Государственная Гражданская служба РФ и Германии Сравнительный анализ

Введение
Глава 1 Теория государственного устройства
1.1 Государственная служба как социально-правовой и организационный институт
1.2 Правовое обеспечение системы государственной службы
Глава 2 Гражданская служба в Российской Федерации
2.1 Статус государственных служащих: права, обязанности, ограничения, гарантии
2.2 Классные чины государственной гражданской службы
2.3 Реформа государственной службы
2.4 Система антикоррупционных мер
Глава 3 Гражданская служба в Германии
3.1 Правовой статус государственных служащих
3.2 Классификация государственных служащих - чиновников
3.3 Опыт проведения административной реформы
3.4 Опыт борьбы с коррупцией
Глава 4 Трансформация опыта Германии в Российской Федерации
4.1 Применение германского опыта в организации государственной службы в России
4.2 Проблемы адаптации зарубежного опыта в организации государственной службы в современной России
Заключение
Список литературы
Приложение 1

Государственная Гражданская служба РФ и Германии Сравнительный анализ

1. совокупностью организаций и учреждений, основывающих свою деятельность на некоторых принципах, обладающих целевой природой и реализующих отдельные функции, а также отличающихся системой социальных позиций и ролей, разделения труда;
2. принятием управленческих решений, осуществлением процессов регулирования и контроля;
3. многообразием процессов технологизации и инновации.
Как организационно-управленческая система государственная служба характеризуется всеми показателями для подобных систем: устойчивостью, т.е. способностью не разрушаться и выполнять свои функции в критических ситуациях; инновационностью, или предрасположенностью к обновлению; риском, т.е. вырабатывать и принимать управленческие решения с неочевидными последствиями; эффективностью принятия решений и т.д.18
Важнейшейее проблемой является слабость механизмов саморегуляции, обусловленная двойным подчинением чиновника, который одновременно является государственным служащим – представителем общегосударственной институции и служащим определенной организации. Организационные влияния на него оказываются более значительными и конкретными, чем институциональные влияния, что порождает многие проблемы государственной службы, ее деформации. Это требует усиления институционального влияния государственной службы на организации и служащих, особенно в аспекте формирования кадрового резерва.
Являясь социально-правовым и организационным институтом, государственная служба так же выступает как:
система общественных отношений, среди которых выделяются отношения между государственными служащими и гражданами, а также отношения между самими государственными служащими. Эти отношения носят служебный характер, характеризуются правовой и нравственной регуляцией;
информационно-коммуникативная система, принципиальная специфика которой заключается в том, что она является информационным представителем и посредником между государством и народом, носителем нормативной информации;
специфическая деятельность, которая определяется субъектом и объектом деятельности, ее содержанием. При этом субъектом выступают госслужащий и соответствующие организации и учреждения, а объектом – государство и его граждане. Специфика госслужбы как деятельности заключается в том, что она представляет собой деятельность по «обработке людей людьми», и тем самым она отличается от деятельности по преобразованию объектов природы.19
социальная общность, социальный слой государственного чиновничества. При этом характеристиками этого социального слоя выступают его численность и доля в социальной структуре общества; его внутренняя структура; социальная динамика; склонность к инновациям; выражение интересов народа и государства; степень открытости для попадания в него представителей других групп населения; интеллектуальный потенциал; воздействие на другие группы населения; социально-экономическое положение и политический статус.20
1.2 Правовое обеспечение системы государственной службы
Историю государственной службы России можно проследить с древних времен. В Древней Руси необходимость государственной власти была продиктована потребностью снятия конфликтов между отдельными племенами, защитой от внешнего врага, обеспечением экономической интеграции.21 Наличие воинского формирования удельного князя обеспечивало защиту населения подвластной территории от межплеменных конфликтов и внешнего врага. Власть сосредотачивалась в руках инициативного княжеского рода (племени). Правящий род становился основой формирующейся в то время государственной службы.22
В эпоху Киевской Руси государственная власть смогла институционально нормировать социальные действия, добавляя западное право, которое письменно оформилось в эпоху Ярослава Мудрого. Уже в XV веке начинает нормативно оформляться особая категория подданных, которые именовались «служилые люди». В частности, нормы о государственных служащих содержатся в гл. VII Соборного Уложения 1649 г. «О службе всяких ратных людей Московского государства»23. В 1556 г. было принято «Уложение о службе», которым регулируется труд служилых людей.24
Постепенно госслужба совершенствовалась, что обусловлено усложнением как «внутренних», так и «внешних» функций, реализуемых государственной властью25. Крупнейшим реформатором и основоположником нового подхода к регулированию труда госслужащих в России был Петр I. Так, правовое закрепление чиновничества, как группы населения с особым правовым положением, было оформлено при Петре I в первой четверти XVIII в. Одним из значительных достижений Петра I в этой области является «Генеральный регламент», принятый 28 февраля 1720 г.26, Указ от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должностях», «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» (24.01.1722 г.) и другие нормативные акты.
На протяжении XVIII – XIX вв. приняты многочисленные нормативно – правовые акты, посвященные регулированию труда государственных служащих, например, Указ Павла I от 28.04.1798 г. «О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и гражданским чиновникам»27, Указ от 8.09.1802 г. «Об учреждении министерств»28 и другие.
Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данным положением вводилась система поощрений за «усердие и похвальное отправление служащих» и «особые труды и достоинства чиновника».
Ключевым нормативным актом в сфере законодательства о государственной службе в Российской империи являлся принятый в 1832 г. Устав «О службе по определению от Правительства»29. Данный документ регулировал все основные вопросы, которые ныне принято включать в институт госслужбы. Нормативные акты, устанавливающие определенные требования к кандидату на должность государственной службы, в российском законодательстве существовали еще во времена Петра I, на протяжении дальнейшей истории развития отечественного государства и права они совершенствовались, в результате чего на государственную службу могли приниматься образованные подготовленные люди.
В советский период государственный аппарат формировался на основе принципов клановости, землячества, закрытости и строгого отбора по принципу партийной преданности. Исследователями советская служба, сложившаяся к концу 80-х годов XX столетия, правомерно характеризуется как малоподвижная законсервированная система, отвергающая все новое.30
С 90-х гг. начинается новый этап развития государственной службы. Глубинные социально-экономические преобразования в России по времени совпали с общемировыми процессами поиска путей эффективной организации системы управления, ориентированной на конкретный результат, использующей современные управленческие технологии. Одновременно во многих государствах ставилась задача создания мобильного государственного аппарата, открытого для граждан.
В настоящее время правовую основу государственной службы в Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации. Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу.31
2. Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» базируется на конституционных положениях о принципах построения и функционирования государственной власти, об основных правах и свободах граждан России. В Законе закрепляется принцип единой системы государственной службы Российской Федерации, вне зависимости от того, в каких органах государственной власти она функционирует. Им определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, тем самым создана база для формирования системы правовых норм, являющихся общими для различных видов и уровней государственной службы. На основе этих общих положений в настоящее время продолжается формирование нормативной правовой основы конкретных видов и уровней государственной службы.
Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ достаточно компактен и включает в себя только 20 статей, в которых содержатся существенные изменения в организации государственной службы Российской Федерации по сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 199-ФЗ. В его статьях последовательно представлены общие вопросы организации и функционирования, а также условия государственной службы, система управления государственной службой.
В статье 1 Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации32, а также полномочий лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данным Законом государственная служба Российской Федерации строится на основе принципов федерализма, законности, единства ее правовых и организационных основ, взаимосвязи государственной и муниципальной служб, открытости, защиты государственных служащих от любых неправомерных вмешательств в их профессиональную деятельность. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация в собственном ведении субъекта Российской Федерации.33 Это означает, что субъекты Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты в соответствии с федеральным законодательством. Государственная служба Российской Федерации рассматривается как целостная, базирующаяся на единых принципах двухуровневой системы – федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации. Согласно этому правовое положение федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации должны устанавливаться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.34
Должности федеральной государственной службы разделены на три группы: должности федеральной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы.35 Данное деление вводится в законодательство впервые и, значит, необходимо определить статус государственной должности для того, чтобы провести классификацию государственных должностей в целом. Для этого нужно установить критерии, с помощью которых можно будет соотнести государственные должностей иных видов с должностями государственной гражданской службы.
Федеральным законом от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ впервые вводится понятие служебного контракта, заключаемого при поступлении на государственную гражданскую службу. В качестве обязательного признака государственной службы предлагается рассматривать деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации. Этим подчеркивается, что нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация.
Закон вводит должностные регламенты, в которых должны быть установлены должностные полномочия по каждой государственной должности. Преобразования, происходящие в системе российского права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства 36 Административная реформа воздействует на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» явилось результатом проводимой в стране административной реформы.37
Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот Закон называют «трудовым кодексом» для чиновника или ГОСТом службы38.
Закон дает целостное представление о деятельности тех работников, которые составляют административный стержень государственного управления, несут всю тяжесть регулирования социального взаимодействия личностей, организаций, субъектов Федерации. Данный закон устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной и субъектов Федерации государственной гражданской службы.
Предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ являются отношения, связанные с поступлением на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) федерального гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Основной идеей Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, является обеспечение единого подхода к правовому регулированию государственной гражданской службы, ее организации в целом, детализация и конкретизация норм базового Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ, направленных на обеспечение взаимосвязи государственной гражданской службы с другими видами государственной службы (правоохранительной и военной) и с муниципальной службой. 39
Эти характеристики позволяют отнести Федеральным закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ к одному из видов системообразующих федеральных законов о государственной службе – государственной гражданской службе, так как он содержит основные понятия и принципы государственной гражданской службы, а также системно определяет правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Одним из основных отличий данного Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ от действовавшего ранее законодательства о государственной службе, в частности Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором прохождение службы государственными служащими в основном регулировалось нормами трудового права, является то, что в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ законодательство о труде должно применяться только в тех случаях, когда служебные отношения не урегулированы федеральным законодательством о государственной службе и государственной гражданской службе.
Принцип гласности в осуществлении государственной службы, закрепленный в действовавшем ранее законодательстве, но на практике так и не ставший основополагающим в работе государственного аппарата, в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ существенно сужен и касается только одного из аспектов данного принципа – доступности информации о гражданской службе40. Гласность – это право человека на достоверную и полную информацию и «его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов», - как пишет Д.М. Овсянко.41 Из чего вытекает, что гласность и открытость в управлении – это возможность гражданина или общества в целом получить реальную информацию о механизмах принятия решений на всех его стадиях и принять участие в управлении делами государства и общества. Для граждан должны быть доступны материалы о деятельности государственных органов, за исключением тех, которые относятся к сведениям, содержащим государственную тайну. Однако приходится признать, что на практике данный принцип так и остался неработающим, во многих государственных органах, информация о вакансиях, например, пока еще не доступна гражданам.
Принцип гласности в качестве одного из основных в осуществлении государственной службы впервые был закреплен Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».42 В последующих основополагающих законодательных актах о государственной службе данный принцип не вошел в число основных принципов построения и функционирования системы государственной службы. В частности в Федеральном законе от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ и Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ появляется новый комплексный принцип: открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю.
Отличием от предшествующих принципов организации государственной службы является исключение принципа внепартийности государственной службы.
В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержится ряд новых принципиальных положений, на которые следует обратить внимание, например, установление единых принципов формирования кадрового состава государственной службы, профессиональной подготовки и переподготовки, повышения квалификации и стажировок государственных служащих, предоставления социальных гарантий на государственной службе и оплаты служебной деятельности государственных служащих. Вместо существовавших категорий государственной службы групп «А», «Б» и «В», вводятся четыре категории гражданской службы: руководители, помощники и советники, специалисты и обеспечивающие специалисты.43 По сравнению с действовавшим законодательством, разведение должностей по категориям претерпело существенные изменения. Особенностью Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ является введение для государственных служащих классных чинов государственной гражданской службы (вместо квалификационных разрядов), соотносимых с воинскими званиями и специальным званиями правоохранительной службы.44
Должностные лица, оценивающие соблюдение государственными служащими своих обязанностей, наделяются, по сути, правом проводить субъективную оценку деятельности государственных служащих. Указанные формулировки довольно расплывчаты и не содержат четких критериев оценки содержания различных суждений. Так, любое упоминание органов государственной власти, даже в превосходном смысле, может быть расценено как нарушение закона. Таким образом, данная норма Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ фактически может негативно сказаться на деятельности исследовательских, правовых, экспертных, аналитических и информационных служб и их подразделений. В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ определены требования к служебному поведению государственного служащего.
Принципиальным для системы государственной гражданской службы является введение нового института в служебные отношения – конфликта интересов. В целях обеспечения экспертизы, связанной с наличием конфликта интересов, должны создаваться комиссии, в которых четверть от общего числа членов должны составлять независимые эксперты. Однако порядок деятельности таких комиссий так и не определен.
Поступить на государственную службу гражданин России по Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ сможет только по конкурсу. Причиной серьезного снижения уровня профессионализма кадров могут стать неограниченные возможности замещения должностей гражданской государственной службы путем перевода с должностей иных видов государственной службы или замещение должностей без проведения конкурса, а также снижение уровня квалификационных требований по должностям государственной гражданской службы за счет притока на нее не имеющих высшего профессионального образования по специальности.
Сохранено много запретов на гражданской службе:
«В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:
1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
2) замещать должность гражданской службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;