Эффективность государственного финансового контроля целевого использования бюджетных средств

Введение
Глава 1. Сущность и значение финансового контроля при исполнении федерального бюджета
1.1. Финансовый контроль как экономическая категория
1.2. Классификация видов государственного финансового контроля
1.3. Методы государственного финансового контроля и их совершенствование
1.4. Принципы организации государственного финансового контроля при исполнении федерального бюджета
Глава 2. Анализ организации государственного финансового контроля использования бюджетных средств
2.1. Контроль Минфина России при составлении и утверждении бюджетной росписи
2.2. Контроль на этапе утверждения и доведения уведомлений о лимитах бюджетных обязательств
2.3. Контроль в процессе принятия денежных обязательств
2.4. Особенности текущего контроля при финансировании капитального строительства
2.5. Типичные финансовые нарушения нецелевого использования бюджетных средств
Заключение
Список использованной литературы
Приложения

Эффективность государственного финансового контроля целевого использования бюджетных средств

- вводной - с атрибутикой ревизионной группы и ревизуемого объекта;
- основной - с констатацией нарушений и обоснованием их причин;
- заключительной (результативной) - с окончательными выводами, заключениями, рекомендациями [35, с.151-152].
Акт ревизии не следует загромождать описанием структуры учреждения, а также плановыми и отчетными данными, имеющимися в периодической и годовой отчетности. При наличии однородных или массовых нарушений эти факты должны группироваться в ведомости, таблицы, справки и прилагаться к акту, в котором приводятся только итоговые данные и краткое содержание этих нарушений со ссылкой на соответствующие приложения.
В акт ревизии не допускается включение различного рода выводов и предложений со ссылкой на показания должностных или материально-ответственных лиц,данные ими следственным органам. Он не должен также содержать квалификацию или оценку действий отдельных работников проверенной организации («присвоил», «расхитил» и т.д.).
В тех случаях, когда по выявленным фактам нарушений необходимо принять срочные меры, составляется промежуточный акт с приложением объяснений. Промежуточные акты или справки составляются также при оформлении результатов проверки отдельных вопросов или участков деятельности проверяемого учреждения: ревизия кассы, инвентаризация материальных ценностей, контрольный обмер выполненных работ, выверка взаимных расчетов и другие. Промежуточные акты или справки подписываются проверяющими и должностными лицами, отвечающими за данный участок работы, и прилагаются к основному акту ревизии.
Акт ревизии подписывается руководителем ревизионной группы (инспектором, контролером-ревизором), руководителем и главным бухгалтером (или руководителем финансово-экономической службы) проверенного министерства, ведомства, предприятия, учреждения или организации, а также членов ревизионной группы при необходимости.
При наличии со стороны руководителя и (или) главного бухгалтера (или руководителя финансово-экономической службы) проверенного министерства, ведомства, предприятия, учреждения или организации возражений или замечаний по отдельным фактам, изложенным в акте ревизии (комплексной ревизии), руководитель и главный бухгалтер (или руководитель финансово-экономической службы) обязаны подписать акт и в качестве неотъемлемого приложения к нему предоставить свои письменные пояснения, возражения или замечания с приложением подтверждающих их документов.
После их получения руководитель ревизионной группы (инспектор, контролер-ревизор) обязан допроверить указанные аргументы и дать письменное заключение о наличии (или отсутствии) в них обоснованных возражений.
Один экземпляр акта ревизии (комплексной ревизии) вручается руководителю проверенной организации под роспись.
При необходимости, по результатам ревизии (комплексной ревизии) проводится производственное совещание, в котором принимают участие руководитель ревизионной группы (инспектор, контролер-ревизор), руководители и финансово-бухгалтерские работники проверенной организации.
Акт ревизии принимается руководителем соответствующей контролирующей организации (подразделения), о чем в первом экземпляре акта делается пометка «акт принят», ставится дата и подпись. Основные сведения о результатах проведенной ревизии (комплексной ревизии) заносятся в журнал регистрации.
Все материалы ревизии (комплексной ревизии) подшиваются в отдельную папку, включая и поступившую от руководства проверенной организации информацию о принятых мерах по устранению выявленных ревизией нарушений и недостатков в работе.
1.4. Принципы организации государственного финансового контроля при исполнении федерального бюджета
Ключевым условием достижения целей и задач ГФК является соблюдение принципов, которые являются основными правилами, регулирующими построение и проведение контрольной деятельности в общем и целом, то есть рамочные правила. Лимская Декларация о руководящих принципах финансового контроля дает общие, принципиальные положения осуществления ГФК, однако, на наш взгляд, положения этой декларации, не дают четкой структуры принципов ГФК.
Нами предлагается выделение следующих основных принципов ГФК:
1. Профессиональной независимости;
1. Гласности;
2. Законности;
3. Объективности;
4. Плановости;
5. Системности;
6. Непрерывности;
7. Эффективности.
Первый принцип - профессиональной независимости устанавливает недопустимость создания условий какого-либо силового, материального или морального воздействия на орган или должностное лицо, осуществляющих контроль.
Органы ГФК должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют (то есть должно быть исключено любое влияние со стороны последних), а также от третьих лиц, тем или иным образом связанных с ними.
Независимость органа ГФК должна определяться законодательно его статусом, в том числе подчинением и контрольными функциями, в системе государственных органов. Независимость также требует четкого и адекватного определения прав и обязанностей такого органа. Она позволяет специалисту органа ГФК работать с высокой степенью автономии и инициативы, делать объективные заключения. При этом каждый специалист органа ГФК должен быть независим в своих суждениях и от коллег, должны быть исключены возможности проявлений ведомственности и т.д. Важным элементом независимости государственных финансовых контролеров должны являться достаточно высокий уровень оплаты труда, правовой статус, меры государственной защиты.
Элементом независимости являются и источники финансирования органов ГФК. Финансирование системы должно быть исключительно бюджетным и не зависеть от результатов контрольных мероприятий. Например, были периоды, когда в России получило широкое распространение финансирование контрольных органов, например налоговых органов, за счет дополнительно начисленных и взысканных сумм финансовых санкций, направляемых и используемых в фонды развития таких органов. По мнению большинства экономистов, это ведет к необъективному подходу при проведении финансового контроля и приводит к тому, что контроль при этом носит избирательный характер, а полученные средства используются неэффективно.
Касаясь государственного финансового контроля, реализуемого исполнительными органами власти, отметим, что весьма принципиальна как независимость органа финансового контроля от проверяемого объекта и результата контроля, так и независимость сотрудника этого органа при принятии квалифицированного решения. Объект контроля должен определятся в этом случае не только по усмотрению контрольного органа, но и по непосредственным планам контрольно-экономической работы, в частности Минфина России.
Наконец, необходимо упомянуть, что всякая независимость - организационная, функциональная, персональная, финансовая и т. д. - невозможна без связи с общественностью, гражданами-налогоплательщиками, бюджетополучателями [33, с.17]. Данный аспект ниже раскрывается в следующем принципе ГФК.
Второй принцип - гласность. Иногда его называют принципом публичности или открытости. Гласность в соответствии со ст. 28 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), один из принципов бюджетной системы Российской Федерации, следовательно, контрольная деятельность в рамках бюджетного процесса обязана быть гласной. По законодательству гласность государственного контроля необходимый атрибут современного демократического общества, так как через это контролеры информируют общественность о реальном положении дел в государственном управлении. Принцип гласности предусматривает открытость деятельности органа ГФК, доступность каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности.
Для обеспечения гласности проводится публикация в открытой прессе материалов по результатам проверок (с учетом государственной тайны), официальных ответов органов исполнительной власти на замечания контролеров, с указанием принятых мер по устранению нарушений. Устанавливается тесная связь органов ГФК со средствами массовой информации для обнародования контрольных материалов, выпускаются специальные журналы. Все это заставляет нарушителей держать ответ перед обществом, подрывает их репутацию, предотвращает такие ошибки у других служащих.
Общее мнение специалистов в данной области контроля сводится к тому, что гласность обеспечивается обычно двумя способами: представлением итоговых (годовых) и текущих отчетов контрольных органов органам, их образовавшим, а также публикацией результатов проверок в открытой печати. Контроль не закачивающийся публикацией результатов, теряет свои общественно значимые качества, превентивную функцию, лишается значительной части эффективности. Однако реализация принципа гласности связана с большими трудностями. Ведомства часто не хотят «выносит сор из избы». При этом такие же нарушения вскрываются затем в других подразделениях этого и других ведомств. Обнародование результатов контроля также способствует формированию положительного мнения в обществе о пользе и необходимости контроля. Это повышает статус и востребованность контрольных органов.
Развитие информационных технологий также позволяет сегодня создать действенную систему гласности контроля. Для этого необходимо обязать все контрольные органы, а также финансовые органы, исполняющие бюджеты всех уровней, размещать информацию о ходе контрольных мероприятий, отчеты об исполнении бюджета как можно более детализированные на соответствующих интерактивных ресурсах в сети Интернет. Некоторые администрации регионов уже создают собственные Интернет-ресурсы где, в том числе, размещается информация о контрольных органах и результатах контрольных мероприятий. Этот способ публикации наиболее, на наш взгляд, целесообразен, так как позволяет довести до заинтересованного пользователя наиболее полную и систематизированную информацию, создает возможность положительной обратной связи, доступен в различных регионах страны. Сегодня создание подобных ресурсов пока стихийно и осуществляется в основном по добровольному решению конкретных руководителей. Внедрение повсеместной, обязательной процедуры размещения подобной структурированной информации в сети Интернет при обязательном бюджетном финансировании этих проектов позволит создать в будущем действительно гласный бюджетный процесс вообще и финансовый контроль в частности.
Третий принцип - законности осуществления контроля в России обеспечивается Конституцией. Она предусматривает, что государство и все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию и российские законы. При этом деятельность органов ГФК должна строго соответствовать законам и иным нормативно-правовым актам. Контролеры, как никто другой, должны не допускать какого бы то ни было произвола в отношении проверяемых организаций и лиц.
Принцип законности предусматривает высокое качество нормативно-законодательной базы ГФК и законодательства РФ в целом. Нормативная база должна соответствовать целям, поставленным перед контрольными органами, потребностям общества, конституционно установленным правам и свободам организаций, каждого члена общества.
В целом принцип законности ГФК - понятие системное, охватывающее как государственных контролеров, так и контролируемых, а также третьих лиц, имея в виду государственные органы, принимающие решения по итогам контроля.
Четвертый принцип - объективность, требует объективного подхода как к процедуре проверки, так и к оценке его результатов. Выводы контролеров, а также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать какую бы то ни было предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы (корысть, политический заказ и т. п.). Так, планирование контрольных мероприятий и их проведение должны исключать какую-либо предубежденность об изначальном наличии негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов.
Выводы по результатам проверок также должны быть корректны, убедительны и беспристрастны, подтверждены соответствующими данными, фактическими материалами, ссылками на законодательство.
Пятый принцип - плановости. Он предопределяется природой организации управления и необходимостью планирования. В этой связи органы, осуществляющие контроль проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий. При этом планы контрольной работы, предполагающие внезапность, должны являться тайной для проверяемых.
Шестой принцип - системность означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны деятельности объекта контроля. При этом должны соблюдаться общие приемы и методы проведения контрольных мероприятий.
Седьмой принцип - непрерывность предполагает, что все объекты контроля подлежат постоянно осуществляемому контролирующими органами предварительному, текущему и последующему контролю в установленные сроки. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, их корректировку по мере выявления отклонений.
Восьмой принцип - эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданных параметров, их причин и виновников, а также в оперативности реализации результатов контроля и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.
Все указанные принципы взаимосвязаны, и определяют при их соблюдении зрелость и качество системы ГФК.
Глава 2. Анализ контрольной деятельности органов государственного финансового контроля при использовании бюджетных средств
Органы финансово-бюджетного надзора существуют, чтобы осуществлять непрерывный контроль за использованием бюджетных средств. Казначейские технологии исполнения бюджета в основном позволяют достаточно эффективно контролировать целевое использование бюджетных средств.
В соответствии со ст. 267 Бюджетного кодекса федеральным казначейством проводится предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов [2, ст. 267]. При этом федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
Предварительный контроль Минфином России осуществляется на стадии рассмотрения и принятия решений по финансовым вопросам. Это касается процесса определения объемов ресурсов на планируемый период и их распределения между адресатами.
Казначейский же предварительный контроль предшествует фактическому исполнению бюджета, то есть поступлению налоговых и других платежей в бюджет, расходованию средств бюджета и принятию каких-либо решений по финансовым и другим вопросам.
Предварительный контроль проводится различными Департаментами Минфина России и на стадии разработки и утверждения законов и других нормативных правовых документов по бюджетным вопросам. Для этого проводится экспертная оценка обоснований и последствий того или иного принимаемого решения. Проведение предварительного контроля позволяет проверить реальность запланированных расходов, обоснованность расчетов распорядителей бюджетных средств, соблюдение установленных норм и нормативов, обеспеченность расходов необходимыми доходными источниками.
Предварительный контроль исполнения бюджета способствует:
1.созданию предпосылок и условий к тому, чтобы бюджетополучатели были не заинтересованы в использовании бюджетных средств не по назначению;
2.эффективному и законному использованию бюджетных средств;
3. выбору наиболее актуальных и действенных мер по пресечению нецелевого использования бюджетных средств.
Для реализации данных контрольных задач Минфин в лице своих департаментов осуществляет методическое руководство в области планирования, составления и исполнения федерального бюджета, смет расходов бюджетных средств. Через методическое руководство, в том числе в области контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, а также в процессе доведения заданий до бюджетополучателей, осуществляется также предварительный контроль целевого использования. Предварительный контроль также способствует выбору наиболее экономичных для бюджета решений. От качества его постановки и эффективного проведения во многом зависят итоги исполнения бюджета в целом.
Текущий контроль производится в процессе исполнения бюджета путем анализа оперативных данных, текущей отчетности об исполнении бюджета, данных об использовании бюджетных средств бюджетополучателями. Это контроль за оперативной текущей деятельностью состоящий в регулярной проверке соблюдения финансовой дисциплины распорядителями бюджетных ассигнований в области соблюдения бюджетных норм и нормативов, целевого использования бюджетных средств.
Текущий контроль федеральным казначейством осуществляется на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки документов, подтверждающих правомерность расходов в пределах сметных назначений. Текущий контроль во многом это контроль в процессе проведения кассовых расходов. Проверяются представляемые получателями бюджетных средств документы, подтверждающие право проведения платежа и их соответствие объемам финансирования. Текущий контроль способствует своевременности осуществления финансово-денежных расчетов и соблюдению финансовой дисциплины. Текущий контроль проводится операционными группами отделов платежей казначейских органов, в которых открыты лицевые счета бюджетополучателей. Он предусматривает проверку следующих направлений:
а) проверку соответствия предполагаемых к оплате расходов утвержденной смете расходов, кодам экономической классификации;
б) проверку соответствия заключаемых договоров доведенным лимитам бюджетных обязательств;
в) проверку качества документов, подтверждающих надлежащую реализацию договоров на поставку продукции, выполнение работ, услуг, заключенных трудовых соглашений.
После документальной проверки обоснованности и правильности представленных документов на совершение платежа операционная группа проверяет правильность оформления платежных документов и производит платеж либо дает разрешение на получение наличных денег по чеку в уполномоченном банке. Текущий контроль осуществляется непрерывно, в течение всего периода финансово-хозяйственной деятельности бюджетополучателей. Масштаб охвата контрольными мероприятиями характеризует в том числе количество получателей средств федерального бюджета, обслуживаемых органами федерального казначейства. Контрольные текущие мероприятия выявляют типичные нарушения со стороны получателей средств:
1. представление на оплату платежных документов при отсутствии или недостаточности средств по кодам экономической классификации, соответствующим направлениям средств;
2. предъявление к оплате расходов, не предусмотренных сметой расходов или в сумме, превышающей сметные назначения и несоответствие платежа коду экономической классификации;
3. предъявление оплаты кредиторской задолженности прошлых лет за счет финансирования текущего года;
4. перечисление платежей за работы и услуги, не оформленные договорами или непредусмотренные ими, оформленных с нарушением действующего законодательства и.д.
Контроль на стадии платежа способствует предотвращению нарушений нормативных правовых актов, незаконных финансовых операций, не предусмотренных или не разрешенных к финансированию законодательством, влекущих за собой нецелевое использование средств федерального бюджета. Такой контроль наиболее эффективен в целях сохранности бюджетных средств [32, с.31].