Правовое регулирование предвыборной агитации

Введение
Глава 1. Избирательный процесс и место в нем предвыборной агитации
1.1 Избирательное право и избирательный процесс в современной России
1.2 Предвыборная агитация как стадия избирательного процесса
Глава 2. Особенности правового регулирования предвыборной агитации
2.1 Общие положения о правовом регулировании предвыборной агитации
2.2 Средства, методы и виды предвыборной агитации
2.3 Финансирование предвыборной агитации
Заключение
Список литературы

Правовое регулирование предвыборной агитации

В период между выборами производство и распространение информации организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, регулируются Конституцией РФ и федеральным законодательством о средствах массовой информации. В период избирательной кампании процесс производства и распространения информации о выборах регулируют законы о выборах.
Из этого следует, что «в рамках любой избирательной кампании распространение информации через средства массовой информации, иначе говоря, информационная деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, регулируется Конституцией РФ, законами о выборах и законодательством о средствах массовой информации»60.
«Целью регулирования нормами избирательного права деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовойинформации в период избирательной кампании, является обеспечение права граждан на распространение и получение информации о выборах, создание возможностей для осуществления гражданами своих избирательных прав, упорядочение процесса распространения информации о выборах для обеспечения равенства прав граждан в этой сфере, защита конкретного гражданина, общества в целом, а также государства от угроз, связанных с распространением информации, нарушающей права граждан … Сущность правового регулирования распространения информации в период избирательной кампании состоит во введении правовыми средствами особого юридического режима распространения связанной с выборами информации. Если обычный режим распространения информации между выборами характеризуется возникновением между субъектами права информационных правоотношений, то в период избирательной кампании, при распространении информации, связанной с выборами, между производителями, распространителями и потребителями этой специфической информации возникают информационные избирательные правоотношения»61.
Различие между информационными правоотношениями и информационными избирательными правоотношениями заключается в том, что первые регулируются законодательством о средствах массовой информации (нормами информационного права), а вторые - законодательством о выборах (нормами избирательного права). И, конечно же, сфера отношений, связанных с производством информации (деятельность редакторов, журналистов, режиссеров, звукорежиссеров, операторов, иных специалистов и т.д.), регулируется законодательством о средствах массовой информации (нормами информационного права)62.
В отличие от обычного режима деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, правовой режим их деятельности в период избирательной кампании заключается в необходимости соблюдать помимо юридических предписаний, установленных законами о средствах массовой информации, юридические предписания, определенные законами о выборах. Цель закрепления этих, предписанных законами о выборах, дозволений, обязанностей, ограничений и запретов заключается в необходимости обеспечить равенство прав участников избирательного процесса.
Распространение связанной с выборами информации в период избирательной кампании, осуществляемое в условиях особого правового режима, выступает в соответствии с ФЗ об основных гарантиях в качестве информационного обеспечения избирательного процесса, включающего информирование избирателей и предвыборную агитацию.
«Средства массовой информации имеют в избирательном процессе только право на информирование избирателей (являются субъектами информирования избирателей), однако нередко стремятся оказывать определенное влияние на политические симпатии или антипатии избирателей. Избирательные комиссии знают множество примеров, когда в ходе избирательных кампаний должностные лица организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и журналисты, руководствуясь исключительно экономическими или политическими соображениями, забывают о требованиях законодательства о выборах либо просто игнорируют эти требования и проводят на каналах организаций телерадиовещания предвыборную агитацию в пользу определенных кандидатов, присваивая себе не принадлежащие им по закону права, нарушая тем самым права других граждан - участников избирательного процесса.
В результате этих противоправных действий СМИ становятся средством манипуляции общественным мнением на выборах»63.
По замечанию В.И.Лысенко, «нет никаких сомнений в том, что если правовое регулирование деятельности средств массовой информации в период избирательной кампании не будет сегодня осуществляться в соответствии с нормами избирательного права и права массовой информации, то деформации в сфере распространения информации о выборах будут неизбежны»64.
Для того чтобы не допустить этого, ФЗ об основных гарантиях устанавливает для организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, а также для их представителей, как и для других участников избирательного процесса, особый правовой статус, обеспечивающий права, обязанности и ответственность за нарушения законов о выборах.
Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, их должностные лица и творческие работники (журналисты) в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях являются субъектами информирования избирателей, а в предвыборной агитационной деятельности принимают участие только посредством предоставления специальным субъектам предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях бесплатных и оплачиваемых из средств соответствующих избирательных фондов эфирного времени или печатной площади. ФЗ об основных гарантиях прямо запрещает проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы представителям организаций, выпускающим средства массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности. Кроме того, данный Закон запрещает гражданам (в том числе представителям средств массовой информации) и юридическим лицам (в том числе редакциям периодических печатных изданий, организациям телерадиовещания) выполнять за плату любую работу, оказывать любые платные услуги, прямо или косвенно связанные с выборами, если только эти работы или услуги оплачиваются из средств соответствующего избирательного фонда65.
Запрещаются также бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным расценкам юридическими лицами (в том числе редакциями периодических печатных изданий, организациями телерадиовещания) работ, оказание услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенных результатов на выборах.
Серьезная проблема связана с опубликованием прогнозов результатов выборов. Обнародование таких прогнозов не требует указания данных, предусмотренных при обнародовании опросов общественного мнения. Однако опубликование прогнозов результатов выборов со ссылкой на известные социологические организации может дать не менее значимый агитационный эффект. Предусматривая возможность сильного агитационного воздействия прогнозов результатов выборов, законодатель также как и в отношении опросов общественного мнения, запретил их опубликование и обнародование в течение пяти дней до дня голосования и в день голосования.
Учитывая то обстоятельство, что «опубликование результатов опросов общественного мнения и прогнозов результатов выборов в большинстве случаев не оплачивается из избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений, то можно с полной уверенностью говорить о существовании пробела в избирательном законодательстве, наличие которого не позволяет обеспечить равенство прав кандидатов и избирательных объединений.
Возможным решением данной проблемы могло бы стать разрешение публикации и обнародования прогнозов результатов выборов, основанных только на опросах общественного мнения. При этом ссылка на опрос должна даваться с приведением всех данных, которые необходимо при обнародовании опросов общественного мнения, потому что сведения о выборке или методе проведения опроса и формулировке вопроса могут кардинальным образом поменять отношение избирателя к этому прогнозу результатов выборов»66. По предложению В.В.Шуленина, для разрешения проблемы объективности публикуемых результатов опросов общественного мнения и прогнозов итогов выборов, необходимо ввести регламентацию участников, ограничив их число теми, кто официально существует на рынке социологических услуг, например, не менее года. Тем самым будут отсечены компании-однодневки, создаваемые лишь для участия в конкретных выборах и соответственно не обеспокоенные собственной профессиональной репутацией67.
Федеральный закон об основных гарантиях содержит также положение, согласно которому любые расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке. Это означает, что платное предоставление эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания и печатной площади в периодических печатных изданиях для проведения предвыборной агитации производится в соответствии с договором, заключенным в письменной форме до предоставления эфирного времени, печатной площади. Из этого следует также, что «редакция периодического печатного издания, организация телерадиовещания не вправе предоставить для предвыборной агитации гражданину, в том числе и находящемуся в правовом статусе зарегистрированного кандидата, печатную площадь или эфирное время для проведения предвыборной агитации за плату, если такая оплата производится помимо избирательного фонда из любых иных средств»68.
Бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь для агитационных целей также могут быть предоставлены только специальным субъектам агитационной деятельности.
И, наконец, в соответствии с ФЗ об основных гарантиях редакции периодических печатных изданий, организации телерадиовещания как юридические лица не вправе оказывать кому-либо бесплатно услуги, выполнять работы, связанные с выборами.
В периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти, органами местного самоуправления исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных актов, не могут публиковаться агитационные материалы, а также редакционные материалы, освещающие деятельность кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума.
Перечень государственных и муниципальных организаций телерадиовещания, а также государственных и муниципальных периодических печатных изданий, которые обязаны предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, публикуется организующей выборы, референдум комиссией или указанной в законе нижестоящей комиссией по представлению органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по регистрации средств массовой информации.
Агитация за кандидата, избирательное объединение, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений, запрещается. Запрещается также привлекать к предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе использовать изображения и высказывания таких лиц в агитационных материалах.
Использование в агитационных материалах кандидата, избирательного объединения изображения физического лица, высказываний физического лица о кандидате, об избирательном объединении возможно только с письменного согласия лица, чье изображение используется. Документ, подтверждающий согласие, представляется в избирательную комиссию вместе с экземплярами агитационных материалов.
В случае размещения агитационного материала на канале организации телерадиовещания либо в периодическом печатном издании указанный документ представляется в избирательную комиссию по ее требованию. В соответствии с п.9 ФЗ об избирательных правах, данное ограничение не распространяется:
1) на использование избирательным объединением высказываний выдвинутых им кандидатов о данном избирательном объединении, а также о кандидатах, выдвинутых данным избирательным объединением на тех же выборах;
2) на использование обнародованных высказываний о кандидатах, об избирательных объединениях с указанием даты (периода времени) обнародования таких высказываний и наименования средства массовой информации, в котором они были обнародованы. Ссылка в агитационных материалах на такое высказывание физического лица, не имеющего в соответствии с настоящим Федеральным законом права проводить предвыборную агитацию, допускается только в случае, если это высказывание было обнародовано до официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов. При этом в ссылке должны указываться дата (период времени) обнародования этого высказывания и наименование средства массовой информации, в котором оно было обнародовано;
3) на цитирование высказываний об избирательном объединении, о кандидате, обнародованных иными избирательными объединениями, а также кандидатами в своих агитационных материалах, изготовленных и распространенных в соответствии с законом;
4) на использование кандидатом своих изображений, использование избирательным объединением изображений выдвинутых им кандидатов, в том числе со своими супругом, детьми (включая детей, не достигших возраста 18 лет), родителями и другими близкими родственниками, а также среди неопределенного круга лиц.
Период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию называется агитационным периодом. Он начинается со дня выдвижения кандидата69 и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования (п.1 ст.49 ФЗ об основных гарантиях).
Агитация в течение всего агитационного периода может проводиться любыми не запрещенными законом методами, кроме проведения агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях. Для указанного метода предвыборной агитации п. 2 комментируемой статьи установлен особый срок, который начинается за 28 дней до дня голосования. Этот срок распространяется на проведение агитации с использованием как государственных, так и негосударственных организаций, выпускающих СМИ.
Платное эфирное время и платная печатная площадь могут предоставляться негосударственными организациями, выпускающими СМИ, непосредственно с начала течения вышеуказанного срока.
Прекращается предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
Что касается агитации с использованием услуг государственных и муниципальных организаций, выпускающих СМИ, то после окончания регистрации кандидатов, списков кандидатов, до начала предоставления как бесплатных, так и платных эфирного времени и печатной площади должны быть проведены мероприятия, обеспечивающие участникам избирательного процесса (зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям блокам) равный доступ к государственным и муниципальным СМИ (как правило - это жеребьевка по распределению эфирного времени и печатной площади). Вместе с тем не исключено проведение подобных процедур и негосударственными СМИ по их решению. Если позволяют сроки избирательной кампании (включая период выдвижения и регистрации кандидатов), то такое распределение (жеребьевка) должно быть проведено до начала течения указанного 28-дневного срока70.
Вне агитационного периода, включая день голосования и предшествующий ему день, проведение предвыборной агитации запрещено.
Агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее размещенные в установленном федеральным законом порядке на зданиях и сооружениях, за исключением зданий, в которых размещены комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии не менее 50 метров от входа в эти здания, сохраняются в день голосования на прежних местах.
2.2 Средства, методы и виды предвыборной агитации
Согласно п.3 ст.48 ФЗ об основных гарантиях предвыборная агитация может проводиться:
а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;
б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;
в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
г) иными не запрещенными законом методами71.
Общие условия проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на телевидении и радио закреплены в ст.51 ФЗ об основных гарантиях.
В течение всего агитационного периода государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации соответственно зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, в том числе для представления избирателям предвыборных программ.
Эфирное время на каналах указанных организаций телерадиовещания и печатная площадь в указанных периодических печатных изданиях предоставляются зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, за плату, а в случаях и порядке, предусмотренных законом, бесплатно.
Едиными для всех зарегистрированных кандидатов должны быть и условия оплаты эфирного времени, печатной площади, предоставляемых негосударственными организациями телерадиовещания и редакциями негосударственных периодических печатных изданий.
Бесплатное и платное предоставление эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания и печатной площади в периодических печатных изданиях для проведения предвыборной агитации производится в соответствии с договором, заключенным в письменной форме между организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания и кандидатом, избирательным объединением до предоставления эфирного времени, печатной площади.
Общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая из общероссийских государственных организаций телерадиовещания предоставляет для проведения предвыборной агитации должен составлять на каждом из каналов не менее 60 минут по рабочим дням. Общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая из региональных государственных или муниципальных организаций телерадиовещания предоставляет для проведения предвыборной агитации должен составлять на каждом из каналов не менее 30 минут по рабочим дням, а если общее время вещания организации телерадиовещания составляет менее 2 часов в день, - не менее 1/4 общего времени вещания. Объем эфирного времени, предоставляемого региональными государственными или муниципальными организациями телерадиовещания для проведения предвыборной агитации на дополнительных или повторных выборах депутата (депутатов) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа муниципального образования по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, определяется законом субъекта РФ.
Следует обратить внимание на следующее. Согласно действующему законодательству не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени должно быть предоставлено зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения совместных дискуссий, «круглых столов» и иных совместных агитационных мероприятий. «Содержащаяся в законе формулировка «не менее половины» означает, что это может быть и все эфирное время, что представляется в ряде случаев нецелесообразным. Так, на дополнительных выборах депутата Государственной Думы четвертого созыва по Преображенскому одномандатному избирательному округу, которые проходили 4 декабря 2005 года, государственные организации телерадиовещания предоставили весь объем бесплатного эфирного времени для проведения совместных агитационных мероприятий. В этой ситуации кандидат В.В. Квачков, находившийся в следственном изоляторе временного содержания и не имевший реальной возможности принимать участие в данных агитационных мероприятиях, был значительно ущемлен в своих правах по проведению предвыборной агитации»72.