Становление российской прокуратуры. Исторические условия создания органов прокуратуры

Введение
1. Основание прокуратуры в России
2. Послепетровский период развития прокуратуры в России
3. Губернская реформа 1779 года в России и совершенствование структуры органов прокуратуры
4. Судебная реформа 1862 года.
5. Дооктябрьский период деятельности органов прокуратуры
Заключение
Библиография

Становление российской прокуратуры. Исторические условия создания органов прокуратуры

1. Для дворян в каждом уезде создавался уездный суд, члены которого (уездный судья и два заседателя) избирались дворянством на три года. Апелляционный инстанциой для уездных судов стал верхний земский суд, состоявший из двух департаментов: по уголовным и гражданским делам. Верхний земский суд создавался один на губернию. Ему принадлежало право ревизии и контроля за деятельностью уездных судов. Верхний земский суд состоял из назначенных императором председателя и вице-председателя и избранных на три года дворянством десяти заседателей.
2. Для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты, члены которых избирались на три года.
3. Государственные крестьяне судились в уездной нижней расправе, в которой уголовные и гражданские дела рассматривали назначаемые властями чиновники.
4. В губерниях учреждались совестные суды, состоявшие из сословных представителей (председателя и двух заседателей).
5. Апелляционной и ревизионной инстанцией в губернии стали судебные палаты (по гражданским и уголовным делам).
6. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы.7
Реформа 1775 года сделала попытку отделить суд от администрации. Попытка не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров, некоторые приговоры (к смертной казни и лишению чести) утверждались губернатором. Председатели всех судов назначались правительством.
4. Судебная реформа 1862 года.
Роль прокурора возрастает при Екатерине II. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII века, продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Укрепляя прокуратуру как орган надзора, Екатерина II в Наставлении вновь назначенному генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому писала о наличии в Сенате двух партий: «Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслушивать всякого, имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине».
Как видно из этого Наставления, в нем также ставился вопрос о защите государства и справедливости, в том числе и о защите интересов подданных российского государства. В таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 года, предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишениями свободы, конкретизировались должностные обязанности. В статье 404 «Учреждения …» было сказано: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят, и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают зловредные взятки».8
По «Учреждению…» прокуроры осуществляли надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии. Характеризуя «прекрасную должность губернского прокурора» как наследие петровских времен и одно из лучших екатерининских учреждений. Однако стремление правительственной власти самодержавной России на всех уровнях к бесконтрольности, всепроникающая регламентация и полицейская опека, отсутствие гласности, безнаказанность всякого рода чиновничьих злоупотреблений – все это в сильнейшей степени стесняло права человека, и именно с этим приходилось бороться прокурорам того времени.
Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II. Еще до судебной реформы, в 1862 году, Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи». В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. К их числу относятся: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление «верховного» надзора в Империи генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от «местных» влияний при принятии ими любого решения.
Следует отметить, что, согласно воспоминаниям современников, «история Министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых годов (XIX века) представляла немало примеров энергичной борьбы губернских прокуроров с местными злоупотреблениями. Борьба эта не всегда была успешна, но само уже возникновение ее, основанное на предписании закона, определявшего обязанности губернского прокурора, действовало благотворно, не говоря уже о тех случаях, когда последствиями ее являлись сенаторские ревизии, «несшиеся, как грозовые тучи, на местность, пораженную правовою засухою».
И все же, объективно оценивая роль дореформенной (имеется в виду судебная реформа 1864 года) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных органов царской России, накануне реформы 60-х годов XIX века находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине XIX века сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах – губернаторы. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре.
Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, требовала серьезных преобразований.
Важным фактором установленного порядка формирования органов прокуратуры того времени следует считать и такой весьма существенный фактор, как материальное обеспечение прокуроров. Юристы прошлого говорили, что «нет ничего более дорогого в государстве, как дешевый суд».
Российское государство стремилось уберечь служителей законности и правосудия от вступления на путь взяточничества и казнокрадства. В этом были достигнуты определенные успехи, хотя факты негативного характера были и тогда нередки. Необходимо иметь в виду, что прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверенным в своем будущем.9
Следует принять во внимание и такой фактор, как сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Только представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. В силу одного этого обстоятельства они являлись рьяными защитниками царского престола.
В ходе проведения Александровских реформ весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Основные положения о прокуратуре устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являющиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление «верховного» надзора в империи генерал-прокурором (он же министр юстиции), строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.10
Утверждая акты реформы, Александр II писал в Указе Правительствующему сенату 20 ноября 1864 года: «Рассмотрев сии проекты, мы находим, что они вполне соответствуют желанию нашему возродить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе нашем то уважение к закону, без коего невозможно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководителем действий всех и каждого от высшего до низшего».
Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. В «Учреждениях судебных установлений» прокурорскому надзору посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора». Статья 124 устанавливала: «Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как Генерал-прокурора».
Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего сената. Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают за производством следствий. А вот дознанием они фактически руководили. По производству дознания о преступных деяниях политические чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей», − гласит закон. Все материалы предварительного следствия поступали в прокуратуру для выяснения: следует ли обвиняемого предать суду или же дело о нем должно быть прекращено или приостановлено; произведено ли следствие с надлежащей полнотой. Прокурор обязан был дать «указанный в законе ход всякому следствию» в течение недели. Если прокурор считал, что обвиняемого надо предать суду, то свое заключение об этом излагал в форме обвинительного акта.
В Уставе гражданского судопроизводства в 1864 году предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу. Такое заключение было обязательным: 1) по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ; 2) по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных; 3) по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей; 4) по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного; 5) по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от судебных издержек); 6) по делам брачным и о законности рождения.
Весьма характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 года наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве весьма четко определялось, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило «обличение обвиняемых перед судом», то есть поддержание обвинения. Прокуроры приносили протесты на решения судов в кассационном и апелляционном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.
Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 года состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но проведение судебной реформы шло медленно, оно закончилось лишь к началу XX века. Поэтому в 60-90-е годы XIX века в прокурорском надзоре существуют как бы две подсистемы: губернская и «судебная» прокуратуры. Причем как та, так и другая претерпевают в этот период заметные изменения.11
По условиям того времени, с учетом порядков, царивших в российских судах до 1864 года, реформа, вне всяких сомнений, была крупным шагом вперед. Существенно изменила свое лицо прокуратура, появились судебные следователи; стала более понятной и доступной система судов; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права на защиту; в суды уверенно проник так называемый народный элемент – избираемые мировые судьи и присяжные заседатели.
5. Дооктябрьский период деятельности органов прокуратуры
Во второй половине XIX − начале XX века развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях:
1) вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны;
2) усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.
«Новая прокуратура» хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии.12
Давно назревшие реформы государственного устройства внесли много изменений в российскую административную систему, что касается органов прокуратуры, то весьма вероятно, что итогом судебных и административных реформ Александра I явилась, прежде всего, новая идеологическая концепция деятельности прокуратуры, если ранее прокуроры считали себя, прежде всего служителями государя императора, выступали всецело от его имени и первостепенной задачей своей видели надзор за административными и судебными органами государства, прежде всего во имя интересов императора, недаром прокуратуру называли «Око государево», то после реформы 60-70 годов XIX века работники прокуратуры перестали отождествлять себя с самодержавием в той степени, как это было раньше, на первый план выходит понимание того, что главным приоритетом в деятельности прокуратуры является надзор за соблюдением законности в обществе и государстве, то есть с этого момента прокуратура начинает длительный и поэтапный путь к своему становлению в современном варианте, когда прокуратура выступает не, сколько от имени государства, сколько стремиться стать гарантом законности и выступать от имени закона.
После убийства Александра II (с 1 марта 1881 года) его приемник Александр III свернул все либеральные реформы, отменил проект конституции и издал манифест, подтверждавший его самодержавную власть. Нормой жизни тех времен стали административные высылки без суда, военные суды и закрытые судебные процессы, в этот период принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора.13
Усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 году было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка.
Против выделения судебной власти в качестве особой, независимой от других государственных органов, выступил министр юстиции Н.В. Муравьев. В начале 1894 года в докладе Александру III он заявил, что «суд должен быть, прежде всего, верным и верноподданным проводником и исполнителем самодержавной воли монарха».
В мае 1885 года закон предоставил министру юстиции право надзирать за чинами судебного ведомства, в 1887 году он получает право устранять гласность судебного разбирательства, в 1889 году министру юстиции были подчинены городские судьи.
В этот период российской истории ясно проявляются тенденции к превращении прокуратуры в сугубо карательный орган. Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после революции 1905 года. Органы юстиции России ответили на революционные выступления рабочих, солдат и матросов, революционно настроенного крестьянства массовыми репрессиями, карательными экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами.
Военно-полевые суды, которые признавали лишь одну меру наказания – смертную казнь, только с 19 августа 1906 года по 20 апреля 1907 года вынесли свыше тысячи смертных приговоров. Военно-окружные суды не отставали от судов военно-полевых в применении репрессий к революционно настроенным массам: только за период 1907-1909 гг. они приговорили к смертной казни три тысячи сто девяносто шесть человек. Царская прокуратура реакционного периода была одним из тех государственных органов, который проводил в жизнь политику самодержавия по проведению массового террора против революционно настроенных масс.
Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 года, пока она не была ликвидирована вместе с самодержавием.
После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». В роли обвинителей могли выступать все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.14
Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданской войны, стало нетерпимым во время мирного строительства. В 1921 году со всей остротой встал вопрос о создании прокуратуры.