконного регулирования и установление технических требований (точных либо интер-вально определяемых параметров и характеристик каждой единицы продукции, требований к организации и технологии производственных процессов) техни-ческими регламентами может привести к чрезмерной зарегулированности эко-номической деятельности в стране и, как следствие, к стагнации экономики. При этом большинство нормативных правовых актов российского законода-тельства не приведено в соответствие с Федеральным законом "О техническом регулировании", в том числе в части изменения юридической силы документов, устанавливающих обязательные требования безопасности, и механизма оценки соответствия этим требованиям.
По словам А.В. Калмыкова, «выявляются и иные проблемы, связанные с формированием новой системы технического регулирования, решение которых требует консолидации усилий правовой науки с опытом и знаниями техниче-ских специалистов в различных сферах деятельности».
Таким образом, в настоящее время становится очевидным, что правоотно-шения, связанные с введением в действие системы технического регулирова-ния, и их правовое регулирование, безусловно, переживают определенные сложности, связанные с недостаточной разработанностью и спорностью неко-торых положений законодательства, отсутствием по отдельным вопросам прак-тики применения его положений во взаимосвязи с иными действующими в на-стоящее время правовыми нормами. Именно данными обстоятельствами и обу-словлена актуальность выбранной темы.
Практическую новизну работы характеризует комплексность исследования теоретических и практических вопросов правового регулирования в области технического регулирования: в отличие от обширного количества публикаций, затрагивающих, как правило, отдельные стороны проблемных аспектов, на-стоящая работа представляет собой попытку объединить самые острые из них и найти взаимосвязанные пути решения.
В настоящей работе были поставлены следующие цели исследования: изу-чить особенности и значение системы технического регулирования в Россий-ской Федерации и за рубежом, рассмотреть особенности правового статуса тех-нических регламентов и их применения.
В соответствии с этим задачами данной работы явились: изучить законода-тельство, регулирующее отношения в сфере технического регулирования; изу-чить мнения, точки зрения, и взгляды на изучаемую тему практиков и теорети-ков-цивилистов, изложенные в специальной и научной литературе, а также ана-лиз и пути решения существующих на сегодняшний день проблем; рассмотреть особенности применения технических регламентов в отдельных сферах.
Объектом исследования в данной работе являются правоотношения, возни-кающие в связи с применением системы технического регулирования; предме-том – понятие, правовая природа и отдельные сферы применения технического регулирования.
При написании работы были изучены монографии, комментарии законода-тельства, газетные и журнальные публикации, среди авторов которых Н.А. Агешкина, В.И. Лафитский, А.В. Калмыкова, Т.Я. Хабриева, Е.В. Кловач, В.К. Шалаев, Н.С. Сидорова, М.В. Старцев, А.Н. Курский, М.М. Гельман, А. Неща-дин, О.А. Сальков и ряд других.
Материалы работы основаны на изучении широкого круга правовых актов, регламентирующих правоотношения в сфере технического регулирования, ак-тов международного права в сфере технического регулирования, федеральных законов и законов, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также значительного количества законопроектов, материалы судебной и администра-тивной практики.
Материал выпускной квалификационной работы структурирован и разбит на три главы. Первая глава посвящена общей характеристике системы техниче-ского регулирования и раскрывает вопросы понятия, значения и законодатель-ного регули¬рования технического регулирования в РФ на современном этапе. Во второй главе рассматриваются принципы и сферы технического регулиро-вания, сущность и практика правовой регламентации технического регулирова-ния. Третья глава описывает применение технических регламентов в отдельных сферах.
Для написания работы были использованы такие общенаучные методы, как сравнение и анализ

- в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;
- в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;
- в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;
- в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях законности.
Таким образом, контроль призван обеспечивать строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение их требований органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими и физическими лицами.
Согласно ст. 2 Закона под оценкой соответствия понимается прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. То есть содержание данной процедуры составляет только установление тождественности характеристик продукции или процессов требованиям безопасности, установленным техническими регламентами. Между тем, назначение функции государственного контроля, в том числе и за соблюдением требований технического регламента, состоит, как уже было сказано выше, не только в выявлении факта соответствия требованиям технического регламента или отклонения от этих требований, но и в применении мер, направленных на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также мер по ликвидации последствий указанных нарушений, по привлечению изготовителя (исполнителя, продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Сказанное вытекает и из полномочий органов, осуществляющих государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов, установленных, в частности, ст. 34 Закона. Такими полномочиями, исходя из содержания ст. 26 Закона, органы, осуществляющие подтверждение соответствия, не обладают.
Таким образом, государственный контроль (надзор) в сфере технического регулирования не может и не должен являться формой оценки соответствия. Скорее, оценка соответствия является одной из форм осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Анализ положений Закона позволяет выделить следующие характерные черты государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования (в том числе по сравнению с существовавшими ранее):
- сохранение множественности органов, осуществляющих государственный контроль в сфере технического регулирования. Согласно п. 1 ст. 32 Закона государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора);
- сокращение объектов контроля. В соответствии с Законом обязательные требования, соблюдение которых должно проверяться в процессе осуществления государственного контроля (надзора), устанавливаются только в отношении продукции и связанных с ней процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и др. Таким образом, из состава объектов, в отношении которых устанавливаются обязательные требования и осуществляется государственный контроль, изымаются работы и услуги;
- изменение предмета государственного контроля. Закон предусматривает контроль за соответствием требований только технических регламентов и никаких иных нормативных актов, поскольку только они являются обязательными для соблюдения всеми субъектами предпринимательской деятельности. Вместе с тем это не означает, что такой контроль будет единственным, поскольку в случае соблюдения предпринимателями национальных и иных стандартов в отношении них будет осуществляться контроль со стороны лиц, уполномоченных проводить контрольные мероприятия при применении указанных стандартов. Таким образом, в отношении одного вида продукции будет осуществляться как государственный контроль, так и негосударственный;
- установление стадии, на которой производится государственный контроль в отношении продукции - стадии обращения продукции (п. 2 ст. 33). При этом отметим, что сама стадия обращения законодательно не определена. И если ранее Закон РФ от 10 июня 1993 г. № 5154-1 "О стандартизации"1 закреплял, что государственный контроль и надзор за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности обязательных требований государственных стандартов осуществляется на стадиях разработки, подготовки продукции к производству, ее изготовления, реализации (поставки, продажи), использования (эксплуатации), хранения, транспортирования и утилизации, то в настоящее время затруднительно определить, с какого момента начинается обращение продукции и с какого завершается, и когда должны производиться контрольные мероприятия;
- расширение полномочий органов государственного контроля. Закон в определенной степени расширил полномочия контрольно-надзорных органов в части мер, принимаемых по результатам контрольных мероприятий, а также обязанности хозяйствующих субъектов. В частности, это касается полномочий по принудительному отзыву с рынка продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, а также по приостановке или прекращению действия декларации о соответствии или сертификата соответствия органами государственного контроля (надзора).
Закон устанавливает особый порядок проведения мероприятий по контролю в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов. Это в полной мере корреспондирует с нормами Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"2, предусматривающего проведение внеплановых проверок хозяйствующих субъектов.
Вместе с тем встает вопрос: в какой мере механизм государственного контроля должен быть отражен в технических регламентах, если его порядок в определенной степени уже урегулирован действующими федеральными законами, регламентирующими в том числе и вопросы технического регулирования?
В целях устранения возможных противоречий законодательных актов в сфере технического регулирования Законом установлено, что положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, касающиеся сферы применения Закона за соблюдением требований технических регламентов, применяются в части, не противоречащей данному Закону (ст. 4).
Указанное положение касается всех его норм. В пункте 2 ст. 4 Закона особо
обращено внимание на положения упомянутых актов, касающиеся прямо или косвенно осуществления контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов. Однако означает ли это, что при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований технических регламентов невозможно применение положений иных федеральных законов?
В этой связи необходимо обратить внимание, что в силу революционного характера Закона практически все законодательные и иные нормативные правовые акты РФ в части, касающейся сферы применения Закона, в той или иной мере не соответствуют его положениям. Поэтому применение ранее принятого акта непременно должно сопровождаться сравнительным анализом с нормами Закона.
Следует учитывать, что до принятия технических регламентов в Российской Федерации действует целый ряд нормативных актов, касающихся сферы технического регулирования и устанавливающих процедуру осуществления государственного контроля, в том числе и за соблюдением обязательных требований к объектам технического регулирования. При этом статья 46 Закона не дает понимания того, как применяются положения иных действующих нормативных актов, касающиеся осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением установленных обязательных требований.
Полагаем, что при проведении государственного контроля за соблюдением требований, установленных техническими регламентами, возможно применение норм, регламентирующих порядок проведения государственного контроля, установленных иными нормативными актами.
Однако в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р1, указывается, что "для объектов и предметов контроля и надзора, подпадающих под действие Федерального закона "О техническом регулировании", необходимость, периодичность, виды и формы проведения контроля должны определяться соответствующими техническими регламентами".
Вместе с тем при реализации данного вопроса в проектах технических регламентов возникли определенные сложности. Они обусловлены следующими факторами: в отношении одного вида продукции должен действовать ряд технических регламентов. Все принимаемые технические регламенты должны образовывать взаимосвязанную систему нормативных правовых актов. Таким образом, и система контроля должна логически развиваться и дополняться в различных технических регламентах. Исходя из данной посылки, необходимо решить, должен ли быть механизм контроля, включая его способы и формы осуществления, раскрыт в каждом техническом регламенте и как в таком случае избегать дублирования и противоречий; возможна ли ссылка на действующие нормативные правовые акты.
Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 7 Закона положения о контроле не обязательно указывать в техническом регламенте, поскольку при буквальном толковании данной нормы у субъекта есть выбор: включать нормы о порядке проведения государственного контроля в технический регламент либо нет.
В связи с вышеизложенным возникает вопрос: каким должно быть содержание главы "Контроль и надзор за соблюдением требований технического регламента" в техническом регламенте?
При построении данной главы необходимо, на наш взгляд, руководствоваться следующими принципами:
- пункт 3 ст. 7 Закона, определяющий обязательные элементы содержания технического регламента, содержит диспозитивную норму относительно правил и форм проведения государственного контроля. Таким образом, разработчик сам вправе решать, включать ли данный раздел в текст технического регламента или нет;
- наличие иных нормативных правовых актов, определяющих порядок осуществления государственного контроля, в том числе и за соблюдением требований технических регламентов, делает возможным во избежание дублирования норм и создания юридических коллизий, включать в текст проекта отсылочную норму к действующему законодательству относительно порядка государственного контроля. Такое положение тем более оправданно, что по отношению к Закону Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и иные федеральные законы, посвященные вопросам контроля и надзора, являются специальными актами и их применение приоритетно;
- установление в проекте технического регламента норм, регламентирующих процедуру государственного контроля, целесообразно в следующих случаях:
1) при отсутствии установленного в действующем законодательстве порядка государственного контроля в отношении объекта технического регулирования, являющегося предметом соответствующего технического регламента;
2) при существенном изменении установленного в действующем законодательстве порядка государственного контроля в отношении объекта технического регулирования, являющегося предметом соответствующего технического регламента. В этом случае необходимо указывать на внесение соответствующих изменений в нормативные правовые акты;
3) при необходимости повышения уровня правового регулирования порядка государственного контроля в отношении объекта технического регулирования, являющегося предметом соответствующего технического регламента;
4) при наличии особенностей в проведении процедуры государственного контроля в отношении объекта технического регулирования, являющегося предметом соответствующего технического регламента;
- при включении в текст проекта технического регламента главы, посвященной вопросам контроля и надзора за соблюдением требований технического регламента, в ней должны быть отражены следующие вопросы:
1) разграничение полномочий и функций в области организации и проведения контроля соблюдения требований регламента между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. При этом следует определить органы государственного контроля (надзора), на которые возложены контрольные полномочия в отношении соответствующего объекта технического регулирования, их полномочия и сферу ответственности. Следует также учитывать, что функции федеральных органов исполнительной власти могут осуществлять не только они сами, но и их территориальные органы;
2) порядок проведения государственного контроля (надзора);
3) отражение стадии жизненного цикла продукции, на которой осуществляется государственный контроль (надзор), а также стадии, на которой осуществляется государственный контроль (надзор) в отношении процессов, момент начала и окончания стадии;
4) особенности проведения государственного контроля (надзора), установленные международными актами и договорами, стороной которых является Российская Федерация;
5) координации и взаимодействия между различными контролирующими органами, разработки схем комплексных проверок соблюдения требований безопасности объектов технического регулирования;
6) организации производственного и общественного контроля;
7) процедуры проведения плановых и внеплановых проверок;
8) основания для проведения внеплановых проверок;
9) основания наступления ответственности контрольных и надзорных органов и их должностных лиц в случае нарушения требований безопасности на объекте технического регулирования.
Таким образом, при рассмотрении сущности и порядка проведения государственного контроля в сфере технического регулирования нами были выявлены следующие противоречия Закона.
Во-первых, в соответствии с абз. 2 п. 3 ст. 7 Закона государственный контроль является формой оценки соответствия, а не наоборот, как бы логично это следовало предположить, т.к. исходя из законодательного определения государственного контроля данное понятие является более широким, чем лишь оценка.
Во-вторых, при отсутствии в Законе четко установленного понятия "обращение" затруднительно определить, с какого момента начинается обращение продукции и с какого завершается и, соответственно, когда должны производиться контрольные мероприятия.
В-третьих, если учесть, что в отношении одного вида продукции должен действовать ряд технических регламентов и все принимаемые технические регламенты должны образовывать взаимосвязанную систему нормативных правовых актов, то и система контроля должна логически развиваться и дополняться в различных технических регламентах. Исходя из данной посылки, не вполне ясно, должен ли быть механизм контроля, включая его способы и формы осуществления, раскрыт в каждом техническом регламенте и как в таком случае избегать дублирования и противоречий; возможна ли ссылка на действующие нормативные правовые акты.
Считаем, что данные положения нуждаются в законодательном уточнении.
ГЛАВА 3. ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ДЕЙСТВУЮЩИХ ТЕХНИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ
3.1. Технические регламенты, принятые федеральными законами
Принятие двух действующих на сегодняшний день технических регламентов состоялось в июне прошлого года.
В настоящее время дискуссии специалистов, касающихся практики их применения, затрагивают практические аспекты – это вопросы того, насколько требования данных технических регламентов смогут обеспечивать требования безопасности, предъявляемые к данной продукции.
Технический регламент «Технический регламент на молоко и молочную продукцию» установил требования к безопасности молочных товаров и к процессам производства молочной продукции, которые в ряде случаев более жесткие, чем в действовавших до сих пор ГОСТах и СанПиНах. Требования к маркировке молока и продуктам его переработки призваны обеспечить исключение из оборота фальсифицированной продукции и продукции, вводящей потребителей в заблуждение. Таким образом, вместо сотен инструкций и подзаконных актов действуют единые нормы, направленные на защиту потребителей и создание фундамента для развития молочной отрасли в России.
Следует отметить в значительной степени негативную оценку специалистов относительно данных технических регламентов, в частности, в отношении технического регламента «Технический регламент на молоко и молочную продукцию».
Например, А. Савелов считает, что «закон — кривое зеркало проблем безопасности молока, потому что он зацепился за сухое молоко и только чуть-чуть коснулся качества молочной продукции»1. По его мнению установленных требований недостаточно для обеспечения рынка действительно качественным и безопасным для здоровья населения продуктом.
О. Гераймович, академик Академии проблем качества, указывает на такой явный недостаток технического регламента, как отсутствие механизма реализации: «Дело в том, что производственный учет и отчетность во всей пищевой промышленности еще советские — распределительно-условные. В результате отследить применение тех или иных компонентов в конкретной партии продукции просто невозможно. Регламент вводит строгий показатель присутствия сухого молока в готовом продукте, но закон не поддержан стандартом, методикой измерения и контроля, нет аппаратуры»1.
Рассмотрим, как повлияло принятие технических регламентов на ту продукцию, которые приобретают рядовые граждане. В отношении «молочного» регламента одним из основных изменений, которые ощутил на себе конечный потребитель молока и молочной продукции, с принятием технического регламента, является изменение упаковки (в связи с изменением требований к наименованиям продуктов, изготовленных из цельного либо сухого молока).
По сведениям Росопотребнадзора, по состоянию на конец февраля 2009 г. удельный вес молокоперерабатывающих предприятий, перешедших на упа­ковку нового образца, увеличился с 10,5% и составил 31,2%. Среди субъектов Российской Федерации лидирующее место занимают Краснодарский край (93,3%), Тамбовская область (80%), Новгородская область (66,7%), Вологод­ская область (72,7%), Белгородская область (79,3%), Ставропольский край (55,0%), Омская область (57,1%)2.
Немаловажным и актуальным остается при реализации требований техни­ческого регламента обязательное переоформление технической документации на молоко и продукты его переработки, в этой связи Тюменский регион поло­жительно отмечен Роспотребнадзором как переоформивший документацию на всех перерабатывающих предприятиях в соответствии с требованиями технического регламента.
Территориальные органы Роспотребнадзора в соответствии с предоставленными полномочиями осуществляют контроль за соблюдением требований Закона в целом и требований технического регламента «Технический регламент на молоко и молочную продукцию» в частности.
По представленной управлениями Роспотребнадзора по субъектам Российкой Федерации информации структура административных правонарушений, выявленных при контроле (надзоре) за соответствием реализуемой продукции требованиям Технического регламента, на март 2009 г. выглядит следующим образом:
ч. 1 ст. 14.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее - КоАП РФ) - 4;
ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ - 14;
ст. 14.5 КоАП РФ - 2;
ст. 14.7 КоАП РФ - 6;
ч. 1 ст. 14.8 КоАП РФ - 56;
ст. 14.15 КоАП РФ - 29,
а также по ст. 6.3 КоАП РФ - 5; ст. 6.6 КоАП РФ - 12.
Рассмотрим подробнее практику привлечения к административной ответственности как результат применения технического регламента «Технический регламент на молоко и молочную продукцию», а точнее недостатки правоприменения, выявленные Роспотребнадзором.
Итак, в частности, по ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ в одном из четырех случаев было возбуждено административное расследование без указания процессуальных действий, направленных на выяснение всех обстоятельств дела (экспертиза продукции не назначена), а также без указания признаков, которые позволили бы судить о наличии события данного правонарушения, в связи с чем действительность выявления такого нарушения можно поставить под сомнение.