Казначейское исполнение бюджета г. Москвы по расходам и пути его совершенствования

Содержание

Введение
Глава I. Сущность и значение казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации
1.1. Становление и развитие казначейской системы в России
1.2. Становление и развитие правовых основ и принципов казначейского исполнения бюджета в РФ
1.3. Роль казначейского исполнения бюджета субъекта РФ
Глава II. Организация исполнения бюджетов г. Москвы
2.1.Органы казначейства в субъекте РФ
2.2. Особенности казначейского исполнения бюджетов субъектов РФ
2.3.Пути совершенствования казначейского исполнения бюджета
Заключение
Список использованной литературы
Приложения

Казначейское исполнение бюджета г. Москвы по расходам и пути его совершенствования

- аналитические коды, идентифицирующие операции со средствами, контроль за использованием которых осуществляется УФК по г. Москве
При утверждении порядка реализации ведомственных целевых программ рассмотреть предложения по детализации данных программ.
9.5.
Система казначейского учета бюджетных обязательств по контрактам на поставку продукции (работ, услуг) и иных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета г. Москвы
- ведение в программе казначейского исполнения бюджета «АЦК – Финансы» блока « Учет бюджетных обязательств» по объектам, видам и типам договоров;
- осуществление предварительного контроля по оплате региональными учреждениями денежных обязательств в рамках регламента принятия, подтверждения и учета бюджетных обязательств по региональным контрактам на поставку товаров, выполненных работ, оказанных услуг.

Исполнение данных мероприятий по совершенствованию казначейского исполнения бюджета позволит обеспечить маневренность, гибкость и оперативность в принятии важнейших управленческих решений, четко отслеживать ход исполнения бюджета, повысить обоснованность планирования, создать условия для использования программно-целевых методов при решении социально-экономических проблем.
Одновременно возникает необходимость в решении вопросов технического обеспечения, требующих дополнительных финансовых вложений на приобретение компьютеров и оргтехники, программного обеспечения и средств, позволяющих использовать электронно – цифровую подпись.
В связи с реализацией статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, и учитывая, что организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган, альтернативы нет.
В соответствии со статьей 215.1. Федерального закона от 20 августа 2006 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» установлено, что с 1 января 2006г. бюджеты всех субъектов Российской Федерации и местные бюджеты перешли на кассовое обслуживание их исполнения в органы Федерального казначейства. Поэтому сложно прогнозировать возможность и вероятность действий как федеральной, так и региональной власти в части принятия решения открытия и ведения в органах Федерального казначейства лицевых счетов распорядителям и (или) получателям средств местного бюджета.
Казначейское исполнение местного бюджета через казначейство имеет ряд положительных моментов:
1. Наличие ежедневной оперативной информации об исполнении местного бюджета. Практически финансо­вый орган имеет отчет (баланс) об исполнении бюджета на каждый день в любой степени детализации.
2. Формирование финансовых отчетов об исполнении бюджета в более сжатые сроки, сокращение сроков приемки отчетов от распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. Данные о кассовом ис­полнении местного бюджета формируются, как прави­ло, ко 2-му числу месяца, следующего за отчетным.
3. Возможность оперативно и очень мобильно решать вопросы о передвижении лимитов бюджетных обяза­тельств при возникновении непредвиденных расходов (срочная проплата кредиторской задолженности за энер­горесурсы, внеплановый ремонт и др.).
Наличие единой информационной базы (единого про­граммного продукта) у органа, исполняющего бюджет, и у бюджетополучателей позволяет:
в кратчайшие сроки представлять к исполнению пла­тежные документы на электронных носителях (на диске­тах), обрабатывать их и передавать в систему «Клиент — Банк» кредитной организации (в дни выплаты заработ­ной платы количество платежных документов составля­ет более 300);
оперативно владеть информацией об остатках денеж­ных средств как на бюджетном и текущем счетах финансо­вого органа, так и на лицевых счетах бюджетополучателей;
оперативно владеть информацией о кассовых расхо­дах бюджетополучателей и о расходах бюджета в разрезе бюджетной классификации на любую дату, нара­стающим итогом, с начала года и за конкретный период;
анализировать расходование бюджетных средств по лицевому счету бюджетополучателя без выхода на место, так как в операционном отделе полностью формируется и хранится документация, подтверждающая расходы по лицевому счету: копии договоров, счетов, накладных, ак­тов, других документов; платежные поручения, банковс­кие выписки и другие документы;
иметь полную информацию о состоянии лицевого сче­та бюджетополучателя, позволяющую полностью конт­ролировать аналитический учет кассовых расходов;
контролировать расчеты за теплоэнергоресурсы, рас­ходы на капитальное строительство, капитальный ремонт (финансовый орган ведет электронные таблицы учета ежедневных расходов по смете учреждений и организа­ций в разрезе экономических статей, по объектам строи­тельства, ремонта и т.д.). Ведение таких таблиц отделе­ниями Федерального казначейства не предусмотрено9.
В результате перехода на казначейское исполнение бюджета через региональное казначейство в могут быть достигнуты полная прозрачность местного бюджета и жесткий контроль на всех стадиях бюджетного процесса. Региональное каз­начейство обязано осуществлять регистрацию всех договоров с поставщиками продукции (работ, услуг) по всем статьям бюджетной классификации, а также проводит анализ цен, номенклатуры и объемов предлагаемых товаров (работ, услуг), что позволяет не только получить существенную экономию, но и оптимизировать расходы. В результате может резко сократиться нецелевое расходова­ние бюджетных средств. С созданием регионального казначейства должна снизиться кредиторская задолженность бюджетополучателей. В настоящее время она полностью отсутствует.
Все это свидетельствует о создании высокоэффектив­ной модели регионального казначейства, обладающего более совершенными, чем у Федерального казначейства, методологией и информационными технологиями10.
2.3.Пути совершенствования казначейского исполнения бюджета
Для повышения эффективности бюджетной политики необходимо решение ряда проблем:
1. Действующее налоговое законодательство пока не в полной мере обеспечивает благоприятные условия для эффективного развития отечественного бизнеса, реализации долгосрочных инвестиционных проектов. В налоговой системе все еще сохраняются элементы, искажающие экономически обоснованную предпринимательскую мотивацию и препятствующие выводу хозяйственной деятельности из тени. Налоговый учет и отчетность остаются неоправданно усложненными, что особенно чувствительно для малого и среднего бизнеса.
2. Процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета излишне затянуты и громоздки.
3. Законодательство о государственных закупках не отвечает современным требованиям. Из-за несовершенства применяемых механизмов государство по-прежнему несет дополнительные финансовые издержки при осуществлении закупок товаров и услуг, необходимых для реализации его функций.
4. Не завершено упорядочение сети федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений. Недопустимо медленно принимаются решения о дальнейшей судьбе федеральных учреждений, функции которых признаны избыточными.
5. Сохраняется проблема невыполнения прогнозных планов приватизации. Неоправданно затягиваются сроки принятия решений по значимым приватизационным сделкам. Не решена проблема реализации мелких пакетов акций, находящихся в федеральной собственности.
Осуществление функций государственной власти по-прежнему остается чрезмерно сконцентрированным на федеральном уровне. Требуется дальнейшее расширение перечня федеральных полномочий, исполнение которых делегируется органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Эта работа должна быть синхронизирована с реализацией мер по совершенствованию схемы размещения и сокращению штатной численности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти11.
Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повыше­ние эффективности формирования и расходования бюд­жетных средств в интересах общества, т.е. получение наибольшего объема общественных благ в условиях ог­раниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете. Это предполагает выполнение, по крайней мере, трех основных условий:
формирование перечня мероприятий, финансиру­емых из бюджета, в соответствии со степенью их полез­ности (востребованности обществом);
предотвращение расходов, сверх минимально не­обходимых для выполнения мероприятий, финансиру­емых из бюджета (неэффективное и нецелевое расходо­вание средств);
наличие эффективной системы общественного контроля и воздействия на субъекты, принимающие решения в рамках бюджетного процесса.
В соответствии с принципом гласности, закреплен­ным в ст. 36 БК, граждане могут получить информацию о выборе, сделанном от их имени депутатами при ут­верждении бюджета, из средств массовой информации. Единственным исключением являются секретные ста­тьи, допускаемые лишь в составе федерального бюдже­та. Кроме того, в соответствии со ст. 265 БК, представи­тельные органы государственной власти могут самосто­ятельно или посредством созданных ими контрольных органов осуществлять контроль исполнения бюджет­ного процесса.
Таким образом, формально общество располагает инструментами контроля (гласность в формировании бюджета и контроле его исполнения) и воздействия (вы­боры представительных органов власти) на субъекты, принимающие решения в ходе исполнения бюджетного процесса (непосредственно на депутатов и опосредован­но на иных представителей государственной власти).
С наиболее полными сведениями о планируемых и фактических бюджетных расходах граждане могут оз­накомиться в публикуемых законах о бюджете и об ис­полнении бюджета. В этих документах финансовая ин­формация представляется в соответствии с бюджетной классификацией, позволяющей получить представление о характере расходов, но, как правило, не о конкрет­ных объектах и мероприятиях. Связь между объемами бюджетного финансирования и натуральными показа­телями по кодам целевых статей можно установить лишь в отношении целевых программ (программная часть бюджета) и по расходам, осуществляемым в соот­ветствии с законодательно установленными нормати­вами, такими, например, как бюджетные трансферты населению. При этом сведения о натуральных показа­телях бюджета (объекты и мероприятия) содержатся в документах, утверждающих различные целевые про­граммы, или в Адресной инвестиционной программе. Однако эти документы зачастую носят общий характер и не всегда публикуются в СМИ, а документы об их ис­полнении могут вообще отсутствовать. Граждане могут 5 узнать, сколько в законе о бюджете (или о его исполнении) предусмотрено (израсходовано) средств, напри­мер, на медицину, но без дополнительных и не всегда успешных обращений к иным источника информации не смогут уяснить для себя, сколько же это означает новых мест в обслуживающих их медицинских учреж­дениях или насколько улучшается техническое осна­щение этих учреждений12.
В гл. 24 БК предусмотрен целый ряд статей, регла­ментирующих возможные изменения лимитов бюджет­ных обязательств и бюджетных ассигнований. Целесо­образность таких изменений представляется вполне обоснованной, если учесть, что в рыночной экономи­ке любая финансовая и хозяйственная деятельность осуществляется в условиях постоянно меняющейся экономической ситуации. Проект бюджета составляет­ся с учетом макроэкономического прогноза и исходя из действующих норм права. Однако в ходе исполнения бюджета обстоятельства могут измениться таким обра­зом, что потребуется дополнительное финансирование для реализации запланированного мероприятия, либо, наоборот, представится возможность обойтись мень­шими затратами. Иногда для своевременного приня­тия необходимых решений оказывается вполне доста­точно полномочий по изменению бюджетных показа­телей, предоставляемых БК главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств. Но что делать, когда необходимо оперативно принять ре­шение о значительном изменении финансирования? Упустить благоприятную экономическую ситуацию, ожидая возможности внесения изменений в закон о бюджете, значит поступить экономически не рацио­нально. Превысить предусмотренные БК полномочия — преступить закон.
Подобные противоречия могут носить и неявный характер. Например, при благоприятно складываю­щемся рынке появляется возможность существенно сократить бюджетные расходы на реализацию какого-либо мероприятия, но государственный чиновник в силу низкой квалификации или недобросовестности не ис­пользует эту возможность. Или когда в рамках предус­мотренного бюджетом финансирования выполняется меньший объем работ, чем предполагалось при плани­ровании бюджетных расходов, причем уменьшение объе­мов работ оформляется соответствующими оперативны­ми решениями органов исполнительной власти. Вне­шних признаков нарушения законодательства здесь нет, но экономическая рациональность явно отсутствует.
Конфликты рациональности и законности зачастую не позволяют дать однозначную оценку действиям ис­полнительной власти при исполнении бюджета. В то же время, число таких ситуаций могло бы быть значитель­но меньше при ином распределении полномочий меж­ду представительными, исполнительными и конт­рольными органами. Очевидно, что существующее рас­пределение полномочий между участниками бюджет­ного процесса не достаточно рационально и нуждается в оптимизации13.
Закон о бюджете санкционирует расходование бюд­жетных средств в указанных в нем объемах и по указан­ным направлениям, и является основным документом, необходимым исполнительной власти для легитимно-
го расходования средств бюджета очередного года. При этом главным параметром исполнения или не испол­нения закона о бюджете является соответствие факти­ческих объемов бюджетного финансирования показа­телям, утвержденным в законе о бюджете. Таким обра­зом, для исполнительной власти главным в законе о бюджете является финансовая составляющая этого до­кумента. Представительная же власть, утверждая закон о бюд­жете, ожидает от исполнительной власти исполнения конкретных мероприятий и решения конкретных за­дач в интересах избирателей, для чего, собственно, и «разрешает» исполнительной власти потратить соответ­ствующие средства бюджета. Перечень таких меропри­ятий и задач широко обсуждается при утверждении за­конопроекта на заседаниях представительного органа власти, некоторые из них подробно описываются в по­яснительной записке к законопроекту, а иногда и в иных документах, представляемых дополнительно. Однако все это не закрепляется в законе о бюджете и остается внут­ренними документами исполнительной власти, которые могут быть в любой момент произвольно изменены са­мой же исполнительной властью. Исключением явля­ются лишь бюджетные трансферты, утверждаемые за­конодательно, а также долгосрочные целевые програм­мы, которые в соответствии со статьей 179 БК подлежат утверждению представительным органом. При этом рег­ламентация программ нередко носит общий характер: детализация этапов не достаточно подробна, а форму­лировки допускают слишком широкое толкование.
Устранение выявленных проблем бюджетного про­цесса представляется возможным при комплексном подходе к их решению. В числе первоочередных мер наиболее значимыми представляются:
1. Введение натуральных показателей в структуру закона о бюджете и закона об исполнении бюджета в качестве целевых задач и критериев оценки исполне­ния бюджета соответственно.
2. Предоставление органам исполнительной влас­ти более широких полномочий на этапе исполнения бюджета с повышением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти.
3. Повышение эффективности системы обще­ственного контроля над исполнением бюджетного про­цесса.
Введение в бюджет натуральных показателей в ка­честве целевых задач позволяет рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом случае, руководствуясь одним из основных направ­лений Концепции, а именно «совершенствование и рас­ширение сферы применения программно-целевых ме­тодов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсужде­ния и утверждения в процессе принятия закона о бюд­жете вместо финансовых показателей при этом стано­вятся конкретные мероприятия. Т.е. на первом плане оказывается главное — деятельность государства, а не второстепенное — финансовое обеспечение этой дея­тельности. Такой подход позволяет существенно повы­сить целевую прозрачность бюджета и уже на стадии проектирования оценить, насколько полно реализован принцип адресности в законе о бюджете14.
Для практической реализации вопрос о форме отра­жения и степени детализаций натуральных показателей в законе о бюджете имеет не последнее значение. Информация одной строкой о наименовании про­граммы или внепрограммного мероприятия и объеме финансирования не дает представления о том, какой объем и каких именно благ будет получен в результате их реализации. Поэтому вслед за основной статьей, со­держащей распределение расходов по целевым стать­ям, в законе о бюджете должны быть представлены ста­тьи, содержащие натуральные показатели, по каждой программе или внепрограммному мероприятию, кото­рым соответствуют свои уникальные коды классифи­кации целевых статей.
Такие статьи должны содержать перечень и количе­ственные характеристики натуральных показателей, которые соответствуют целям осуществления внепрог­раммного мероприятия, либо этапов программы, реа­лизуемых в соответствующем году. Для мероприятий, предусматривающих нормативное финансирование, определенное действующим законодательством, в ка­честве натуральных показателей целесообразно указы­вать нормативы предоставления благ на одного полу­чателя и соответствующие им контингенты получате­лей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета показатели, утвержденные в этих статьях закона о бюд­жете, будут выступать в качестве критерия его исполне­ния или неисполнения (частичного исполнения).
Степень детализации натуральных показателей, т.е. подробность описания ожидаемого от осуществления мероприятия или программы результата, должна опре­деляться представительным органом власти в процессе рассмотрения и утверждения закона о бюджете на оче­редной год. Этим депутаты будут фактически опреде­лять степень свободы исполнительной власти в выборе путей достижения предусмотренных в бюджете целей.
Предложенная новация структуры бюджетных по­казателей, утверждаемых в законе о бюджете, не просто вводит новый вид показателей - натуральных, по и по­зволяет изменить сам характер документа, его финан­сово-хозяйственную и социальную сущность. Из документа, устанавливающего «сколько и на что потратить», закон о бюджете превращается в документ, указываю­щий «что сделать на средства бюджета»15.
Возникающий дуализм бюджетных показателей (на­туральные и финансовые) в условиях свободного цено­образования в экономике не позволяет в процессе ис­полнения бюджета точно следовать и финансовым и натуральным показателям одновременно. Необходимо выбрать один из двух типов показателей в качестве ди­рективного, исключив в отношении второго требование безусловного и точного исполнения.
Основной задачей бюджета является предоставле­ние гражданам конкретных благ — государственных ус­луг. Общество в существенно большей степени заинте­ресовано в получении предусмотренного в законе о бюд­жете объема благ, чем в соответствии плановых и факти­ческих показателей бюджетного финансирования. По­этому в качестве директивных бюджетных показателей представляется логичным выбрать натуральные показа­тели. По степени полноты исполнения этих показателей должно оцениваться исполнение закона о бюджете: «вы­полнен», «не выполнен (выполнен частично)».