Формирование статуса государственного служащего:социальный аспект

ВВЕДЕНИЕ
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
1.1. Основы законодательной базы о государственной службе и статус государственного служащего
1.2. Должности государственной службы и статус государственного служащего
1.3. Принципы государственной службы. Государственная служба и гражданское общество
2. СОЦИАЛЬНЫЙ СТАТУС И ГАРАНТИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО
2.1. Правовое положение и статус государственного служащего
2.2. Основные государственные гарантии гражданских служащих
2.3. Совершенствование механизма государственных гарантий как элемента правового статуса государственных служащих
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Формирование статуса государственного служащего:социальный аспект

Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г., 2 ноября 2004 г.) трактует гражданство Российской Федерации как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3). Гражданство как правовая категория служит предпосылкой и основой правового статуса гражданина. Предоставляя человеку гражданство, государство берет на себя обязательство обеспечить реализацию в полном объеме его прав и свобод, защиту и покровительство за пределами страны.
Всеобщая Декларация прав человека ООН 1948 г. провозглашает право каждого человека на гражданство и его нерушимость - никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Соответствующие положения закреплены Конституцией РФ и Законом о гражданстве РФ. В ряде стран различия в основаниях приобретения гражданства определяют различия в правовом статусе граждан. Например, только граждане по рождению могут быть избраны главой государства, граждане по натурализации лишаются на длительные сроки после приема в гражданство пассивного избирательного права. Конституция РФ в ч. 1 ст. 6 закрепляет принцип равного гражданства - все российские граждане независимо от оснований приобретения гражданства обладают равными правами и обязанностями.
Сложившаяся практика организации и осуществления государственной службы субъектов РФ свидетельствует о том, что финансирование осуществляется за счет бюджетов субъектов РФ. Зачастую величина денежного содержания государственных служащих субъектов РФ значительно превосходила денежное содержание федеральных государственных служащих, причем результаты социально-экономического развития региона, уровень жизни и средняя по региону заработная плата не учитывались при установлении гарантий служащих.
В ст. 65 комментируемого Закона финансирование федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ осуществляется за счет средств, соответственно, федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Порядок финансирования может быть определен как настоящим Федеральным законом, так и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Согласно статьи 14 «Основные права гражданского служащего» ФЗ, можно видеть, что служащий, состоящий на должности в любом виде службы, всю свою служебную деятельность может вести только на основе тех прав, которые ему предоставлены, и обязанностей, которые на него возложены; их комплекс - полномочия служащего - определяют содержание и границы его деятельности. Под правами гражданского служащего понимаются обусловленные Конституцией РФ, установленные федеральным законом, иными правовыми актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения государственных органов.
Виды службы, виды и компетенции государственных органов, особенности и компетенция структурных подразделений государственных органов, отраженные и закрепленные в конечном счете в должностных регламентах, детерминируют комплекс прав гражданского служащего.
Согласно ст. 22 ТК РФ работодатель обязан: обеспечивать безопасность труда и условия, отвечающие требованиям охраны и гигиены труда; обеспечивать работников оборудованием, инструментами, технической документацией и иными средствами, необходимыми для исполнения ими трудовых обязанностей. ТК РФ (ст. 209) определяет понятие "охрана труда" как систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающую в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Условия труда - это совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника.
Безопасные условия труда - условия труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов. Администрация государственного органа обязана обеспечить безопасные условия труда для выполнения работником норм труда и для обеспечения предусмотренного ТК РФ (ст. 219) право работника на труд, отвечающий требованиям безопасности и гигиены.
Оборудование рабочего места гражданского служащего может быть определено в должностном регламенте. Другие условия устанавливаются государственным органом в правилах внутреннего трудового распорядка, правилах по технике безопасности и др. В том случае, когда гражданский служащий не исполнил своих должностных обязанностей в связи с отсутствием надлежащих организационно-технических условий, он освобождается от ответственности.
В ст. 47 перечисляются включенные в должностной регламент разделы. Так, например, служащий имеет право ознакомиться с квалификационными требованиями; своими правами, обязанностями, ответственностью; сферой своих полномочий, задачами и функциями; сроками и процедурами подготовки и принятия управленческих решений и порядком служебного взаимодействия с внешними потребителями государственных услуг и с коллегами.
Такие понятия, как показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, появились в российской практике государственного управления сравнительно недавно. Эти термины в зарубежных государственных службах вошли в обиход примерно в конце 80-х гг. XX в. и связаны с внедрением концепции «Нового государственного менеджмента» (New Public Management). Реализация концепции связана с рыночным анализом проблем государственной службы и направлена на повышение эффективности и экономичности выполняемых государственными органами задач, увеличение ориентации на клиента. Усилия в области модернизации концентрируются на снижении продолжительности административных процессов, на "диалоге" с гражданами, на проектном менеджменте, предполагающем обязательство управления качественно выполнять определенную задачу в ограниченный промежуток времени. Предполагается, что основным критерием работы государственного служащего является не столько его образовательный ценз и опыт работ, но и достигнутые результаты. Бюджетирование, ориентированное на результат, и изменение системы оплаты также связаны с возможностью увязать денежное содержание служащего с достигнутыми результатами.
В контексте государственного управления термин "результативность" может трактоваться как степень достижения конечных целей. "Эффективность" понимается как оптимальное использование средств для достижения результата. Государственные органы редко испытывают воздействие рыночной конкуренции, и результаты их деятельности трудно оценить в рыночной стоимости. Успех системы оценки эффективности работы зависит от точного и непредвзятого измерения работы, использования адекватных критериев оценки и четкой постановки задач сотрудникам. Задачи должны быть установлены так же, как административные задачи государственного органа, а каждая задача сотрудника должна быть связана с одной или более задачами отдела или управления.
Такие права, как: право на медицинское страхование, право на государственное пенсионное обеспечение, право на оплату труда, фактически дублируются в тексте настоящего Закона, получив названия "гарантии" (ст. 52. Основные государственные гарантии гражданских служащих).
Государственный служащий имеет право на отдых, причем время отдыха - это время, в течение которого работник свободен от исполнения трудовых обязанностей и которое он может использовать по своему усмотрению (ст. 106 ТК РФ). В соответствии со ст. 107 ТК РФ существует несколько видов времени отдыха:
1) перерывы в течение рабочего дня (смены);
2) ежедневный (междусменный) отдых;
3) выходные дни (еженедельный непрерывный отдых);
4) нерабочие праздничные дни;
5) отпуска.
Продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска, дифференцированного в зависимости от групп должностей гражданской службы, и продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет исчисляется в соответствии со ст. 46 Закона. Служба во всем ее объеме и служащий требуют значительных расходов на содержание, в которых основную статью составляет оплата труда служащих. В этой части необходимо решить два вопроса: об источнике финансирования и о формах (методике) оплаты труда. При определении источника финансирования принимается во внимание необходимость обеспечения службе и служащему определенной степени самостоятельности и независимости в осуществлении своих полномочий от организаций и лиц, имеющих свои интересы в сфере службы и располагающих материально-финансовыми средствами, возможностями для влияния на службу. Источник финансирования государственной службы определен в ст. 65 Закона. Второй вопрос - о формах оплаты труда государственных служащих - решается Законом в главе 10. Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы (п. 1 ст. 50).
Применение термина "денежное содержание", отличного от термина "заработная плата", подчеркивает невозможность измерения труда многих гражданских служащих обычными мерками выполнения объема работ. В основу форм оплаты труда служащего положена определенная категория - должностной оклад в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (ст. 50 Закона). Законодательные акты последнего времени в области государственной службы имеют четко выраженную цель: обеспечить достойный уровень жизни служащему, поднять престижность службы в глазах общества. Разумеется, этот показатель зависит не только от величины денежного содержания и иных выплат, но и от самого служащего, прежде всего от уровня профессионализма, служебной и общей культуры, желании добросовестно и умело исполнять свои обязанности.
При этом специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций.
В подп. 5 п. 1 статьи предусматривается право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. В целях реализации данного права гражданский служащий может запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться современными научными и организационно-техническими средствами ее хранения и обработки, а также иметь возможность применять указанные средства в своей служебной деятельности. Порядок запроса и получения информации гражданскими служащими должен быть установлен нормативными актами. Условием реализации данного права является наличие соответствующей обязанности предоставления информации и материалов у организаций, общественных объединений, органов местного самоуправления, государственных органов.
Современное техническое развитие, реорганизация систем и сфер сбора данных и активное использование сетей данных и систем электронного сообщения повлияли на методы и формы представления данных. Уровень автоматизации административного труда значительно возрос. Тем не менее необходимо урегулирование множества юридических и информационных вопросов для повышения эффективности государственного управления посредством использования новейших информационных технологий при передаче и сохранении информации. Информационные технологии в государственном управлении наиболее активно используются при решении вопросов налогообложения, таможни, социальной защиты и социального страхования и др. Защита данных государственными органами в современных условиях приобретает максимальную важность, так как противостоять манипуляциям с электронными документами достаточно сложно. В концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом 15 августа 2001 г., особое внимание уделено использованию современных информационных технологий (раздел XI). Предполагаются разработка и внедрение новых стандартов делопроизводства, основанных преимущественно на электронном документообороте с применением электронной цифровой подписи, обеспечением более широкого доступа гражданских служащих к государственным и иным информационным ресурсам.
Реформа государственной службы ориентирована на повышении уровня участия гражданского общества в социально-политических процессах. Гражданский служащий, как и любой гражданин, имеет право вносить предложения, направленные на предупреждение, выявление и устранение обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям. Вместе с тем государственный служащий как субъект управления наделен правом вносить предложения о том, что действие того или иного предписания нецелесообразно или определенные правовые акты (отдельные положения) не соответствуют требованиям законности или потребностям времени.
В подп. 6 статьи предусмотрено право гражданского служащего на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений. В соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (с изм. и доп. от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) понятие "государственная тайна" трактуется как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2). Носители сведений, составляющих государственную тайну, - материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.
Для гражданских служащих предусмотрена в качестве дополнительной выплаты ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну (подп. 3 п. 5 ст. 50). Право гражданского служащего на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации предполагает, что служащий может посещать указанные организации для получения необходимой информации, материалов, справок и т.д. Порядок и условия такого посещения могут быть установлены в административных регламентах государственных органов, должностных регламентах служащих, а также в стандартах государственной услуги, если объектом посещения является государственный орган.
В подп. 8 п. 1 ст. 14 закреплено право гражданского служащего на ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов.
Гражданский служащий не имеет права на изъятие каких-либо материалов личного дела, но имеет право изучить личное дело полно и конфиденциально. К личному делу гражданского служащего обычно приобщаются половозрастные данные о личности служащего; данные об уровне образования и специальности, аргументированные отзывы руководителя о выполнении индивидуального плана деятельности государственного служащего, результаты конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценка его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена, поощрения, причины и виды взысканий гражданского служащего.
Право на ознакомление с отзывами о профессиональной служебной деятельности и материалами личного дела является личным правом, поэтому должен быть утвержден перечень лиц государственного органа, имеющих право на ознакомление с материалами личного дела служащего. Гражданский служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на государственной службе, включая обжалование в суд их нарушений. Служащий самостоятельно решает, куда ему обратиться в случае возникновения индивидуальных служебных споров: в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.
Следующие виды прав гражданского служащего отнесены к социальным правам. Право гражданских служащих на медицинское страхование предусмотрено в соответствии с комментируемым Законом и Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-I "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (в редакции от 2 апреля 1993 г.) (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 1 июля 1994 г., 29 мая 2002 г., 23 декабря 2003 г.). Для реализации данного права необходимо принятие и вступление в силу федерального закона, регламентирующего порядок и процедуру медицинского страхования государственных служащих.
Также предусматривается право гражданского служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом. Среди других основных государственных гарантий гражданских служащих указана гарантия на государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»10.
Государственный служащий имеет право с предварительным уведомлением нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликта интересов. В соответствие со служебным контрактом представитель нанимателя обязуется:
1) предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы и замещения определенной должности гражданской службы;
2) своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание;
3) предоставить ему государственные социальные гарантии.
2.2. Основные государственные гарантии гражданских служащих
Основная функция гарантий - это обеспечение реализации правового статуса гражданских служащих, в результате осуществления которой:
1) создается практическая возможность пользования субъективным правом и выполнения юридической обязанности субъектом;
2) исключается отступление от целей правовых норм в процессе пользования субъективным правом;
3) стимулируется правовая активность гражданских служащих;
4) реализуется общая и частная превенция нарушений субъективных прав, невыполнения обязанностей;
5) осуществляется защита субъективного права в ситуациях, препятствующих его нормальной реализации;
6) обеспечивается восстановление нарушенного субъективного права и необходимое поведение обязанного лица.
Тем не менее, в вышеизложенном не содержит дефиницию понятия "гарантия". ТК РФ определяет гарантии как средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений. Компенсации - это денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных предусмотренных федеральным законом обязанностей (ст. 164).
Целями установления гарантий являются:
1) обеспечение правовой и социальной защищенности гражданских служащих;
2) повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;
3) укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы;
4) компенсация ограничений, установленных Федеральным законом "О государственной гражданской службе".
По смыслу статьи гарантии могут быть предусмотрены не только комментируемым Законом, но и другими федеральными законами. Так, например, ТК РФ, помимо общих гарантий и компенсаций, предусматривает гарантии и компенсации в следующих случаях:
1) при направлении в служебные командировки;
2) при переезде на работу в другую местность;
3) при исполнении государственных или общественных обязанностей;
4) при совмещении работы с обучением;
5) при вынужденном прекращении работы не по вине работника;