Совершенствование системы государственного заказа в органе исполнительной власти региона

Объектом данного исследования является система государственного заказа, а предметом – правовые аспекты организации системы государственного заказа в органах исполнительной власти Омской области.
Цель дипломного проекта – выявление актуальных проблем и предложение рекомендаций по совершенствованию организации государственного заказа в органах исполнительной власти Омской области. ...

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………….3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМЫ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКАЗОВ……………………………..6
1.1. Содержание системы размещения государственного заказа……6
1.2. Нормативно-правовое обеспечение в сфере размещения государственных заказов………………………………………………... 16
1.3. Взаимодействие между различными субъектами системы размещения государственного заказа…………………………………... 27
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В ОМСКОЙ ОБЛАСТИ………………33
2.1. Организация деятельности органов исполнительной власти, уполномоченных на размещение государственных заказов…………..33
2.2. Анализ размещения государственного заказа в Омской области…………………………………………………………………… 38
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ…………………………………………………..44
3.1 Проблемы организации размещения государственного заказа……………………………………………………………………… 44
3.2. Мероприятия, направленные на совершенствование системы государственного заказа в регионе……………………………………..50
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………..59
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………..61
ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………………..68

Широко используемый в научном обороте термин «государственный заказ» применяется как данное, не требующее особого разъяснения понятие, в силу кажущейся его очевидности. В отношении к государству этот институт образует основную форму взаимодействия государства и экономического сообщества в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, обороны и безопасности государства, программного социального развития общества.
Внутренняя политика любого государства, как правило, направлена на эффективное расходование бюджетных средств и ликвидацию коррупции в органах государственной власти. Одной из наиболее коррупционных сфер являются государственные закупки, которые не только решают задачу текущего обеспечения деятельности органов государственной власти, но и являются одним из мощных и эффект ивных инструментов государственной политики.
Актуальность выбранной темы состоит в том, что в настоящее время проводится реформирование системы государственного заказа, направленное на совершенствование правовой основы государственного заказа, введения таких способов размещения заказа, которые бы обеспечивали максимальную открытость и прозрачность в проведении государственных закупок, а также на предотвращение любых возможностей злоупотреблений в этой сфере.
Для того, чтобы понять насколько целесообразно и эффективно проведение различных мероприятий, направленных на повышение эффективности и оптимизацию функционирования системы государственного заказа, необходимо знать на каком уровне развития находится система государственного заказа в настоящее время.
Объектом данного исследования является система государственного заказа, а предметом – правовые аспекты организации системы государственного заказа в органах исполнительной власти Омской области.
Цель дипломного проекта – выявление актуальных проблем и предложение рекомендаций по совершенствованию организации государственного заказа в органах исполнительной власти Омской области.
Поставленная цель предполагает решение ряда задач:
1) раскрыть сущность государственного заказа и принципы, на которых он основывается;
2) охарактеризовать нормативно-правовое обеспечение в сфере размещения государственных заказов;
3) описать взаимодействие между различными субъектами системы размещения государственного заказа;
4) выявить основные проблемы в сфере размещения государственного заказа;
5) охарактеризовать организацию размещения государственного заказа в Омской области;
6) оценить размещение государственного заказа в Омской области;
7) разработать рекомендации по совершенствованию системы государственного заказа в регионе.
При написании работы применялись различные методы исследования, в том числе, методы формальной логики, описания, наблюдения, анализа, синтеза, индукции, дедукции.
Указанные цель и задачи предполагают следующую структуру: введение, глава 1 (Теоретические аспекты системы размещения государственных заказов), глава 2 (Анализ организации системы государственного заказа в Омской области), глава 3 (Проблемы организации системы государственного заказа и рекомендации по ее совершенствованию), заключение, список использованной литературы и приложения.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяется цель и задачи исследования. В главе 1 рассматриваются основные теоретические аспекты системы размещения государственных заказов. В главе 2 характеризуется организация размещения государственного заказа в Омской области и выделяются ключевые проблемы в рассматриваемой сфере. В главе 3 предлагаются рекомендации, позволяющие решить выделенные проблемы. В заключении представлены выводы.

Ведь если возникает необходимость модернизации существующей системы, значит эту систему необходимо менять, причем начиная с ее фундамента, а именно с создания законодательства на федеральном уровне, без которого невозможно совершенствование региональной системы госзаказа. Действующее законодательство не позволяет достигать качества результатов закупок и эффективного использования средств, поскольку не затрагивает весь закупочный цикл (законодательство не обеспечивает единой регламентации разных элементов госзаказа (формирование заявки, выбор поставщика, мониторинг заказа и его прием), а эффективности государственного заказа возможно только при создании механизмов управления всеми его стадиями) и не отвечает специфике закупаемой продукции. Кроме того, оно чрезмерно перегружено процедурнымивопросами, не позволяющими эффективно и быстро размещать госзаказ, и не сбалансировано по правам и ответственности заинтересованных сторон. Так, первое очевидное мероприятие, это разработка нового законодательства на основе единых подходов совершенствования процедур государственных закупок, то есть разработка отдельного закона о государственных закупках, в котором должна быть отражена вся специфика государственных закупок. В подразделе 3.1 дипломной работы автором были рассмотрены недостатки законодательства в сфере государственного заказа.В рамках предстоящих изменений в случае введения Федеральной контрактной системы в Российской Федерации потребуется существенное изменение – введение пошагового мониторинга и контроля за исполнением государственных контрактов и гражданско-правовых договоров.Однако совершенствование системы госзаказа - это намного больше, чем обновление законодательства. Перед специалистами стоит задача комплексного развития всей сферы государственных закупок. Это и создание эффективных инструментов мониторинга цен для государственного заказа, новых профессиональных стандартов для закупочных служб, системы содержательного контроля и аудита результатов контрактов, развитие информационной системы и электронных торгов, и многое другое.Реализация этого законодательства невозможна без надлежащего кадрового обеспечения. Итак, рассмотрим следующее мероприятие.Для совершенствования системы госзаказа необходимы программы повышения квалификации, квалификационные стандарты, а значит и независимая аттестация кадров, ведь в настоящее время, система госзаказа терпит бедствие, в том числе в связи с массовым оттоком кадров. Нехватка квалифицированных кадров в сфере госзакупок — одна из основных проблем данной сферы. Однако, и это подтвердит каждый специалист в области госзакупок, после любого обучения остается масса практических вопросов, с которыми ежедневно сталкиваются как заказчики, так и поставщики товаров, работ и услуг. Поэтому необходимо проводить активную работу по повышению уровня квалификации работников сферы закупок, проводить различные семинары (бесплатные), курсы повышения квалификации, тренинги для специалистов госзаказа, на которых возможно было бы предоставлять различные консультации, разбирать спорные моменты.Более того, в органах государственной власти и в бюджетных учреждениях, выступающих заказчиками, знаниями в сфере государственного заказа должно обладать не только лицо, ответственное за размещение государственного заказа, но и другие специалисты. Так, в случае ухода ответственного лица на больничный, в отпуск либо отъезда в командировку, у заказчика всегда будет человек, который сможет грамотно проконтролировать процесс размещения заказа.Далее, необходимо создание таких норм, которые способствовали бы использованию закупочной системы как фильтра закупки инновационной продукции, и вообще учитывали бы вклад поставщиков и предприятий в социально-экономическое развитие страны. Государственный заказ ведь по сути – это инвестиции, а не благотворительный фонд, потому заказы нужно в первую очередь отдавать тем поставщикам и предприятиям, которые вкладываются за счет прибыли в развитие своего производства и региона. Действующая система пока пытается получить от закупок хотя бы их качественный результат – нужные товары, работы, услуги. Но при смене принципа закупок “от экономии к качеству” было бы правильнее этот принцип дополнить: «от экономии к качеству закупок и модернизации региона.Для того, чтобы упростить процедуру определения начальной максимальной цены контракта, следует издать специальный справочник, в котором будут указываться, во-первых номенклатура товаров, работ и услуг, а во-вторых средняя рыночная стоимость таких товаров, работ и услуг. Кроме того, благодаря открытым Интернет-источникам и сведениям поставщиков (подрядчиков, исполнителей) будет возможна процедура обновления данных в таком справочнике.Также, для соблюдения планов-графиков размещения заказов, необходимо с большей ответственностью подходить к вопросам планирования и прогнозирования, например, ужесточить контроль со стороны руководства, и в случае внесения поправок в план-график, накладывать на специалистов административные штрафы. В свою очередь, наказания которые предусматриваются за технические неполадки, например за несвоевременное размещение сведений об исполнении контракта, необходимо смягчить, делая поправку на человеческий фактор.Следующим немаловажным шагом на пути совершенствования системы госзаказа является такое мероприятие, как улучшение качества государственных закупок. Для того, чтобы по возможности исключить риск поставки заказчикам продукции ненадлежащего качества, необходимо особенно четко устанавливать требования к характеристикам предмета заказа. Однако не настолько детально, иначе может проявиться коррупциогенный фактор, такое явление носит название «подгон под «своего» поставщика». Соответственно, если размещается заказ на поставку продукции, качество которой может определить любой человек, то в данном случае достаточно в заявке перечислить основные требования из ГОСТа, а также какие-либо дополнительные характеристики. В случае, если размещается заказ на поставку продукции, для определения качества которой необходимо иметь определенные знания то следует технические характеристики, которыми должна обладать продукция, представлять в заявке более детально. В то же время, чтобы не ограничивать конкуренцию среди участников путем излишней регламентации требований к качеству продукции, в случаях, когда это возможно, в заявке устанавливать относительно каких-либо числовых характеристик – диапазон и значения для товаров-эквивалентов.Далее, видится возможным повысить качество госзаказа путем привлечения к процессу средств массовой информации. Необходимо повышать качество госзакупок за счет расширения круга потенциальных поставщиков. Этого возможно добиться посредством областных и местных СМИ, а также сайтов органов власти. Вместе с этим необходимо более точное планирование, а также своевременность размещения заказов.Еще одним из инструментов, который в условиях модернизации системы госзаказа видится возможным внедрить в практику, является возможность заказчика в случае подачи заявки с аномально низкой ценой отклонить ее по специальной процедуре. Также, предусмотреть, чтобы в случае подачи заявки с аномально низкой ценой участник размещения заказа был обязан предоставить повышенное обеспечение исполнения государственного контракта в сравнении с общими требованиями обеспечения исполнения госконтракта.Для того, чтобы можно было определить, насколько региону нужен заказываемый товар и насколько «достоверна» сумма, которую госучреждение готово за него заплатить, следует нанять специальную экспертную группу. Такие эксперты оценят целесообразность размещения заказа для нужд региона, наличие правового акта на закупку товара или услуги. Проверяющие должны будут обращать внимание на каждый лот, цена которого превышает 50 млн рублей. При этом заказчика перед размещением тендера обяжут направлять экспертам комплект документов для получения заключения о достоверности начальной цены. Вместе с этим будет проверена правильность расчетов, состав и объем работ и источники информации, которые использует госучреждение. По итогам проверки аудиторы могут выдавать заключение о том, что цена на товар или услугу достоверна или нет. При отрицательном заключении проверяющие укажут рекомендуемую стоимость. Существуют проекты перечней региональных и муниципальных услуг, размещаемых в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг. Эти перечни услуг также размещены в качестве классификаторов региональных и муниципальных услуг на едином портале государственных и муниципальных услуг (http://www.gosuslugi.ru/) – и когда специалисты размещают на портале свои услуги, они должны привязываться к этим классификаторам. Возникает вопрос о достаточности детализации услуг в классификаторах, предложенных Минэкономразвития России. 112 и 72 позиции для отражения всех видов, соответственно, региональных и муниципальных услуг – не достаточно. Уровень детализации услуг может быть разным: степень детализации в данном случае зависит от целей. Тот уровень детализации, который предложен Минэкономразвития в классификаторах региональных и муниципальных услуг на едином портале услуг, достаточен для разработки административных регламентов на соответствующие услуги. Вместе с тем, услуги, которые планируется предоставлять в электронном виде, должны быть более детализированы – как правило, до отдельных процедур – поскольку часто перевести в электронный вид можно не весь процесс предоставления услуги, а только отдельные процедуры: подачу заявления на предоставление услуги, выдачу информации и т.д. Таким образом, необходимо детализировать классификатор услуг.Следующее мероприятие связано с необходимостью обязать компании, которые желают выступать поручителями, подавать заявки через Общероссийский официальный сайт (ООС). После этого в течение 2 недель будет проходить проверка предоставленной ими информации, по итогам которой будет решаться вопрос о включении этих компаний в реестр поручителей. Тогда заказчику не нужно будет думать, надлежащие ли документы ему представили или нет. Все будет очень просто – если компания включена в реестр, значит, поручительство она предоставлять может, если не включена – поручительство от нее не принимается. При этом, очевидно, упростится жизнь не только заказчиков, но и предпринимателей, потому что они будут видеть весь реестр поручителей непосредственно в Интернете и понимать, к кому они могут обратиться. И что важно, будут исключены случаи мошенничества, которые сейчас встречаются в процессе предоставления сопровождающих поручительство документов. Далее, необходимо стимулировать участие субъектов малого предпринимательства в размещении государственных заказов. Такое стимулирование возможно двумя способами:- уполномоченному органу следует отслеживать размещение заказов у субъектов малого предпринимательства ближе к нижнему пределу (к 10 % общего годового объема поставок товаров, работ, услуг) и стимулировать заказчиков на размещение заказов у субъектов малого предпринимательства ближе к высшему пределу (к 20 %);- особенно необходима информационная поддержка субъектов малого предпринимательства, нужно объяснять преимущества и возможности, которые предоставляет участие в размещение госзаказа: гарантированная оплата заказа, возможность зарекомендовать себя на рынке. Также необходимо объяснять субъектам малого предпринимательства правила участия в размещении заказов. Такую информационную поддержку возможно оказывать посредством проведения форумов, семинаров, интернет-рассылки изменений в законодательстве, предоставления периодических изданий и так далее.Как поставщики, так и заказчики должны максимально исключить человеческий фактор срыва сроков подписания контрактов, потому что любой специалист может заболеть, взять отпуск, уехать в командировку и т. д. Значит, нужно, чтобы несколько человек смотрело личный кабинет, лучше, чтобы это происходило несколько раз в день, чтобы не пропустить сроки.Наконец, во избежание технических неполадок, необходимо продолжать совершенствовать действующий сайт zakupki.gov.ru, так как сайт является федеральным, на нем могут одновременно находиться миллионы пользователей, видится целесообразным например, для каждого из федеральных округов назначить определенное время, в течение которого регионы данного округа смогут пользоваться сайтомТаким образом, реформирование механизма размещения государственного и муниципального заказа должно быть ориентировано на устранение условий создающих угрозы: не управляемого формирования объема и структуры государственного заказа; заключения контрактов на условиях не учитывающих национальные приоритеты; снижения профессиональных компетенций и размывания полномочий лиц и органов, участвующих в формировании, размещении, администрировании и оценке эффективности государственных закупок; утраты эффективных сформированных механизмов системы размещения заказов; создания механизмов, применения инструментов, потенциал которых имеет деструктивный характер.Эксперты в области госзаказа предложили сценарии реформирования госзакупок, ключевой идеей которых является формирование системы управления всем жизненным циклом государственного заказа от планирования до оценки результатов государственных контрактов, часто называемой национальной контрактной системой. Для национальной контрактной системы характерны: долгосрочное и среднесрочное планирование обеспечения государственных нужд; обоснование начальных цен государственных контрактов, в том числе посредством мониторинга цен; применение библиотеки типовых контрактов; использование механизмов контроля исполнения контрактов; внедрение процедуры оценки результатов исполнения контрактов; управление контрактной системой с использованием специализированных информационных ресурсов. Все предлагаемые подходы поддерживают концепцию создания системы управления всем жизненным циклом государственного заказа, включающим планирование, размещение и исполнение контрактов. Представляется, что в процессе управления государственным заказом в регионе необходимо применение стратегического подхода, ориентированного на учет и контроль на всех стадиях государственных закупок.В данной главе были рассмотрены основные проблемы в сфере государственного заказа в регионе. Для решения проблем, связанных с функционированием системы государственного заказа в Омской области предложены такие рекомендации, как организация различных тренингов и семинаров для заказчиков по мере необходимости, разработка рекомендаций по обоснованию цены контракта и качества продукции, стимулирование участия субъектов малого предпринимательства. Кроме того уполномоченным органом необходимо ввести комплекс мероприятий по осуществлению мониторинга и контроля за исполнением контрактов (договоров). Их введение имеет особую актуальность в свете вероятного принятия закона о Федеральной контрактной системе. Подводя итоги, можно сказать, что одним из условий эффективного функционирования системы государственных закупок в регионе является совершенствование законодательной базы и использование новых технологий.ЗАКЛЮЧЕНИЕСистема государственного заказа включает в себя множество субъектов, главными из которых являются заказчики (или уполномоченные органы), участники размещения заказа и контролирующие органы, а также, в настоящее время, - операторы электронных площадок. Размещение государственного заказа может происходить двумя основными способами: путем проведения торгов и без проведения торгов, причем в настоящее время прослеживается тенденция перехода к открытым аукционам в электронной форме, которые наиболее способствуют достижению прозрачности в сфере госзакупок.Главным законодательным актом, регулирующим организацию государственного заказа является Федеральный закон от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Но в силу своего несовершенства, он постоянно подвержен изменениям.Так как система государственного заказа непосредственно связана с расходованием средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, то основными целями реформы являются эффективное расходование таких средств, обеспечение максимальной прозрачности закупок, создание условий для конкуренции между участниками размещения заказов, преодоление коррупции и в целом рост эффективности государственных закупок.На территории Омской области реализуется ведомственная целевая программа «Совершенствование механизмов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для заказчиков в 2010-2012 годах». Тем не менее, данная программа не позволяет решить существующие проблемы в сфере государственных закупок в Омской области.Дальнейшее совершенствование системы государственного заказа в Омской области необходимо осуществлять посредством повышения эффективности функционирования системы государственного заказа в целом (за счет стимулирования уполномоченного органа или заказчиков, стимулирования участия субъектов малого предпринимательства, более корректного определения цен и технических характеристик заказываемой продукции и другое). Также необходимо разработать ряд мероприятий по осуществлению мониторинга и контроля за исполнение государственных контрактов и гражданско-правовых договоров. Для того чтобы достичь основной цели – повышения эффективности государственных закупок в регионе необходимо решение проблем в комплексе, так как невозможно эффективное функционирование системы государственного заказа в целом без эффективного функционирования органа, уполномоченного на размещение заказов и наоборот.СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ Нормативные правовые актыГражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (в ред. от 11.02.2013) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (в ред. от 25.12.2012) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.Федеральный закон от 29.12.2012 N 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7600Федеральный закон от 29.12.1994 N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» (в ред. от 28.12.2010) // СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (ред. от 19.07.2011) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303.Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (ред. от 30.12.2012) // СЗ РФ. 2011. N 30. Ст. 4571.Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 29.12.2012) // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.Федеральный закон от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ред. от 30.12.2012) // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.Проект Федерального закона N 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». Документ опубликован не был // СПС «Консультант-Плюс».Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006г. № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» (ред. от 19.06.2012) // СЗ РФ. 2006. N 9. ст. 1017.Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2009г. № 1191 «Об утверждении Положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет на котором размещается указанный реестр» (ред. от 03.11.2011) // СЗ РФ. 2011. N 4. Ст. 604.