Организация и управление системой казначейского исполнения бюджета

Организация и управление системой казначейского исполнения бюджета

В свете всех этих документов совершенно нелогич­ным представляется внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части введения ст. 215.1, предусматриваю­щей обязательное кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства.
В то же время не отменена ст. 151 (п. 7) БК РФ, предо­ставляющая право муниципальным образованиям в це­лях обслуживания местного бюджета и управления сред­ствами местного бюджета создавать муниципальные каз­начейства или иные финансовые органы в соответствии с уставом муниципального образования и законодатель­ством Российской Федерации7.
Следует отметить, что обязательность перехода на кассовое обслуживание местных бюджетов через Феде­ральное казначейство противоречит принципам федера­лизма и самостоятельности местного самоуправления, заложенным в основу Конституции РФ. Согласно Кон­ституции РФ органы местного самоуправления самосто­ятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Эффективное управление муниципаль­ными финансами возможно только через муниципальные казначейства. Между этапами планирования, исполнения и анализа не должно быть разрыва бюджетного процесса. Все должно находиться в одних руках муниципальных фи­нансовых органов. Одним из очевидных преимуществ казначейского ис­полнения местного бюджета муниципальным исполни­тельным органом является сосредоточение всех функ­ций исполнения бюджета в компетенции местных орга­нов власти (планирование, исполнение, учет, контроль), а также полная ответственность за конечный результат.
Кроме того, местные органы власти имеют возмож­ность оперативного изменения технологии исполнения бюджета муниципального образования в рамках тех прав, которые им предос­тавлены в соответствии с законодательством.
Казначейское исполнение местного бюджета через муниципальное казначейство имеет ряд положительных моментов:
1. Наличие ежедневной оперативной информации об исполнении местного бюджета. Практически финансо­вый орган имеет отчет (баланс) об исполнении бюджета муниципального образования на каждый день в любой степени детализации.
2. Формирование финансовых отчетов об исполнении местного бюджета в более сжатые сроки, сокращение сроков приемки отчетов от распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. Данные о кассовом ис­полнении местного бюджета формируются, как прави­ло, ко 2-му числу месяца, следующего за отчетным.
3. Возможность оперативно и очень мобильно решать вопросы о передвижении лимитов бюджетных обяза­тельств при возникновении непредвиденных расходов (срочная проплата кредиторской задолженности за энер­горесурсы, внеплановый ремонт и др.).
Наличие единой информационной базы (единого про­граммного продукта) у органа, исполняющего бюджет, и у бюджетополучателей позволяет:
в кратчайшие сроки представлять к исполнению пла­тежные документы на электронных носителях (на диске­тах), обрабатывать их и передавать в систему «Клиент — Банк» кредитной организации (в дни выплаты заработ­ной платы количество платежных документов составля­ет более 300);
оперативно владеть информацией об остатках денеж­ных средств как на бюджетном и текущем счетах финансо­вого органа, так и на лицевых счетах бюджетополучателей;
оперативно владеть информацией о кассовых расхо­дах бюджетополучателей и о расходах бюджета муниципального образования в разрезе бюджетной классификации на любую дату, нара­стающим итогом, с начала года и за конкретный период;
анализировать расходование бюджетных средств по лицевому счету бюджетополучателя без выхода на место, так как в операционном отделе полностью формируется и хранится документация, подтверждающая расходы по лицевому счету: копии договоров, счетов, накладных, ак­тов, других документов; платежные поручения, банковс­кие выписки и другие документы;
иметь полную информацию о состоянии лицевого сче­та бюджетополучателя, позволяющую полностью конт­ролировать аналитический учет кассовых расходов;
контролировать расчеты за теплоэнергоресурсы, рас­ходы на капитальное строительство, капитальный ремонт (финансовый орган ведет электронные таблицы учета ежедневных расходов по смете учреждений и организа­ций в разрезе экономических статей, по объектам строи­тельства, ремонта и т.д.). Ведение таких таблиц отделе­ниями Федерального казначейства не предусмотрено;
для формирования муниципального заказа иметь пол­ную оперативную информацию не только в разрезе бюд­жетополучателей, но и в разрезе поставщиков услуг (Теп­лосеть, Водоканал, Электросеть и т.д.). Отделением Фе­дерального казначейства предоставление такой инфор­мации не предусмотрено8.
В результате перехода на казначейское исполнение бюджета через муниципальное казначейство в могут быть достигнуты полная прозрачность местного бюджета и жесткий контроль на всех стадиях бюджетного процесса. Муниципальное каз­начейство обязано осуществлять регистрацию всех договоров с поставщиками продукции (работ, услуг) по всем статьям бюджетной классификации, а также проводит анализ цен, номенклатуры и объемов предлагаемых товаров (работ, услуг), что позволяет не только получить существенную экономию, но и оптимизировать расходы. В результате может резко сократиться нецелевое расходова­ние бюджетных средств.
С созданием муниципального казначейства должна снизиться кредиторская задолженность бюджетополучателей. В настоящее время она полностью отсутствует.
Благодаря наличию достоверной ежегодной оператив­ной информации будут значительно сокращены сроки формирования проекта бюджета на очередной финансо­вый год: бюджет муниципального образования, как правило, формируется уже к ноябрю месяцу текущего года, а отчеты об исполнении бюджета - к 25 января следующего финансового года. За счет применения механизма управления финансовыми ресурсами через муниципальное казначейство путем ис­пользования свободных остатков средств на лицевых сче­тах бюджетополучателей будет достигнуто бесперебойное фи­нансирование получателей средств местного бюджета, не зависимо от сроков поступления доходов, что способству­ет снижению социальной напряженности и ускорению денежного обращения в районе.
Все это свидетельствует о создании высокоэффектив­ной модели муниципального казначейства, обладающего более совершенными, чем у Федерального казначейства, методологией и информационными технологиями. В райо­не разработаны и утверждены единые стандарты казначей­ского исполнения бюджета, успешно решены вопросы эф­фективного управления муниципальными финансовыми ресурсами и кассового обслуживания местных бюджетов9.
Непоследовательность принятия решений федераль­ным центром может привести к ликвидации как высокоэф­фективного механизма управления муниципалитетов сред­ствами местных бюджетов, так и к ликвидации муниципаль­ных казначейств и всех достижений в этом направлении.
Согласно приказу Мин­фина России от 22.03.2005 №1н возможны два варианта перехода на кассовое обслуживание исполнения местно­го бюджета отделением Федерального казначейства:
с открытием и ведением лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) соответствующего бюджета;
с открытием главным распорядителям, распорядите­лям или получателям средств соответствующего бюдже­та лицевых счетов для учета операций по расходам бюд­жета в соответствии с соглашением об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функ­ций по исполнению бюджета в условиях кассового обслу­живания ими исполнения бюджета10.
Наиболее приемлемым представляется решение о кассовом исполнении местно­го бюджета органами Федерального казначейства по пер­вому варианту. При этом муниципальный финансовый орган при ис­полнении местного бюджета:
осуществляет основные этапы санкционирования расходов бюджета (составление и утверждение бюджетной росписи; утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до рас­порядителей и получателей бюджетных средств; ведет лицевые счета распорядителей и получателей средств ме­стного бюджета.
готовит распоряжения в отделение Федерального каз­начейства на списание денежных средств с лицевого сче­та распорядителя (получателя) бюджетных средств на счета поставщиков товаров, работ, услуг.
формирует выписки по лицевым счетам распоряди­теля (получателя) бюджетных средств.
осуществляет предварительный, текущий и последу­ющий контроль за расходованием бюджетных средств.
Обслуживание органами Федерального казначейства местных бюджетов ведет к образованию «дополнитель­ной надстройки» между банком и финансовым органом, к дублированию функций и замедлению денежного обра­щения. Это лишает муниципальный финансовый орган возможности оперативного и качественного управления средствами местного бюджета.
Итак, создание высокоцентрализованных моделей уп­равления бюджетами не соответствует основополагаю­щим принципам бюджетного федерализма, снижает уро­вень самостоятельности и ответственности местных ор­ганов власти за проведение бюджетной политики на их территории и ее результаты.
Страдает полнота и оперативность предоставляемой информации, так как отделение Федерального казначей­ства предоставляет только ту информацию, которая пре­дусмотрена Правилами, утвержденными приказом Мини­стерства финансов Российской Федерации от 19.04.2000 г. № 46н, что явно недостаточно для качественного анализа исполнения бюджета и контроля за его исполнением11.
Всё же для эффективного и качественного управления местными финансами, для получения опе­ративной и достоверной информации о состоянии муни­ципальных финансовых ресурсов следует сохранить су­ществующие муниципальные казначейства. В условиях реформирования местного самоуправле­ния, создания на территории муниципального образования нескольких муниципальных образований сохранение му­ниципальных казначейств наиболее актуально. Если вновь образованные муниципальные образования пол­ностью перейдут на казначейское исполнение своих бюд­жетов через органы Федерального казначейства, то му­ниципальный район потеряет оперативный контроль над целостностью исполнения консолидированного бюдже­та муниципального образования и единством информационного пространства, что в свою очередь создаст определенные трудности в осуществлении единой финансовой политики на терри­тории муниципального образования, в осуществлении мето­дического руководства формированием консолидирован­ного бюджета муниципального образования.
Таким образом, на данном этапе с целью сохранения целостности бюджетной системы муниципального образования и качественного управления муниципальными финан­сами наиболее целесообразно казначейское исполнение бюджетов поселений осуществлять через районный му­ниципальный финансовый орган, в состав которого вхо­дит муниципальное казначейство.
3.3.Совершенствование системы контроля за исполнением бюджета
Использование в законе о бюджете натуральных по­казателей влечет необходимость внесения определен­ных изменений в алгоритм составления и рассмотрения бюджета, что соответствует одному из основных направлений Концепции, предусматривающему «упо­рядочение процедур составления и рассмотрения бюд­жета». Концептуально новый порядок формирования бюджета может быть следующим.
На первом этапе представительный орган принима­ет основные направления бюджетной и налоговой по­литики на очередной год, после чего направляет испол­нительному органу проект перечня мероприятий, пла­нируемых в качестве принимаемых бюджетных обяза­тельств на предстоящий год. Исполнительная власть разрабатывает комплекс мер по реализации указанных мероприятий и определяет потребности финансирова­ния по каждому из них, т.е. фактически составляет «биз­нес-план» для каждого из предложенных депутатами мероприятий12.
Одновременно органы исполнительной власти с уче­том прогнозируемых макроэкономических показателей и состоянию нормативно-правовой базы рассчитыва­ют и уточняют на предстоящий год:
ожидаемый объем доходов бюджета;