Прокурорская проверка. Понятие, виды и особенности проведения.

по предмету: "Прокурорский надзор". та же имеется речь к защите дипломной работе ...

• Введение с. 2-3.
• Глава 1. Понятие и содержание прокурорской
проверки с. 4-.
• Параграф 1. Понятие прокурорской
проверки с. 4-9.
• Параграф 2. Содержание прокурорской проверки с. 9-23.
• Параграф 3. Структура и тактика проведения прокурорской надзорной проверки с. 23-30.
• Глава 2. Классификация прокурорских проверок с. 31-47.
• Параграф 1. Традиционные классификации прокурорских
проверок с. 31-33.
• Параграф 2. Классификация прокурорских проверок в
соответствии с актуальными направлениями прокурорского
надзора с. 33-48.
• Заключение с. 49- 51.
• Литература с. 52-54.

Актуальность темы исследования. Термин прокурорская проверка широко используется в правоприменительной практике, научной и публицистической литературе. Нам едва ли не ежедневно приходится слышать из средств массовой информации о проводимых прокуратурой проверках и их результатах. Прокурорская проверка характерна для всех отраслей прокурорского надзора: надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов; надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и закл юченных под стражу. Ни в законе «О прокуратуре РФ», ни в другом правовом акте мы не найдем ответа на вопрос: - что такое прокурорская проверка?
Изучение проблем, связанных с прокурорской проверкой, имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, поскольку правильное использование этого правового средства выявления правонарушений обусловливает точное осуществление задач прокурорского надзора органов прокуратуры Российской Федерации, способствует укреплению реальной защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Объектом настоящего исследования являются вопросы понятия прокурорской проверки, ее содержание, структура, виды, тактика, методика и особенности проведения прокурорских проверок.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является анализ таких правовых институтов прокурорского надзора за исполнением законов, как понятие прокурорской проверки, содержания, ее структуры, а также виды прокурорских проверок.
Исходя из этого, в работе ставятся следующие задачи:
• сформулировать и определить содержание понятия прокурорской проверки;
• раскрыть особенности проведения прокурорских проверок применительно к отраслям прокурорского надзора;
• сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об органах прокуратуры Российской Федерации относительно вопросов прокурорской проверки.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой работы являются общенаучные диалектический и исторический методы, а также ряд частно научных методов: системно–структурный, функционального анализа, сравнительного правоведения.
Теоретическую базу работы составляют труды российских учёных, изучавших вопросы о правовых средствах прокурорского надзора по выявлению и устранению правонарушений: А.Ф. Козлова, Ю.Е. Винокурова, С.И.Герасимова, В.Н. Андриянова, Д.В. Кречетова, А.В. Чурилова, В.А. Замараева, В.Ю. Шобухина и многие другие.
Структура исследования обусловлена целью работы, и в соответствии с этим работа состоит из введения, двух глав, подразделяющихся на параграфы, заключения.

- подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяемых органом, где предстоит проводить проверку;
- ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику деятельности данного органа;
- изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов федерации в части предмета проверки;
- изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий и рекомендаций по предмету проверки;
- определение тактики и методики проведения предстоящей проверки, а именно: характера и последовательности проверочных и иных действий; определение структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабораторий и т.д.), охватываемых проверкой; определение перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечнявопросов, подлежащих выяснению;
- определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если в этом имеется необходимость) и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы;
- составление плана или программы проверки, отражающих ее составные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы. При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки исполнения законов в составлении плана участвуют все участники проверки. В ходе проверки план ее проведения может корректироваться.
Этап собственно проверки – это главный, ключевой этап. На данном этапе происходит получение такого массива информации, который должен позволить обеспечить выявление фактов нарушений закона и соответственно создать условия для их последующего устранения1. Задачи данного этапа решаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Это достаточно сложный процесс. Помимо знания возможностей и правил использования указанных полномочий, прокурору нужно владеть тактическими приемами их применения.
Обычно о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руководитель органа, где ее предстоит проводить2. Проверка начинается со встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в известность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предоставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников органа и т.п.
В ходе проверок прокуроры, как сами, так и с помощью специалистов выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор. В этом смысле каждая проверка индивидуальна, не похожа одна на другую.
Достижению полноты проверок исполнения законов способствует комплексное применение прокурорами различных проверочных действий, к числу которых относятся: ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчетами и многими другими документами; осмотр документов и предметов; назначение ревизий и экспертиз; получение заключений специалистов; беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками); получение устных или письменных объяснений; направление запросов и отдельных поручений; снятие копий с документов; составление разного рода справок.
В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать к взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода веществ, материалов и т. д.) на исследование; к проведению контрольных и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъятию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсчетов); фотографированию и киносъемке различных объектов и местности; изготовлению схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и другим действиям.
Окончательный этап проверки начинается с разбора результатов проверки с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой, сотрудниками юридической службы. На данном этапе принимают участие специалисты, привлеченные к проверке. При этом основное внимание уделяется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные и иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.
По результатам проверки прокурором-руководителем прокуратуры составляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы и фиксируются выявленные нарушения законов.
На этапе реализации результатов проверки происходит оценка полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необходимо предпринять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Решения прокурора реализуются в форме актов прокурорского реагирования – протеста, представления, постановления и предостережения о недопустимости нарушения закона.
Реализация надзорных проверок не может быть результативной без надлежащего контроля со стороны прокурора за исполнением актов прокурорского реагирования, так как в таком случае они могут не достигнуть своих целей1.
Прежде всего, контролируется соблюдение порядка рассмотрения прокурорских документов. Он установлен действующим законодательством. Расследование возбужденного постановлением прокурора уголовного дела производится в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, производство об административном правонарушении разрешается по правилам административного законодательства. Порядок рассмотрения протеста и представления прокурора регламентируется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, обращается внимание на сроки рассмотрения прокурорских документов, своевременность принятия по ним мер. Протест, согласно закону, подлежит рассмотрению не позднее, чем в десятидневный срок, по представлению прокурора, которое подлежит безотлагательному рассмотрению, должны быть приняты соответствующие меры в течение месяца со дня его внесения, Несколько иначе решается вопрос о сроках рассмотрения актов прокурорского реагирования коллегиальными органами – рассмотрение приурочивается к ближайшему заседанию.
Сообщение о принятых мерах прокурору представляется в письменной форме. Сопоставление надзирающим прокурором сведений, содержащихся в поступившем к нему сообщении, с данными, имеющимися в прокуратуре, позволяет ему в большинстве случаев вполне обоснованно составить мнение о реальности и достаточности мер, о принятии которых представлена информация. В необходимых случаях практикуется проведение повторной проверки.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что залогом успешного и качественного проведения прокурорской проверки исполнения законов служат тщательная подготовка, заключающаяся в целенаправленном, предметном изучение необходимого законодательства, предельно точном определение задач проверки т.д. На этапе «собственно проверки» прокурор должен ориентироваться на наиболее полное выявление и изучение обстоятельств, способствующих нарушениям законов, и выявления конкретных должностных лиц, совершивших правонарушения.
Этап реализация надзорных проверок может быть результативным только в том случае, если прокурор, проводящий проверку, будет осуществлять надлежащий контроль со своей стороны за исполнением актов прокурорского реагирования (протест, представление, предупреждение и т.д.)
Тактика проведения прокурорской проверки.
Составными частями тактики прокурорского надзора за исполнением законов является тактика проверки. Тактика проверки – это определение прокурором наиболее рациональных приемов (способов) ее проведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата (полного выявления нарушений законов, полного установления обстоятельств, им способствующих, а также лиц, нарушивших закон1).
Прокурорская проверка связана с процессами собирания, исследования и оценки материалов. Планируя проведение проверки, прокурор в каждом конкретном случае обладает далеко не одинаковой информацией о нарушении законов. Это могут быть сведения о нарушениях различных законов, совершенных разного рода субъектами, что в свою очередь обязывает прокурора тщательно продумывать тактику каждой проверки. Исходя из этого, тактика проверок весьма разнообразна и зависит от: характера полученного сигнала о нарушении закона; степени осведомленности прокурора о характере совершенного преступления; органа, где предстоит проводить проверку, а равно должностного положения лиц, нарушивших закон; объема предстоящей работы; профессионального мастерства исполнителя, который будет проводить проверку, и от ряда других факторов. В одних случаях проверка может начаться с ознакомления с соответствующими документами, в других – с истребования объяснений от лиц, нарушивших закон, в третьих – с назначения ревизии, контрольного обмера и т.д. Проверка может производится с участием специалистов и без них. Таким образом, тактика может предусматривать самую различную очередность разнообразных проверочных действий, проводимых как самим прокурором, так и другими лицами.
Необходимость использования тактики прокурорского надзора связана с тем, что установление фактов нарушения закона часто протекают в ситуациях противостояния сторон, в ситуациях, которые по своей природе являются конфликтными. С помощью тактики надзорных действий определяется оптимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечиваются условия полноты реализации возможностей получения нужной информации, заложенных в различных видах полномочий прокурора.
Глава 2. Классификация прокурорских проверок
§1. Традиционные классификации прокурорских
проверок
При рассмотрении вопроса о видах надзорных проверок, прежде всего, необходимо отметить, что классифицировать их можно по различным основаниям.
Так, проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Ими может предусматриваться анализ практики исполнения законов, охватывающих одну или несколько правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, законов о собственности и т.д.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов в целом или даже несколько их групп.
В зависимости от характера выявляемых вопросов и конкретной ситуации прокурор планирует проверки следующих видов:
- целевая (предметная) проверка исполнения определенных норм законодательства (например, исполнение законодательства, регламентирующего тот или иной вид экономической деятельности);
- комплексная проверка исполнения основных норм действующего законодательства, направленная на выяснение широкого круга проверяемых вопросов;
- сквозная проверка, охватывающая полностью структуру соответствующего управленческого или контролирующего органа, которая по своему содержанию может носить как целевой, так и комплексный характер;
- повторная проверка, преследующая цель получения достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений действующего законодательства. В ходе ее проведения повторной надзорной проверки устанавливается, какое влияние оказали предпринятые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьшилось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правонарушений1.
Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к категории проверок текущего характера. Поводом для их проведения служат поступающие в прокуратуру конкретные сигналы о фактах нарушения закона.
Могут также проводиться проверки результативности актов прокурорского надзора (реагирования) или фактического устранения нарушений законов. Основная цель проведения таких проверок – определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора. Их целью является также установление достаточности принятых прокурором мер реагирования.
В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, распространения положительного опыта работы практикуется проведение показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наиболее опытными прокурорами.
Другие проверки отражают своего рода стратегические приоритеты в деятельности соответствующей прокуратуры и заранее планируются2. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается важность подлежащих решению проблем обеспечения законности. Так, например, в настоящее время приоритетными в органах прокуратуры РФ являются проверки исполнения законов, иных нормативно-правовых актов в сфере национальных проектов.
§2. Классификация прокурорских проверок в соответствии с актуальными направлениями прокурорского надзора
В современных условиях актуален надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления; надзор за исполнением законов в сфере экономики, в который входят надзор за исполнением законов о собственности, предпринимательской деятельности, финансового, таможенного, банковского, налогового, антимонопольного, социального и иного законодательства; надзор за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами; надзор за исполнением законодательства при предоставлении и использовании земель, выделенных под строительство.
Рассмотрим подробнее данные виды надзорной деятельности прокуроров, параллельно выделяя специфику проведения надзорных проверок.
Особенности проведения надзорных проверок при осуществлении прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления
Спецификой осуществления надзора за законностью правовых актов является то, что согласно п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности. В целях обеспечения законности правовых актов прокурору следует систематически знакомиться с правовыми актами и с этой целью проводить периодические проверки на поднадзорных объектах. Это позволяет прокурору заранее предусмотреть основной объем работы и осуществлять надзор строго в плановом порядке.
Касаясь организации надзора за законностью правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, следует отметить, что законодательством о местном самоуправлении не установлена обязанность направлять проекты актов и принятые акты в органы прокуратуры. Поэтому этот вопрос решается по взаимной договоренности с руководителями органов местного самоуправления исходя из полномочий, которыми наделена прокуратура. Например, основываясь на праве доступа к материалам, прокурор может запросить у руководителя местного самоуправления любые интересующие его сведения и документы. На практике применяются различные формы проверки законности актов, издаваемых в органах местного самоуправления, в том числе:
- предварительное изучение и правовая оценка проектов решений и постановлений представительного органа, главы муниципального образования;
- участие прокурора в заседаниях представительного органа, совещаниях муниципальной администрации;
- ознакомление с поступившими в прокуратуру копиями принятых (изданных) представительными органами решений и постановлений;
- истребование в прокуратуру для изучения и правовой оценки из представительных и исполнительных органов местного самоуправления правовых актов и, в случаях необходимости, других документов, послуживших основой для их издания;
- проведение проверок законности правовых актов непосредственно в органах местного самоуправления.
В п. 4 Приказа Генерального прокурора от 22 мая 1996 г. № 30 указанно на необходимость обеспечения надзора за соответствием уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение законности в указанной сфере достигается путем:
- участия прокурора в разработке проекта устава муниципального образования, а также вносимых в него изменений и дополнений;
- изучение норм устава;
- своевременного опротестования норм устава, противоречащих Конституции РФ либо федеральному законодательству.
Особенности проведения надзорных проверок при осуществлении прокурорского надзора в сфере экономики
При проверках исполнения законов в сфере экономики следует учитывать, что Приказом Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 прокурорам предложено в области экономических отношений сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, приватизации, предпринимательской деятельности, финансовым, налоговым, банковским, таможенным законодательства. В организационном плане при рассмотрении сигналов о нарушении законов сфере экономики прокурор вправе:
- поручить проведение проверки или ревизии соответствующему органу государственного контроля с последующим представлением в прокуратуру проверочных материалов;
- провести проверку собственными силами с привлечением в необходимых случаях специалистов;
- дать результатам проверки правовую оценку и принять процессуальное решение (возбудить уголовное дело, административное производство, отказать в возбуждении уголовного дела, подготовить иной акт реагирования).
При осуществлении надзора за исполнением законов в области экономических отношений определенная специфика имеется практически в каждой ее сфере. В частности, при осуществлении надзора за исполнением налогового законодательства в сельском районе анализ форм отчетности «2-НМ» и «2-НК», представляемых налоговыми органами, позволяет прокурору сделать выводы о количестве и качестве проведенных проверок по каждому виду платежей, соблюдению требований законодательства о периодичности и сроках проведения документальных проверок, о мерах дополнительно начисленных платежей; составить полную картину работы налоговых органов по взысканию задолженности, в том числе, сколько выставлено инкассовых поручений и сколько принято постановлений об обращении взыскания недоимки на имущество должников. Располагая данной и иной информацией, прокуратура определяет и тактику своей деятельности.
Особенности проведения надзорных проверок при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина