Организация безопасности дорожного движения как основная функция государства

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ КАК ОСНОВНАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВА
§ 1. Этапы становления системы обеспечения безопасности дорожного движения в РФ
§ 2. Понятие государственной системы безопасности дорожного движения
§ 3. Основные направления деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения
§ 4. Безопасность конструкции и техническое состояние транспортных средств
§ 5. Совершенствование законодательной базы обеспечению безопасности дорожного движения
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Организация безопасности дорожного движения как основная функция государства

Финансирование мероприятий Программы осуществляется за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом субъекты Российской Федерации могут разрабатывать собственные региональные программы, финансируемые из средств своих бюджетов, с аналогичным названием и использованием признаков, применяемых для Программы, или отдельные региональные мероприятия. Для реализации Программы привлекаются также средства внебюджетных источников.
Государственный заказчик-координатор Программы совместно с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся государственные заказчики Программы, государственными заказчиками Программы и по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежегодно определяет адресный перечень объектов финансирования.
При софинансировании мероприятий Программы, предусматривающих строительство (реконструкцию, модернизацию) объектов, приобретение оборудования и специальных транспортных средств, доля финансирования из средств федерального бюджета не может превышать 70 процентов стоимости таких мероприятий при условии финансирования начала их реализации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и организаций.
Государственный заказчик-координатор Программы до 1 мая 2006 г. заключает соглашение (договор) с органами государственной власти субъектов Российской Федерации на весь срок реализации Программы о софинансировании мероприятий Программы за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников с учетом общей стоимости работ. Передача субъектам Российской Федерации материально-технических ресурсов (оборудования, не требующего монтажа, специальных транспортных средств), приобретенных за счет средств федерального бюджета, осуществляется государственными заказчиками Программы в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации 60.
Прекращение действия Программы наступает в случае завершения ее реализации, а досрочное прекращение - в случае признания неэффективности ее реализации в соответствии с решением Правительства Российской Федерации согласно порядку разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594.
Эффективность реализации Программы определяется степенью достижения показателей Программы, в качестве которых выбраны сокращение числа лиц, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, и количества дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими.
В 2012 году по сравнению с 2004 годом ожидается сокращение количества лиц, погибших за год, на 11,5 тыс. человек и количества дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими - на 20,3 тыс. единиц. Всего за время реализации Программы будут сохранены жизни 54 тыс. человек по сравнению с вариантом развития ситуации в условиях отсутствия программно-целевого метода.
Общий результат проведенных мероприятий даст социально-экономический эффект в 626 059,2 млн. рублей (с учетом прогноза цен на 2006 год) при положительном эффекте для федерального бюджета в 85 079,5 млн. рублей. На уровень положительной текущей бюджетной эффективности Программа выйдет в 2009 году 61.
Мероприятия, направленные на повышение правового сознания и предупреждение опасного поведения участников дорожного движения, совершенствование организации движения транспортных средств и пешеходов в городах, развитие системы оказания помощи лицам, пострадавшим в результате дорожно-транспортных происшествий, непосредственно влияют на сокращение количества лиц, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий. Мероприятия, направленные на совершенствование нормативно-правовых, методических и организационных основ системы управления деятельностью в области обеспечения безопасности дорожного движения, необходимы для реализации Программы в целом. Без этих мероприятий Программа не может быть выполнена. Поэтому при расчетах социально-экономической и бюджетной эффективности затраты по этому направлению распределялись между первыми тремя направлениями пропорционально доле расходов 62.
Снижение социально-экономического ущерба от гибели людей определено в соответствии с методикой оценки и расчета нормативов социально-экономического ущерба от дорожно-транспортных происшествий (№ Р-03112199-0502-00). При этом в качестве базового значения рассматривается показатель числа лиц, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, с расчетным (на конец 2004 года) нормативом величины ущерба в размере 3,817 млн. рублей. Реальное снижение социально-экономического ущерба будет значительно больше, так как в приведенных прогнозах не учитывается показатель числа лиц, пострадавших в результате дорожно-транспортных происшествий.
Расчеты социально-экономической и бюджетной эффективности проводились в соответствии с методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденными Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике 21 июня 1999 г. № ВК 477.
Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» определена компетенция различных государственных органов по предупреждению дорожно-транспортного травматизма. В соответствии со ст.24 Закона права граждан на безопасные условия движения по дорогам Российской Федерации гарантируются государством, а согласно ст.3 установлен приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в нем. Действуют Правила дорожного движения (далее - Правила), утвержденные постановлением Совета Министров РФ от 23 октября 1993 г.
Одним из важнейших постулатов становления гражданского общества и правового государства является требование об установлении взаимной ответственности государства и личности, повышении ответственности органов государственной власти перед гражданами. Этот новый для нашей страны принцип отражен в ст.53 Конституции РФ, которая гласит: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц».
Закон РФ «О милиции» предписывает милиции (Государственной инспекции безопасности дорожного движения) «обеспечивать правопорядок на улицах, площадях... транспортных магистралях... регулировать дорожное движение; контролировать соблюдение установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в сфере безопасности дорожного движения, производить регистрацию и учет автомототранспортных средств, а также выдачу удостоверений на право управления автомототранспортными средствами». Всего Закон предоставил ГИБДД более тридцати полномочий, среди которых главное - обеспечение правопорядка. В сфере дорожного движения он определяется Правилами дорожного движения. Но если в правоотношениях участвуют не только государственные чиновники разных ведомств, но и граждане, то взаимные обязанности сторон должны определяться федеральным законом, как это предписано ст.55 Конституции РФ. Номинально такой закон есть – «О безопасности дорожного движения», но, к сожалению, он в основном содержит декларативные положения и очень мало норм прямого действия. На основании изложенного считаю, что все правоотношения в сфере дорожного движения должны регулироваться не правительственными или ведомственными нормами, а, вновь подчеркну, федеральным законом 63.
Необходимо также разделить инспекторские функции (ГИБДД) и регулирование движения на автодорогах (деятельность, свойственная гражданской структуре). Совмещение этих функций в одной службе ведет к недооценке задач по регулированию движения, которое напрямую связано с обеспечением безопасности дорожного движения.
Действующее законодательство, регулирующее сферу безопасности дорожного движения, содержит значительное число пробелов. Так, и действующий, КоАП не дает даже определения понятия «водитель», в них недостаточно разработаны вопросы субъективной стороны состава административного правонарушения. Проблемы существуют не только в сфере общих правил ответственности, не определены четкие подходы к анализу конкретных ситуаций, по которым должностными лицами ежедневно принимаются решения. Остается нерешенным вопрос о порядке направления автомобилей на штрафные стоянки, который волнует всех граждан - владельцев автотранспортных средств. Совершенно очевидно, что следует либо сделать их бесплатными, либо официально в законе (в Гражданском кодексе РФ) признать, что оплата «услуг» по перемещению автотранспортного средства на штрафную стоянку и по хранению автомобиля на ней является мерой ответственности. При последнем варианте потребуется установить единые для всех регионов России размеры оплаты (постановлением Правительства РФ) 64.
Как следует из постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 184 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта», Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере воздушного, морского (включая обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морских рыбных портах), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского электрического (включая метрополитен), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также функции по техническому надзору за спортивными судами. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации.
Государственная концепция обеспечения транспортной безопасности является основным (исходным) государственным доктринальным и управленческим документом, определяющим содержание государственной политики в области обеспечения транспортной безопасности, программы ее реализации, формирующим и приводящим в действие механизм исполнения. Государственная концепция обеспечения транспортной безопасности (далее концепция) утверждается указом Президента РФ, в силу этого является нормативно-правовым актом и обязательна для исполнения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, включая нерезидентов, как на территории Российской Федерации, так и на борту транспортных средств в условиях действия российской юрисдикции.
Конституция Российской Федерации дает полные основания и обязывает к государственно-управленческой деятельности по обеспечению транспортной безопасности в Российской Федерации.
Статья 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации экономическое развитие, федеральный транспорт и пути сообщения, оборону и безопасность. Статья 72 Конституции относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечение правопорядка, общественной безопасности, экологической безопасности, борьбу с катастрофами и ликвидацию их последствий, в том числе в области транспортной деятельности 65.
Концепция определяет цели, задачи, принципы, ресурсные источники, основные мероприятия обеспечения транспортной безопасности и их временные рамки, устанавливает единый понятийный и терминологический аппарат в области транспортной безопасности, направлена на формирование системы (структура органов и организаций и их полномочия) обеспечения транспортной безопасности. Концепция периодически корректируется, не реже чем один раз в 5 лет, путем издания соответствующего указа Президента РФ.
Основаниями для корректировки концепции являются данные мониторинга уровня транспортной безопасности, проводимого специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и выводы и положения подготавливаемого им ежегодного доклада о транспортной безопасности 66. Концепция согласуется с государственными документами более общего характера в области безопасности, транспортной политики и иными: Концепцией национальной безопасности РФ 67; Государственной стратегией экономической безопасности РФ 68; Транспортной стратегией РФ на период до 2020 года 69; международными соглашениями Российской Федерации.
Таким образом, законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Глава 2. Организационно - функциональные аспекты обеспечения безопасности дорожного движения в России
2. 1. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения
Анализ отечественного и зарубежного опыта подтверждает: эффективная реализация любых правовых, экономических, организационно-тактических решений проблем безопасности дорожного движения (БДД) возможна только при функционировании соответствующего механизма государственного регулирования и надведомственного контроля 70.
Современные концепции обеспечения БДД предусматривают использование возможностей организованного взаимодействия министерств, ведомств, учреждений, транспортных фирм, правоохранительных, природоохранных, медицинских, образовательных и общественных организаций, а также других юридических и физических лиц, связанных с производством, эксплуатацией, техническим обслуживанием транспортных средств (ТС) и дорожной инфраструктуры (ДИ), с подготовкой водителей, поддержанием их профессиональных и психофизиологических качеств, с охраной окружающей среды 71.
В реализации названных концепций различия между странами определяются прежде всего их экономическим потенциалом, отражающимся на формах, способах и масштабах деятельности компонентов системы БДД. Однако практически повсеместно наряду с недостатком финансовых средств наиболее сложной проблемой признается предупреждение лоббистских проявлений в ходе разработки и осуществления соответствующих превентивных мероприятий. По сложившейся в мире практике для решения этой задачи создаются государственные правительственные и муниципальные органы, на которые ложится основная нагрузка по совершенствованию ДИ, обеспечению безопасности ТС, подготовке участников дорожного движения и правовому регулированию данной сферы. В начале 1930-х годов такая система постепенно стала создаваться в СССР.
Попытка возродить ее в России предпринята в 1994 г., когда были сформированы соответствующая межотраслевая правительственная комиссия и некоторые специализированные межведомственные советы, в которые вошли представители Минтранса, Минфина, Минэкономики, Миннауки, МВД, МЧС, Минобороны, МПС, Минздрава, Госкомстроя, Госстандарта и других федеральных органов. Аналогичные по функциям комиссии были созданы при администрациях регионов России. Но действующее законодательство не позволяет четко определить рамки, состав, обязанности и сферу ответственности субъектов системы обеспечения БДД, возглавляемых этими комиссиями, а также установить порядок концентрации имеющихся у них ресурсов на осуществление профилактических мероприятий как на федеральном, так и на региональном уровне 72.
Теоретически в транспортной системе РФ можно выделить подсистему обеспечения дорожного движения, включающую в себя ведомства и учреждения, ответственные за проектирование, производство, техническую эксплуатацию и экологическую безопасность важнейших элементов транспортного комплекса, за обучение участников дорожного движения и решение прочих вопросов, оказывающих влияние на БДД, а также подсистему контроля дорожного движения, к которой, с определенными оговорками, можно отнести ведомства, обладающие соответствующими межотраслевыми контрольно-надзорными функциями: МВД, Российскую транспортную инспекцию (РТИ), Гостехнадзор Минсельхозпрода (Гостехнадзор) во взаимодействии с Госстандартом РФ, Госкомстатом, Госгортехнадзором, и специализированные ведомственные службы - такие, как ВАИ Минобороны и Внутренних войск, службы безопасности движения автотранспортных предприятий, фирм и т.п.
Но оценка реального содержания, распределения и сочетания функций, реальных взаимоотношений, сложившихся между указанными ведомствами, не позволяет считать связи между ними системными. Это обстоятельство обусловливает стремление учреждений, привлекаемых в качестве разработчиков, исполнителей, экспертов и координаторов тех или иных мероприятий, предусмотренных федеральными либо региональными программами, решать под эгидой соответствующих комиссий лишь те задачи, которые в наибольшей мере отвечают их собственным потребностям и позволяют получить дополнительные кадровые, материально-технические ресурсы. В первую очередь это касается неподчиненных друг другу органов, выполняющих основной объем работ в рамках названных программ. Организационно-структурная независимость и узкая специализация в условиях относительной автономии на различных этапах функционирования объективно порождает множество противоречий между такими органами и интересами системы БДД в целом, что отрицательно сказывается на способности оказывать предписанное управляющее воздействие на транспортный процесс 73.
Один из важнейших дестабилизирующих факторов - резкое сокращение (а по ряду важных позиций полное свертывание) финансирования научной деятельности в рассматриваемой сфере и как результат - отсутствие стройной концепции формирования системы обеспечения БДД. Вот почему создается почва для проявлений субъективизма, лоббирования ведомственных интересов, дублирования функций органов системы и, в конечном итоге, становятся неизбежными большие экономические и моральные потери. Так, действующее Положение о Российской транспортной инспекции предусматривает выполнение задач, входящих в компетенцию Госавтоинспекции. С другой стороны, по ряду объективных причин РТИ не в состоянии самостоятельно контролировать выполнение владельцами и водителями ТС законодательства о лицензировании транспортной деятельности и нуждается в помощи Госавтоинспекции. Кроме того, отмена лицензирования работы самой распространенной группы коммерческих транспортных средств - автомобилей грузоподъемностью до 3,5т 74 привела к тому, что РТИ реализует свои полномочия только в отношении 3 процентов автомобильного парка страны.
По сути абсолютно идентичны задачи, функции, нормативная база и процессуальная деятельность Госавтоинспекции и Гостехнадзора. Ограниченные различия касаются лишь объектов контроля при параллельной юрисдикции в отношении водителей и должностных лиц, ответственных за эксплуатацию тракторов и самоходных машин. То же самое можно сказать и о некоторых важнейших контрольных функциях дорожной инспекции ГИБДД и учреждений Минтранса, выполняющих задачи упраздненных Российского дорожного агентства и Федеральной дорожной службы.