Прокурорский надзор: понятие, основные направления и принципы организации прокуратуры

Прокурорский надзор: понятие, основные направления и принципы организации прокуратуры

Прокурорский надзор: понятие, основные направления и принципы организации прокуратуры

В рассмотрении уголовных дел по существу в суде первой инстанции прокуроры являются участниками уголовного судопроизводства и действуют на началах состязательности и равноправия сторон. Это служит одной из важнейших гарантий справедливого демократического правосудия, без которого не может быть подлинной законности. Процессуальный закон предусматривает право прокурора ходатайствовать о пересмотре вступившего в законную силу судебного решения путем принесения надзорного представления, поводом для которого могут явиться жалобы и заявления граждан, поступившие в органы прокуратуры. В целях обеспечения надлежащего исполнения прокурорами своих обязанностей в надзорной стадии уголовного судопроизводства Генеральной прокуратурой РФ был издан приказ от 11 февраля 2003 г. N 10 "Об участии прокуроровв надзорной стадии уголовного судопроизводства".
Обеспечению законности в сфере экономики, социальной сфере, в защите прав граждан, публичных интересов в значительной мере способствует участие прокуроров в гражданском и арбитражном процессах. Оно дает ощутимые результаты, выражающиеся в восстановлении нарушенных прав граждан и в других общезначимых ценностях.
Согласно ст. 402 УПК РФ прокурор может ходатайствовать о пересмотре вступивших в законную силу приговора, определения, постановления суда. Подобные полномочия прокурора предусмотрены ст. 292 АПК РФ. В соответствии со ст. 376, 377 ГПК РФ правом на обращение в суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, обладают Генеральный прокурор РФ и его заместители (в любой суд надзорной инстанции) и прокуроры республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) (соответственно в президиумы верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда).
Важным направлением деятельности прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Осуществление прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью обеспечивает согласование их усилий по противодействию криминалу, недопущению в этой сфере элементов ведомственной разобщенности и разногласий, что имеет особое значение в условиях роста организованной и профессиональной преступности. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов1.
В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокуроры созывают координационные совещания. В состав координационного совещания входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности (члены совещания). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания. На координационные совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации.
В целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов осуществляется взаимодействие с судами и органами юстиции путем взаимного информирования о состоянии преступности и судимости; использования данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; совместной работы по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью; проведения совместных семинаров и конференций, участия соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов; направления совместных информационных писем, справок, обзоров; участия в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.
Прокуратура Российской Федерации также принимает участие в правотворческой деятельности.
В целях обеспечения единства правовой политики, реализуемой Генеральной прокуратурой РФ, исключения фактов направления в законодательные и иные органы не согласованных между собой инициативных законопроектов и заключений по поступающим проектам нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти, повышения уровня работы по систематизации законодательства в органах прокуратуры Российской Федерации, заместители Генерального прокурора РФ, начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры субъектов Российской Федерации обеспечивают активное участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности. В случае выявления пробелов и недостатков законодательства, требующих дополнительного правового регулирования, прокуроры должны направлять в Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации для проработки и представления на рассмотрение руководства предложения с необходимым обоснованием и приложением конкретных формулировок предлагаемых норм. При этом исключается возможность факты направления законодательных предложений (кроме предложений по совершенствованию законодательства субъектов Федерации) в другие органы, минуя Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры. Если законопроекты затрагивают спорные концептуальные вопросы правовой реформы, заместители Генерального прокурора, Управление правового обеспечения при необходимости вносят предложения об обсуждении таких законопроектов в научно-консультативном совете. Инициативные проекты законодательных и иных нормативных актов, заключения на поступающие проекты направляются в соответствующие органы за подписью Генерального прокурора РФ или его заместителя, курирующего правотворческую деятельность.
Прокуроры субъектов Российской Федерации должны обеспечить активное участие в разработке законодательных актов субъектов Российской Федерации, используя в этих целях такие формы работы, как представление инициативных проектов, участие в составе рабочих групп, направление заключений на законопроекты, участие в обсуждении проектов на пленарных заседаниях представительных (законодательных) органов. Следует добиваться предоставления прокурорам права законодательной инициативы конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
Систематизацией законодательства в Генеральной прокуратуре занимается Отдел систематизации законодательства Управления правового обеспечения, а в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах - старшие помощники прокуроров по правовому обеспечению (отделы правового обеспечения), в прокуратурах городов, районов, приравненных к ним прокуратурах - один из старших помощников (помощников) прокурора.
Генеральная прокуратура РФ наделена правом выпуска специальных изданий.
Начиная с 1936 г. Прокуратурой Союза ССР (а позднее и Генеральной прокуратурой РФ) издавались систематизированные сборники ведомственных актов. В настоящее время приказы, указания и распоряжения Генерального прокурора РФ, изданные на основании положений Конституции РФ, Закона о прокуратуре и других законодательных актов, регулируют приоритетные направления организации и деятельности прокуратуры и оказывают непосредственное воздействие на формирование надзорной практики в направлении надлежащего применения законов, правильной оценки состояния законности.
3. Принципы организации прокурорского надзора
Принципы - это законодательные основополагающие начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования органов прокуратуры. Принципы организации и деятельности прокуратуры определяют наиболее существенные черты и признаки деятельности органов прокуратуры. Поскольку прокурорский надзор - это одно из проявлений прокурорской деятельности, то и принципы организации и деятельности прокуратуры выступают одновременно и в качестве принципов прокурорского надзора.
Статья 4 Закона о прокуратуре определяет принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Из этого законодательного определения вытекают такие принципы организации и деятельности прокуратуры, как принципы единства и централизации.
Прежде всего, основополагающим принципом прокурорского надзора выступает принцип единства, означающий, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается. В соответствии с данным принципом прокуроры всех уровней обладают едиными полномочиями и средствами их реализации в виде таких актов прокурорского реагирования, как протесты, представления, постановления, предостережения о недопустимости нарушений законов, обращения с заявлениями в суды и др.
С принципом единства прокурорского надзора тесно связан и принцип централизации. Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, им же освобождаются от должности без каких-либо согласований. Таким образом, подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному прокурору проявляется в том, что именно этому должностному лицу предоставлено право: образования, реорганизации и упразднения всех органов и учреждений прокуратуры, определения их статуса, компетенции, штатной численности и структуры; назначения и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений; принятия в рамках исключительной компетенции обязательных для исполнения решений по вопросам, связанным с осуществлением функций прокуратуры. Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции
Принцип законности - важнейшее общеправовое начало деятельности всех правоприменительных и правоохранительных органов. Для прокуратуры, являющейся живым напоминанием закона, данный принцип выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она подчинена интересам обеспечения исполнения законов как сердцевины законности. Это главная цель прокуратуры - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Прежде всего, принцип законности проявляется в том, что правовое положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации при осуществлении прокурорского надзора регламентируются соответствующими нормативными актами, в частности УПК РФ и др.
Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Тем самым в законодательстве провозглашается принцип независимости прокурорских работников. В законодательстве специально оговорена недопустимость вмешательства в деятельность прокуратуры, воздействия в любой форме на прокурора и следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствовать их деятельности. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Законодательно предусматриваются конкретные правовые гарантии обеспечения независимости прокурорских работников. Так, согласно ч. 3 ст. 4 Закона о прокуратуре прокуроры и следователи не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность таких объединений, их структур в органах и учреждениях прокуратуры не допускается. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности.
Гарантией независимости прокурорских работников выступают и законодательные положения о недопустимости задержания, привода, досмотра прокурора и следователя (их вещей, транспорта), за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления. Возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда они застигнуты при совершении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры.
Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Благодаря реализации этого принципа обществу предоставляется возможность осуществлять контроль за деятельностью органов прокуратуры. Одним из проявлений принципа гласности является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ доклада о состоянии законности и правопорядка и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Официальные сообщения для средств массовой информации от имени Генеральной прокуратуры Российской Федерации направляются только через Центр информации и общественных связей по согласованию с Генеральным прокурором РФ. Материалы для подготовки официальных сообщений и их проекты представляются в Центр информации и общественных связей заместителями Генерального прокурора РФ либо по согласованию с ними начальниками главных управлений, управлений и отделов (на правах управлений).
Иные предназначенные для печати, радио и телевидения материалы прокурорского надзора и предварительного следствия передаются в средства массовой информации через Центр информации и общественных связей заместителями Генерального прокурора РФ, начальниками главных управлений, управлений и отделов (на правах управлений), которые несут ответственность за достоверность и полноту содержащихся в этих материалах сведений2.
Прокуроры обязаны систематически информировать население через информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии законности, правопорядка, о мерах, принимаемых прокуратурой и координируемыми ею другими правоохранительными органами по борьбе с преступностью, по пресечению деятельности организованных преступных групп и других тяжких преступлений; оперативно сообщать в средства массовой информации о возбужденных уголовных делах по преступлениям, вызывающим повышенный общественный интерес, ходе и результатах их расследования, судебном рассмотрении и вынесенных приговорах, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты грубые нарушения законности, о возмещенном прокуратурой ущербе, причиненном как государственным интересам, так и отдельным гражданам.
Для представления населению наиболее полной информации о правозащитной деятельности прокуратуры должны систематически направляться в газеты и журналы для публикации доклады, информационные записки, документы прокурорского реагирования. При этом органы прокуратуры не должны допускать неуместной сенсационности, ажиотажа и легковесности. Распространяемые прокуратурой сообщения должны быть точными и сбалансированными. Во взаимоотношениях со средствами массовой информации, творческими союзами, общественными объединениями граждан следует исходить из требований федерального законодательства, запрещающего как необоснованный отказ в предоставлении информации, так и вмешательство в осуществление прокурорского надзора и расследование преступлений. Прокуроры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (например, тайне следствия).